保护所有移民工人及其 家庭成员权利委员会
关于吉尔吉斯斯坦第二次定期报告的结论性意见*
1.委员会在2023年11月29日和30日举行的第536和537次会议上审议了吉尔吉斯斯坦的第二次定期报告。委员会在2023年12月8日举行的第550次会议上通过了本结论性意见。
A.导言
2.委员会欢迎缔约国根据报告前问题清单提交第二次定期报告。委员会还欢迎缔约国提供的关于其初次报告结论性意见的后续行动资料，以及由劳工、社会保障和移民事务部第一副部长Nurdoolot Bazarbaev率领的高级别多部门代表团提供的补充资料，代表团由吉尔吉斯斯坦常驻联合国日内瓦办事处和日内瓦其他国际组织代表和常驻代表团其他官员组成。
3.委员会赞赏与代表团进行的坦诚和建设性对话、缔约国代表提供的大量资料以及对会议采取的建设性态度，双方因此得以进行共同分析和思考。委员会还感谢缔约国为在对话后24小时内提交答复和补充资料所作的努力。
4.委员会注意到，吉尔吉斯移民工人工作的一些国家，如加拿大、哈萨克斯坦、大韩民国、俄罗斯联邦和美利坚合众国，不是《公约》缔约国。
5.委员会了解到，吉尔吉斯斯坦作为移民工人的来源国，在保护其海外国民的权利方面取得了进展。然而，委员会也注意到，作为一个来源国和返回国，缔约国在保护移民工人及其家庭成员的权利方面面临一些挑战。
B.积极方面
6.委员会注意到缔约国缔结了一些区域和国际层面的双边和多边协定，鼓励缔约国缔结促进和保护移民工人及其家庭成员权利的此类协定。委员会尤其赞赏地注意到：
(a)2020年10月6日批准国际劳工组织《〈1930年强迫劳动公约〉(第29号)2014年议定书》；
(b)2020年2月18日批准《巴黎协定》；
(c)2019年5月16日批准《残疾人权利公约》；
(d)加入《专门机构特权和豁免公约》，2016年6月7日交存秘书长；
(e)2015年8月12日加入欧亚经济联盟，联盟内部的移民工人及其家庭成员可享受一些福利。
7.委员会欢迎缔约国采取下列立法措施：
(a)2021年4月23日第169号政府令，关于支付在国外死亡的吉尔吉斯斯坦公民遗体运回费用；
(b)2021年4月11日全民公决通过的经修订的《吉尔吉斯共和国宪法》中关于公民不受阻碍地返回国家的权利的规定；
(c)2021年1月29日关于采取措施改善移民状况的第4号总统令，其中强调了为国外和缔约国境内的移民工人提供支助的重要性；
(d)2019年12月20日签署的欧亚经济联盟成员国工人养老金协定；
(e)2019年4月16日第175号政府决定，颁布了关于外国公民和无国籍人在缔约国就业以及吉尔吉斯斯坦公民在国外就业的程序规定。
8.委员会还欢迎以下体制和政策措施：
(a)2021年5月4日第191号政府决定通过的“2021-2030年移民政策框架”，以及2022年4月13日第191号内阁命令批准的框架第一阶段行动计划(2022-2025年)；
(b)2021年10月12日第435号总统令批准的“2026年前国家发展计划”中强调必须确保安全、有序和正常的移民；
(c)“2022-2025年内阁打击贩运人口方案”实施行动计划。
C.关注的主要问题和建议
1.一般执行措施(第73和第84条)
危机时期的权利保护
9.委员会注意到缔约国提供了资料说明在2019冠状病毒病(COVID-19)大流行期间以及在俄罗斯联邦与乌克兰武装冲突的背景下，为确保保护境内外移民工人而采取的措施。然而，委员会仍然关切的是，缺乏资料说明是否存在危机时期确保移民工人权利的具体框架。
