人权事务委员会
委员会根据《任择议定书》通过的关于第3708/2020号来文的决定* **
来文提交人：W.K.(由法律与民主中心代理)
据称受害人：提交人
所涉缔约国：德国
来文日期：2019年6月30日(首次提交)
参考文件：根据委员会议事规则第92条作出的决定，已于2020年2月11日和2022年2月8日转交缔约国(未以文件形式印发)
决定通过日期：2026年3月16日
事由：不准许查阅部委意见
程序性问题：用尽国内补救办法；同一事件――另一国际调查或解决程序；申诉的证据
实质性问题：获取信息；表达和意见自由
《公约》条款：第十九条
《任择议定书》条款：第五条第二款(丑)项
1.来文提交人是W.K.，德国国民。他声称，缔约国侵犯了他根据《公约》第十九条享有的权利。《任择议定书》于1993年11月25日对缔约国生效。提交人由律师代理。
提交人陈述的事实
2.1提交人是人权活动人士，在德国巴伐利亚自由州开展倡导信息权的活动。巴伐利亚宪法保障向巴伐利亚议会提交请愿的权利。2007年10月25日，提交人提交了请愿(“第一次请愿”)，请求巴伐利亚议会采纳欧洲委员会人权专员2007年7月11日的报告中提出的若干建议。提交人在第一次请愿中还就其他涉及公共利益的事项提出了关切，具体事项包括司法独立、获取信息以及德国青年福利官员的一些做法。
2.22008年6月12日，宪法、法律和议会问题议会委员会驳回了第一次请愿。驳回通知中称，议会委员会就该请愿向巴伐利亚州司法部和内政部征求了意见。基于两部委的意见，议会委员会认定，没有理由采纳提交人提出的建议。议会委员会未提供其他理由，也未说明两个部委的意见的内容。
2.3提交人在2008年8月8日的一封信函中请巴伐利亚议会准许他查阅上述部委意见。2008年8月25日，巴伐利亚议会驳回了该请求，理由是请愿程序中没有查阅相关文件的权利。驳回通知中称，议会委员会仅在酌情裁量的情况下提供部委的意见供查阅。
2.4于是提交人分别致函司法部及内政部，请求查阅两部委就他的请愿出具的意见。两部委均援引州议会的决定，拒绝了提交人的请求。
2.52009年3月25日，提交人提交了第二次请愿，请巴伐利亚议会出台关于信息权的州法律。巴伐利亚议会的一个委员会在征求内政部意见后驳回了提交人的第二次请愿。但该委员会选择在给提交人的答复中附上了相关部委的意见。该部委的意见称，没有必要制定关于信息获的州法律，国内法或国际法也未要求制定这一法律。
2.62011年12月13日，提交人致函巴伐利亚议会，再次请求查阅与第一次请愿有关的部委意见。巴伐利亚议会在答复中表示，其议事规则并未规定查阅请愿案卷的权利。议会还指出，相关委员会此前已决定不在巴伐利亚制定关于信息权的法律。
2.72012年7月14日，提交人在巴伐利亚行政法院就查阅第一次请愿相关意见一事对巴伐利亚议会提起诉讼。2013年6月13日，行政法院作出附带理由的决定，驳回了诉讼。
2.82013年7月25日，提交人就上述决定(事关第一次请愿)向巴伐利亚高等行政法院提起上诉。2014年2月14日，高等行政法院以附带理由的决定驳回了上诉。2014年3月13日，提交人向联邦宪法法院申请上诉许可。2016年1月13日，该申请被裁定为不可受理。提交人认为，他已用尽国内补救办法。
2.92016年3月8日，提交人就巴伐利亚议会不准许他查阅第一次请愿相关意见一事向欧洲人权法院提出申诉。2016年6月23日，欧洲人权法院宣布申诉不可受理。2016年6月30日的信函将法院决定通知了提交人。
2.10提交提及程序时间的线，称他并未滥用申诉权。由于缺乏明确的查阅信息申请程序，他使用国内渠道就用去了数年。联邦宪法法院驳回他就第一次请愿提出的申请后，他在一个月后及时向欧洲人权法院提出了申诉。该申诉被驳回后，提交人于2018年5月8日向人权事务委员会提交了首次申诉。2018年5月17日，该申诉被驳回且未得到登记，理由是申诉不符合初步受理标准。此后，提交人聘请了法律顾问，并于2019年6月30日，也就是距欧洲人权法院来函日期(2016年6月30日)三年之后，提交了更为详尽的申诉。
申诉
3.1提交人称，缔约国不准许他查阅两部委就他向巴伐利亚议会提出的第一次请愿出具的意见，因而侵犯了他根据《公约》第十九条享有的权利。
