Comité des droits économiques, sociaux et culturels

Constatations adoptées par le Comité au titre du Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, concernant les communications no 226/2021 et no 227/2021 * , **

Communications soumises par :	Hamid Saydawi et Masir Farah (tous deux représentés par un conseil, Stefano Portelli)
Victime(s ) présumée(s ) :	Les auteurs
État partie :	Italie
Dates des communications :	10 et 12 septembre 2021 (dates des lettres initiales de M. Saydawi et de M. Farah, respectivement)
Date des constatations :	16 février 2024
Objet :	Expulsion de deux familles pour occupation illégale
Question(s ) de procédure :	Épuisement des recours internes
Question(s ) de fond :	Droit à un logement convenable
Article(s ) du Pacte:	11 (par. 1)
Article(s ) du Protocole facultatif:	2, 3 (par. 1) et 5

1.1Les auteurs des communications sont Hamid Saydawi, né le 4 avril 1963, et Masir Farah, né le 10 octobre 1975, tous deux de nationalité marocaine. Ils affirment que l’État partie a violé les droits qu’ils tiennent de l’article 11 (par. 1) du Pacte. Le Protocole facultatif est entré en vigueur pour l’État partie le 20 février 2015. Les auteurs sont représentés par un conseil.

1.2Les 10 et 12 septembre 2021, le Comité, agissant par l’intermédiaire de son groupe de travail des communications, a enregistré les communications et a demandé à l’État partie de surseoir à l’expulsion des auteurs et de leur famille tant que leurs communications seraient à l’examen ou de leur attribuer des logements de remplacement adaptés à leurs besoins, l’objectif étant d’éviter de leur infliger un préjudice irréparable.

A.Résumé des renseignements et des arguments présentés par les parties

Rappel des faits présentés par les auteurs

Faits généraux communs aux deux communications

2.1Les auteurs affirment qu’ils vivaient dans un ensemble de cinq petites maisons « laissées à l’abandon » près d’une voie ferrée, au numéro 37 de la via Latino Silvio, à Rome. Ils affirment que ces maisons avaient été construites par l’armée américaine pendant la Seconde Guerre mondiale et que, pendant les dix années séparant le décès des précédents occupants et leur arrivée, elles étaient utilisées par des trafiquants et des consommateurs de drogues. Ce sont les auteurs et leurs voisins − un groupe de cinq familles de travailleurs migrants nord-africains − qui ont réhabilité et rénové les habitations. Les auteurs soulignent qu’ils étaient très attachés à ces maisons et qu’ils ont investi beaucoup de travail et d’argent dans les travaux de rénovation. Les 24 voisins, dont 7 mineurs, étaient très proches et se soutenaient mutuellement.

2.2Bien que la plupart des occupants aient déclaré les maisons comme étant leur domicile, ils n’ont jamais réussi à obtenir de titre de propriété. D’après les informations dont ils disposaient, les maisons n’avaient pas de propriétaire officiel. Les autorités locales leur ont dit de manière informelle qu’ils pouvaient rester dans les logements bien qu’il soit impossible de leur délivrer un titre de propriété officiel. Les auteurs affirment que les autorités leur ont dit, toujours de manière informelle, que grâce à la rénovation des habitations, la zone était de nouveau sûre.

2.3Le 14 octobre 2008, les auteurs ont reçu un avis de la société des chemins de fer italiens (Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane) qui les informait qu’elle était devenue propriétaire de l’îlot de maisons et qu’elle allait expulser les habitants, au motif que les logements étaient en ruine. Au cours d’une procédure engagée devant le tribunal civil de Rome le 27 octobre 2008, la société a demandé l’expulsion des familles et le paiement d’une amende pour occupation illégale des habitations. Le 22 septembre 2009, le tribunal a rejeté la demande et classé la plainte, notant que les auteurs s’étaient installés dans les maisons bien avant que la société n’en devienne propriétaire et qu’ils n’avaient commis aucune infraction pénale.

2.4En 2010, des pompiers ont mené une inspection et conclu que les maisons étaient délabrées et que les habitants devaient être expulsés. Ils ont demandé à la mairie de Rome de fournir aux familles des logements convenables. La demande aurait été transmise aux services sociaux le 14 avril 2011 et serait restée sans réponse.

2.5Le 5 avril 2011, comme suite à un autre avis d’expulsion émis par la société des chemins de fer, les auteurs ont fait valoir que les maisons étaient en bon état, qu’elles étaient habitées depuis de nombreuses années et que la société avait toléré qu’elles soient habitées sans demander de loyer ni afficher l’intention de les louer ou de les affecter à une autre utilisation. Le 25 novembre 2012, la septième section du tribunal civil de Rome a rendu un jugement dans lequel elle ordonnait l’évacuation des maisons et imposait aux habitants de payer une amende et de s’acquitter des dépens d’un montant s’élevant à 37 493,74 euros. Toutefois, au cours des années qui ont suivi, les auteurs n’ont reçu aucun autre avis d’expulsion et ne se sont pas vu proposer d’autre logement. Ils ont donc décidé de continuer à vivre dans les maisons et ont repris les travaux de rénovation.

2.6Le 10 février 2021, les auteurs ont été officiellement informés qu’ils devaient libérer les logements, en application de la décision prise par le tribunal civil de Rome le 25 novembre 2012. Le 16 février 2021, ils ont demandé des logements d’urgence de la mairie. Le 15 mars 2021, le tribunal civil de Rome a rendu une ordonnance définitive d’expulsion que l’avocat des auteurs a décidé de ne pas contester, car, en l’absence de nouvelle preuve, un appel formé contre une décision définitive aurait certainement été rejeté et aurait condamné les auteurs à payer des frais de justice supplémentaires.