10.委员会建议缔约国采取一切必要措施，制定和实施一个框架，确保在战争、自然灾害和大流行病等危机时期继续保护移民工人及其家庭成员的权利，包括在必要时安全和迅速接回吉尔吉斯移民工人及其家庭成员，并减轻这类事件对移民工人及其家庭成员享有权利的不利影响。
立法和适用
11.委员会关切地注意到，缔约国立法中关于移民工人的定义不符合《公约》(第2和第10条)，因为它只包括有证件或正常的移民工人。
12.委员会重申其先前的建议，建议缔约国采取必要步骤，确保其国家法律和政策符合《公约》的规定，包括根据《公约》修订立法中关于移民工人的定义，将非正常移民工人包括在内，以确保保护所有正常和非正常移民工人的权利。
13.委员会感到关切的是，缺乏关于国内法院适用《公约》情况的资料，而且缔约国在报告中宣布，国家立法没有必要直接提及《公约》。
14.委员会重申其先前的建议，请缔约国在下次定期报告中提供详细资料，说明直接适用《公约》的情况，特别是国内法院直接适用《公约》的情况。
第76至第77条
15.委员会注意到缔约国尚未作出《公约》第76和第77条所规定的声明，承认委员会有权接收各缔约国和个人提交的来文。
16.委员会重申其先前的建议，建议缔约国作出《公约》第76和第77条所规定的声明。
批准相关文书
17.委员会注意到，缔约国尚未批准或加入劳工组织《1975年移民工人(补充规定)公约》(第143号)、劳工组织《1997私营职业介绍所公约》(第181号)或劳工组织《2011年家庭工人公约》(第189号)。
18.委员会重申其先前的建议，建议缔约国考虑尽快批准或加入上述文书。
数据收集
19.委员会欢迎缔约国努力收集有关移民问题的资料和统计数据，但仍然关切的是，缺乏有关移民流动和其他移民相关问题的充分资料。委员会感到遗憾的是，没有提供资料说明为使委员会能够充分评估缔约国执行《公约》的程度和方式所需的各种标准，特别是涉及缔约国境内和来自缔约国的移民妇女、孤身移民儿童和移民工人权利的标准。
20.委员会重申其先前的建议，建议缔约国：
(a)加强努力，确保汇编移民相关统计数据的系统涵盖《公约》的所有方面，并收集关于缔约国境内移民工人状况的详细数据，除其他外，按性别、年龄、国籍、出入境原因、所从事的工作类型、移民工人类别、族裔血统、移民状况和残疾情况分列；在无法获得准确信息的情况下，例如在非正常移民工人的情况下，委员会希望能够依照可持续发展目标具体目标17.18,获得基于研究或其他相关来源的信息；
(b)确保保护移民工人及其家庭成员的隐私权、个人信息权和数据保护权，包括建立适当的报告防火墙和设置适当的访问限制，并确保一旦实现数据收集的目的就删除个人信息，这样个人数据就不会被用于移民控制或公共和私人服务中的区别对待。
独立监测
21.委员会欢迎增加监察员的预算，并注意到缔约国起草了关于监察员的根本法的修订本，其中涉及监察员的任务和资源。然而，委员会仍感关切的是，监察员目前在移民工人权利方面没有全面的任务授权，缺乏有效开展工作所需的充足人力、技术和财政资源，成员遴选过程缺乏透明度，也缺乏与民间社会的合作。
22.委员会建议缔约国加速通过宪法草案。委员会重申其先前的建议，建议缔约国赋予监察员广泛的任务授权，以有效促进和保护移民工人及其家庭成员在《公约》下的权利。委员会还建议缔约国确保监察员办公室拥有足够和得到充分预估的人力、技术和财政资源，使其能够履行任务，建立透明的成员甄选程序，并与民间社会开展有效合作，充分遵守《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》(《巴黎原则》)。
