人权事务委员会
委员会根据《任择议定书》通过的关于第3237/2018号来文的决定* **
来文提交人：W.L.W.(由律师Hendrik Andries Strydom代理)
据称受害人：提交人
所涉缔约国：南非
来文日期：2018年4月18日(首次提交)
参考文件：根据委员会议事规则第92条作出的决定，于2018年11月20日转交缔约国(未以文件形式印发)
决定通过日期：2024年3月28日
事由：基于财产的歧视
程序性问题：用尽国内补救办法；申诉的证实程度；滥用提交来文的权利
实质性问题：基于财产的歧视；有效补救权
《公约》条款：第二条和第二十六条
《任择议定书》条款：第二条、第三条和第五条第二款(丑)项
1.来文提交人W.L.W.是南非国民，生于1943年。他声称缔约国侵犯了他根据《公约》第二条和第二十六条享有的权利。《任择议定书》于2002年11月28日对缔约国生效。提交人由律师代理。
提交人陈述的事实
2.12002年，缔约国颁布了《矿产和石油资源开发法》，该法改变了缔约国关于矿产权的产权制度。根据之前的制度，土地所有者拥有矿产权，有权对这片土地上的矿藏进行勘探和开采。土地所有者还有权处置其土地上的矿产权，将权利转让给第三方，后者即成为该土地的矿产权持有人，或者土地所有者可以签订矿产租赁合同，允许第三方在这片土地上开采矿产，承租人需要支付特许权使用费。土地所有者还有权不开采其土地上的矿产，例如，选择享受土地的农业价值和自然美景。但随着《矿产和石油资源开发法》于2004年5月1日生效，矿产资源被视为缔约国全体人民的共同遗产，缔约国是矿产资源的保管者。
2.2提交人指出，《矿产和石油资源开发法》采用了“要么使用，要么失去”的原则，据称是为了提供公平获取缔约国矿产资源的机会。为了实现这一目标，该法界定了以下权利：(a)“旧探矿权”，即在该法生效前，根据之前的立法拥有并行使的探矿权；(b)“旧采矿权”，即在该法生效前，根据之前的立法拥有并行使的采矿权；或(c)“未使用的旧矿产权”，也就是提交人的情况，即在该法生效前，根据之前的立法拥有但没有通过探矿或采矿予以行使的矿产权。旧探矿权和旧采矿权持有人分别能获得一年或五年的过渡期，可向矿产资源部申请将原有权利转换为根据《矿产和石油资源开发法》主要条款授予的矿产权。在过渡期，他们可以继续开展该法通过前的法律所授权的活动。对所谓的“未使用的旧矿产权”持有人而言，他们有一年时间根据该法的主要条款申请获得采矿权或探矿权。提交人认为，未使用的旧矿产权持有人的转换程序不同于旧探矿权或旧采矿权持有人的转换程序。由于财政和后勤方面的原因，旧探矿权或旧采矿权持有人比未使用的旧矿产权持有人更容易满足新立法规定的转换要求。
2.3提交人辩称，受《矿产和石油资源开发法》实施影响最大的个人是未使用的旧矿产权持有人。他们面临着沉重的负担，因为需要投入大量资金才能进行探矿作业或建立经营矿场，因此，在该法规定的一年期限内申请转换矿产权的可能性在现实中几乎为零。因此，此类权利持有人不仅失去了矿产权形式的财产，而且在一年过渡期内也无法转让矿产权。提交人认为，该法对未使用的旧矿产权持有人和旧探矿权或旧采矿权持有人实行了明显的区别对待。
2.4提交人强调，根据《矿产和石油资源开发法》的规定，在申请转换矿产权的一年期限届满后，未使用的旧矿产权即不复存在。因此，根据2004年第11号总登记官通知，之前登记在地契上的所有矿产权均被撤销。2004年之后，原矿产权持有人挽回损失的唯一途径是证明其财产被征用，并根据该法向国家索要补偿。这一途径在2011年之前一直对前旧权利持有人开放。
2.5关于其个人情况，提交人指出，2011年2月21日，他与Kerneels Greyling信托签署了一份转让合同，获得了The Cascade农场的所有权以及该信托因被国家剥夺矿产权而可能对国家提出的任何索赔或要求的任何权利、所有权或利益。在签订转让合同之前，Kerneels Greyling信托已经登记了对该农场铁矿开采收取特许权使用费的权利。然而，根据2004年第11号总登记官通告，这项权利从地契中被删除，提交人指出，信托基金于2011年向他转让的正是就这项权利被删除提出的补偿要求。