2.7Le 24 mai, le 27 juin et le 27 juillet 2021, des huissiers de justice se sont rendus sur place pour faire exécuter la mesure d’expulsion, mais ils n’y sont pas parvenu en raison de la présence de défenseurs du droit au logement et des autres familles. Lors de la troisième et dernière visite, un des huissiers a dit qu’ils reviendraient le 16 septembre 2021, mais il n’a fourni aucun avis écrit en ce sens.

Communication no 226/2021

2.8M. Saydawi est arrivé en Italie en 1988 et vit dans une maison située au numéro 37 de la via Latino Silvio avec sa femme et ses trois enfants depuis 2000. Avant le confinement imposé pendant la pandémie de maladie à coronavirus (COVID-19), il gagnait environ 1 778 euros par mois, mais par suite d’une restructuration liée à la pandémie, son contrat de travail à temps plein a été remplacé par un accord de collaboration occasionnelle avec son ancien employeur et ses revenus ont été divisés par deux. Il estime qu’il a dépensé environ 25 000 euros pour la première phase de la rénovation des maisons, sans compter qu’il a fait les travaux lui‑même.

2.9Le 23 mars 2011, l’avocat de M. Saydawia écrit à la société des chemins de fer pour l’informer que la famille de son client et deux autres familles souhaitaient régulariser leur situation en devenant officiellement locataires. Outre les demandes de logement social susmentionnées, M. Saydawi a déposé une demande de logement social auprès du Service du logement de la mairie de Rome le 9 juin 2011. Lademande de logement d’urgence qu’il avait présentée le 16 février 2021 a été rejetée le 24 février 2021 et la mairie de Rome lui a donné le numéro de téléphone d’une organisation qui venait en aide aux personnes sans domicile. Le 18 juin 2021, il a demandé un autre rendez‑vous avec les services sociaux afin d’obtenir un logement social. Ses enfants sont adultes et indépendants économiquement, mais en raison de la crise économique causée par la pandémie de COVID-19, ils ne sont pas en mesure de l’aider financièrement. Par conséquent, s’ils étaient expulsés de la maison, sa femme et lui n’auraient pas de logement de remplacement et deviendraient des sans-abri. La seule solution proposée par les autorités consistait à séparer les hommes et les femmes et à reloger ces dernières dans des centres d’urgence, les hommes restant sans abri, ce que le couple n’a pas considéré comme une option viable.

Communication no 227/2021

2.10M. Farah vit dans une maison située au numéro 37 de la via Latino Silvio depuis 2005. Lorsqu’il a soumis sa communication, il partageait le logement avec sa mère handicapée âgée de 73 ans, son frère aîné récemment opéré du cœur, sa femme et ses deux enfants alors âgés de 8 et 5 ans. Il travaille depuis treize ans comme poissonnier sur un marché de Rome. Bien que sa mère ait demandé une pension et que l’étal de marché soit officiellement au nom de sa femme, il était, au moment de la soumission de la communication, la seule personne de la famille à percevoir un revenu. Son frère vendait auparavant des chaussures sur les marchés, mais il a arrêté son activité après avoir été hospitalisé et opéré du cœur. L’indice économique de l’unité familiale est de 2 350 euros par an.

2.11En dépit des demandes d’hébergement d’urgence déposées le 16 février 2021 (voir par. 2.6), ni les autorités, ni la société des chemins de fer n’ont proposé de solution. La seule proposition faite par les autorités consistait à séparer les hommes et les femmes et à reloger ces dernières et leurs enfants dans des centres d’urgence, les hommes restant sans abri, ce qui n’a pas été considéré comme une option viable. M. Farah ne peut pas être hébergé par un parent ou un ami et craint de ne plus pouvoir s’occuper convenablement de ses enfants s’il est expulsé et se retrouve sans abri. Il ajoute que le fait d’être expulsé causerait un préjudice irréparable à toute la famille, car cela mettrait en danger la vie de sa mère et la santé de son frère et traumatiserait les enfants, dont les droits fondamentaux au logement, à la santé, à la scolarisation et à la protection parentale seraient mis à mal.

Teneur de la plainte

3.1Les auteurs avancent que les autorités italiennes ne protègent pas les droits qu’ils tiennent de l’article 11 du Pacte et soutiennent que leur situation de vulnérabilité constitue une violation de leurs droits consacrés par le Pacte. Ils relèvent que les tribunaux nationaux ont statué en faveur de la société des chemins de fer, qui voulait reprendre le contrôle d’une propriété qu’elle avait laissée à l’abandon pendant de nombreuses années, au lieu de garantir le droit au logement, à l’intégrité et à la dignité de familles socialement vulnérables.

3.2Les auteurs ajoutent que l’incertitude dans laquelle ils vivent depuis seize ans concernant leur logement, le risque que les membres de leur famille soient séparés et répartis dans des centres d’hébergement d’urgence et la menace d’expulsion constituent une violation de l’article 17 du Pacte.

3.3Les auteurs affirment qu’ils ont épuisé les recours internes, car ils ont fait appel des différentes décisions judiciaires prises à leur encontre, à l’exception de la décision du 15 mars 2021, car il a été considéré qu’un appel formé sans nouvelle preuve contre une décision définitive aurait certainement été rejeté et leur aurait valu de payer des frais de justice supplémentaires. Ils font observer qu’ils ont demandé un logement social à plusieurs reprises et qu’il n’existe aucun autre recours interne leur permettant d’empêcher leur expulsion.

Observations de l’État partie sur la recevabilité et sur le fond

Remarques générales et observations sur la recevabilité communes aux deux communications

4.1Le 15 mars 2022, l’État partie a soumis ses observations sur la recevabilité et le fond des communications.