有关《公约》的培训和宣传
23.委员会注意到缔约国提供资料说明了为公务员和其他从事移民相关领域工作的人员提供的有关《公约》的培训举措，以及为移民工人开发的移动应用程序。然而，委员会感到关切的是，有关《公约》的培训不足，没有向所有利益攸关方，包括从事移民相关领域工作的所有公职人员和移民工人及其家人传播有关《公约》及其所载权利的信息。
24.委员会回顾先前的建议，建议缔约国：
(a)加强关于《公约》所述移民工人及其家庭成员权利的教育和培训方案，并向从事移民相关领域工作的所有官员和工作人员提供这类方案，特别是执法和边境主管部门、法官、检察官、相关领事官员、其他国家、区域和地方官员、社会工作者、民间社会组织，包括移民组织、劳动监察主管部门和媒体；
(b)采取进一步措施，确保移民工人能够以缔约国所有通用语言获得所享《公约》权利的信息和指导，特别是通过就业前和离境前情况介绍会；
(c)加强与民间社会组织和媒体的合作，在整个缔约国宣传《公约》并促进执行《公约》。
腐败
25.委员会注意到，缔约国提供的资料表明，没有涉及公务员对移民工人滥用权力的案件记录在案，但委员会关切的是，腐败程度仍然很高，特别是在贩运人口和获得保健服务方面。
26.委员会回顾其先前的建议，建议缔约国采取更有效的措施，处理所有涉及移民工人及其家庭成员的腐败案件，对腐败指控进行适当调查，并保护举报腐败行为的移民工人免遭报复。委员会还建议缔约国开展宣传运动，以鼓励声称是腐败受害者的移民工人及其家庭成员举报腐败行为，提供关于移民工人及其家庭成员权利和特权的实用信息，并提高移民工人及其家庭成员对免费服务的了解。
2.一般原则(第7和第83条)
不歧视
27.委员会感到关切的是，缺乏禁止一切形式歧视的全面立法，而且有报告称，移民工人，特别是无证和非正常移民工人及其家庭成员实际上可能遭受各种形式的歧视，尤其是在就业、教育和卫生领域。委员会特别关切的是，感染艾滋病毒/艾滋病的移民工人面临歧视，因为他们必须进行检测才能获得工作许可。委员会感到遗憾的是，缺乏关于实际做法和实例的资料，使委员会无法评估在有证和无证移民工人不受歧视的权利方面的《公约》执行情况。
28.委员会参照其先前的建议，建议缔约国：
(a)根据《公约》和其他有关国际文书，通过全面立法，禁止一切形式的歧视；
(b)采取一切必要措施修订立法，确保感染艾滋病毒/艾滋病的移民工人能够获得工作许可；
(c)确保在其领土内或受其管辖的所有正常或非正常移民工人及其家庭成员，在法律上和实践中均不受歧视地享有《公约》第7条所承认的权利；
(d)采取积极主动的措施，消除政治言论和媒体中对移民工人及其家庭成员的歧视性成见，严格适用刑法条款，提高执法官员、政治人士、记者和公众对这种成见的歧视性质的认识；
(e)在下次定期报告中提供资料，说明采取了哪些措施，以改善和执行涉及移民工人及其家庭成员(无论其身份如何)权利的关于不歧视的立法框架。
有效补救权
29.委员会注意到，缔约国提供的资料表明，人人都可诉诸法院，并享有法律保障的权利，而且不论国籍均可获得免费法律援助。然而，委员会仍感关切的是，这项普遍享有免费法律援助的权利仅适用于刑事诉讼，因此在民事和行政诉讼中仅限于吉尔吉斯斯坦公民。委员会还感到关切的是，没有提供资料说明移民工人及其家庭成员，包括非正常移民工人及其家庭成员提起的案件或诉讼的数量，这可能反映出他们对自己的权利和可利用的法律补救措施缺乏了解。
