Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial

76º período de sesiones

Acta resumida de la 1994ª sesiónCelebrada en el Palais Wilson, Ginebra, el martes 2 de marzo de 2010, a las 10.00 horas

Presidente:Sr. Kemal

Sumario

Examen de los informes, observaciones e información presentados por los Estados partes de conformidad con el artículo 9 de la Convención (continuación)

Informes periódicos 15º a 20º de Panamá (continuación)

Se declara abierta la sesión a las 10.10 horas.

Examen de los informes, observaciones e información presentados por los Estados partes de conformidad con el artículo 9 de la Convención(tema 6 del programa) (continuación)

Informes periódicos 15º a 20 º de Panamá(CERD/C/PAN/15-20; HRI/CORE/1/Add.14/Rev.1; CERD/C/PAN/Q/20) (continuación)

1. Por invitación del Presidente, los miembros de la delegación de Panamá vuelven a tomar asiento a la mesa del Comité.

2.El Sr. Fábrega (Panamá) dice que Panamá es un país de tránsito y de comercio que se caracteriza por su sociedad multirracial y multilingüe y por su diversidad étnica. Destaca que la mayoría de sus habitantes proceden de una mezcla de nacionalidades y etnias y que, si bien hay algunos grupos que han mantenido intactos sus orígenes y tradiciones, otros muchos se han mezclado y han fundido sus culturas.

3.El Sr. Acosta (Panamá) señala que la política indígena de Panamá ha evolucionado mucho desde la ratificación por el país del Convenio Nº 107 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en 1971, y aún más desde la proclamación por las Naciones Unidas del Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas del Mundo (1995-2004). Las comunidades indígenas se han convertido poco a poco en los actores de su propio desarrollo. Se han creado direcciones y departamentos de cuestiones indígenas, la mayoría de ellos dirigidos por miembros de las comunidades indígenas, en los ministerios y demás instituciones y organismos públicos, como la Autoridad Nacional del Medio Ambiente. La Dirección Nacional de Política Indígena, que supervisa la actuación del Gobierno en relación con las comunidades indígenas, trabaja en estrecha colaboración con esos mecanismos.

4.Hasta finales de los años ochenta, sólo se utilizaban criterios geográficos para registrar a los indígenas en el censo nacional, mientras que ahora se tienen en cuenta otros elementos tan esenciales como el idioma y la cultura. Se incluye a todos los indígenas, vivan o no en las regiones indígenas (comarcas), lo que permite obtener cifras más exactas y realistas. El próximo censo de población y vivienda se realizará en mayo de 2010. Representantes de las comunidades indígenas han participado en la elaboración de los cuestionarios y contribuirán además a recabar información sobre el terreno. Se ha puesto en marcha una campaña de comunicación en las lenguas indígenas para alentar la participación de todos.

5.La legislación vigente garantiza el reconocimiento y el respeto de las religiones de los pueblos indígenas. Todas las cartas orgánicas de las comarcas indígenas, en particular, contienen disposiciones específicas sobre las creencias de las comunidades de que se trate. En lo que respecta a los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras, territorios y recursos que poseen, ocupan o utilizan tradicionalmente, consagrados en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, cabe señalar que las cinco comarcas indígenas de Panamá se establecieron mucho antes de la aprobación de ese texto en 2007. En total, 16.953 km2 (es decir, el 22,5% del territorio nacional) están reservados para su uso por los indígenas. En breve se añadirán las tierras que se designarán como propiedades colectivas de las etnias bribri y naso y las demás comunidades que no viven en comarcas indígenas, lo que representa entre 6.000 y 8.000 km2 adicionales.

6.Desde hace unos diez años se observan importantes migraciones estacionales de trabajadores ngöbe a Costa Rica para la cosecha del café. Este fenómeno supone un problema para la educación de los niños ngöbe en edad escolar, que no pueden asistir regularmente a la escuela. A fin de solucionar esta situación, los Gobiernos de Panamá y Costa Rica han celebrado, con el apoyo de la OIT y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), consultas bilaterales que han permitido llegar a un acuerdo en virtud del cual la enseñanza recibida por los hijos de los trabajadores migrantes estacionales se convalida en ambos países.