4.2L’État partie fait remarquer que la Cour constitutionnelle ne traite que des infractions à la Constitution de 1948 et qu’elle peut agir soit ex  officio, par l’intermédiaire d’un procureur, soit à la demande du requérant ou du défendeur. Il précise que lorsque la Cour considère qu’un acte est inconstitutionnel, cela entraîne la suspension de la procédure a quo. Il indique que, conformément à l’article 134 de la Constitution, la Cour constitutionnelle statue sur les litiges concernant : a) la constitutionnalité des lois et des actes ayant force de loi adoptés par l’État ou les régions ; b) la répartition des compétences entre les pouvoirs, au sein de l’État, entre l’État et les régions, et entre les régions ; c) les accusations portées contre le chef de l’État conformément à la Constitution. Il note que, plus généralement, la Cour constitutionnelle se prononce sur la validité des lois, sur leur interprétation et sur la question de savoir si elles sont appliquées, tant dans la forme que sur le fond, conformément à la Constitution. Lorsque la Cour déclare qu’une loi ou un acte ayant force de loi est inconstitutionnel, la loi ou l’acte en question est abrogé le jour suivant la publication de la décision.

4.3En ce qui concerne la recevabilité des communications, l’État partie affirme que les auteurs n’ont pas épuisé les recours internes. Il souligne que les recours doivent être disponibles, utiles et suffisants ou adéquats et que la règle de l’épuisement des recours internes ne s’applique pas lorsqu’il n’existe pas de recours, que ceux-ci sont inutiles ou inadéquats, qu’il y a un déni de justice ou que les recours sont discrétionnaires. Il affirme que, contrairement aux dires des auteurs, ce n’est pas le cas en l’espèce.

Communication no 226/2021

4.4En ce qui concerne la communication soumise par M. Saydawi, l’État partie affirme que le 17 septembre 2021, lors d’une réunion du Comité provincial chargé de l’ordre et de la sécurité publique, il est apparu que la famille de M. Saydawi, qui vivait dans la maison no 1 de l’îlot situé au numéro 37 de la via Silvio Latino, disposait d’un revenu annuel évalué à 60 000 euros. Il soutient que, pour les raisons mentionnées tant dans ses remarques générales que dans ses observations sur la recevabilité et le fond, la communication n’est pas recevable.

Communication no 227/2021

4.5Concernant la communication soumise par M. Farah, l’État partie indique que, par le passé, les services d’urgence sociale de la municipalité de Rome (Sala Operativa Sociale) ont proposé des hébergements d’urgence aux personnes vivant au numéro 37 de la via Silvio Latino et que M. Farah a refusé toutes les propositions car il s’agissait de logements temporaires. Il fait observer que pendant la pandémie de COVID-19, il a notamment activé le programme de revenu d’urgence et qu’il a mis en place le revenu « de citoyenneté », mesure qui a été saluée lors de l’Examen périodique universel le concernant en novembre 2019. Il souligne qu’entre autres mesures, il a introduit l’allocation unique et universelle pour venir en aide aux familles sur le plan économique. Cette allocation est versée pour chaque enfant à charge jusqu’à l’âge de 21 ans, si certaines conditions sont remplies, et pour tous les enfants handicapés sans limite d’âge. L’État partie soutient que, pour les raisons mentionnées tant dans les remarques générales que dans ses observations sur la recevabilité et le fond, la communication est dénuée de fondement et n’est donc pas recevable.

Commentaires des auteurs sur les observations de l’État partie concernant la recevabilité et le fond

Remarques générales et observations sur la recevabilité communes aux deux communications

5.1Le 21 avril 2023 et le 12 juin 2022, les auteurs des communications no 226/2021 et no 227/2021, respectivement, ont fait part de leurs commentaires sur les observations de l’État partie concernant la recevabilité et le fond.

5.2Les auteurs rejettent l’argument selon lequel les communications sont irrecevables au motif que les recours internes n’ont pas été épuisés, soutiennent que l’État partie est de mauvaise foi et considèrent que la Commission interministérielle pour les droits de l’homme, qui a rédigé les observations de l’État partie, n’est pas l’instance appropriée pour formuler de telles observations, car elle n’est pas indépendante de l’exécutif.

5.3Les auteurs soulignent que les recours internes qu’ils sont tenus d’épuiser doivent être disponibles et utiles et que les circonstances particulières de chaque communication doivent être prises en compte au moment d’évaluer le respect de l’obligation d’épuisement. Ils soutiennent que cette obligation est sujette à un certain degré de flexibilité et ne devrait pas constituer un obstacle injustifié à l’accès aux voies de recours internationales.

5.4Les auteurs affirment que, comme la grande majorité des personnes vulnérables menacées d’expulsion dans l’État partie, ils n’ont pas déposé de recours contre l’ordonnance d’expulsion. Ils soutiennent qu’ils se sont abstenus car, depuis une réforme législative, les recours sont extrêmement coûteux et ne sont plus éligibles pour l’obtention d’une aide financière au titre du dispositif de gratuité de la justice, ce qui les rend pour ainsi dire inaccessibles aux personnes qui ont peu de ressources et sont déjà endettées. Ils avancent que, par le décret no 55 du 10 mars 2014, le Ministère italien de la justice a introduit de nouveaux paramètres pour le calcul des dépens à la charge de la partie qui succombe dans les procédures civiles. Ces paramètres, qui ont ensuite été modifiés par le décret du 8 mars 2018, sont fondés sur le coût de la procédure elle-même, et le montant finalement mis à la charge de la partie succombante peut être revu à la hausse ou à la baisse par le juge. Toutefois, conformément à un arrêt de la Cour suprême de cassation, les frais ne peuvent pas trop s’écarter des tarifs fixés par l’ordre des avocats, à moins que des raisons claires ne le justifient. Les auteurs soutiennent que la condamnation aux dépens représente toujours une lourde charge pour les individus, car les personnes dont le droit au logement a été mis à mal sont généralement déjà affaiblies financièrement lorsqu’elles se présentent au tribunal. Ils font observer que la réforme s’applique même aux personnes qui ont droit à l’aide juridique gratuite et soulignent que dans la pratique, le risque d’être condamné à payer des montants pouvant facilement atteindre 5 000 euros conduit les personnes qui ont des ressources limitées, et qui sont souvent déjà endettées auprès de leurs propriétaires, à renoncer à leur droit à la défense, et que la plupart des avocats recommandent de ne pas introduire des recours qui n’ont aucune chance d’aboutir afin d’éviter d’engager des frais supplémentaires.

