经济、社会及文化权利委员会

委员会根据《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》通过的关于第226/2021号和第227/2021号来文的意见***

来文提交人：	Hamid Saydawi和Masir Farah(均由律师Stefano Portelli代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	意大利
来文日期：	2021年9月10日和12日(Saydawi先生和Farah先生分别初次提交)
意见通过日期：	2024年2月16日
事由：	将两个家庭从他们非法占用的住所中驱逐
程序性问题：	用尽国内补救办法
实质性问题：	适当住房权
《公约》条款：	第十一条第一款
《任择议定书》条款：	第二条、第三条第一款和第五条

1.1来文提交人Hamid Saydawi, 生于1963年4月4日，来文提交人Masir Farah, 生于1975年10月10日，两人均为摩洛哥国民。提交人称，缔约国侵犯了他们根据《公约》第十一条第一款享有的权利。《任择议定书》于2015年2月20日对缔约国生效。提交人由律师代理。

1.22021年9月10日和12日，委员会通过来文工作组登记了来文，并要求缔约国在委员会审议来文期间暂停驱逐提交人及其家人，或为他们提供适合其需要的替代住房，以避免对提交人及其家人造成不可弥补的伤害。

A.当事各方提交的资料和意见概述

提交人陈述的事实

两个案件共有的一般事实

2.1提交人称，他们住在罗马Latino Silvio街37号靠近铁路线的一个由五栋“废弃”小房子组成的住宅区。他们辩称，这些房屋是美国陆军在二战期间建造的，从前住户死亡至他们抵达的十年间，这些房屋被毒品走私犯和吸毒者使用。提交人和他们的邻居(五个北非移民工人家庭)对这些房屋进行了修复和翻新。提交人指出，他们对这些房屋有着深厚的感情，并在翻修工程中投入了大量的人力和资金。包括7名未成年人在内的24位邻居关系非常密切，相互支持。

2.2虽然大多数住户已将这些房屋登记为居住地，但他们从未获得产权。根据住户掌握的信息，这些房屋没有正式所有人，地方管理部门曾私下告诉他们，即使无法获得正式产权，他们也可以继续住在这些房屋中。提交人辩称，管理部门曾私下对他们表示赞赏，因为翻修房屋恢复了该地区的安全。

2.32008年10月14日，提交人收到意大利国家铁路公司(Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane)的通知，告知他们该公司已获得这些房屋的所有权，并将驱逐住户。该公司声称房屋已破败不堪。在罗马民事法院于2008年10月27日开始的庭审中，该公司要求驱逐这些家庭，并要求对非法占用房屋处以罚款。2009年9月22日，罗马民事法院驳回控诉并将该案归档。法院指出，提交人在该公司获得房屋所有权之前已经在这些房屋中居住了很长时间，并且提交人没有犯下任何刑事罪行。

2.42010年，消防员在检查后认为，这些房屋年久失修，居住者必须搬离。检查人员要求罗马市议会为这些家庭提供合适的住房。据报告，这一要求于2011年4月14日被转交社会服务部门，但没有任何结果。

2.52011年4月5日，提交人对铁路公司的另一份腾房通知作出答复，称这些房屋状况良好，他们已在其中居住多年，同时强调，铁路公司一直默许这些房屋的使用，既未要求支付任何费用，也没有表现出任何出租或以其他方式使用这些房屋的意图。2012年11月25日，罗马民事法院第七分庭作出判决，下令腾房并要求住户支付37,493.74欧元的罚款和诉讼费。但在随后几年里，提交人没有再收到任何腾房通知，也没有得到任何替代住房。因此，他们决定继续居住在这些房屋中，并继续进行翻修工程。

2.62021年2月10日，提交人收到正式通知，根据罗马民事法院2012年11月25日的裁决，他们必须腾空房屋。2021年2月16日，提交人向市议会申请紧急住房。2021年3月15日，罗马民事法院下达了经法律确认的驱逐令，但提交人的律师决定不对驱逐令提出质疑，因为在没有新证据的情况下，针对经确认的判决提出上诉肯定会被驳回，还会迫使提交人承担更多法律费用。

