Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Dictamen aprobado por el Comité en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de DerechosEconómicos, Sociales y culturales, respecto de las comunicaciones núm. 226/2021 y núm. 227/2021 * **

Comunicación presentada por:	Hamid Saydawi y Masir Farah (ambos representados por el abogado Stefano Portelli)
Presunta víctima:	Los autores
Estado parte:	Italia
Fechas de la comunicaciones:	10 y 12 de septiembre de 2021 (presentaciones iniciales del Sr. Saydawi y del Sr. Farah, respectivamente)
Fecha de aprobación del dictamen:	16 de febrero de 2024
Asunto:	Desalojo de dos familias de una vivienda que ocupaban sin título legal
Cuestiones de procedimiento:	Agotamiento de los recursos internos
Cuestiones de fondo:	Derecho a una vivienda adecuada
Artículos del Pacto:	11, párr. 1
Artículos del Protocolo Facultativo:	2; 3, párr. 1; y 5

1.1Los autores de las comunicaciones son Hamid Saydawi, nacido el 4 de abril de 1963, y Masir Farah, nacido el 10 de octubre de 1975, ambos nacionales de Marruecos. Sostienen que son víctimas de una violación por el Estado parte de los derechos que los asisten en virtud del artículo 11, párrafo 1, del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para el Estado parte el 20 de febrero de 2015. Los autores están representados por un abogado.

1.2Los días 10 y 12 de septiembre de 2021, el Comité, actuando por conducto de su Grupo de Trabajo sobre las Comunicaciones, registró las comunicaciones y solicitó al Estado parte que suspendiera el desalojo de los autores y sus familias mientras el Comité estuviera examinando las comunicaciones o, de no ser posible, que les proporcionara una vivienda alternativa que respondiera a sus necesidades, con el objeto de evitar daños irreparables para ellos y sus familias.

A.Resumen de la información y alegaciones de las partes

Hechos expuestos por los autores

Hechos generales comunes a los dos casos

2.1Los autores exponen que vivían en un bloque compuesto por cinco casas pequeñas “abandonadas” cerca de la vía del tren en la calle Latino Silvio, núm. 37, en Roma. Señalan que esas viviendas fueron construidas por el Ejército de los Estados Unidos durante la segunda guerra mundial y que, en los diez años transcurridos entre la muerte de los anteriores ocupantes hasta que se instalaron ellos, las casas fueron utilizadas para vender y consumir drogas. Las casas fueron restauradas y renovadas por los autores y sus vecinos, un grupo de cinco familias de trabajadores migrantes norteafricanos. Los autores señalan que tenían un apego emocional considerable a las casas y que invirtieron mucho trabajo y dinero en las obras de renovación. Los 24 vecinos, 7 de ellos menores de edad, estaban muy unidos y se ayudaban unos a otros.

2.2Aunque la mayoría de los ocupantes habían registrado esas viviendas como su lugar de residencia, no lograron obtener un título de propiedad. Según la información de que disponían los residentes, las casas no tenían un propietario oficial, y las autoridades locales les dijeron de manera oficiosa que podían permanecer en ellas aunque no pudieran proporcionarles un título oficial. Los autores sostienen que las autoridades también les manifestaron extraoficialmente su agradecimiento, ya que la renovación de las viviendas había devuelto la seguridad a la zona.

2.3El 14 de octubre de 2008, los autores recibieron una notificación de la empresa italiana de ferrocarriles (Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane) en la que se informaba de que la empresa había obtenido la propiedad del bloque de viviendas y tenía la intención de desalojar a los moradores, alegando que las viviendas se encontraban en ruinas. En el juicio por la vía civil ante el Tribunal Ordinario de Roma, que comenzó el 27 de octubre de 2008, la empresa ferroviaria solicitó el desalojo de las familias y el pago de una multa por la ocupación ilegal de las viviendas. El 22 de septiembre de 2009, la denuncia fue desestimada y archivada por el Tribunal de Roma, que señaló que los autores habían estado viviendo en las casas durante mucho tiempo antes de que la empresa obtuviera la propiedad, y que los autores no habían cometido ningún delito.

2.4En 2010, una inspección realizada por bomberos concluyó que las casas estaban en muy mal estado y que había que desalojar a los residentes. Los inspectores solicitaron al Ayuntamiento de Roma que proporcionara a las familias un alojamiento adecuado. Al parecer, esa solicitud se había remitido a los servicios sociales el 14 de abril de 2011, sin resultado alguno.