5.5Les auteurs avancent que si l’État partie conteste la recevabilité d’une communication au motif que les recours internes n’ont pas été épuisés, il lui incombe de prouver qu’il existe des recours disponibles et utiles. Ils constatent néanmoins que l’État partie a déjà soumis, dans le cadre de l’examen d’autres communications émanant de particuliers, les observations soumises en l’espèce. Ils font observer que la lettre de l’État partie contient des explications génériques sur le système judiciaire italien, mais ne mentionne pas les recours internes dont ils auraient pu se prévaloir.

5.6Les auteurs notent que l’État partie mentionne la Cour constitutionnelle, ce qui porterait à croire que c’est l’organe judiciaire national qu’ils auraient dû saisir. Cependant, seuls les juges peuvent introduire un recours devant cette Cour, dont le rôle est de contrôler la validité des lois et des actes, de réglementer la répartition des compétences entre les différents pouvoirs de l’État et d’agir en tant qu’arbitre dans les accusations portées contre le Président. Le rôle de la Cour constitutionnelle n’est pas de connaître des plaintes déposées par des particuliers. Les auteurs affirment que des particuliers, comme eux, ne peuvent donc pas saisir cette Cour. Ils avancent que l’État partie a pleinement connaissance des arguments susmentionnés et est bien conscient qu’ils manquent de ressources, sont économiquement vulnérables, ne peuvent pas bénéficier d’un logement abordable et risquent de subir un préjudice irréparable et une violation de leurs droits. Ils soutiennent qu’on ne saurait donc raisonnablement attendre d’eux qu’ils saisissent l’organe judiciaire suprême de l’État, car cela nécessiterait le concours d’un juge, qu’ils ne sont pas en mesure d’obtenir. Ils affirment que l’argument de l’État partie est incompatible avec l’obligation qui lui incombe d’interpréter le Pacte de bonne foi, comme le prévoit l’article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités.

5.7Les auteurs affirment qu’ils ont épuisé tous les recours internes dont ils disposaient raisonnablement. Ils soulignent qu’il y a une grave pénurie de logements dans l’État partie et font observer que l’Union européenne avait fait part de ses préoccupations quant au respect du droit au logement et aux expulsions dans l’État partie dans un rapport publié en 2015. Ils soutiennent que la situation s’est aggravée au cours des années qui ont suivi et s’est généralisée comme suite à la pandémie de COVID-19 et aux mesures que l’État partie a prises dans ce contexte.

Communication no 226/2021

5.8Dans ses commentaires, M. Saydawi dit que l’affirmation selon laquelle il gagne 60 000 euros par an est erronée. Il explique que son contrat de travail avec l’association culturelle des imams marocains d’Europe a été remplacé par un emploi précaire « d’astreinte » il y a environ deux ans et qu’il gagne désormais à peu près un tiers de son salaire précédent. Il note que son indice économique actuel est légèrement supérieur à 10 000 euros par an, ce qui ne lui permet pas de louer une maison sur le marché privé ou d’accéder à un hébergement temporaire. Il soutient que l’affirmation selon laquelle il gagne 60 000 euros par an constitue une preuve supplémentaire de mauvaise foi, l’assistant social de la Commission interministérielle pour les droits de l’homme qu’il a rencontré ayant transmis des informations erronées au lieu de résoudre son problème, dans le but de décharger l’État partie de ses obligations à l’égard des personnes les plus vulnérables de la société.

Communication no 227/2021

5.9Se référant aux observations de l’État partie sur le fond, M. Farah soutient que la référence aux allocations ordinaires et extraordinaires octroyées à sa famille n’est pas pertinente. Il est un travailleur qui, avec un seul revenu, n’est pas en mesure de subvenir aux besoins d’une famille de six personnes et de payer un loyer. Il souligne que les allocations mentionnées par l’État partie ne constituent pas des solutions valables ou permanentes permettant de prévenir un préjudice en cas d’expulsion. Il précise que le revenu d’urgence « COVID-19 » a pris fin en décembre 2020 et n’était donc plus versé lorsque la communication a été soumise en septembre 2021. Il ajoute qu’il devrait arrêter de travailler pour pouvoir prétendre au revenu de citoyenneté et que l’allocation unique et universelle, qui a été mise en place récemment par le gouvernement et se monte à 175 euros par enfant, aura certes un effet positif sur la situation financière de la famille mais n’empêchera pas son expulsion. M. Farah affirme que les solutions temporaires d’urgence que l’État partie mentionne dans sa réponse ne garantissent pas le respect de l’article 11 du Pacte, car elles impliquent toutes la séparation de la famille et n’offrent pas de solution permanente compte tenu du risque de préjudice irréparable.

B.Examen de la recevabilité

6.1Avant d’examiner tout grief formulé dans une communication, le Comité doit, conformément à l’article 10 (par. 2) du règlement intérieur relatif au Protocole facultatif, déterminer si cette communication est recevable.

6.2Le Comité est compétent ratione materiae pour examiner les allégations de violation d’un des droits énoncés dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Il déclare donc que les griefs que les auteurs tirent de l’article 17 sont incompatibles avec les dispositions du Pacte au regard de l’article 3 (par. 2 d)) du Protocole facultatif.

