Комитет по правам человека

Решение, принятое Комитетом в соответствии с Факультативным протоколом относительно сообщения № 3708/2020 * **

Сообщение представлено:В. К. (представлен Центром права и демократии)

Предполагаемая жертва:автор сообщения

Государство-участник:Германия

Дата сообщения:30 июня 2019 года (первоначальное представление)

Справочная документация:решение в соответствии с правилом 92 правил процедуры Комитета, препровожденное государству-участнику 11 февраля 2020 года и 8 февраля 2022 года (в виде документа не издавалось)

Дата принятия решения:16 марта 2026 года

Тема сообщения:отказ в доступе к заключениям министерств

Процедурные вопросы:исчерпание внутренних средств правовой защиты; рассмотрение этого же вопроса в рамках другой процедуры международного разбирательства или урегулирования; обоснованность утверждений

Вопросы существа:доступ к информации; свобода мнений и их свободное выражение

Статья Пакта:19

Статья Факультативного протокола:5 (пункт 2 b))

1.Автором сообщения является В. К., гражданин Германии. Он утверждает, что государство-участник нарушило его права по статье 19 Пакта. Факультативный протокол вступил в силу для государства-участника 25 ноября 1993 года. Автор представлен адвокатом.

Факты в изложении автора

2.1Автор является активистом в защиту прав человека и выступает за право на информацию в Свободном государстве Бавария в Германии. Конституция Баварии гарантирует право подавать обращения в Баварский парламент. 25 октября 2007 года автор подал такое обращение («первое обращение»), в котором просил Баварский парламент принять определенные рекомендации, вынесенные Комиссаром Совета Европы по правам человека в докладе от 11 июля 2007 года. В первом обращении он выразил также обеспокоенность в связи с другими вопросами, представляющими общественный интерес, включая независимость судебных органов, доступ к информации и практики сотрудников служб социального обеспечения молодежи в Германии.

2.212 июня 2008 года парламентский комитет по конституционным, правовым и парламентским вопросам отказал в удовлетворении первого обращения. Согласно уведомлению об отказе, парламентский комитет получил заключения по данному обращению от министерств юстиции и внутренних дел Баварии. С учетом этих заключений комитет пришел к выводу, что основания для выполнения рекомендаций, предложенных автором, отсутствуют. Парламентский комитет не привел других причин и не изложил суть заключений этих двух министерств.

2.3В письме от 8 августа 2008 года автор обратился к Баварскому парламенту с просьбой предоставить ему доступ к вышеупомянутым заключениям министерств. 25 августа 2008 года Баварский парламент отказал в удовлетворении этой просьбы, сославшись на отсутствие права доступа к документам, связанным с процедурой рассмотрения обращений. В уведомлении об отказе указывалось, что парламентский комитет раскрывает министерские заключения исключительно на дискреционной основе.

2.4Затем автор направил письма в Министерство юстиции и Министерство внутренних дел с просьбой предоставить ему доступ к их соответствующим заключениям по его обращению. Оба министерства сослались на решение Баварского парламента и отказали в удовлетворении просьб автора.

2.525 марта 2009 года автор направил второе обращение, в котором просил Баварский парламент принять закон о праве на информацию на уровне земли. После получения заключения Министерства внутренних дел комитет Баварского парламента отказал в удовлетворении второго обращения автора. Он принял решение включить заключение Министерства в свой ответ автору. Согласно заключению Министерства, принятие закона земли о праве на информацию не представлялось необходимым и не требовалось ни внутренним, ни международным правом.

2.613 декабря 2011 года в письме, направленном в Баварский парламент, автор вновь обратился с просьбой предоставить ему доступ к заключениям министерств по первому обращению. В своем ответе Баварский парламент указал, что его правила процедуры не предусматривают права на доступ к материалам, связанным с обращениями. Он отметил также, что соответствующий комитет уже принял решение не вводить закон о праве на информацию в Баварии.

2.714 июля 2012 года автор подал в Баварский административный суд жалобу на решение Баварского парламента в отношении доступа к заключениям по первому обращению. 13 июня 2013 года Административный суд вынес мотивированное решение об отклонении жалобы.