7.El Decreto ejecutivo Nº 274 de 2007 creó la Dirección nacional de educación intercultural bilingüe, que se encarga de planificar, supervisar y coordinar todas las actividades relacionadas con la enseñanza bilingüe en las comarcas indígenas. Además, la Asamblea Nacional está examinando un proyecto de ley sobre el que se han celebrado consultas, con todas las comunidades indígenas, que prevé la puesta en marcha de un programa escolar bilingüe.

8.En agosto de 2009 se estableció una comisión de alto nivel para estudiar las reivindicaciones de las comunidades indígenas afectadas por la construcción de la represa hidroeléctrica de Changuinola (proyecto Chan-75) en la provincia de Bocas del Toro. Los trabajos de la comisión dieron lugar a la firma, el 26 de noviembre de 2009, de un acuerdo de principios entre el Gobierno, la empresa AES Changuinola y las comunidades ngöbe de Charco La Pava, Valle del Rey, Changuinola Arriba y Nance de Riscó. Los signatarios acordaron buscar soluciones concretas conformes a las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en la que Panamá es parte. Las comunidades indígenas reconocieron la importancia del proyecto Chan-75 para el desarrollo nacional y aceptaron el principio de la reubicación. La empresa AES, por su parte, aceptó indemnizar a las familias afectadas y ayudar a su reinstalación en virtud de acuerdos individuales. Quedan por definir las modalidades de esos acuerdos bajo la supervisión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a la que se ha remitido el asunto.

9.En el marco del acuerdo mencionado, el Gobierno se compromete a designar determinadas tierras como propiedad colectiva de las familias indígenas afectadas por la construcción de la represa. Se ha encargado la demarcación de dichas tierras a un equipo de trabajo, integrado, en particular, por miembros de la Autoridad Nacional del Ambiente, la Dirección de la Reforma Agraria y el Consejo Nacional de Política Industrial, que inició oficialmente sus trabajos el 26 de febrero de 2010 y debe presentar una propuesta definitiva en un plazo de dos meses.

10.El Sr. Acosta explica que la noción de comarca, denominación jurídica de los territorios indígenas reconocidos por el Estado de Panamá, presupone una reorganización territorial de gran magnitud al estar destinada a legalizar la situación de las tierras indígenas cuyo usufructo tendrán las comunidades de que se trate. El Gobierno panameño también ha iniciado el proceso de demarcación de las 16.000 ha de tierras asignadas al pueblo naso en la comarca de Ngöbe-Buglé. A tal fin, la Comisión intergubernamental para el desarrollo de la región Ngöbe-Buglé, establecida en virtud del Decreto ejecutivo Nº 206 de 8 de mayo de 1995 (CERD/C/PAN/15-20, párr. 184) ha visitado la zona en varias ocasiones. El Gobierno de Panamá no permitirá ninguna violación de los derechos de los pueblos indígenas que viven en las diferentes comarcas del país.

11.La Sra. Vega (Panamá) recuerda que, en junio de 2009, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos adoptó medidas provisionales respecto de Panamá en el marco de una solicitud de protección presentada ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos por la organización Cultural Survival, representante de las comunidades indígenas ngöbe. Así, la Comisión solicitó a Panamá que suspendiera las obras de construcción de la represa hidroeléctrica Chan-75 (CERD/C/PAN/Q/15-20, párr. 13) en el curso del río Changuinola y protegiera y garantizara la integridad y la libre circulación de los ngöbe que viven en la zona afectada por el proyecto.

12.El demandante alegó que, en mayo de 2007, el Estado había otorgado una concesión de 20 años a la empresa AES para la construcción de diques en el río Changuinola, al oeste del país. Las obras de construcción de la represa hidroeléctrica comenzaron en enero de 2008 y, en realidad, sólo han afectado a cuatro comunidades indígenas, es decir, a unas 1.000 personas.