6.3Le Comité rappelle que, conformément à l’article 3 (par. 1) du Protocole facultatif, il ne peut examiner une communication sans s’être assuré que son auteur a épuisé tous les recours internes disponibles. Il prend note de l’argument de l’État partie selon lequel le principe de l’épuisement des recours internes n’a pas été respecté dans les communications à l’examen (voir par. 4.3). Le Comité note en outre que les auteurs affirment que les recours internes doivent être disponibles et utiles et que si un État partie conteste la recevabilité d’une communication au motif que les recours internes n’ont pas été épuisés, il lui incombe de prouver qu’il existe des recours disponibles et utiles.

6.4Le Comité note que d’après les allégations des auteurs, que l’État partie n’a pas contestées, un recours contre l’ordonnance définitive d’expulsion du 15 mars 2021 n’avait aucune chance d’aboutir compte tenu de la nécessité de présenter de nouveaux éléments de preuve, et qu’un tel recours imposerait aux auteurs une charge financière excessive étant donné qu’ils devraient couvrir les frais de justice (voir par. 2.6 et 3.3). Il observe que l’État partie mentionne de manière générale l’existence de la Cour constitutionnelle et dit simplement que le principe de l’épuisement des recours internes n’a pas été respecté. L’État partie ne précise pas quels recours auraient été utiles et accessibles en l’espèce, en particulier à la lumière de l’argument des auteurs selon lequel les particuliers ne peuvent pas saisir la Cour constitutionnelle. Le Comité rappelle sa jurisprudence, selon laquelle il incombe à l’État partie qui conteste la recevabilité d’une communication au motif que les recours internes n’ont pas été épuisés de prouver que l’auteur ne s’est pas prévalu d’un recours disponible et utile susceptible de remédier à la violation alléguée. Le Comité considère que si un État partie invoque le non-épuisement des recours internes, il doit préciser les recours qui auraient dû être épuisés et démontrer qu’ils sont appropriés et utiles, ce qu’il n’a pas fait en l’espèce. Le Comité estime par conséquent que les dispositions de l’article 3 (par. 1) du Protocole facultatif ne font pas obstacle à la recevabilité des présentes communications.

6.5Le Comité constate que les communications satisfont aux autres critères de recevabilité prévus aux articles 2 et 3 du Protocole facultatif et, par conséquent, les déclare recevables et passe à leur examen au fond.

C.Examen de la recevabilité

Faits et points de droit

7.1Conformément à l’article 8 du Protocole facultatif, le Comité a examiné les présentes communications en tenant compte de tous les renseignements qui lui ont été communiqués.

7.2Le Comité commence par examiner les faits qu’il considère comme avérés et pertinents.

7.3Au moment de la soumission des communications, les auteurs, M. Farah et M. Saydawi, vivaient avec leur famille dans deux maisons qu’ils occupaient sans titre légal depuis seize et vingt ans, respectivement. Ils avaient rénové les maisons et les avaient déclarées comme étant leur domicile. Les autorités de l’État partie savaient que les auteurs habitaient dans ces logements et les avaient rénovés, et elles les avaient laissé faire.

7.4Ayant acquis l’îlot de maisons en 2008, la société des chemins de fer a engagé une procédure judiciaire pour demander l’expulsion des occupants et, le 25 novembre 2012, un tribunal civil a ordonné aux auteurs de libérer les lieux et de payer une amende. Ce n’est toutefois que le 15 mars 2021 qu’une ordonnance définitive d’expulsion a été rendue contre les auteurs.

7.5Les auteurs n’ont pas les moyens financiers de trouver un logement convenable sur le marché privé. Ils ont demandé un logement social en 2021, et les autorités savent depuis 2011 qu’ils ont besoin d’un logement de remplacement. La seule solution proposée par l’État partie consistait à placer les femmes dans un hébergement temporaire d’urgence, ce qui aurait conduit à une séparation des membres de la famille.

7.6Les auteurs affirment que si leur famille et eux étaient expulsés sans que leur soit proposé un logement de remplacement convenable, cela porterait atteinte à leur droit à un logement convenable, reconnu par l’article 11 (par. 1) du Pacte.

7.7Le Comité ayant examiné les faits pertinents et les arguments présentés par les parties, la question qui se pose est celle de savoir si la décision judiciaire d’expulser les auteurs et leur famille sans prévoir de consultation ni examiner les solutions de relogement et sans s’assurer que les auteurs disposaient bien d’une telle solution au moment d’ordonner leur expulsion constitue ou non une violation du droit à un logement convenable énoncé à l’article 11 (par. 1) du Pacte. Pour répondre à cette question, le Comité commencera par rappeler sa doctrine en ce qui concerne la protection contre les expulsions. Il analysera ensuite le cas concret de l’expulsion des auteurs et de leur famille et les questions soulevées par les communications.

Protection contre les expulsions

8.1Le droit de l’homme à un logement convenable est un droit fondamental d’une importance capitale pour la jouissance de tous les droits économiques, sociaux et culturels et d’autres droits civils et politiques. Le droit au logement doit être assuré à tous, sans distinction de revenus ou d’accès aux ressources économiques, et les États parties doivent prendre toutes les mesures nécessaires et agir au maximum de leurs ressources disponibles pour parvenir à la pleine réalisation de ce droit.

8.2Les expulsions sont à première vue contraires aux dispositions du Pacte et ne peuvent être justifiées que dans les situations les plus exceptionnelles. Les autorités compétentes doivent veiller à ce qu’elles soient menées à bien conformément à une législation compatible avec le Pacte et aux principes généraux qui veulent que toutes mesures prises soient raisonnables et proportionnées au regard de l’objectif légitime de l’expulsion et des conséquences de celle-ci sur les personnes visées. Cette règle découle de l’interprétation des obligations de l’État partie au regard de l’article 2 (par. 1) du Pacte, lu conjointement avec l’article 11, et compte tenu des prescriptions de l’article 4, qui précise les conditions dans lesquelles l’exercice des droits consacrés par le Pacte peut être limité.