30.委员会重申其先前的建议，建议缔约国在法律和实践中确保移民工人(包括非正常移民工人)及其家庭成员，在《公约》所载权利遭到侵犯时享有与缔约国国民同等的机会向法院提出申诉并获得有效补救。委员会还建议缔约国采取进一步措施，让移民工人(包括非正常移民工人)及其家庭成员了解在其依《公约》享有的权利遭到侵犯时可诉诸的司法和其他补救措施。
3.所有移民工人及其家庭成员的人权(第8至第35条)
领事协助
31.委员会注意到缔约国开设了若干大使馆和领事馆，在改善和扩大领事服务方面取得了进展。然而，委员会关切的是，缺乏信息说明缔约国为其驻哈萨克斯坦和俄罗斯联邦领事馆提供的人力、技术资源和资金是否足以为移民工人提供恰当的协助和保护。委员会注意到，需要实现缔约国驻外领事馆工作人员的性别平衡，以适当满足移民工人的需求。
32.委员会重申其先前的建议，建议缔约国采取必要步骤，确保领事机构能够有效满足吉尔吉斯移民工人及其家庭成员的需求，保护其权利并向他们提供协助。这些步骤应包括分配足够的人力资源和资金，为领事官员制定关于《公约》和其他人权条约的持续培训方案，并确保缔约国驻外领事馆工作人员的性别平衡。
工会
33.委员会注意到缔约国提供的资料表明移民工人及其家庭成员有加入工会和参加工会会议的自由。然而，委员会感到关切的是，有报告称，比什凯克全面禁止和平集会，全面禁止对移民工人及其家庭成员享有权利产生了负面影响。
34.委员会建议缔约国采取一切必要措施，包括法律修正案，保障所有移民工人可按照《公约》第26条和劳工组织《1948年结社自由和保护组织权利公约》(第87号)的规定，行使参加工会活动和自由加入工会的权利。
医疗保健
35.委员会注意到缔约国提供的资料显示包括移民工人及其家庭成员在内的所有人都能获得紧急医疗服务。然而，委员会仍然关切的是，有报告称，移民工人，特别是非正常移民工人，在获得基本医疗服务方面面临困难，包括在COVID-19大流行期间。委员会还感到关切的是，未提供资料说明返回缔约国的吉尔吉斯移民工人获得卫生保健的情况。
36.委员会回顾其先前的建议，建议缔约国根据《公约》第28条采取具体和有效措施，确保所有移民工人及其家庭成员在与国民得到平等对待的基础上，以及返回缔约国的吉尔吉斯移民工人，获得保健服务，包括但不限于急救和紧急医疗服务。
出生登记和国籍
37.委员会欢迎缔约国采取立法措施，确保在其领土上出生的所有儿童都得到出生登记，并修订了无国籍人的定义。但委员会注意到缔约国尚未批准1954年《关于无国籍人地位的公约》和1961年《减少无国籍状态公约》。
38.委员会建议缔约国批准1954年《关于无国籍人地位的公约》和1961年《减少无国籍状态公约》，并按照《可持续发展目标》的具体目标16.9,使该国的法律与上述《公约》协调一致。
教育
39.委员会对移民工人子女接受教育方面的障碍感到关切，例如没有居住登记、父母没有有效身份证件或个人身份证号码。委员会还感到关切的是缺乏资料说明确保非正常移民工人子女接受教育的具体方案。
40.委员会提及其先前的建议，建议缔约国依照保护所有移民工人及其家庭成员权利委员会第3号和第4号及儿童权利委员会第22号和第23号联合一般性意见(2017年)，并根据《可持续发展目标》具体目标4.1:
(a)根据《公约》第30条，确保所有移民工人的子女，不论其身份如何，都能在与缔约国国民得到同等对待的基础上接受学前、小学、中学和高等教育；
(b)一方面改进执法部门和移民部门之间的报告，另一方面改进教育服务，以便所有非正常移民工人及其家庭成员都能送子女上学；