2.72021年5月24日、6月27日和7月27日，司法人员试图前往提交人的住所进行驱逐，但由于住房维权人士和其他家庭对提交人的支持，司法人员未能成功驱逐提交人。在最后一次行动中，一名司法人员口头通知提交人，下次上门驱逐将于2021年9月16日进行，但没有提供任何相关书面文件。

第226/2021号来文

2.8Saydawi先生于1988年抵达意大利，自2000年以来一直与妻子和三个孩子住在位于Latino Silvio街37号的一栋房子里。在因冠状病毒病(COVID-19)疫情实施封锁之前，他每月的收入约为1,778欧元，但前公司因疫情进行了重组，他因此失去了全职工作，只能偶尔与前公司合作，这导致他的收入减少了约一半。Saydawi先生估计，在房屋翻修的第一阶段，除了非正式承担体力劳动外，他还花费了大约25,000欧元。

2.92011年3月23日，Saydawi先生的律师代表当事人家庭和另外两个家庭致函铁路公司，告知铁路公司他们愿意成为正式租户，以规范住房情况。除了上文提到的社会福利住房申请外，Saydawi先生还于2011年6月9日向罗马市议会住房部提出了另一项公共福利住房申请。他于2021年2月16日提出的紧急住房申请于2021年2月24日被驳回，罗马市议会给了他一个为无家可归者提供支持的组织的电话号码。2021年6月18日，Saydawi先生再次要求与社会服务部门会面，以期获得社会福利住房。Saydawi先生的子女已经成年，经济独立，但由于疫情造成的经济危机，他们无法在经济上帮助父母。因此，如果他和他的妻子被逐出这所房子，他们没有其他住所，将无家可归。政府部门提供的唯一替代方案是将男女分开，把妇女安置到应急中心，男子则无家可归。提交人认为这个方案不可行。

第227/2021号来文

2.10Farah先生自2005年以来一直住在Latino Silvio街37号的一栋房子里。在提交来文时，他与73岁的残疾母亲、最近刚做过心脏手术的哥哥、妻子和当时分别为8岁和5岁的两个孩子住在一起。Farah先生过去13年一直在罗马的一个市场卖鱼。尽管他的母亲曾要求领取养老金，他的妻子是他工作的市场摊位的正式所有人，但在提交来文时，他是家中唯一有收入的人。他的哥哥以前曾在市场上卖过鞋，但在住院接受心脏手术后失去了经济来源。该家庭的经济状况等值指标为每年2,350欧元。

2.11尽管提交人于2021年2月16日提出了紧急住房申请(见上文第2.6段)，但政府部门和铁路公司均未提供任何解决方案。政府部门提供的唯一替代办法是将男子与妇女儿童分开，把妇女和儿童安置到应急中心，男子仍然无家可归。他们认为这个方案不可行。Farah先生无法寻求在任何亲戚朋友家栖身。他担心被驱逐以及由此导致的无家可归会使他无法妥善养育其子女。他补充说，驱逐将对整个家庭造成不可弥补的损害，使他母亲的生命和哥哥的健康受到威胁，并对儿童造成创伤，儿童所享有的住房、健康、上学和父母照料等基本权利将被中断。

申诉

3.1提交人称，意大利政府没有保护他们根据《公约》第十一条享有的权利，使他们处于无助的境地，侵犯了《公约》赋予他们的权利。他们指出，国家法院的裁决支持铁路公司重新获得对多年来一直被忽视的房产的控制权，而不是保障社会弱势家庭的住房权、完整性和尊严。

3.2提交人补充说，他们16年来所忍受的不确定的住房状况、在紧急庇护所中与家人分离的风险以及被驱逐的威胁，构成违反《公民及政治权利国际公约》第十七条。

3.3提交人称，他们已用尽国内补救办法，因为他们已就各项对其不利的司法判决提出了上诉，但2021年3月15日的判决除外，因为在没有任何新证据的情况下，针对经确认的判决提出上诉肯定会被驳回，还会迫使他们承担更多法律费用。他们指出，他们曾多次申请社会福利住房，并且没有任何其他国内补救办法可以寻求以阻止自己被驱逐。