8.3Pour qu’une expulsion soit justifiée, il faut donc qu’elle satisfasse aux critères énoncés à l’article 4. Premièrement, la limitation du droit à un logement convenable doit être établie par la loi. Deuxièmement, elle doit favoriser le bien-être général dans une société démocratique. Troisièmement, elle doit être adaptée au but légitime invoqué. Quatrièmement, elle doit être nécessaire, en ce sens que, s’il existe plusieurs mesures permettant raisonnablement d’atteindre le même but, il faut utiliser celle qui est la moins restrictive pour le droit considéré. Cinquièmement, la mesure dans laquelle la limitation contribue à favoriser le bien-être général doit plus que compenser son incidence sur la jouissance du droit restreint. Plus les effets de la limitation sur les droits protégés par le Pacte sont importants, plus la justification de la mesure doit faire l’objet d’un examen scrupuleux. La possibilité de disposer d’un logement de remplacement convenable, la situation personnelle des occupants et des personnes dont ils ont la charge et leur coopération avec les autorités dans la recherche d’une solution qui leur soit adaptée constituent des facteurs décisifs dans cet examen. Il est aussi indispensable d’opérer une distinction selon que le bien immobilier concerné appartient à une personne qui a besoin de s’y loger ou d’en tirer un revenu vital, ou qu’il appartient à une entité financière ou de toute autre nature. Ainsi, l’État partie portera atteinte au droit à un logement convenable s’il ordonne qu’une personne qui occupe un logement sans titre soit immédiatement expulsée quelles que soient les circonstances dans lesquelles cette mesure d’expulsion serait exécutée. L’examen de la proportionnalité de la mesure doit être effectué par une autorité judiciaire ou une autre autorité impartiale et indépendante ayant compétence pour faire cesser la violation et accorder un recours effectif. Cette autorité doit déterminer si l’expulsion est conforme au Pacte, y compris si elle satisfait aux critères de proportionnalité prévus à l’article 4 et décrits plus haut. Toutefois, en application des principes de raisonnabilité et de proportionnalité, il peut être nécessaire de suspendre ou de reporter l’expulsion pour éviter que les personnes visées tombent dans l’indigence ou qu’il soit porté atteinte à d’autres de leurs droits consacrés par le Pacte. Une ordonnance d’expulsion peut également être assortie d’autres conditions, notamment l’obligation pour les services administratifs de venir en aide aux occupants afin d’atténuer les répercussions de l’expulsion.

8.4De surcroît, il ne faut pas qu’il existe d’autre solution ou mesure qui porte moins atteinte au droit au logement et que les personnes touchées se retrouvent dans une situation qui constitue une violation d’autres droits garantis par le Pacte ou d’autres droits de l’homme, ou qui les expose à pareille violation.

8.5Les garanties de procédure qui devraient s’appliquer en cas d’expulsion sont les suivantes : a) consulter véritablement les personnes concernées au sujet des solutions de relogement disponibles et, si aucune solution viable n’est trouvée en raison du manque de ressources, obliger les autorités administratives à présenter les options disponibles afin que l’expulsion ne laisse personne sans abri ; b) donner un délai de préavis suffisant et raisonnable à toutes les personnes concernées ; c) fournir à toutes les personnes concernées, dans un délai raisonnable, des informations sur l’expulsion envisagée et, le cas échéant, sur la réaffectation du terrain ou du logement ; d) garantir que des agents ou des représentants de l’État soient présents lors de l’expulsion, en particulier lorsque des groupes de personnes sont visés ; e) faire en sorte que toutes les personnes qui procèdent à l’expulsion soient clairement identifiées ; f) ne pas procéder à des expulsions lorsque la météo est particulièrement mauvaise ou de nuit, sauf si les personnes concernées y consentent ; g) offrir des voies de recours permettant de contester l’expulsion ; h) fournir, chaque fois que possible, une aide juridique aux personnes qui en ont besoin pour saisir les tribunaux.

8.6Les États parties sont tenus d’envisager toutes les solutions autres que l’expulsion, de ne jamais expulser une personne si celle-ci se retrouverait sans abri et de veiller à ce que les personnes concernées soient dûment consultées. Les expulsions forcées à titre de mesure punitive sont également contraires aux dispositions du Pacte. À cet égard, le Comité fait remarquer que les politiques publiques et lois qui traitent certains individus ou groupes comme des délinquants en raison de leur situation en matière de logement peuvent s’avérer discriminatoires et contraires au droit à un logement convenable ainsi qu’à d’autres obligations que le Pacte met à la charge des États parties, en particulier lorsque ces politiques et lois concernent des groupes vulnérables. Lorsqu’un État traite d’une question sociale telle que le sans-abrisme sous l’angle pénal, il apporte une solution disproportionnée qui ne répond pas à l’objectif recherché. Le droit pénal ne doit être appliqué qu’en dernier ressort. L’État partie devrait s’efforcer de trouver des solutions moins préjudiciables pour remédier au manque de logements et aux difficultés d’accès à un logement digne que rencontrent les personnes à faible revenu, car ce sont ces difficultés qui les poussent à occuper des logements sans titre. Le Comité considère que les États parties devraient offrir un recours utile et idoine permettant de contester l’expulsion et l’incrimination des personnes qui n’ont pas accès à un logement convenable ou qui vivent dans des campements illégaux.