2.62010年至2011年期间，约250名旧矿产权持有人就财产被征用向矿产资源部提出补偿要求，提交人是其中之一。这些要求被该部驳回，主要理由是根据《矿产和石油资源开发法》，矿产权并未被征用。
2.7提交人指出，2013年4月18日，宪法法院驳回了商业性农业游说团体Agri SA在Agri SA诉矿产和能源部长案中代表Sebenza矿业有限公司提出的补偿要求。Sebenza公司与提交人一样，也是未使用的旧矿产权持有人，Agri SA以该公司的权利被征用为由，代表该公司向宪法法院提出补偿要求。提交人称，该游说团体的申诉是一个试验性案件，由于诉讼费用高昂，该游说团体出于经济原因代表一些农民提起了集体诉讼。提交人指出，他不是该诉讼的当事方，但声称他加入了隶属于Agri SA的地区和省级农民协会，因此与Agri SA有联系。宪法法院在判决中认为，根据《宪法》第25条，为了判定发生了征用，被征用的财产必须归属于实施征用的部门。然而，宪法法院指出，《矿产和石油资源开发法》生效后，国家并未取得任何矿产权，因此没有发生征用。提交人指出，在少数意见中，法院的一些法官认为，产权归属于国家不是发生征用的必要条件，但这一少数意见也驳回了该公司提出的补偿要求，因为《矿产和石油资源开发法》规定了“实物补偿”，即在过渡期内申请探矿权和采矿权的权利。
2.8提交人辩称，根据宪法法院的判决，任何进一步的个人申诉尝试都将是徒劳的，因为宪法法院已就该事项采取了具体立场，因此他已用尽国内补救办法。提交人承认，Agri SA诉矿产和能源部长案中提出的申诉是基于征用，“从表面上看”与他向委员会提出的申诉不同，后者是基于《矿产和石油资源开发法》对不同矿产权持有人的差别待遇。他辩称，尽管如此，宪法法院的判决是基于对《宪法》第25条的解释，而这一解释的依据是国家对土地改革以及实现公平获得自然资源的承诺，而在1994年之前，由于财富和土地分配严重不平等，缔约国的自然资源分配一直是不公正的。提交人辩称，由于宪法法院解释《宪法》第25条的依据是必须纠正因种族歧视而造成的矿产资源所有权和开采权不平等，因此，就《矿产和石油资源开发法》颁布后造成的不同类别矿产权持有人受到差别对待问题提出申诉不太可能获得成功。
申诉
3.1提交人称，在《矿产和石油资源开发法》生效前行使了矿产权的权利持有人在进行矿产权转换后可继续行使上述权利，与未使用的旧矿产权持有人(包括提交人)的待遇存在差异，后者由于各种原因无法根据该法申请探矿权或采矿权，因此被剥夺了财产权而没有获得补偿，这相当于基于财产的歧视，违反了《公约》第二条第一款和第二款以及第二十六条。提交人称，该法的实施最终有利于资本雄厚、可以根据该法申请权利转换的权利持有人，但却不利于没有手段利用其未使用的矿产权的权利持有人，从而任意区别对待不同类型的权利持有人。
3.2提交人还声称，缔约国未能履行《公约》第二条第一款和第二款规定的义务，因为缔约国制定了《矿产和石油资源开发法》这一法律制度，造成了歧视性待遇，这对于实现《公约》规定的合法目标既不必要，也不相称。此外，他还声称，缔约国未能向他提供有效补救，违反了《公约》第二条第三款。
缔约国关于可否受理和实质问题的意见
4.12019年7月8日和12月16日，缔约国提交了关于来文可否受理和实质问题的意见。缔约国认为，由于提交人未用尽国内补救办法，也没有为受理目的证实申诉，因此应认定来文不可受理。
4.2缔约国注意到，提交人认为，鉴于宪法法院对Agri SA诉矿产和能源部长案的裁决，任何向国内法院提出申诉的尝试都不会成功。然而，缔约国辩称，宪法法院受理的上述案件是关于对征用的补偿，而提交委员会的申诉是指称不同类别的矿产权持有人受到歧视和差别待遇。缔约国指出，任何国内法院均未审查过已使用和未使用旧矿产权的持有人受到区别对待的问题，因此国内补救办法尚未用尽。
4.3缔约国还辩称，《矿产和石油资源开发法》规定了提出征用补偿的程序，宪法法院在Agri SA案的判决中明确保留了这一途径。缔约国辩称，宪法法院在Agri SA诉矿产和能源部长案中着重强调，必须根据每个案件的具体情况进行审理，法院还强调，可以根据该法过渡条款第12项提出征用补偿。缔约国认为，在本案中，提交人的申诉中没有提供任何事实来证明为何没有遵循提出征用补偿的程序。