缔约国关于可否受理和实质问题的意见

对两个案件均适用的一般性意见和关于可否受理的评论

4.12022年3月15日，缔约国提交了关于来文可否受理和实质问题的意见。

4.2缔约国指出，宪法法院只审理违反1948年《宪法》的行为，可以通过检察官依职权行事，也可以应原告或被告的请求行事。缔约国补充说，当法院认为某项行为违宪时，这种评估会导致正在进行的诉讼程序中止。缔约国提到，根据《宪法》第134条，宪法法院就以下方面的争端作出裁决：(a)国家或地区通过的法律以及具有法律效力的法案是否符合《宪法》；(b)政府各部门之间、国家内部、国家与地区之间以及各地区之间的权力分配；(c)根据《宪法》对国家元首提出的指控。缔约国指出，更泛泛而言，宪法法院就法律是否有效力、法律的解释以及法律的实施在形式上和实质上是否符合《宪法》等问题作出裁决。缔约国还指出，当法院宣布一项法律或具有法律效力的法案违宪时，该法律或法案在裁决公布的次日即失去效力。

4.3关于来文可否受理问题，缔约国辩称，提交人未用尽国内补救办法，并指出补救办法必须是可用、有效、充分或适当的。缔约国强调，关于不用尽国内补救办法的规则在以下情况下具有相关性：国内补救办法不可用、缺乏有效性或充分性、存在司法不公，或适用的补救办法可自由裁量。缔约国辩称，与来文中的说法相反，上述情况均不适用于本案。

第226/2021号来文

4.4关于Saydawi先生提交的来文，缔约国辩称，在省秩序和公共安全委员会2021年9月17日举行的会议上，经评估后认定，居住在Silvio Latino街37号住宅区1号单元的Saydawi先生一家的年收入为6万欧元。缔约国辩称，出于上述一般性意见以及关于可否受理和实质问题的评论中提到的理由，来文不可受理。

第227/2021号来文

4.5关于Farah先生提交的来文，缔约国报告称，罗马市紧急社会服务机构Sala Operativa Sociale过去曾向住在Silvio Latino街37号的人提出过紧急解决方案，但Farah先生拒绝了所有提议，因为这些提议只是临时性的。缔约国指出，在COVID-19疫情期间，除其他相关措施外，意大利启动了紧急收入计划，引入了所谓的公民收入，这在2019年11月的普遍定期审议中得到了承认。缔约国着重指出，除其他措施外，意大利还实行了单一和普遍津贴，为家庭提供经济支助。只要符合某些条件，每名21岁以下的受扶养子女均可获得津贴，对残疾儿童没有年龄限制。缔约国辩称，出于上述一般性意见以及关于可否受理和实质问题的评论中提到的理由，来文毫无根据，因此不可受理。

提交人对缔约国关于可否受理和实质问题的意见的评论

对两个案件均适用的一般性意见和关于可否受理的评论

5.12023年4月21日和2022年6月12日，提交人分别就缔约国关于第226/2021号案件和第227/2021号案件可否受理和实质问题的意见提交了评论。

5.2提交人驳斥了关于来文因未用尽国内补救办法而不可受理的说法，认为缔约国的行为缺乏诚意，并认为编写缔约国意见的人权部际委员会并不是提出此类意见的适当机构，因为委员会并非独立于行政部门的机构。

5.3提交人强调，申诉人应用尽的国内补救办法必须是可用、有效的，在确定是否已用尽补救办法时，必须考虑到每个案件的具体情况。他们认为，用尽国内补救办法这一要求的适用具有一定的灵活性，不应构成对利用国际补救办法的不合理阻碍。