(c)在下次定期报告中提供全面资料，说明在这方面采取的措施，包括提供统计数据，并说明非正常移民工人子女的入学率。
4.有证件或身份正常的移民工人及其家庭成员的其他权利(第36至第56条)
离境前准备和知情权
41.委员会注意到缔约国采取了措施，包括通过网站向移民工人提供信息，但委员会仍然关切的是，劳工、社会保障和移民事务部没有提供标准的就业前和离境前辅导方案，也没有宣传《公约》规定的移民工人权利。
42.委员会重申其先前的建议，建议缔约国采取适当措施来传播相关资料，介绍移民工人根据《公约》享有的权利，以及雇佣国法律和惯例规定的入境、雇佣条件和他们的权利、义务。委员会还建议缔约国继续加强有针对性的离境前方案和提高认识方案，包括与相关非政府组织、移民工人及其家人以及公认和可靠的招聘机构协商。
在原籍国的选举权和被选举权
43.委员会注意到缔约国为促进投票权所作的努力，包括通过在国外开设投票站、简化在国外投票和在领事馆登记的手续以及开展提高认识运动，这些举措增加了国外吉尔吉斯移民工人的投票人数。委员会还注意到缔约国提供资料说明了为采用电子投票而采取的举措。然而，委员会仍然关切的是，在国外工作的吉尔吉斯移民工人参加2021年11月议会选举投票的人数，与在国外工作的吉尔吉斯斯坦公民总人数相比仍然偏低。
44.委员会回顾其先前的建议，建议缔约国加强努力，保障居住在国外的吉尔吉斯移民工人及其家庭成员的投票权，包括确保提供投票站，通过使用新技术为投票提供便利，确保选民的个人数据得到保护，并确保为国外投票提供充足的资金。
5.适用于特殊类别移民工人及其家庭成员的规定(第57至第63条)
边境工人和季节性工人
45.委员会感到关切的是，缔约国没有提供资料说明采取了哪些措施，确保边境工人和季节性工人能够享有他们因在境内逗留和工作而应享有的权利。
46.委员会回顾其先前的建议，建议缔约国采取必要措施，确保边境工人享有与本国工人相同的权利，并请缔约国在下一次定期报告中提供资料，说明采取了哪些措施，以便根据《公约》第57条，确保边境工人和季节性工人能够享有他们因在本国境内逗留和工作而应享有的权利。
6.促进工人及其家庭成员国际移民的合理、公平、人道和合法的条件(第64至第71条)
国际移民中的儿童
47.委员会注意到缔约国为收集关于没有父母照料的移民工人子女的数据所采取的措施，但仍然关切的是，大量移民工人子女没有正式的亲属监护，且遭受暴力、虐待、忽视和剥削。
48.委员会建议缔约国在全国范围内开展关于移民儿童的研究，包括缔约国境内的移民儿童和国外的吉尔吉斯移民工人留在缔约国的子女，以便有效地制定政策和方案。
保护和援助国外移民工人
49.委员会感到关切的是，有报告称，吉尔吉斯移民工人及其家庭成员在主要就业国，特别是在俄罗斯联邦，面临歧视性态度，往往成为仇恨犯罪和仇外攻击的目标。委员会特别关切的是，缺乏对国外的吉尔吉斯移民工人的保护，使他们的权利不受侵犯，包括在临时移民拘留中心被任意拘留、驱逐出境以及被剥夺自由，也缺乏保护移民工人不被招募到俄罗斯联邦充当雇佣军。委员会还感到关切的是，缺乏资料说明为吉尔吉斯移民工人社区采取的文化举措，包括关于吉尔吉斯语言和历史的在线课程。
50.委员会回顾其先前的建议，建议缔约国向遭受歧视和暴力的吉尔吉斯移民工人提供领事援助，保护他们在就业国的权利和利益，以促进就侵犯他们的犯罪者进行调查、起诉和判决。委员会还建议缔约国提高国民对移民潜在风险的认识。
非正常移民工人的非法或秘密流动和就业