4.4缔约国还指出，提出申诉也为时过早，因为提交人选择于2014年2月向比勒陀利亚高等法院豪登分院提出申诉，要求获得与提交委员会的申诉中基本相同的补救，该申诉仍有待法院审理。缔约国指出，提交人没有在提交委员会的申诉中披露向高等法院提出的这一申诉。提交人于2014年2月3日在高等法院对四个政府部门提起诉讼，声称《矿产和石油资源开发法》的生效剥夺了他(和其他土地所有者)的权利，特别是不使用其土地上或土地下的矿产权的权利，或在允许第三方开采矿产的情况下向任何开采者收取特许权使用费的权利。提交人声称，这些权利构成财产，因此他有权因上述权利被征用而获得国家的补偿。缔约国指出，提交人的申诉遭到四个被告政府部门的反对。被告部门于2014年9月25日提交了一份详细的答辩书，反对提交人要求的救济。根据法院规则，提交人有权提交答辩书并采取措施将此事项提交高等法院审理。但提交人没有采取进一步措施继续推进这一申诉，也没有撤回案件，因此该案仍有待比勒陀利亚高等法院审理，缔约国因此认为，提交人没有用尽国内补救办法。
4.5缔约国还指出，提交人未能就其个人申诉提供充分资料，而只是强调了矿产权持有人的一般情况，因此未能为受理目的证实其申诉。关于提交人与Kerneels Greyling信托签订的转让合同，缔约国称，以下事项尚不清楚：(a)是否为了寻找铁矿而开展勘探活动；(b)信托公司是否希望在农场上进行采矿活动；(c)信托公司是否希望根据《矿产和石油资源开发法》申请探矿权或采矿权；(d)如果信托公司希望根据该法申请探矿权或采矿权，为何最终没有申请；(e)信托公司为何未根据该法申请补偿；(f)矿产权于2004年被撤销，但直到2011年才转让补偿权，拖延的原因是什么；(g)提交人为获得补偿权支付了多少钱；以及(h)提交人向矿产资源部提出补偿要求的所有细节。
4.6关于申诉的实质问题，缔约国辩称，已根据《矿产和石油资源开发法》采取必要措施，防止该法的实施对所谓“未使用的旧矿产权”持有人造成任何歧视性后果，特别是考虑到该法的过渡条款，该条款赋予上述权利持有人在该法生效后一年内申请探矿权或采矿权的专属权利。缔约国认为，那些所谓的对未使用的旧矿产权持有人的歧视或差别待遇是基于合理和客观的标准，旨在实现《公约》规定的合法目的。缔约国强调，宪法法院在Agri SA案中阐述了该法的背景，指出南非的矿产资源非常丰富，但种族隔离制度让13%的人口掌握了约87%的土地和矿产资源。因此，南非白人掌握着真正的经济权力，而绝大多数黑人由于无法直接从矿产资源的开采中获益，仍然处于失业和赤贫状态。为了解决这种严重的经济不平等，南非采取了立法措施，促进公平获得采矿业的机会。在这方面，缔约国指出，正如《矿产和石油资源开发法》序言所述，该法的目标之一是“为公平获得和可持续开发国家矿产和石油资源作出规定，并规定与此相关的事宜”。缔约国还指出，在Agri SA案中，宪法法院指出，该法试图以更加平衡的方式解决经济部门过去的不公正现象。缔约国强调，该法旨在以应有的公平对待个人财产权，并为此制定了过渡安排，以减轻可能出现的困难并防止发生征用。
提交人对缔约国关于可否受理和实质问题的意见的评论
5.12020年4月6日，提交人提交了对缔约国意见的评论。他认为，来文可予受理，该申诉表明他根据《公约》第二条和第二十六条享有的权利受到侵犯。
5.2提交人注意到，缔约国认为，Kerneels Greyling信托转让给他的补偿权与提交委员会的申诉中基于歧视的诉求存在实质性差别。提交人辩称，“特许权使用费问题是他所受损害的具体例证”，因为他无法获得与《矿产和石油资源开发法》下未使用的旧矿产权持有人受到歧视性待遇直接相关的有效补救。