5.4提交人还辩称，与缔约国境内大多数受到驱逐威胁的弱势群体一样，他们没有对驱逐提出上诉。他们还辩称，之所以决定不提出上诉，是因为立法改革使上诉费用变得极其昂贵，并且无法获得免费司法系统的资助，从而使经济资源匮乏、已经负债累累的人几乎不可能提出上诉。提交人认为，意大利司法部通过2014年3月10日第55号法令引入了新参数，用于计算民事审判中败诉方应承担的法律费用。2018年3月8日的法令对这些参数进行了修改，这些参数以审判本身产生的费用为基础，最终裁定的费用可能会根据法官的决定进行调整。然而，根据最高法院的命令，除非有明确理由，否则法律费用不得与律师协会规定的专业费用相差太大。提交人认为，被判支付法律费用对个人来说是沉重的负担，因为住房权受到侵犯的个人在出庭时通常经济拮据，被判支付法律费用始终是沉重的负担。提交人指出，这项改革甚至适用于有权获得免费法律援助的人。他们强调，在实践中，被判支付的法律费用金额动辄达到5,000欧元，导致经济能力有限、往往已拖欠房东债务的个人不得不放弃法律辩护权，并且大多数律师不建议提出没有胜算的上诉，以避免产生额外费用。

5.5提交人辩称，如果缔约国以未用尽国内补救办法为由反对受理来文，就有责任证明存在可用、有效的补救办法。然而，他们指出，缔约国在答复其他个人来文时也提出了同样的意见。提交人指出，缔约国提交的材料笼统地提及意大利的司法系统，但没有说明提交人可以使用哪种具体的国内补救办法。

5.6提交人指出，缔约国提到了宪法法院，这可能意味着向该司法机构提出申诉是他们本应使用的国内补救办法。然而，他们辩称，只有法官才能向该法院提出补救申请，该法院的职责是审查法律和法案的有效性，规范政府各部门之间的权力分配，并仲裁针对总统的指控。提交人补充说，宪法法院的职责不是对个人提出的申诉作出答复。他们认为，像他们这样的个人不可能向该法院提起诉讼。提交人辩称，缔约国完全了解上述观点，也了解他们经济拮据、资源匮乏，无法获得负担得起的住房，并面临无法弥补的伤害和权利可能受到侵犯的威胁。因此，提交人认为，期望他们向国家最高司法机关提起诉讼是不合理的，因为这一诉讼需要由法官提起，而该案的法官并没有这样做。提交人辩称，缔约国的论点不符合缔约国根据《维也纳条约法公约》第二十六条本着善意解释《公约》的义务。

5.7提交人称，他们已用尽所有可以合理利用的国内补救办法。他们强调，缔约国住房严重短缺，并指出欧盟在2015年的一份报告中对缔约国的住房权和驱逐问题表示关切。提交人认为，由于COVID-19疫情和缔约国在疫情背景下采取的措施，这种情况在随后几年中有所恶化，并已成为普遍现象。

第226/2021号来文

5.8Saydawi先生在评论中指出，关于他年收入6万欧元的说法是不正确的。他解释说，大约两年前，他在欧洲摩洛哥伊玛目文化协会的全职工作被不稳定的“随时待命”的合作关系所取代，因此他的工资约为之前的三分之一。他指出，他目前的经济状况等值指标为每年略高于1万欧元，这使他无法在自由市场上租房或获得临时住房。Saydawi先生称，关于他年收入为6万欧元的说法进一步证明了缔约国不诚信，因为他被要求会见的人权部际委员会的社工不但没有帮他解决问题，还传递了错误的信息，就是为了免除缔约国对社会最弱势群体的义务。

第227/2021号来文

5.9关于缔约国对实质问题的评论，Farah先生辩称，缔约国提到向他的家庭提供了特殊和非特殊补贴，这与实质问题无关。他指出，他是有工作的人，但仅靠一份收入无法养活一家六口并支付房租。他指出，缔约国提到的补贴并没有提供有效或永久解决办法，以防止在被驱逐的情况下受到伤害。他指出，COVID-19紧急情况收入已于2020年12月到期，在他2021年9月提交来文时已无法获得该收入。他指出，要申请公民收入，必须停止工作。他辩称，虽然政府最近设立了单一和普遍津贴，包括为每位儿童提供175欧元补贴，无疑会对家庭的经济状况产生积极影响，但这并不能使他的家庭避免被强行驱逐的风险。Farah先生辩称，缔约国在答复中提到的那些与紧急情况有关的临时解决办法并不能保证尊重《公约》第十一条，因为这些办法都会导致家庭分离，并且鉴于可能造成不可挽回的伤害，也无法提供永久的补救办法。