13.El 29 de enero de 2010, el Gobierno panameño proporcionó a la Comisión información sobre las medidas adoptadas para garantizar la libre circulación y la integridad de los miembros de la comunidad ngöbe. En su comunicación a ese órgano de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Gobierno panameño reafirmó su voluntad de promover la identidad étnica y cultural de las comunidades indígenas que viven en el territorio de Panamá y expuso de manera detallada las medidas que había adoptado para alcanzar un acuerdo amistoso con las comunidades afectadas por la construcción de la represa y la empresa AES-Changuinola, encargada de dicha construcción.

14.La Sra. Vega recuerda que el Gobierno ha concluido con la mitad de los miembros de las cuatro comunidades afectadas acuerdos sobre, entre otras cosas, la libertad de circulación en la zona, y que, por consiguiente, ha pedido en su comunicación a la Comisión Interamericana que se levanten las medidas provisionales adoptadas en su contra en vista de los progresos realizados con los ngöbe y de los esfuerzos desplegados para fortalecer y aplicar los derechos de los pueblos indígenas afectados.

15.El 5 de febrero de 2010, la secretaría de la Comisión pidió a Panamá que presentara, antes del 15 de marzo de 2010, información adicional sobre, entre otras cosas, el proceso de restauración y rehabilitación de los terrenos, la identificación de las comunidades que no han firmado ningún acuerdo amistoso con el Estado y la empresa AES, y las soluciones propuestas a las familias de las comunidades que se hayan negado a negociar tal acuerdo.

16.El Sr. Falcón Moreno (Panamá) indica que la Defensoría del Pueblo se encarga tanto de recibir las denuncias de discriminación como de realizar actividades de promoción y educación en materia de derechos humanos mediante la formación de funcionarios públicos y sectores de la población y la difusión de programas de radio y televisión. Desde 2009, se retransmite todas las semanas un programa de televisión de 30 minutos sobre la discriminación, en el que se aborda la cuestión desde distintos ángulos. Así, se ofrece información al público sobre las disposiciones de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, los mecanismos internos previstos para la presentación de denuncias y los comportamientos y expresiones prohibidos.

17.En lo que respecta a las medidas adoptadas en favor de los miembros de la minoría negra, en 2007 se creó el Consejo nacional de la etnia negra (ibíd., párr. 89) para promover el reconocimiento y la plena integración de los negros en el tejido socioeconómico panameño; en 2009 ese órgano consultivo tuvo un presupuesto de funcionamiento de 770.000 dólares. Asimismo, se ha establecido por decreto una Comisión especial para el establecimiento de una política gubernamental para la inclusión plena de la etnia negra panameña.

18.El Sr. Falcón Moreno rechaza las alegaciones de que los afropanameños son marginados frecuentemente y señala que numerosos altos funcionarios y magistrados, entre ellos la Presidenta de la Corte Suprema, pertenecen a la comunidad afropanameña, al igual que otras personalidades ilustres del país. Nueve diputados del Parlamento también son de origen afropanameño. En el último censo nacional se incluyó una pregunta sobre el origen étnico. La pregunta, a saber, "¿Se considera usted negro o afrodescendiente?", y el resto del cuestionario se elaboraron con la ayuda del Consejo nacional de la etnia negra.

19.En cuanto a las preguntas relativas a la educación, el Sr. Falcón Moreno dice que para ejercer la docencia en Panamá se requiere un diploma de posgrado cuya obtención exige, entre otras cosas, haber completado un seminario de estudios relativos a los derechos humanos.

20.El Sr. Fábrega (Panamá) lamenta que su país haya presentado su informe periódico con tanto retraso pero asegura a los miembros del Comité que el actual Gobierno cumplirá de manera más concienzuda las obligaciones que le incumben en virtud de la Convención. La legislación vigente no es perfecta, pero puede perfeccionarse y existe una verdadera voluntad política de mejorar la situación en lo que respecta a la lucha contra el racismo y la discriminación racial.

21.El Sr. Murillo Martínez desea que la delegación permanente aclare si considera que en Panamá hay problemas de racismo y discriminación racial ya que, según la información facilitada por la delegación, la situación parece inmejorable. Sin embargo, una encuesta realizada en 2008 en los hogares indica que más de 2,3 millones de panameños reconocen la existencia de racismo en Panamá, en particular hacia la población negra. Para mejorar la situación es esencial reconocer la existencia del problema.