2.5El 5 de abril de 2011, los autores respondieron a otra notificación de desalojo procedente de la empresa ferroviaria argumentando que las viviendas se encontraban en buen estado y que habían sido habitadas durante muchos años, al tiempo que destacaban que la empresa había tolerado el uso de las viviendas sin solicitar ningún tipo de pago ni mostrar la intención de alquilarlas o darles uso alguno. El 25 de noviembre de 2012, la VII Sección Civil del Tribunal Ordinario de Roma dictó una sentencia en la que exigía la desocupación de las viviendas e imponía a sus ocupantes la obligación de pagar una multa y las costas judiciales por un importe total de 37.493,74 euros. Sin embargo, en los años siguientes, los autores no volvieron a recibir ninguna notificación de desalojo ni se les ofreció ningún alojamiento alternativo. Así pues, decidieron seguir residiendo en las casas y reanudaron las obras de renovación.

2.6El 10 de febrero de 2021, se notificó oficialmente a los autores que debían desalojar las viviendas, en ejecución de la decisión adoptada por el Tribunal Ordinario de Roma el 25 de noviembre de 2012. El 16 de febrero de 2021, los autores solicitaron alojamiento de emergencia al Ayuntamiento. El 15 de marzo de 2021 el Tribunal Ordinario de Roma dictó una orden firme de desalojo, que el abogado de los autores decidió no impugnar, ya que recurrir una sentencia firme sin aportar nuevas pruebas habría sido vano con toda seguridad y conllevado una condena al pago de más costas judiciales para los autores.

2.7Los días 24 de mayo, 27 de junio y 27 de julio de 2021, los funcionarios judiciales acudieron a las viviendas para ejecutar el desalojo, pero no pudieron hacerlo a causa del apoyo manifestado a los autores por activistas del ámbito de la vivienda y las demás familias. Durante la última de las tres visitas, un funcionario judicial comunicó verbalmente que regresarían de nuevo el 16 de septiembre de 2021, pero no facilitó ningún documento escrito al respecto.

Comunicación núm. 226/2021

2.8El Sr. Saydawi llegó a Italia en 1988 y ha estado viviendo en una casa situada en la calle Latino Silvio, núm. 37, con su esposa y sus tres hijos desde 2000. Ganaba aproximadamente 1.778 euros al mes antes del confinamiento decretado durante la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19), pero su contrato de trabajo a tiempo completo fue sustituido por una colaboración ocasional con su antiguo empleador a raíz de un procedimiento de reestructuración provocado por la pandemia, lo que ocasionó una merma de sus ingresos a aproximadamente la mitad. El Sr. Saydawi calcula que invirtió unos 25.000 euros en la primera fase de reforma de las viviendas, sin contar todo el trabajo manual que aportó personalmente.

2.9El 23 de marzo de 2011, el abogado del Sr. Saydawi escribió una carta a la empresa ferroviaria en nombre de la familia de su cliente y de otras dos familias, en la que informaba de que los afectados estaban dispuestos a que se regularizara su situación para convertirse en inquilinos oficiales. Además de las solicitudes de vivienda social mencionadas más arriba, el Sr. Saydawi presentó otra solicitud de vivienda pública a la Consejería para la Vivienda del Ayuntamiento de Roma el 9 de junio de 2011. Su solicitud de alojamiento de emergencia de 16 de febrero de 2021 fue denegada el 24 de febrero de 2021, y el Ayuntamiento de Roma le proporcionó el número de teléfono de una organización que prestaba apoyo a las personas sin hogar. El 18 de junio de 2021, el Sr. Saydawi solicitó otra reunión con los servicios sociales con miras a obtener una vivienda social. Los hijos del Sr. Saydawi son adultos e independientes económicamente, pero debido a la crisis económica provocada por la pandemia de COVID-19, no pueden ayudar financieramente a sus padres. Por tanto, él y su esposa no tendrían un lugar alternativo donde vivir si fueran desalojados de la casa, y se quedarían en la calle. La única opción que ofrecieron las autoridades fue separar a hombres y mujeres, alojando a las mujeres en centros de emergencia y dejando a los hombres sin hogar, lo que los autores no consideraron una opción viable.

Comunicación núm. 227/2021

2.10El Sr. Farah vive en una casa sita en la calle Latino Silvio, núm. 37, desde 2005. Cuando se presentó la comunicación, residía en la casa con su madre de 73 años, que tenía una discapacidad, su hermano mayor recién operado del corazón, su mujer y sus dos hijos de entonces 8 y 5 años de edad. El Sr. Farah lleva 13 años trabajando como pescadero en un mercado de Roma. Aunque su madre solicitó una pensión y su mujer es la titular oficial del puesto del mercado en el que trabaja, en el momento de la presentación de la comunicación él era la única persona de la familia que percibía un ingreso. Su hermano había trabajado anteriormente vendiendo calzado en mercados, pero perdió su actividad económica al ser hospitalizado y operado del corazón. El indicador económico correspondiente a la unidad familiar es de 2.350 euros al año.