2.825 июля 2013 года автор обжаловал последнее из упомянутых решений (относительно первого обращения) в Высшем административном суде Баварии. 14 февраля 2014 года было вынесено мотивированное решение об отказе в удовлетворении апелляции. 13 марта 2014 года автор подал заявление о предоставлении разрешения на подачу апелляции в Федеральный конституционный суд. 13 января 2016 года его заявление было отклонено как неприемлемое. Автор утверждает, что он исчерпал внутренние средства правовой защиты.

2.98 марта 2016 года автор подал жалобу в Европейский суд по правам человека в связи с отказом Баварского парламента предоставить ему доступ к запрошенным заключениям по его первому обращению. 23 июня 2016 года Суд признал жалобу неприемлемой. О решении Суда было сообщено в письме от 30 июня 2016 года.

2.10Что касается сроков разбирательства, то автор утверждает, что он не злоупотребил правом на представление сообщения. Из-за отсутствия четких процедур подачи запросов о доступе к информации ему потребовалось несколько лет, чтобы воспользоваться внутренними средствами правовой защиты. Через месяц после того, как Федеральный конституционный суд отказал ему в апелляции в отношении первого обращения, он своевременно подал жалобу в Европейский суд по правам человека. После отклонения этой жалобы автор 8 мая 2018 года направил первоначальную жалобу в Комитет по правам человека. 17 мая 2018 года данная жалоба была отклонена без регистрации в связи с несоответствием предварительным критериям. После этого автор обратился за юридической помощью и 30 июня 2019 года, через три года после направления письма Европейским судом по правам человека (30 июня 2016 года), представил более подробную жалобу.

Жалоба

3.1Автор утверждает, что, отказав ему в доступе к двум заключениям министерств, касающимся его первого обращения в Баварский парламент, государство-участник нарушило его права, предусмотренные статьей 19 Пакта.

3.2Кроме того, статья 19 Пакта была нарушена и в том случае, когда Баварский парламент отказал в удовлетворении второго обращения автора, в котором он просил принять в Баварии закон земли о праве на информацию. В Баварии отсутствует комплексная правовая база, регулирующая доступ к информации. Вместо этого существует набор разрозненных положений, закрепленных в других законах, которые предоставляют ограниченные процессуальные возможности для подачи запросов на доступ к государственным документам.

3.3Право на информацию, предусмотренное статьей 19 Пакта, распространяется на все государственные органы, охватывает всех лиц и касается всех записей в государственных органах. Не только журналисты, но и отдельные лица могут осуществлять общественный контроль в отношении вопросов, представляющих законный общественный интерес. Право на информацию применяется независимо от того, может ли запрашивающее ее лицо доказать наличие прямого интереса в запрашиваемой информации. В любом случае запрашиваемая информация представляла непосредственный интерес для автора. Как следует из его личных веб-страниц, он выполняет функцию общественного контролера по вопросам прав человека в Баварии и регулярно публикует материалы по вопросам, представляющим общественный интерес, включая право на информацию.

3.4Государство-участник не выполнило свое позитивное обязательство принять общий закон о праве на информацию, отвечающий требованиям международного права. В качестве альтернативы государства должны, как минимум, располагать конкретной правовой базой, устанавливающей четкие и надлежащие процедуры запроса информации; в государстве-участнике она отсутствует, что нанесло ущерб автору.

3.5Власти не указали ни на какие существенные причины или потенциальный ущерб, которые оправдывали бы отказ в удовлетворении просьбы автора о предоставлении доступа к заключениям министерств. Он не имел возможности воспользоваться независимым административным механизмом обжалования.

3.6Решение не раскрывать министерские заключения не было предусмотрено законом и не было ни необходимым, ни соразмерным законным интересам, указанным государством-участником. Парламентские правила процедуры не могут считаться «законом». Общественность заинтересована в том, чтобы знать позицию министерств по вопросам, поднятым автором в его обращении, включая независимость судебных органов и доступ к информации.

3.7В качестве средств правовой защиты автор просит признать, что государство-участник нарушило статью 19 Пакта, что пункт 3 правила 190 правил процедуры Баварского парламента не является обоснованным ограничением права на информацию, что государство-участник обязано раскрыть соответствующие заключения министерств или обосновать любой отказ в их раскрытии, а также что государство-участник обязано обеспечить установление в Баварии общего правового режима в отношении права на информацию, соответствующего ряду конкретных критериев.