22.El Sr. Peter dice que, tras los acuerdos firmados en 2006 en la comunidad de Charco La Pava, al parecer el Estado se retiró completamente de la zona y dejó el control total de la situación a la empresa AES Changuinola. Observa con satisfacción que en 2009 se celebraron nuevas negociaciones con los indígenas, pero desea saber cómo se ha asegurado el Estado de que la comunidad indígena dé su consentimiento de forma voluntaria y con pleno conocimiento de causa; si las organizaciones no gubernamentales (ONG) y las asociaciones de la sociedad civil que se ocupan de las comunidades indígenas han sido invitadas a las negociaciones en calidad de observadoras y si el Gobierno ha reservado otras tierras para las personas desplazadas a fin de que puedan seguir haciendo de la agricultura un medio de subsistencia digno. También desea saber si Panamá tiene la intención de respetar las decisiones que se adopten en el marco de los procesos incoados a nivel regional, en particular ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Por último, habida cuenta del renovado interés del Gobierno actual por las comunidades indígenas, pregunta si el Estado prevé ratificar el Convenio No 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales.

23.El Sr. Prosper pregunta por los problemas concretos de desarrollo cultural, social, político y económico que obstaculizan la plena integración de la comunidad de etnia negra en la sociedad panameña.

24.El Sr. de Gouttes dice que el Comité sigue con gran interés los esfuerzos desplegados por el Gobierno panameño para mejorar la situación en la comunidad de Charco La Pava, ya que cada vez recibe más peticiones urgentes de comunidades indígenas que se quejan de violaciones de sus derechos cometidas por empresas privadas. Desea saber cuántas familias han sido afectadas por el proyecto de la represa del río Changuinola y cuántas tendrán que ser desplazadas y realojadas. Pregunta en qué consistirá el proyecto de gestión conjunta de la zona mencionado por la delegación panameña.

25.El Sr. Fábrega (Panamá) dice que, obviamente, en Panamá existen prácticas de discriminación racial y racismo, y ello desde la llegada de esclavos negros al país. También sería ingenuo pretender que ningún panameño es racista. Dicho esto, el Gobierno no tolera ninguna práctica ni actitud racista respecto de ninguna comunidad. En cuanto a Charco La Pava, resulta difícil comprender por qué el gobierno anterior no respetó los acuerdos firmados. En cualquier caso, el Sr. Fábrega coincide con la opinión expresada por un miembro del Comité en el sentido de que no es legítimo que una empresa privada asuma el control de una región donde están en juego los intereses de la nación. Es evidente que se han cometido errores. Por otra parte, el Gobierno de Panamá no considera que el asunto de Charco La Pava sea una cuestión meramente indígena, puesto que los ngöbe y las demás comunidades son ante todo panameños y deben gozar de los mismos derechos que los demás ciudadanos, en particular de su indiscutible derecho al desarrollo.

26.En lo que respecta a las últimas negociaciones celebradas, no se invitó a las ONG porque los propios indígenas designaron a sus representantes y se consideró inútil multiplicar las partes en las negociaciones. No es correcto calificar de desplazamiento de personas una situación en la que, en la mayoría de los casos, las familias van a instalarse a menos de un kilómetro de las tierras que ocupaban anteriormente. Además, esas familias se realojarán en condiciones mucho mejores y permanecerán en su región de origen. Por otra parte, el Gobierno se ha comprometido a construir escuelas y un centro de salud que empleará a profesionales de la salud de la comunidad ngöbe a fin de evitar cualquier tensión interétnica. Asimismo se ha asegurado de desplegar policías de origen ngöbe.

27.El 96% de las 165 familias indígenas afectadas por el proyecto hidroeléctrico de Changuinola ya ha concluido un acuerdo que prevé su reinstalación en otra zona y su indemnización. Las seis familias que aún no han firmado el acuerdo lo harán en las próximas semanas. Algunas familias han sido trasladadas temporalmente a alojamientos provisionales cuando la naturaleza de las obras de ingeniería civil ha exigido su evacuación inmediata de la zona y aún no había finalizado la construcción de la vivienda que se les había atribuido para su reinstalación. Sólo se ha restringido la libertad de circulación de los indígenas que viven en la zona cuando se han utilizado explosivos. Así pues, esas restricciones se imponían para proteger su seguridad y eran de carácter temporal.