B.委员会审议可否受理

6.1在审议来文所载的任何请求之前，委员会必须根据《任择议定书》议事规则第10条第2款，决定来文可否受理。

6.2对于声称《经济社会文化权利国际公约》所规定的任何权利受到侵犯的指控，委员会具有属事管辖权。因此，委员会宣布，根据《任择议定书》第三条第二款第(四)项，提交人根据《公民及政治权利国际公约》第十七条提出的主张不符合《公约》的规定。

6.3委员会回顾，《任择议定书》第三条第一款规定，除非委员会已确定一切可用的国内补救办法均已用尽，否则委员会不得审议来文。委员会注意到缔约国的论点，即在所审查的个人来文中，提交人没有遵守用尽国内补救办法的原则(见上文第4.3段)。委员会还注意到提交人的论点，即国内补救办法必须是可用、有效的，如果缔约国以未用尽国内补救办法为由反对受理来文，就有责任证明存在可用、有效的补救办法。

6.4委员会还注意到，提交人指称，对2021年3月15日的最终判决和驱逐令提出上诉没有胜诉的可能，因为需要提出新证据，并且由于需要支付法律费用，上诉将给他们带来过于沉重的经济负担(见上文第2.6和第3.3段)，缔约国对此没有提出异议。委员会注意到，缔约国笼统地提到宪法法院的存在，并指出用尽国内补救办法的原则没有得到遵守。然而，缔约国未能确定在这两起案件中有哪些有效、可用的补救办法，特别是考虑到提交人认为个人无法利用向宪法法院提出质疑的补救办法。委员会回顾先前的判例，根据这一判例，缔约国如果以未用尽国内补救办法为由反对受理来文，则必须证明来文提交人未用尽能够纠正所称侵权行为的可用、有效的补救办法。委员会认为，如果缔约国以未用尽当地补救办法为由主张来文不予受理，则必须确定应当用尽哪些补救办法，并证明这些补救办法是适当、有效的，但在这两起案件中缔约国并没有做到这一点。因此，委员会认为，《任择议定书》第三条第一款不妨碍受理来文。

6.5委员会指出，来文符合《任择议定书》第二条和第三条规定的其他受理要件，因此宣布来文可予受理，并着手审议实质问题。

C.委员会审议实质问题

事实和法律问题

7.1委员会根据《任择议定书》第八条的规定，虑及收到的所有资料，审议了来文。

7.2委员会将着手审议其认为哪些事实已经证实且与申诉相关。

7.3在提交来文时，提交人与家人居住在这两处没有合法权利的房屋中，Farah先生住了16年，Saydawi先生住了20年。他们对房屋进行了翻修，并将其登记为居住地。缔约国知道提交人入住并翻修了这两处房屋，但对此予以纵容。

7.42008年，意大利国家铁路公司收购了这些房屋，随后启动了司法程序，要求驱逐占用者。2012年11月25日，民事法院命令提交人腾空房屋并支付罚款，但直到2021年3月15日才对提交人下达最终驱逐令。

7.5提交人没有经济能力在私人市场上找到适当的替代住房。他们在2021年申请了社会福利住房，相关管理部门自2011年以来就知道他们需要替代住房。缔约国提供的唯一替代办法是临时应急住所，这将导致两个家庭的男女分离。

7.6提交人称，缔约国在不提供其他适当住所的情况下将他们及其家人驱逐，侵犯了他们根据《公约》第十一条第一款享有的适当住房权。

7.7根据委员会对相关事实的认定和双方提交的材料，来文提出的问题是，法院决定驱逐提交人及其家人，但没有就替代住房进行协商和审查，也没有在终审期间确保提交人在驱逐令下达时有替代住房，这是否侵犯了《公约》第十一条第一款规定的适当住房权。为了进行认定，委员会将首先回顾其关于保护免遭强行驱逐的判例。然后，委员会将审议提交人及其家人被驱逐的问题，并处理来文中提出的问题。