2.11A pesar de las solicitudes de alojamiento de emergencia presentadas el 16 de febrero de 2021 (véase el párrafo 2.6), ni las autoridades ni la empresa ferroviaria ofrecieron solución alguna. La única opción que ofrecieron las autoridades fue separar a los hombres de las mujeres y los niños, alojando a las mujeres y los niños en centros de emergencia y dejando a los hombres sin hogar, lo que los autores no consideraron una opción viable. El Sr. Farah no puede alojarse en casa de ningún familiar o amigo, y teme que un desalojo y la consiguiente pérdida de su hogar lleven a que no pueda cuidar adecuadamente de sus hijos. Añade que un posible desalojo causaría un daño irreparable a toda la familia, poniendo en peligro la vida de su madre y la salud de su hermano, con el riesgo de traumatizar a los niños, cuyo disfrute de sus derechos básicos a la vivienda, la salud, la escolarización y el cuidado parental se vería seriamente afectado.

Denuncia

3.1Los autores alegan que las autoridades italianas no protegen sus derechos en virtud del artículo 11 del Pacto y sostienen que la situación de indefensión a la que se enfrentan constituye una violación de sus derechos amparados por el Pacto. Señalan que los tribunales nacionales fallaron a favor de la pretensión de la empresa ferroviaria, que deseaba recuperar el control de una propiedad que había desatendido durante muchos años, en lugar de velar por el derecho a la vivienda, la integridad y la dignidad de unas familias socialmente vulnerables.

3.2Los autores agregan que la incertidumbre en relación con su situación de vivienda, que sufrieron durante 16 años, el riesgo de una separación de la familia en centros de emergencia y la amenaza de desalojo constituyen una violación del artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

3.3Los autores alegan que han agotado los recursos internos, ya que impugnaron las diversas resoluciones judiciales desfavorables, exceptuando la de 15 de marzo de 2021, por considerar que un recurso contra una sentencia firme sin nuevas pruebas habría sido con toda seguridad desestimado y habría dado lugar a la imposición de más costas judiciales. Señalan que han solicitado viviendas sociales en varias ocasiones y que no existen otros recursos internos que puedan interponer para detener su desalojo.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo

Observaciones generales y comentarios sobre la admisibilidad comunesa ambos casos

4.1El 15 de marzo de 2022, el Estado parte presentó sus observaciones sobre la admisibilidad y el fondo de las comunicaciones.

4.2El Estado parte señala que el Tribunal Constitucional solo conoce de las vulneraciones de la Constitución de 1948 y puede actuar de oficio, por medio del fiscal o a petición del demandante o del demandado. Añade que cuando el Tribunal considera que un acto es inconstitucional, esta apreciación conduce a la suspensión del procedimiento a quo. El Estado parte menciona que, de conformidad con el artículo 134 de la Constitución, el Tribunal Constitucional dirime las controversias relativas a: a) la constitucionalidad de las leyes y actos con fuerza de ley que emanan del Estado o las regiones; b) los conflictos de competencias entre los poderes del Estado, entre el Estado y las regiones, y entre las regiones; y c) las acusaciones promovidas contra el Presidente de la República, según lo dispuesto en la Constitución. El Estado parte señala que, en términos más generales, el Tribunal Constitucional decide sobre la constitucionalidad de la legislación, su interpretación y la cuestión de si su aplicación, en cuanto a la forma y al fondo, es conforme con la Constitución. Añade que, cuando el Tribunal declara inconstitucional una ley o un acto con fuerza de ley, la norma deja de estar en vigor al día siguiente de la publicación de esa decisión.

4.3En lo que respecta a la admisibilidad de las comunicaciones, el Estado parte sostiene que los autores no han agotado los recursos internos, y señala que los recursos deben ser efectivos, suficientes y adecuados y estar disponibles. El Estado parte subraya que la norma de no agotamiento de los recursos internos es pertinente cuando no se dispone de recursos, cuando los existentes no son efectivos o adecuados, o cuando se produce denegación de justicia o se recurre a recursos discrecionales. El Estado parte alega que, contrariamente a lo que se alega en la comunicación, nada de lo anterior se aplica a los presentes casos.