51.委员会注意到缔约国努力打击其境内的贩运人口行为，包括通过立法措施、国际合作、培训和提高认识。然而，委员会仍然关切的是，缔约国持续存在贩运人口现象，缺乏关于这种现象规模的数据，缺乏消除贩运人口根源的措施，以及打击工作重点关注以缔约国作为来源地的人口贩运，而牺牲了在缔约国过境的贩运受害者的利益。
52.委员会回顾其先前的建议，建议缔约国根据联合国人权事务高级专员办事处(人权高专办)《建议采用的人权与贩运人口问题原则和准则》和《可持续发展目标》具体目标5.2:
(a)实施“2022-2025年内阁打击贩运人口方案”及其实施行动计划，确保方案和计划都完全符合《公约》，并划拨充足的资源，确保方案和计划解决贩运人口的根源问题；
(b)加强早期识别贩运受害者的指导方针，并强化受害者支持、转介、康复和社会融合机制，包括为他们提供庇护所以及法律、医疗和心理援助；
(c)确保向受害于贩运活动的儿童提供适当的援助和保护，充分考虑到他们的特殊权利和需要；
(d)确保迅速、有效和公正地调查、起诉和惩罚所有贩运人口案件和其他相关罪行；
(e)加强对执法官员、法官、检察官、劳动监察员、教师、医务工作者和缔约国使领馆工作人员的培训，包括有关注重性别平等和关爱儿童的方法的培训，并更广泛地传播关于人口贩运问题和援助受害者的信息，同时确保采用多学科方法；
(f)加强关于防止贩运移民工人的提高认识和宣传运动，鼓励私营部门保护人们免遭一切形式的剥削，包括强迫劳动和服务；
(g)系统收集关于贩运人口现象的分类数据，包括关于一切形式剥削的数据，以期防止此类贩运；
(h)通过与原籍国、过境国和目的地国就预防和打击人口贩运达成协议，继续加强国际、区域和双边合作；
(i)在下次定期报告中提供数据，说明贩运人口、利用妇女和女童卖淫和盈利的情况、对贩运人口和性剥削案件的起诉和定罪数量，以及为打击这些现象所实施措施的影响。
对待非正常移民工人的措施
53.委员会感到关切的是，缔约国没有明确说明采取了哪些具体措施，确保其境内移民工人及其家庭成员的非正常状况不再持续。
54.委员会建议缔约国根据人权高专办的《国际边界人权问题建议原则和准则》：
(a)采取适当措施，制定程序，使非正常移民工人的身份正常化，以确保身份不正常的情况不再持续；
(b)提高非正常移民工人对此类程序的了解；
(c)确保所有旨在处理非正常移民或偷运移民的措施不对移民工人及其家庭成员的人权产生不利影响，并向他们提供必要的援助和正当程序保障。
7.传播和后续落实
宣传
55.委员会请缔约国确保以本国官方语言向各级相关国家机构(包括政府部委、立法部门、司法部门和相关地方当局)以及非政府组织和民间社会其他成员及时传播本结论性意见。
技术援助
56.委员会建议缔约国寻求国际援助，依照《2030年可持续发展议程》落实本结论性意见所载各项建议。委员会还建议缔约国继续与联合国各专门机构和方案合作。委员会随时准备向缔约国提供执行《公约》方面的技术援助。
后续落实结论性意见
57.委员会请缔约国在两年内提供(即在2026年1月2日前)提供书面资料，说明第12段(立法和适用)，第18段(批准相关文书)，第20段(数据收集)、第30段(有效补救权)和第52条(非正常移民工人的非法或秘密流动和就业)所载各项建议的落实情况。
下次定期报告
58.委员会请缔约国在2029年1月2日前提交第三次定期报告。委员会将在这一日期之前的一届会议上根据简化报告程序通过一份报告前问题清单，除非缔约国明确选择对其第三次定期报告采用传统报告程序。委员会提请缔约国注意其条约专要文件协调准则。