8.7Le Comité rappelle que les obligations de l’État en ce qui concerne le droit au logement devraient être interprétées à la lumière de toutes les autres obligations relatives aux droits de l’homme et, en particulier, dans le contexte des expulsions, à la lumière de l’obligation d’accorder à la famille une protection aussi large que possible (art. 10 (par. 1) du Pacte). L’obligation qui incombe aux États parties d’agir au maximum de leurs ressources disponibles pour fournir un logement de remplacement aux personnes expulsées qui en ont besoin inclut l’obligation de protéger l’unité familiale, en particulier lorsque ces personnes sont responsables de l’entretien et de l’éducation d’enfants à charge.

Obligation de l’État de fournir un logement de remplacement en cas de nécessité

9.1Lorsqu’une personne ne peut subvenir à ses besoins, l’État partie doit, par tous les moyens appropriés, au maximum de ses ressources disponibles, veiller à ce que d’autres possibilités de logement, de réinstallation ou d’accès à une terre productive, selon le cas, lui soient offertes. Il est tenu de prendre des mesures raisonnables en vue de reloger les personnes qui se retrouvent sans abri par suite d’une expulsion, et ce, que cette mesure ait été prise à l’initiative des autorités publiques ou d’entités privées, par exemple le propriétaire. Lorsqu’une personne est expulsée sans que les autorités lui octroient ou lui garantissent un autre logement, l’État partie doit démontrer qu’il a examiné les circonstances de l’affaire et que, bien qu’il ait pris toutes les mesures raisonnables et ait agi au maximum de ses ressources disponibles, il n’a pas pu assurer l’exercice du droit au logement de l’intéressé. Les informations fournies par l’État partie doivent permettre au Comité de déterminer si les mesures adoptées sont raisonnables, comme le prévoit l’article 8 (par. 4) du Protocole facultatif.

9.2Pour atteindre cet objectif, les États parties peuvent adopter tout un éventail de politiques publiques. Les mesures prises doivent toutefois avoir un caractère délibéré et concret et viser aussi clairement que possible à la réalisation des obligations énoncées dans le Pacte.

9.3Le logement de remplacement doit être convenable. Si l’on évalue le caractère convenable du logement en fonction, notamment, de facteurs sociaux, économiques, culturels, climatiques et écologiques, le Comité est d’avis qu’en tout état de cause, on peut recenser certains aspects qui doivent être pris en considération à cette fin dans n’importe quel contexte, notamment : la sécurité juridique de l’occupation ; l’existence de services, matériaux, équipements et infrastructures ; l’accessibilité économique ; l’habitabilité ; la facilité d’accès ; l’emplacement, dans un environnement sain qui doit permettre l’accès aux services publics et sociaux (éducation, emploi et services de santé) ; le respect du milieu culturel, de manière à permettre l’expression de l’identité culturelle et de la diversité.

9.4Dans certaines circonstances, les États parties peuvent démontrer que, bien qu’ils aient fait tous les efforts possibles et agi au maximum de leurs ressources disponibles, il leur a été impossible de fournir un logement de remplacement permanent à une personne expulsée qui en avait besoin. En pareilles circonstances, il leur est possible d’octroyer un hébergement temporaire qui ne satisfasse pas à tous les critères en matière de logement de remplacement convenable. Ils doivent toutefois veiller à ce que cet hébergement temporaire respecte la dignité des personnes expulsées, réponde à toutes les exigences de sécurité et ne devienne pas une solution permanente, mais constitue une étape vers l’obtention d’un logement convenable. Ils doivent aussi tenir compte du droit des membres de la famille de ne pas être séparés et de bénéficier d’un niveau raisonnable d’intimité.

Examen de la proportionnalité de la mesure d’expulsion des auteurs

10.1Le Comité note que les auteurs ne disposaient d’aucun titre légal leur permettant d’officialiser le fait qu’ils occupaient les maisons. La question qui se pose est celle de savoir si l’expulsion des auteurs et de leur famille était nécessaire et proportionnée à l’objectif poursuivi, et si l’État partie a pris en compte les conséquences de l’expulsion pour les personnes concernées.

10.2Comme mentionné au paragraphe 8.3, le Comité a établi un certain nombre d’aspects à prendre en compte au moment d’évaluer la proportionnalité d’une expulsion. Il a également pris en compte les facteurs pertinents qui influent sur cette évaluation : a) la disponibilité d’un logement de remplacement convenable ; b) la situation personnelle des occupants et des personnes à leur charge, y compris l’existence éventuelle de facteurs de vulnérabilité, tels que l’âge ou le handicap, indiquant qu’ils souffriraient de manière disproportionnée de l’expulsion ; c) le fait que les occupants coopèrent avec les autorités afin de trouver des solutions adaptées ; d) le fait que le bien immobilier concerné appartient à une personne qui a besoin de s’y loger ou d’en tirer un revenu vital, ou qu’il appartient à une banque ou à une entité financière ou de toute autre nature.

10.3Le Comité observe qu’au vu des informations figurant dans le dossier, les autorités judiciaires ne semblent avoir pris en compte aucun des facteurs mentionnés au paragraphe 10.2 dans leur décision d’expulser les auteurs. Il note que bien que les auteurs aient déposé plusieurs demandes de logement social et que les services sociaux aient été informés de leur besoin d’un tel logement depuis 2011, on ne leur a jamais proposé de logements de remplacement convenables qui auraient permis aux membres des familles de ne pas être séparés. Il note en outre que les auteurs ont demandé à rencontrer les autorités compétentes et ont donné à la société des chemins de fer la possibilité de régulariser leur situation en les acceptant en tant que locataires. Ces tentatives de collaboration n’ont pas été prises en compte dans la décision d’expulsion. En outre, l’expulsion n’a pas été demandée par une personne qui avait besoin du logement pour s’y loger ou en tirer un revenu vital, mais a découlé d’une procédure engagée par la société des chemins de fer italiens, qui avait négligé l’îlot d’habitations pendant plusieurs années.