保护免遭强行驱逐

8.1获得适当住房的人权是一项基本权利，对于享有所有经济、社会和文化权利以及享有其他权利、公民权利和政治权利至关重要。应确保所有人不论收入或经济来源如何均享有住房权，缔约国应最大限度地利用现有资源，为此目的采取一切必要措施。

8.2强行驱逐显然与《公约》相悖，只有在极为特殊的情况下才有正当理由。相关部门在进行驱逐时，必须确保依据符合《公约》的法律行事，并遵守合理性的一般原则，以及驱逐的正当目的与对被驱逐者造成的后果相称的一般原则。这项义务源于对缔约国根据《公约》第二条第一款(与第十一条一并解读)承担的义务的解释，并符合第四条的要求，其中规定了允许对《公约》所载权利施加此类限制的条件。

8.3因此，要使驱逐具有正当理由，必须满足第四条规定的若干要求。第一，对适当住房权的限制必须由法律确定。第二，必须促进民主社会的普遍福利。第三，必须与所述的正当目的相称。第四，必须是必要的，也就是说，如果有多种方式可以合理预期实现所追求的目标，则必须选择对权利干扰最小的方式。最后，施加限制对促进普遍福利的益处必须超过对享有受限权利造成的影响。对《公约》所载权利的影响越严重，就越须对施加此种限制所援引的理由进行严格审查。进行此类分析的关键因素包括，是否有适当的替代住房、居住者及受其扶养者的个人情况，以及他们与相关部门合作寻求适当解决方案的情况。此外，势必要区分驱逐所涉房产是需要作为个人住所或重要收入来源的个人房产，还是属于金融机构或其他实体的房产。因此，如果缔约国规定，无论在何种情况下执行驱逐令，都必须立即驱逐无合法凭证而占用房产的人，那么缔约国就侵犯了适当住房权。对措施相称性的评估必须由有权下令停止侵权行为并提供有效补救的司法机构或其他公正独立的机构进行。该机构必须确定驱逐是否符合《公约》，包括上文所述《公约》第四条所要求的相称性检验要素。不过，根据合理性和相称性原则，可能有必要暂缓或推迟执行驱逐令，以避免使被驱逐者陷入贫困或侵犯《公约》规定的其他权利。驱逐令还可能取决于其他因素，例如行政部门介入以为居住者提供帮助从而减轻驱逐后果的义务。

8.4此外，不得有替代措施或对住房权干涉更少的措施，所涉人员不得处于或面临其他《公约》权利或人权遭到侵犯的情形。

8.5在驱逐方面应提供的程序性保护包括：(a)让受影响者有机会就替代住房进行真正协商，如果因缺乏资源而没有可行的替代办法，则要求行政部门列出现有选项，以确保驱逐不会导致任何人无家可归；(b)在预定的驱逐日期之前向所有受影响者发出充分、合理的通知；(c)在合理时间内，向所有受影响者提供关于拟予实施的驱逐的信息，并在适用情况下提供关于土地或住房另作他用的信息；(d)在驱逐过程中有政府官员或其代表在场，特别是涉及一群人的情况下；(e)对所有执行驱逐的人员进行适当的身份确认；(f)除非得到受影响者的同意，否则不得在特别恶劣的天气或夜间执行驱逐令；(g)提供对驱逐提出质疑的法律补救办法；(h)在可能情况下向需要获得法律援助以向法院寻求补救的人提供法律援助。

8.6缔约国有义务考虑所有可以替代驱逐的办法，如果驱逐会导致任何人无家可归，则绝不进行驱逐，并确保充分征求受影响者的意见。此外，将强行驱逐作为一种惩罚手段也不符合《公约》的规范。在这方面，委员会指出，以个人或群体的住房情况为由将其定罪的公共政策或立法措施可能具有歧视性，违反了适当住房权和《公约》缔约国的其他义务，特别是当这些措施影响到弱势群体时。将无家可归等社会问题定为刑事犯罪是不相称的措施，无益于达成预期目的。刑法应作为最后手段使用。缔约国应设法以其他危害较小的方式应对住房短缺问题，以及经济能力有限的人获得体面住房的机会有限的问题――这是导致他们在无合法凭证情况下占用房产的根本原因。委员会认为，缔约国应确保提供有效、适当的补救措施，以对强行驱逐行为以及将无法获得适当住房或居住在非法定居点的人定为刑事犯罪的行为提出质疑。