28.El Sr. Acosta (Panamá) señala que el Ministerio de Desarrollo Social y la Defensoría del Pueblo han realizado una encuesta conjunta para determinar el número exacto de personas afectadas por el proyecto de represa del río Changuinola ya que, aunque se conoce el número de familias (165), no es posible hacerse una idea suficientemente precisa del número de personas afectadas. El Sr. Acosta destaca que las familias que han abandonado la zona en la que habían sido realojadas no fueron en ningún caso obligadas a hacerlo y tomaron esa decisión por su cuenta.

29.Aunque se han hecho importantes avances en la protección de los derechos de los pueblos indígenas, como se refleja en la adopción en los últimos años de un gran número de leyes que garantizan los derechos de esas minorías, subsisten obstáculos para su plena integración social, el principal de ellos el acceso a la educación. Deben adoptarse planes de desarrollo para que los indígenas puedan estudiar, no sólo en las mejores universidades del país, sino también en universidades extranjeras. Cabe señalar un dato alentador: mientras que en el decenio de 2000 no había en la región de Ngöbe-Buglé ningún médico indígena, desde entonces se han formado 25 profesionales de la salud pertenecientes a minorías étnicas de la región, 15 de los cuales prevén regresar a su comunidad de origen. El Sr. Acosta está convencido de que, gracias a los esfuerzos del Gobierno, los indígenas podrán adquirir las capacidades necesarias para estar presentes en organismos internacionales. Señala además que muchos indígenas instalados desde hace generaciones en las zonas urbanas están desarraigados y ni siquiera hablan el idioma de su comunidad. El único elemento que permite identificarlos como indígenas es su aspecto físico.

30.El Sr. Mendoza Gantes (Panamá) dice que Panamá no ha ratificado el Convenio Nº 169 de la OIT sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes porque dicho instrumento no es compatible con la Constitución ni con el ordenamiento jurídico y la política del país. Panamá ya es parte en el Convenio Nº 107 de la OIT relativo a la protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribuales y semitribuales en los países independientes, en el que se basa el Convenio Nº 169. Además, el Convenio Nº 169 obliga a los Estados partes a adoptar leyes en ámbitos que, en opinión del Gobierno de Panamá, no son competencia de la OIT, en particular el derecho sobre las tierras. Por último, el hecho de que la OIT disponga de mecanismos de control para vigilar la aplicación del Convenio Nº 169 entraña limitaciones a las que Panamá no desea someterse.

31.El Sr. Diaconu señala que el Convenio Nº 107 de la OIT esencialmente tiene por objeto integrar a los indígenas en la sociedad, mientras que el objetivo del Convenio Nº 169 es garantizar que los Estados partes respeten la lengua, la cultura, las tradiciones y el modo de vida específico de los pueblos indígenas y, en ese sentido, el derecho de esos pueblos a disponer de sus propias tierras y a explotarlas se considera intrínsecamente vinculado a su modo de vida. En consecuencia, sería conveniente que Panamá revisara su posición y estudiara la posibilidad de adherirse al Convenio Nº 169, más aún teniendo en cuenta que la mayoría de los países de América Latina admite la necesidad de respetar el modo de vida tradicional de los pueblos indígenas y, por lo tanto, de reconocer sus derechos sobre sus tierras ancestrales.

32.El Sr. Peter pregunta si el Estado parte tiene la intención de suspender temporalmente las medidas de evacuación de los pueblos indígenas afectados por la construcción de la represa del río Changuinola a la espera de que la Corte Interamericana de Derechos Humanos se pronuncie sobre la petición de las comunidades afectadas que le ha remitido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

33.El Sr. Fábrega dice que la decisión por la que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos declaró la petición admisible y pidió al Gobierno de Panamá que adoptara medidas provisionales no es vinculante, por lo que Panamá no se considera en absoluto obligado a aplicarla. En consecuencia, la construcción de la represa no se ha interrumpido y se procederá a la evacuación de las últimas familias que viven en la zona.