3.2此外，巴伐利亚议会驳回了提交人提出的第二次请愿(其中他请求出台关于信息权的州法律)，也构成违反《公约》第十九条。巴伐利亚目前没有一套全面的关于信息获取的法律框架，而是仅在其他法律中零散规定了若干条款，为申请查阅政府文件提供了有限的程序选择。
3.3《公约》第十九条之下的信息权适用于所有公共机关，延伸至所有个人，并涵盖公共机构掌握的全部记录。不仅是记者，个人也可行使“守望者”职能以监督受到合理公共关切的事项。不论申请者能否证明相关信息与自己有直接利害关系，这项权利均适用。不论如何，相关信息与提交人确有直接利害关系。他的个人网页显示，他发挥了守望者作用，在巴伐利亚的监督人权议题，并经常发表文章谈论涉及公共利益的事项，包括信息权。
3.4缔约国未履行其积极义务，制定符合国际法要求的关于信息权的一般法律。或者，国家至少必须有一个具体的法律框架，规定索取信息的明确和适当的程序；缔约国并未建立此类框架，这对提交人有不利影响。
3.5主管机构不准许提交人查阅部委意见，却未说明实质性理由或任何可能的损害。提交人无法向独立的行政上诉机制提出上诉。
3.6不披露部委意见的决定并非法律所规定，也并非为维护缔约国指明的某一正当利益而作出的必要和相称的决定。议会的议事规则不应被视为“法律”。公众有权知悉各部委对于提交人在请愿中提出的问题(包括司法独立及信息获取)所持意见。
3.7作为补救，提交人要求宣布：缔约国违反了《公约》第十九条；巴伐利亚议会议事规则第190条第3款并非对信息权的正当限制；缔约国须披露相关部委意见，如不披露则应说明理由；缔约国须确保巴伐利亚建立关于信息权的一般法律制度，该制度应符合若干具体标准。
缔约国关于可否受理和实质问题的意见
4.1缔约国在2022年8月8日的意见中表示，来文不可受理，理由有三。首先，提交人在两方面未用尽国内补救。他本可向巴伐利亚宪法法院提起宪法申诉。该法院曾裁定，个人可以提出此类申诉。并无迹象表明这一补救没有合理的成功前景。
4.2提交人也未对巴伐利亚两个部委的决定提出异议。他未在规定的一年期限内提起相关申诉。他所提出的宪法申诉仅涉及巴伐利亚议会的行为，不涉及相关部委的行为。
4.3第二，本来文不可受理，因为欧洲人权法院已裁定与提交人的第一次议会请愿相关的申诉不可受理。尽管欧洲人权法院未在裁决中明确说明不可受理的具体理由，但作出该裁决的原因可能是申诉显然缺乏根据。
4.4第三，提交人依据《公约》第十九条提出的主张缺乏根据，因而不可受理且没有法律依据。相关限制具有合法性。巴伐利亚议会议事规则第190条第3款表述明确且可以公开查阅。该条款规定，在涉及请愿事项时，原则上不准许查阅文件。委员会曾表示接受的是，议会内部规则可构成《公约》第十九条第3款意义上的“法律”。
4.5这一限制是保护公共秩序所必需的。委员会曾认定，维护公共秩序可包括支持议会有效且有尊严地运作以及支持议会成员的安全与保障。议会的自主是议会有效运作的基础；这样可以确保议会能够独立于其他国家机关运作。这种自主意味着议会有权制定自身的议事规则。因此，法院仅可在有限范围内审查议会内部的议事规则。议会在管理内部事务方面具有广泛的裁量余地。限制查阅文件权的目的之一是保护在委员会内形成议会意愿的过程。这一过程也涵盖就请愿作出决定。《基本法》第17条规定的请愿权给予了公民表达诉求的机会。然而，请愿程序纯属立法性质；它不等同于司法或行政程序。因此，适用于行政程序的信息权并不适用于请愿程序。请愿程序并不赋予请愿人要求以特定方式处理其请愿或获知最终决定的具体理由的权利。这些事项由议会在宪法框架内裁量。因此不存在查阅请愿案卷的权利，因为这项权利没有用处也没有必要。
4.6实际上，如果允许第三方查阅请愿案卷，将影响负责处理请愿的议会委员会履行职能。相关委员会如果无法进行保密审议，就无法充分履行行政监督职责，也无法在相关案件中在当局与请愿人之间进行调解。
4.7这项限制是适当且相称的，并未超出保障议会自主及请愿程序的有效性所必需的范围。该限制是侵扰性最小的措施，因为它仅适用于请愿程序。请愿程序的形式符合法治原则，并不具有任意性。