8.7委员会回顾，国家在住房权方面的义务应与其他所有人权义务一起解释，特别是在涉及驱逐的情况下，应与为家庭提供尽可能广泛保护的义务一起解释(《公约》第十条第一款)。缔约国尽其资源能力所及为有需要的被驱逐者提供替代住房的义务包括为家庭提供保护，特别是在被驱逐者负责照料和教育受扶养子女的情况下。

国家有义务向有需要的人提供替代住房

9.1在受影响者无力自行解决住房的情况下，缔约国必须尽其资源能力所及采取一切适当措施，确保提供适当的替代住房或进行安置，有时还可能涉及提供生产用地。缔约国有义务采取合理措施，为因被驱逐而无家可归者提供替代住房，无论驱逐的发起人是政府部门还是房产业主等个人。如果个人在缔约国没有提供或保证提供替代住房的情况下被逐出家门，缔约国必须证明已经考虑了案件的具体情况，并已尽其资源能力所及采取了一切合理措施，但仍然无法维护当事人的住房权。缔约国提供的资料应使委员会能够根据《任择议定书》第八条第四款审议所采取措施的合理性。

9.2缔约国可以为此目的选择各种政策。然而，所采取的任何措施都应当周密、具体，并尽可能明确地将履行《公约》义务作为目标。

9.3替代住房必须适当。虽然是否适当在一定程序上取决于社会、经济、文化、气候、生态及其他因素，但委员会认为，仍有可能确定在任何特定情况下为此目的必须加以考虑的住房权的某些方面。其中包括：使用权的法律保障；服务、材料、设施和基础设施的可用性；可负担性；宜居性；无障碍性；位于健康的环境中，能够获得公共和社会服务(教育、就业和保健)；文化适宜性，确保文化特性和多样性的表达得到尊重。

9.4在某些情况下，缔约国也许能够证明，尽管已尽其资源能力所及作出了一切努力，但仍然无法向需要替代住房的被驱逐者提供永久性替代住房。在这种情况下，可以使用不符合适当替代住房全部要求的临时住房。但各国必须努力确保临时住房能够保护被驱逐者的人格尊严，满足所有安全和安保要求，并且不会成为永久性解决办法，而只是争取获得适当住房的一个步骤。此外，还必须考虑到家庭成员不被分离和享有合理隐私的权利。

对驱逐提交人是否相称的分析

10.1委员会注意到，提交人没有任何合法凭证使他们对房屋的占用合法化。必须确定的是，就所要达到的目标而言驱逐提交人及其家人是否必要和是否相称，以及缔约国是否考虑了驱逐的后果。

10.2如上文第8.3段所述，委员会列出了在分析驱逐的相称性时必须评估的一系列情形。委员会还考虑了与审议相称性有关的因素：(a)是否有适当的替代住房；(b)占用者及受其扶养者的个人情况，包括是否存在年龄和残疾等脆弱因素，会使他们因驱逐而遭受过多痛苦；(c)占用者与政府部门在寻求适当解决办法方面合作的情况；(d)区分驱逐所涉房产是需要作为个人住所或提供重要收入来源的个人房产，还是属于银行、金融机构或其他实体的房产。

10.3委员会注意到，根据案卷当中的信息，司法部门在作出驱逐提交人的决定时，似乎并未考虑第10.2段中提到的任何因素。委员会注意到，尽管提交人多次要求获得社会福利住房，尽管社会服务部门自2011年以来就知道他们有此需求，但从未向提交人提供任何能够让每个家庭仍住在一起的适当替代住房。委员会注意到，提交人曾要求与主管部门会面，并给予铁路公司机会规范提交人的租户身份。这些合作尝试在驱逐提交人的决定中均未得到考虑。此外，导致驱逐结果的并非是需要将房屋作为个人住所或重要收入来源的个人提出的要求，而是国家铁路公司提起的诉讼，而该公司多年来一直忽视该房舍。