Comunicación núm. 226/2021

4.4En lo que atañe a la comunicación presentada por el Sr. Saydawi, el Estado parte sostiene que durante una reunión del Comité Provincial para el Orden y la Seguridad Pública de 17 de septiembre de 2021, se determinó que, tras una evaluación, la familia del Sr. Saydawi, que residía en la vivienda núm. 1 del bloque de casas de la calle Silvio Latino, núm. 37, tenía unos ingresos anuales de 60.000 euros. El Estado parte alega que, por las razones mencionadas más arriba, tanto en las observaciones generales como en los comentarios sobre la admisibilidad y el fondo, la comunicación no es admisible.

Comunicación núm. 227/2021

4.5En lo que concierne a la comunicación presentada por el Sr. Farah, el Estado parte informa de que, en el pasado, el servicio social del Ayuntamiento de Roma para emergencias denominado Sala Operativa Social propuso soluciones de emergencia para las personas que vivían en la calle Silvio Latino, núm. 37, y agrega que todas las propuestas fueron rechazadas por el Sr. Farah por ser de carácter temporal. El Estado parte señala que durante la pandemia de COVID-19, se activó una renta de emergencia, entre otras medidas pertinentes, y que Italia instauró la llamada renta de ciudadanía, de la que se tomó nota en el contexto del examen periódico universal del Estado parte de noviembre de 2019. El Estado parte destaca que, entre otras medidas pertinentes, introdujo la Asignación Única Universal, que es una ayuda económica a las familias. Esa ayuda se asigna por cada hijo a cargo hasta los 21 años con sujeción a determinadas condiciones, y sin límite de edad para los hijos con discapacidad. El Estado parte alega que, por las razones mencionadas, tanto en las observaciones generales como en los comentarios sobre la admisibilidad y el fondo más arriba, la comunicación no es admisible.

Comentarios de los autores sobre las observaciones del Estado parte relativasa la admisibilidad y el fondo

Observaciones generales y comentarios sobre la admisibilidad comunesa ambos casos

5.1El 21 de abril de 2023 y el 12 de junio de 2022, los autores presentaron comentarios acerca de las observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo de los casos núm. 226/2021 y núm. 227/2021, respectivamente.

5.2Los autores se oponen a la alegación de que sus comunicaciones son inadmisibles por no haberse agotado los recursos internos. Sostienen que el Estado parte actúa de mala fe y consideran que el Comité Interministerial de Derechos Humanos, que preparó las observaciones del Estado parte, no es el órgano adecuado para formular esas observaciones, ya que no es independiente del poder ejecutivo.

5.3Los autores destacan que los recursos internos que se deben agotar tienen que estar disponibles y ser efectivos, y que se deben tener en cuenta las circunstancias concretas de cada caso individual al determinar si se han agotado. Sostienen que la aplicación del requisito de agotamiento de los recursos internos está sujeta a cierto grado de flexibilidad y no debe constituir un obstáculo injustificado para acceder a los recursos internacionales.

5.4Los autores también sostienen que, al igual que la gran mayoría de las personas vulnerables amenazadas de desalojo en el Estado parte, no presentaron ningún recurso contra su desalojo. Explican además que decidieron no interponer ningún recurso debido a una reforma legislativa que hizo que los recursos fueran extremadamente caros y no estuvieran cubiertos por el sistema de justicia gratuita, lo que los hacía prácticamente inaccesibles para personas con escasos recursos económicos y que ya estaban endeudadas. Los autores argumentan que, mediante el Decreto núm. 55, de 10 de marzo de 2014, el Ministerio de Justicia de Italia introdujo nuevos parámetros para el cálculo de las costas judiciales que deberían abonar las partes condenadas en los juicios por la vía civil. Esos parámetros, que posteriormente se modificaron mediante Decreto el 8 de marzo de 2018, se basan en el costo del propio juicio, pudiendo ser modificadas las costas impuestas, al alza o a la baja, por decisión del juez. Sin embargo, según un auto del Tribunal Supremo de Casación, salvo que existan razones manifiestas las costas no pueden diferir significativamente de los honorarios profesionales fijados por el colegio de abogados. Los autores sostienen que la condena al pago de costas judiciales representa una pesada carga para los particulares, ya que los que han sufrido una violación de su derecho a la vivienda suelen encontrarse en una situación financiera debilitada cuando llegan al juicio y la condena al pago de las costas supone siempre una pesada carga. Los autores señalan que esta reforma se aplica incluso a las personas que tienen derecho a asistencia letrada gratuita. Destacan que, en la práctica, el riesgo de ser condenado al pago de cantidades que pueden alcanzar fácilmente los 5.000 euros lleva a las personas con pocos recursos económicos, a menudo ya endeudadas con sus arrendadores, a renunciar a su derecho a la defensa letrada y la mayoría de los abogados recomiendan que no se interpongan recursos que no tienen ninguna posibilidad de ganar para evitar incurrir en costas adicionales.