Замечания государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения

4.1В своих замечаниях от 8 августа 2022 года государство-участник утверждает, что сообщение является неприемлемым по трем основаниям. Во-первых, автор не исчерпал внутренние средства правовой защиты в двух отношениях. У него была возможность подать конституционную жалобу в Конституционный суд Баварии. Конституционный суд Баварии постановил, что физические лица имеют право подавать такие жалобы. Нет никаких оснований полагать, что данное средство правовой защиты не имело бы разумных шансов на успех.

4.2Автор не обжаловал также решения двух баварских министерств. Он не подал соответствующую жалобу в установленный срок в один год. Его конституционная жалоба касалась исключительно действий Баварского парламента, а не министерств.

4.3Во-вторых, сообщение является неприемлемым в связи с решением Европейского суда по правам человека о неприемлемости первого обращения автора в парламент. Хотя Суд в своем решении не указал конкретного основания (оснований) для неприемлемости, его решение могло быть основано на явной необоснованности жалобы.

4.4В-третьих, утверждение в отношении статьи 19 Пакта является неприемлемым и несостоятельным по причине своей необоснованности. Ограничение, о котором идет речь, было законным. Пункт 3 правила 190 правил процедуры Баварского парламента сформулирован четко и находится в открытом доступе. В нем указано, что в вопросах, касающихся обращений, доступ к документам, как правило, не предоставляется. Комитет уже признавал, что внутренние парламентские регламенты могут представлять собой «закон» по смыслу пункта 3 статьи 19 Пакта.

4.5Это ограничение являлось необходимым для охраны общественного порядка. Комитет приходил к выводу, что поддержание общественного порядка может охватывать содействие эффективному и достойному функционированию парламента, а также обеспечению безопасности и защиты его членов. Парламентская автономия является залогом эффективного функционирования парламента; она обеспечивает парламенту возможность действовать независимо от других государственных органов. Такая автономия означает, что парламент уполномочен устанавливать свои собственные правила процедуры. Из этого следует, что суды обладают лишь ограниченной компетенцией в отношении контроля за внутренними правилами процедуры парламентов. Парламенты обладают широкой свободой усмотрения при регулировании внутренних вопросов. Одной из целей ограничения права на доступ к документации является защита процесса выработки позиции парламента в комитетах. Этот процесс охватывает также принятие решений по обращениям. Право на подачу обращений, закрепленное в статье 17 Основного закона, дает гражданам возможность излагать свои пожелания. Вместе с тем процедура рассмотрения обращений носит исключительно законодательный характер; она не равнозначна ни судебной, ни административной процедуре. Таким образом, права на информацию, которые в иных случаях применяются к административным процедурам, не применяются к процедуре рассмотрения обращений. Данная процедура не предоставляет заявителям права на рассмотрение их обращения определенным образом или на получение информации об окончательных мотивах итогового решения. Эти вопросы относятся к усмотрению парламента, действующего в рамках Конституции. Следовательно, право на доступ к материалам по данному обращению отсутствует, поскольку такой доступ не является ни целесообразным, ни необходимым.

4.6В действительности наличие у третьих лиц права на доступ к материалам по обращению поставило бы под угрозу осуществление парламентских функций комитетом, ответственным за рассмотрение обращения. Если бы у комитета не было возможности проводить закрытые обсуждения, он не смог бы надлежащим образом осуществлять административный надзор и выступать посредником между органами власти и заявителями в соответствующем случае.

4.7Данное ограничение было уместным и соразмерным и не выходило за рамки того, что было необходимо для защиты автономии парламента и эффективности процедуры рассмотрения обращений. Эта мера являлась наименее ограничительной, поскольку она распространялась лишь на процедуру рассмотрения обращений. Процедура рассмотрения обращений по своей форме соответствует принципу верховенства права и не является произвольной.