34.El Sr. Thornberry deduce de las observaciones de la delegación panameña que los derechos individuales o colectivos de la población —en este caso los de las minorías indígenas— están sometidos al interés nacional. Sin embargo, cabe preguntarse cuáles son los criterios que determinan el interés nacional de un proyecto y si los poderes públicos, al decidir sobre proyectos que pueden tener consecuencias para las minorías indígenas, se plantean la cuestión de si estas pueden verse afectadas de manera desproporcionada y si se tienen en cuenta sus derechos. Lo importante no es oponer el interés nacional a los derechos indígenas, sino establecer un equilibrio entre los derechos de los diferentes componentes de la sociedad. De manera general, el Comité observa que los proyectos de desarrollo se multiplican en el mundo y que, al mismo tiempo, los pueblos indígenas afectados por esos proyectos reivindican cada vez más sus derechos, que a menudo no son tenidos en cuenta. Es cierto que un proyecto aislado no puede tener consecuencias muy graves a nivel nacional pero, en cambio, el efecto acumulado de varios proyectos puede ser catastrófico para los pueblos indígenas de un país; el Gobierno de Panamá debería ser consciente de ese riesgo.

35.El Sr. Cali Tzay (Relator para Panamá) acoge con satisfacción el fructífero diálogo mantenido con la delegación panameña. En el análisis que expuso en la sesión anterior, utilizó pocos documentos de ONG y se basó esencialmente en el informe periódico de Panamá. Sin embargo, ha observado considerables diferencias entre la información facilitada por el Estado parte y la proporcionada por las ONG. En particular, aunque las autoridades afirman que los afrodescendientes aportan un valor añadido a la identidad panameña, estos siguen siendo objeto de discriminación en la vida cotidiana. Le sorprende que, según la delegación de Panamá, los indígenas que viven en las zonas urbanas ya no hablen el idioma de la minoría a la que pertenecen, lo que parece demostrar que la sociedad panameña —al igual que muchas otras sociedades de América Latina— tiene una actitud discriminatoria hacia a los indígenas y que, contrariamente a lo que afirma uno de los miembros de la delegación de Panamá, el racismo no apareció en el Estado parte con la llegada de los esclavos africanos, sino que ya existía desde hacía tiempo contra los indígenas.

36.El Relator cree que las explicaciones de la delegación panameña sobre las disposiciones del derecho interno relativas a la utilización y la gestión de los recursos naturales han demostrado precisamente que la legislación del país no es incompatible con el Convenio Nº 169 de la OIT. Por ello, espera que el Estado parte revise su posición y ratifique ese instrumento.

37.En lo que respecta a los derechos de los indígenas sobre las tierras, el Relator habría deseado recibir más información sobre la forma en que se respetan en la práctica. Señala que los indígenas que desean viajar a la comunidad de Charco La Pava deben pasar tres puestos de control y se pregunta si ello no constituye una violación de su libertad de circulación. Asimismo, si, como se afirma en un informe realizado por una asociación de mujeres indígenas, el 80% de los indígenas panameños vive en la extrema pobreza, el hecho de que, como ha indicado la delegación, no se haya adoptado ninguna política en favor de los habitantes de las comarcas debe considerarse motivo de preocupación.

38.Por último, el Relator espera que el Estado parte responda más adelante a las preguntas que le formuló sobre los recursos de que disponen los somalíes cuya solicitud de asilo ha sido rechazada y sobre el trato dado a los refugiados colombianos procedentes de la región de Chocó.

39.El Sr. Navarro Brin (Panamá) valora positivamente el fructífero diálogo entablado con el Comité y constata que, debido a la larga interrupción de ese diálogo, Panamá ha perdido varias ocasiones de beneficiarse de observaciones pertinentes y valiosos consejos y, por lo tanto, también ha perdido la oportunidad, durante todos esos años, de cambiar las actitudes y luchar contra la discriminación racial.

40.El Presidente dice que el Comité ha concluido la primera parte del examen de los informes periódicos 15º a 20º de Panamá.

Se levanta la sesión a las 13.00 horas.