4.8《公约》并未规定不受限制地查阅国家机关所掌握信息的权利。《公约》当然不要求通过一项信息自由法而非其他法规对信息获取进行规范。巴伐利亚一些特别法规中的条款已保障了查阅官方信息的广泛权利。在巴伐利亚，《巴伐利亚数据保护法》第39条也规定了获取信息的一般权利。该条款规定了可基于哪些理由对信息获取加以限制，这些理由符合《公约》第十九条第三款。该法第39(4)(1)条(与该法第1(1)条第二句一并解读)为巴伐利亚议会规定了例外，使议会能够制定自己的规则。
4.9与提交人所言相反，在当局拒绝提供信息的情况下，可以向独立机构提起申诉。这种情况下，可使用行政补救，也可使用司法补救。申诉人可随时向巴伐利亚数据保护专员这一独立监督机关提出申诉。专员可以对有关机关的行为提出异议。此外，对于与《巴伐利亚数据保护法》第39条相关的争议，还可诉诸行政法院。登记簿及数据库中的简单信息可免费获取。
提交人对缔约国关于可否受理和实质问题的意见的评论
5.1提交人在2023年8月25日的评论中称，他无法向巴伐利亚宪法法院提起申诉，因为在相关时间段内他并非巴伐利亚居民。该州只保障巴伐利亚州居民享有巴伐利亚宪法之下的权利。提交人在用尽国内补救方面已做到尽责。
5.2关于实质问题，关于议会自主的关切并非免除议会尊重信息权之义务的正当理由，信息权包括查阅立法机关掌握的信息的权利。
5.3缔约国错误解读了委员会关于公共秩序的判例。提交人的案件中，问题并不在于公共秩序。请愿的目的在于让公众能够以透明、开放的方式接触议会并提出涉及公共利益的事项。不准许公众接触议会将助长任意性并削弱相关程序。
5.4这一限制并非必要，也非限制性最小的保护公共秩序的手段。请愿程序无需保密。欧洲议会请愿委员会的程序向公众开放。苏格兰、葡萄牙及卢森堡的议会均公开请愿情况及主要相关文件。2014年，德国联邦议院责成撰写的一份报告建议在联邦层面公开部委意见。
5.5德国并无法律规定与议会及其他重要机构相关的信息权。《巴伐利亚数据保护法》第39条并不涵盖巴伐利亚议会，该条款仅在申请人能够证明有合理理由关心相关信息时保障信息权，而慕尼黑行政法院称提交人并无合理理由。
缔约国的补充意见
6.1缔约国在2023年10月24日的进一步意见中认为，提交人实际上本可以向巴伐利亚宪法法院提起申诉。根据《巴伐利亚宪法》第120条及《基本法》第33条第1款，所有德国公民均可向巴伐利亚宪法法院提出宪法申诉，无论其是否与巴伐利亚有地域关联。
6.2提交人本还可以依据《巴伐利亚宪法》第115条提出请愿，该条规定，所有巴伐利亚居民均有权以书面形式向主管机关或巴伐利亚议会提出请求和申诉。根据《巴伐利亚请愿法》第1条，凡与巴伐利亚当局有任何形式接触的人均享有这项权利。
6.3无论如何，慕尼黑行政法院指出，提交人未在法定一年期限内向该法院提起申诉，以便对州部委拒绝向他披露信息的决定提出异议。
6.4关于实质问题，限制查阅关于议会程序的信息的做法并不少见。联邦《信息自由法》没有要求联邦议院披露与其议会事务有关的信息。联邦议院仅在根据公法履行行政职能时才有义务披露信息。在满足特定条件的情况下，巴伐利亚议会的档案可供查阅。
6.5与提交人所言相反，查阅巴伐利亚公共机关所掌握信息的一般权利是有法律依据的，即《巴伐利亚数据保护法》第39条，尽管并无单独法律规范这项权利。因此，并非只能以一系列特别法律规定信息权。与提交人所言相反，上述法律当然有独立的监督机制(见上文第4.9段)。
6.6适用于行政决定的原则与适用于议会决定的原则并不相同。这是由于议会程序的性质，议会程序涉及议员之间进行自由讨论、权衡政治利益以及自由行使职权。审议请愿的议会委员会可以征求部委意见，但并非必须这样做。这些议会委员会自行就请愿的实质内容作出决定并决定在何种程度上详细说明所作决定的理由。
6.7司法部就提交人第一次请愿出具的意见中载有对一宗家庭案件(包括一位母亲对子女的监护权)的评论。提交人并非相关诉讼的当事方。司法部的意见还载有关于诉讼当事人的高度敏感的医疗及个人数据。
6.8部委意见是供立法机关内部使用的资料文件，只是准备工作的一部分。这些意见只是为了提供信息并帮助巴伐利亚议会议员准备就实质问题作出决定。鉴于它们是内部文件，缔约国并无义务向提交人披露其内容。
各当事方的补充陈述
提交人