4.8Пакт не устанавливает неограниченного права на доступ к информации, находящейся в распоряжении государственных учреждений. Он, безусловно, не требует регулирования доступа посредством закона о свободе информации, а не через иные законодательные акты. Широкий доступ к официальной информации в Баварии уже гарантирован положениями специальных законов. Общее право на доступ к информации также гарантируется в Баварии статьей 39 Баварского закона о защите данных. В нем перечислены основания, на которых доступ к запрашиваемой информации может быть ограничен, в соответствии с пунктом 3 статьи 19 Пакта. Подпункт 1 пункта 4 статьи 39 Закона в совокупности со вторым предложением пункта 1 статьи 1 Закона предусматривает исключение для Баварского парламента, позволяющее ему принимать собственный регламент.

4.9Вопреки предположению автора, в случае отказа органа власти в предоставлении информации существует возможность обжалования такого решения в независимом органе. В таких случаях доступны как административные, так и судебные средства правовой защиты. Заявитель может в любое время обратиться к Уполномоченному по защите данных Баварии, выполняющему функции независимого надзорного органа. Уполномоченный вправе выразить несогласие с действиями органа власти. В случае споров, связанных со статьей 39 Баварского закона о защите данных, допускается также обращение в административные суды. Предоставление базовой информации из реестров и баз данных осуществляется бесплатно.

Комментарии автора к замечаниям государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения

5.1В своих комментариях от 25 августа 2023 года автор утверждает, что он не мог подать жалобу в Конституционный суд Баварии, поскольку в соответствующий период не проживал в Баварии. Права, закрепленные в Конституции Баварии, гарантируются только жителям Баварии. Автор проявил разумное усердие в исчерпании внутренних средств правовой защиты.

5.2Что касается существа, то соображения автономии не могут служить оправданием для освобождения парламента от его обязательств по соблюдению права на информацию, которое включает в себя право на доступ к информации, находящейся в распоряжении органов законодательной ветви власти.

5.3Государство-участник неверно истолковало правовую практику Комитета в отношении общественного порядка. В случае автора вопрос о нарушении общественного порядка не стоял. Цель подачи обращений заключается в том, чтобы обеспечить общественности прозрачный и открытый доступ к парламенту для поднятия вопросов, представляющих общественный интерес. Отказ в доступе поощряет произвольность и подрывает функционирование процедуры.

5.4Это ограничение не было необходимым и не являлось наименее ограничительным средством охраны общественного порядка. Процедура рассмотрения обращений не требует секретности. Работа Комитета по обращениям Европейского парламента проходит в открытом режиме. Парламенты Шотландии, Португалии и Люксембурга публикуют обращения и основные сопутствующие документы. В 2014 году авторы доклада, подготовленного по заказу Бундестага Германии, рекомендовали публиковать заключения министерств на федеральном уровне.

5.5В Германии отсутствует закон, закрепляющий право на информацию в отношении парламента и других ключевых институтов. Статья 39 Баварского закона о защите данных не распространяется на Баварский парламент и гарантирует право на информацию лишь в том случае, когда заявитель доказывает наличие законного интереса в данной информации, которого, как указал Мюнхенский административный суд, у автора не имелось.

Дополнительные замечания государства-участника

6.1В своих дополнительных замечаниях от 24 октября 2023 года государство-участник утверждает, что автор тем не менее мог подать жалобу в Конституционный суд Баварии. В соответствии со статьей 120 Конституции Баварии и пунктом 1 статьи 33 Основного закона все граждане Германии имеют право подать конституционную жалобу в Конституционный суд Баварии независимо от того, имеют ли они территориальную связь с Баварией.

6.2Автор также мог подать обращение в соответствии со статьей 115 Конституции Баварии, которая предоставляет всем жителям Баварии право направлять письменные запросы и жалобы в компетентные органы или в Баварский парламент. В соответствии со статьей 1 Баварского закона об обращениях это право распространяется на любого человека, который вступал в какой-либо контакт с органами власти Баварии.

6.3В любом случае Мюнхенский административный суд отметил, что автор не обратился к нему с жалобой в установленный законом срок в один год, чтобы оспорить отказ министерств земли в удовлетворении его запросов о раскрытии информации.