10.4委员会指出，在驱逐框架内采取的措施必须合理、适当，考虑到所涉利益和受影响者的情况。

10.5委员会认为有必要指出，鉴于本案的具体情况，适当的相称性检验应考虑以下因素：权衡提交人及其家庭的社会经济脆弱性；提交人作为经济状况不稳定的户主，驱逐对其产生的不同影响；儿童的最大利益及发表意见的权利；提交人之前申请社会福利住房的情况；行政主管部门是否提供了社会福利住房，以及是否有其他解决问题的办法；他们在这些房屋中的居住时长。为了评估提交人的情况，相关部门本应与他们进行真诚有效的协商，并要求相关行政部门提供资料，说明是否能向提交人及其家庭提供社会福利住房。

10.6因此，委员会认为，缔约国未能对驱逐的相称性进行充分全面的分析，侵犯了提交人根据《公约》第十一条享有的住房权。

D.结论和建议

11.1根据所提供的所有资料，并考虑到本案的具体情况，委员会认为，司法部门在没有进行适当的相称性检验，没有考虑驱逐可能对提交人及其家人造成的不相称影响，没有考虑儿童的最大利益，也没有尊重充分且真诚协商的程序保障的情况下，驱逐提交人及其家人，侵犯了提交人的适当住房权。

11.2委员会根据《任择议定书》第九条第一款行事，认为缔约国侵犯了提交人根据《公约》第十一条第一款享有的权利。根据关于这两份来文的意见，委员会向缔约国提出以下建议。

关于提交人的建议

12.缔约国有义务向提交人提供有效补救，特别是：(a)如果他们目前没有适当住房，缔约国应重新评估他们的迫切情况，并在虑及他们向相关主管部门提交住房申请已有多长时间(从申请之日起计算)的情况下重新评估他们在等候名单上的排位，以期为他们提供公共福利住房，或在虑及本意见中列出的标准情况下采取某种其他措施使他们能够入住适当的住房；(b)就侵犯提交人权利的行为给予提交人经济赔偿；(c)补偿提交人在国内和国际层面为提交来文而合理支出的法律费用。

一般性建议

13.委员会认为，针对个人来文建议的补救措施可能包括保证不再发生，并回顾指出，缔约国有义务防止今后发生类似的侵权行为。缔约国应确保这方面的法律及其执行符合《公约》规定的义务。具体而言，缔约国有义务：

(a)确保其规范框架允许被下达驱逐令并因此可能陷入贫困或《公约》权利可能受到侵犯的人，包括经济资源匮乏或无合法凭证而占用住房的人，能够向司法机关，或者向有权命令停止侵权和提供有效补救的另一公正和独立机关提出反对意见，以便这些机关依照《公约》第四条规定的对这些《公约》承认的权利进行限制的标准，审查相关措施的相称性；

(b)采取必要措施，确保在采取行动驱逐无力获得替代住房者之前，先与当事人进行真诚有效的协商，对所有可获得的替代住房(无论是属于当事人的住房还是由相关国家机构提供的住房)进行评估，而且国家应先采取一切必不可少的步骤，最大限度利用现有资源，确保被驱逐者拥有替代住房，特别是在涉及家庭、老年人、儿童或其他弱势群体的情况下。如果被驱逐者包括儿童，必须在程序进行期间保障他们发表意见的权利；

(c)采取必要措施，解决因法院和社会服务部门未能进行协调而造成的问题。这些问题可能导致被驱逐者没有适当住房；

(d)参照第4号一般性意见(1991年)，最大限度地利用现有资源，制定和实施保障低收入者适当住房权的综合计划。该计划应规定必要的资源、指标、时限和评估标准，以合理、及时、可衡量的方式保障这些个人的住房权。

14.根据《任择议定书》第九条第二款，以及《任择议定书》之下的暂行议事规则第21条第1款，请缔约国在六个月内向委员会提交一份书面答复，说明为落实委员会的意见和建议采取的措施。此外，还请缔约国公布委员会的意见，并以无障碍形式广为发布，以便为各界民众知晓。