5.3提交人注意到缔约国关于他向高等法院豪登分院提交申诉的信息。他确认，他确实于2014年向高等法院提交了申诉，但根据律师的建议没有继续推进该申诉，因为律师告诉他，最高上诉法院已于2012年对另一起Xtrata南非有限公司诉SFF协会案作出判决，这使得他因被剥夺根据所谓的旧权利收取特许权使用费的权利而要求获得补偿的前景变得“不可能”。这是因为高等法院受最高上诉法院判决的约束。提交人注意到，缔约国提供的资料称，由于他没有撤回向高等法院提交的申诉，因此该申诉仍有待审理。他表示，正式撤回申诉不是他的责任，应由他当时的法律顾问负责，而该律师考虑到费用问题没有这样做；提交人认为，“这种形式无关紧要，不能用来质疑Xtrata案判决的重要性”。因此，他重申，根据最高上诉法院和宪法法院分别对Xtrata案和Agri SA诉矿产和能源部长案的判决，他根据《矿产和石油资源开发法》寻求所谓的征用补偿是徒劳的。
5.4提交人重申，他根据《公约》第二条和第二十六条享有的权利受到了侵犯，因为《矿产和石油资源开发法》的实施对所谓未使用的旧矿产权持有人造成了歧视性后果。他辩称，缔约国在其意见中没有处理这些申诉，没有解释该法的实施如何有助于实现合法目标，也没有解释所采取的措施为何是必要和相称的。
委员会需处理的问题和议事情况
审议来文可否受理
6.1在审议来文所载的任何请求之前，委员会必须根据其议事规则第97条，决定来文是否符合《任择议定书》规定的受理条件。
6.2委员会注意到，提交人声称，在《矿产和石油资源开发法》生效后，对所谓的“旧探矿权或采矿权”和“未使用的旧矿产(采矿或探矿)权”持有人实行了差别待遇，侵犯了他根据《公约》第二条和第二十六条享有的权利。
6.3委员会注意到，缔约国称，由于没有用尽国内补救办法，来文应不予受理。委员会注意到提交人的论点，即在一个试验性案件中，一个游说团体在《矿产和石油资源开发法》生效后以所谓未使用的旧矿产权被征用为由提出补偿要求，宪法法院驳回了该诉求。委员会还注意到，提交人认为，鉴于宪法法院的裁决，进一步提出申诉是徒劳的，因为该法院的调查结果以及对《宪法》第25条的解释使得因不同类别矿产权持有人受到差别待遇而提出的申诉不太可能获得成功。然而，委员会注意到，缔约国认为，宪法法院审理的上述案件是基于对征用的补偿，而提交人向委员会提出的申诉是指称不同类别矿产权持有人受到歧视和差别待遇，因此，提交人在本来文中提出的申诉尚未得到任何国内法院或当局的审查。此外，委员会注意到，缔约国指出，提交人还于2014年2月向比勒陀利亚高等法院豪登分院提交了一份申诉，涉及其矿产权被征用的指控，在缔约国提交意见时，该案仍有待审理，但提交人未向委员会披露这一点。
6.4委员会回顾其判例指出，如果国内补救办法客观上没有成功的希望，则没有义务用尽国内补救办法，但来文提交人仍必须履行尽责义务寻求可用的补救办法。仅凭对国内补救办法有效性的质疑或假设并不能免除来文提交人必须用尽国内补救办法的义务。委员会还回顾指出，在一些情况下没有义务用尽国内补救办法，例如根据适用的国内法，申诉将不可避免地被驳回，或最高国内法庭的既定判例排除了积极结果。
6.5在本案中，委员会注意到，提交人认为，根据宪法法院和最高上诉法院分别在Agri SA诉矿产和能源部长案和Xtrata南非有限公司诉SFF协会案中的判例，他的申诉必然失败。然而，委员会注意到缔约国无可争辩的论点，即上述案件涉及因矿产权被征用而提出的补偿要求，而提交人向委员会提出的申诉是指称在执行《矿产和石油资源开发法》的规定时对不同类别的矿产权持有人实行差别待遇。委员会注意到，缔约国无可争辩地指出，宪法法院和最高上诉法院从未审理过关于差别待遇的案件，提交人也没有提供任何资料说明曾试图向任何国内主管机构提出关于差别待遇的申诉。因此，委员会认为，提交人根据《公约》第二十六条(单独解读以及与第二条一并解读)提出的申诉不可受理，因为没有根据《任择议定书》第五条第二款(丑)项用尽国内补救办法。
6.6委员会还注意到缔约国提供的资料，即提交人在向委员会提交申诉时，没有向委员会披露他有一项征用申诉有待国内法院审理。委员会认为，鉴于其根据《任择议定书》第五条第二款(丑)项得出的结论，没有必要审查本案中提出的其余不可受理的申诉，但在这方面，委员会强调，提交人有义务在提交委员会的来文中披露与申诉有关的所有相关信息，不这样做可能构成《任择议定书》第三条规定的滥用提交权。
7.因此，委员会决定：
(a)根据《任择议定书》第五条第二款(丑)项，来文不予受理；
(b)将本决定通知缔约国和提交人。