7.1提交人在2023年12月13日的补充评论中回应了上文第6.7段所述主张。他的第一次请愿间接提及了一起监护权案件，案件中的母亲的网站上有关于她本人和儿子的个人及医疗信息。该网站已不再更新，但网站存档版本包含大量此类信息。司法部的意见不太可能完全或者甚至是主要讨论此案的细节。无论如何，缔约国的论点并不能解决违反《公约》第十九条的问题。信息披露不太可能损害隐私权。相关意见可在删减后再供查阅。此外，缔约国没有说明为何未披露另一份内政部的意见。
缔约国
7.2缔约国在2024年2月9日的补充意见中回应称，案件中那位母亲的网站已无法访问。此外，政府无义务，也不应期待政府审查那位母亲的网站以判断某些信息是否已被她公开因而可以披露给与该案件毫无关联的提交人。此外，法院判决包含关于那位母亲的未成年子女的健康信息，这些信息可能未曾公开和/或合法公开(即经过孩子的另一位法定监护人同意)。
7.3提交人的其余论点(关于删减、公布另一部委意见等)忽视了请愿程序是议会程序。公布部委意见的部分内容或经删减的内容或许可以缓解关于意见所载第三方信息的关切。但这样并不足以提供保障，解决巴伐利亚议会成员进行的自由讨论中表达的关切和反对公布意见者通过投票表达的关切。因此，巴伐利亚议会无法也没有义务就相关委员会的决定向提交人提供(某一)具体理由。
委员会需处理的问题和议事情况
审议可否受理
8.1在审议来文所载的任何请求之前，委员会必须根据其议事规则第97条，决定来文是否符合《任择议定书》规定的受理条件。
8.2根据《任择议定书》第五条第二款(子)项以及缔约国对该款的保留，委员会不得审查正在或已经由另一国际调查或解决程序审查的事项。2016年，提交人曾就查阅与他向巴伐利亚议会提出的第一次请愿相关的部委意见一事向欧洲人权法院提出申诉。欧洲人权法院在独任法官的裁决中称，根据《欧洲人权公约》第34条和第35条，该申诉不可受理，但未说明该裁定是基于程序性还是实质性理由。委员会注意到，缔约国认为该法院的裁决可能是基于实质性理由，但在没有明确因素说明这一点的情况下，委员会无法认定同一事项已由该法院审查。因此，委员会认为，《任择议定书》第五条第二款(子)项及缔约国对该条款的保留不妨碍委员会审查本来文。
8.3委员会注意到，缔约国认为，提交人提交来文前未根据《任择议定书》第五条第二款(丑)的要求用尽所有可用的国内补救。尽管如果国内补救办法没有成功的机会，也就没有用尽国内补救办法的义务，但是来文提交人仍必须履行尽责义务寻求可用的补救办法，单凭对补救办法有效性的怀疑或假设并不能免除提交人尝试用尽这类办法的义务。委员会回顾，补救的有效性并不取决于提交人获得有利结果的确定性。委员会注意到，提交人未表示曾就巴伐利亚议会驳回其第二次请愿一事寻求任何国内补救，因此委员会认为，根据《任择议定书》第五条第二款(丑)项，来文的这部分内容不可受理。
8.4关于第一次请愿，委员会注意到，缔约国认为，提交人本可将其实质性主张呈交巴伐利亚宪法法院。提交人曾就查阅部委意见一事向联邦宪法法院请求提起申诉，但未成功。在德国，各州宪法法院有权审查本州宪法管辖范围内产生的争议。鉴于提交人的申诉具体涉及巴伐利亚议会及巴伐利亚州的立法，委员会认为，巴伐利亚宪法法院本应有机会审查就第一次请愿所提出申诉的实质问题。提交人称，他并非巴伐利亚居民，因此这一补救对他而言并不可用。然而委员会注意到，根据缔约国提供的信息，国内法允许所有德国公民向巴伐利亚宪法法院提起宪法申诉，即便其与巴伐利亚不存在地域联系。委员会注意到，提交人称，他使用了国内补救，因而已行使尽责义务，但委员会指出，提交人并未声称缔约国主责机关明确告诉他不得向巴伐利亚宪法法院提出申诉。提交人身居国外期间仍能够提出议会请愿，请愿也得到了审议。基于上述情况，委员会认为，提交人未能证明他已用尽可用且有效的国内补救，以便就无法查阅部委意见并就巴伐利亚州关于信息权的立法框架提出质疑。因此，委员会宣布，根据《任择议定书》第五条第二款(丑)项，提交人关于第一次请愿的申诉不可受理。
8.5鉴于上述结论，委员会认为没有必要审查其他不可受理理由。
9.因此，委员会决定：
(a)根据《任择议定书》第五条第二款(丑)项，来文不予受理；
(b)将本决定转交缔约国和提交人。