10.4Le Comité rappelle que les mesures prises dans le cadre d’une procédure d’expulsion doivent être raisonnables et proportionnées aux intérêts en jeu et à la situation des personnes concernées.

10.5Le Comité croit utile de préciser qu’à la lumière des circonstances de l’espèce, l’évaluation de proportionnalité aurait dû prendre en compte : la vulnérabilité socioéconomique des auteurs et de leur famille ; les répercussions particulières de l’expulsion sur les auteurs, en tant que chefs de famille en situation économique précaire ; l’intérêt supérieur des enfants et leur droit d’être entendus ; les précédentes demandes de logement social des auteurs ; la disponibilité de logements sociaux gérés par les autorités administratives responsables et l’existence d’autres moyens de résoudre le problème ; le nombre d’années pendant lesquelles les auteurs ont vécu dans ces maisons. Afin d’évaluer la situation des auteurs, les autorités concernées auraient dû consulter réellement et effectivement ces derniers et demander aux autorités administratives compétentes de fournir des informations sur la disponibilité de logements sociaux pour les auteurs et leur famille.

10.6Le Comité considère donc qu’en ne menant pas à bien un examen approprié de la proportionnalité de la mesure d’expulsion, l’État partie a violé le droit au logement que les auteurs tiennent de l’article 11 du Pacte.

D.Conclusion et recommandations

11.1Compte tenu de toutes les informations communiquées et des circonstances particulières de l’espèce, le Comité considère que l’expulsion des auteurs et de leur famille sans que les autorités judiciaires aient correctement évalué la proportionnalité de cette mesure, pris en compte les effets disproportionnés que l’expulsion pourrait avoir sur eux et le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant, ni respecté la garantie de procédure qu’est la consultation véritable et adéquate, constituerait une violation du droit des auteurs à un logement convenable.

11.2Le Comité, agissant au titre de l’article 9 (par. 1) du Protocole facultatif, conclut que l’État partie a violé le droit que les auteurs tiennent de l’article 11 (par. 1) du Pacte. À la lumière des constatations formulées dans les présentes communications, le Comité adresse à l’État partie les recommandations qui suivent.

Recommandations concernant les auteurs

12.L’État partie est tenu d’assurer une réparation effective aux auteurs, en particulier : a) s’ils ne disposent actuellement pas d’un logement convenable, de réévaluer leur état de nécessité et leur priorité dans la liste d’attente en tenant compte de l’ancienneté de leur demande de logement auprès des autorités compétentes, afin de leur attribuer un logement social ou de les faire bénéficier de toute autre mesure qui leur permette de vivre dans un logement convenable, selon les critères établis dans les présentes constatations ; b) d’indemniser les auteurs pour les violations subies ; c) de rembourser aux auteurs les frais de justice qui ont raisonnablement été engagés dans le cadre des présentes communications, au plan interne comme au plan international.

Recommandations générales

13.Le Comité estime que les réparations recommandées dans le contexte de communications émanant de particuliers peuvent comprendre des garanties de non‑répétition et rappelle que l’État partie est tenu d’empêcher que des violations analogues se reproduisent. L’État partie doit veiller à ce que sa législation et les mesures qu’il prend pour la faire appliquer soient conformes aux obligations énoncées dans le Pacte. En particulier, il est tenu :

a)De veiller à ce que son cadre normatif permette aux personnes visées par une ordonnance d’expulsion qui risque de les faire tomber dans l’indigence ou d’entraîner une violation des droits qu’elles tiennent du Pacte, y compris aux personnes qui manquent de ressources ou qui occupent illégalement un logement, de contester cette décision devant les autorités judiciaires ou une autre autorité impartiale et indépendante ayant compétence pour ordonner qu’il soit mis fin à la violation et offrir un recours utile, de sorte que ces autorités examinent la proportionnalité de la mesure à la lumière des critères prévus à l’article 4 du Pacte concernant les limitations auxquelles peuvent être soumis les droits consacrés par cet instrument ;

b)De prendre les mesures nécessaires pour garantir que les ordonnances d’expulsion frappant des personnes n’ayant pas les moyens de se reloger ne soient mises à exécution qu’une fois que les intéressées ont été véritablement et effectivement consultées, que toutes les solutions de relogement existantes (provenant de ces personnes ou des entités nationales compétentes) ont été examinées dans ce contexte et que les autorités ont pris toutes les mesures qui s’imposent, en agissant au maximum de leurs ressources disponibles, pour que les intéressées soient relogées, en particulier lorsqu’il s’agit de familles, de personnes âgées, d’enfants ou d’autres personnes vulnérables ; si le groupe à expulser comprend des enfants, le droit de ceux-ci d’être entendus doit être respecté ;

c)De prendre les mesures nécessaires pour remédier au manque de coordination entre les tribunaux et les services sociaux, qui peut conduire à ce qu’une personne expulsée se retrouve sans logement convenable ;

d)D’élaborer et d’appliquer, en agissant au maximum des ressources disponibles, un plan global visant à garantir aux personnes à faible revenu la jouissance du droit à un logement convenable, conformément à l’observation générale no 4 (1991) ; le plan précisera les ressources qui seront mobilisées et les mesures qui seront prises pour garantir rapidement le droit au logement de ces personnes, ainsi que les délais à observer à cet égard et les critères à appliquer pour déterminer si l’objectif a raisonnablement été atteint.

14.Conformément à l’article 9 (par. 2) du Protocole facultatif et à l’article 21 (par. 1) du règlement intérieur relatif au Protocole facultatif, l’État partie doit adresser au Comité, dans un délai de six mois, des renseignements écrits sur les mesures prises pour donner effet aux présentes constatations et recommandations. L’État partie est invité en outre à rendre celles‑ci publiques et à les diffuser largement, sur des supports accessibles, afin que tous les groupes de population en prennent connaissance.