6.4Что касается вопросов существа, то ограничения на доступ к информации о парламентских процессах не являются необычным явлением. Федеральный закон о свободе информации не обязывает федеральный парламент (Бундестаг) раскрывать информацию, касающуюся его парламентской деятельности. Федеральный парламент обязан раскрывать информацию лишь в той мере, в какой он выполняет административные функции в рамках публичного права. Доступ к архивам Баварского парламента может предоставляться при соблюдении определенных условий.

6.5Вопреки утверждению автора, статья 39 Баварского закона о защите данных является правовой основой для общего права на доступ к информации от баварских государственных органов, несмотря на отсутствие отдельного закона, регулирующего это право. Таким образом, право на доступ к информации не ограничивается рамками ряда специальных законов. Вопреки заявлению автора, независимый механизм контроля за соблюдением этого закона, безусловно, существует (см. п. 4.9 выше).

6.6Принципы, применимые к административным и парламентским решениям, различаются. Это обусловлено спецификой парламентских процессов, которые предполагают свободное обсуждение между членами, балансирование политических интересов и свободное осуществление мандата. Парламентские комитеты, рассматривающие обращения, могут запрашивать мнение министерств, но не обязаны этого делать. Решение по существу обращений, а также определение степени подробности обоснования решений относятся к усмотрению соответствующих парламентских комитетов.

6.7В заключении Министерства юстиции по первому обращению автора содержались замечания относительно семейного дела, включая право матери на опеку над ее ребенком. Автор не являлся стороной этого судебного разбирательства. Заключение Министерства юстиции включало крайне конфиденциальные медицинские и личные данные, касающиеся сторон судебного процесса.

6.8Министерские заключения представляли собой внутренние информационные документы для законодательного органа, выполнявшие исключительно подготовительную функцию. Они служили лишь для информирования и подготовки членов Баварского парламента к принятию решения по существу вопроса. Поскольку речь шла о внутренних документах, государство-участник не было обязано информировать автора об их содержании.

Дополнительные представления сторон

Автор

7.1В своих дополнительных комментариях от 13 декабря 2023 года автор излагает ответ на утверждения, изложенные в пункте 6.7 выше. В своем первом обращении он косвенно упомянул дело об опеке над ребенком, в котором фигурировала мать, разместившая на своем веб-сайте личную и медицинскую информацию о себе и своем сыне. Хотя этот веб-сайт больше не активен, в его архивных версиях содержится обширная информация указанного характера. Маловероятно, что заключение Министерства юстиции касалось исключительно или даже преимущественно подробностей этого дела. В любом случае довод государства-участника не устраняет факта нарушения статьи 19 Пакта. Маловероятно, что раскрытие информации нанесло бы ущерб интересам частной жизни. Перед публикацией заключения из него можно было удалить соответствующую информацию. Кроме того, государство-участник не объяснило, почему оно не раскрыло другое заключение, подготовленное Министерством внутренних дел.

Государство-участник

7.2В своих дополнительных замечаниях от 9 февраля 2024 года государство-участник сообщает, что веб-страница упомянутой матери больше не доступна. Кроме того, правительство не было обязано и от него нельзя было разумно требовать изучать веб-сайт матери с целью установить, была ли определенная информация опубликована ею и, следовательно, могла ли быть раскрыта автору, который не имел абсолютно никакого отношения к делу матери. В дополнение к этому судебное решение содержало информацию о состоянии здоровья несовершеннолетнего ребенка матери, которая, возможно, не была опубликована и/или была опубликована незаконно (т. е. без согласия других законных опекунов ребенка).

7.3Остальные доводы автора (касающиеся удаления информации, публикации отдельного заключения министерства и т. д.) не учитывают тот факт, что процедура рассмотрения обращений является парламентской. Обнародование отдельных разделов министерских заключений или их фрагментов с удаленной информацией могло бы ослабить опасения относительно содержащейся в них информации о третьих лицах. Однако это не позволило бы в достаточной мере учесть все опасения, высказанные в ходе свободных обсуждений среди членов Баварского парламента и нашедшие отражение в голосах тех, кто выступил против обнародования этих заключений. Соответственно, Баварский парламент не имел ни возможности, ни какого-либо обязательства предоставить автору (какое-либо) конкретное обоснование решения комитета.

Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете

Рассмотрение вопроса о приемлемости

8.1Прежде чем рассматривать любое утверждение, содержащееся в том или ином сообщении, Комитет в соответствии с правилом 97 своих правил процедуры должен принять решение о том, является ли данное сообщение приемлемым в соответствии с Факультативным протоколом.

8.2В соответствии с пунктом 2 а) статьи 5 Факультативного протокола и оговоркой государства-участника к этому положению Комитет не может рассматривать вопрос, который рассматривается или уже рассматривался в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. В 2016 году автор подал жалобу в Европейский суд по правам человека, касающуюся доступа к заключениям министерств по его первому обращению в Баварский парламент. В решении, вынесенном единоличным судьей, Европейский суд по правам человека признал жалобу неприемлемой на основании статей 34 и 35 Европейской конвенции по правам человека, не указав при этом, было ли это решение связано с процедурными вопросами или вопросами существа. Отмечая позицию государства-участника о том, что решение Суда могло основываться на вопросах существа, Комитет в отсутствие явного указания на это не может прийти к выводу о том, что тот же вопрос был рассмотрен Судом. Соответственно, Комитет считает, что пункт 2 а) статьи 5 Факультативного протокола и оговорка государства-участника к нему не препятствуют рассмотрению им данного сообщения.

8.3Комитет принимает к сведению позицию государства-участника, считающего, что автор не исчерпал, как того требует пункт 2 b) статьи 5 Факультативного протокола, все имеющиеся внутренние средства правовой защиты до представления сообщения. Хотя в исчерпании внутренних средств правовой защиты нет необходимости, если их применение объективно не имеет никаких шансов на успех, авторы сообщений должны проявлять должное усердие в попытке использовать доступные средства правовой защиты, и одни лишь сомнения или предположения об их неэффективности не освобождают авторов от обязанности попытаться их исчерпать. В этом отношении Комитет напоминает, что эффективность средства правовой защиты не зависит от уверенности в благоприятном для автора результате. Отмечая, что автор не заявляет о попытках воспользоваться внутренними средствами правовой защиты в отношении отказа Баварского парламента удовлетворить его второе обращение, Комитет считает этот аспект сообщения неприемлемым в соответствии с пунктом 2 b) статьи 5 Факультативного протокола.

8.4Что касается первого обращения, то Комитет принимает к сведению довод государства-участника о том, что автор мог изложить существо своей жалобы перед Конституционным судом Баварии. Автор безуспешно пытался получить разрешение на подачу жалобы в Федеральный конституционный суд по поводу доступа к заключениям министерств. В Германии конституционные суды земель обладают юрисдикцией по рассмотрению споров, возникающих на основании их соответствующих земельных конституций. Поскольку утверждения автора касаются конкретно Баварского парламента и законодательства Баварии, Комитет считает, что Конституционный суд Баварии должен был иметь возможность рассмотреть по существу жалобу, касающуюся первого обращения. По словам автора, он не мог воспользоваться этим средством правовой защиты, поскольку не проживал в Баварии. Тем не менее Комитет принимает к сведению информацию государства-участника о том, что внутреннее законодательство позволяет всем гражданам Германии подавать конституционные жалобы в Конституционный суд Баварии, даже если у них отсутствует территориальная связь с Баварией. Отмечая довод автора о том, что он проявил должное усердие в использовании внутренних средств правовой защиты, Комитет констатирует, что автор не заявляет о получении от органов власти государства-участника конкретного указания о том, что он не может подать жалобу в Конституционный суд Баварии. Автор смог подать свои парламентские обращения и добиться их рассмотрения, находясь за пределами страны. В свете вышеизложенного Комитет считает, что автор не доказал, что он исчерпал доступные и эффективные внутренние средства правовой защиты для оспаривания отсутствия у него доступа к заключениям министерств и правового регулирования права на информацию в Баварии. В этой связи Комитет объявляет утверждения, касающиеся первого обращения, неприемлемыми в соответствии с пунктом 2 b) статьи 5 Факультативного протокола.

8.5С учетом своих выводов Комитет не считает необходимым рассматривать другие основания неприемлемости.

9.В этой связи Комитет постановляет:

a)признать сообщение неприемлемым согласно пункту 2 b) статьи 5 Факультативного протокола;

b)препроводить настоящее решение государству-участнику и автору сообщения.