5.5Los autores sostienen que si el Estado parte se opone a la admisibilidad de una comunicación alegando que no se han agotado los recursos internos, recae sobre él la carga de demostrar que existen recursos disponibles y efectivos. Observan, sin embargo, que el Estado parte ya ha presentado las mismas observaciones en respuesta a otras comunicaciones individuales. Los autores ponen de relieve que la comunicación del Estado parte contiene referencias genéricas al sistema judicial italiano, sin añadir ninguna indicación sobre qué recurso interno específico podrían haber utilizado.

5.6Los autores indican que el Estado parte hace referencia al Tribunal Constitucional, lo que podría implicar que el recurso interno que deberían haber utilizado es recurrir ante ese órgano judicial. Sin embargo, sostienen que solo los jueces pueden interponer un recurso ante ese Tribunal, que tiene la función de controlar la constitucionalidad de las leyes y los actos legislativos, regular el reparto de competencias entre los distintos poderes del Estado y actuar como instancia arbitral en las acusaciones contra el Presidente. Los autores agregan que la función del Tribunal Constitucional no es resolver las demandas presentadas por particulares. Alegan que, por lo tanto, no es posible que particulares, como es su caso, interpongan un recurso ante ese Tribunal. Los autores afirman que el Estado parte es plenamente consciente de los argumentos mencionados, así como del hecho de que no disponen de muchos medios por ser personas en situación económica vulnerable que están excluidas del acceso a viviendas asequibles y expuestas a una amenaza de daño irreparable y a una posible violación de sus derechos. Así pues, los autores aducen que no es razonable esperar que recurran ante el más alto órgano del Estado, acción que requeriría la intermediación del juez, lo que no pueden conseguir. Los autores alegan que el argumento del Estado parte es incompatible con la obligación del Estado parte de interpretar el Pacto de buena fe, según lo dispuesto en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.

5.7Los autores alegan que han agotado todos los recursos internos que razonablemente podían utilizar. Destacan la grave penuria de viviendas que se experimenta en el Estado parte, y señalan que la Unión Europea expresó su preocupación acerca del derecho a la vivienda y los desalojos en el Estado parte en un informe de 2015. Los autores sostienen que la situación ha empeorado en los años posteriores y se ha convertido en endémica como consecuencia de la pandemia de COVID-19 y de las medidas adoptadas por el Estado parte en ese contexto.

Comunicación núm. 226/2021

5.8En sus comentarios, el Sr. Saydawi señala que la afirmación de que gana 60.000 euros al año es incorrecta. Explica que su empleo con la asociación cultural de imanes marroquíes en Europa se sustituyó por una relación precaria de “trabajo a demanda” hace unos dos años, por lo que gana aproximadamente un tercio de su salario anterior. Señala que actualmente su indicador de situación económica equivalente es de algo más de 10.000 euros anuales, lo que no le permite alquilar una casa en el mercado libre ni acceder a un alojamiento temporal. El Sr. Saydawi alega que la afirmación de que gana 60.000 euros al año es una prueba más de mala fe, dado que el trabajador social del Comité Interministerial de Derechos Humanos con el que tuvo que reunirse transmitió información incorrecta en lugar de solucionar su problema, en un intento de eximir al Estado parte del cumplimiento de sus obligaciones para con las personas más vulnerables de la sociedad.

Comunicación núm. 227/2021

5.9Refiriéndose a los comentarios del Estado parte sobre el fondo, el Sr. Farah sostiene que la mención de las prestaciones ordinarias y extraordinarias recibidas por su familia no son pertinentes. Señala que es un trabajador que no puede mantener a una familia de seis miembros y pagar el alquiler solamente con sus ingresos. Puntualiza que las prestaciones a las que hace referencia el Estado parte no son una solución válida ni permanente para evitar los daños que se producirían en caso de desalojo. Aclara que la renta de emergencia asociada a la COVID-19 expiró en diciembre de 2020 y ya no se desembolsaba cuando se presentó la comunicación en septiembre de 2021. Señala que para solicitar la renta de ciudadanía tendría que dejar de trabajar. Sostiene que, si bien la Asignación Única Universal, que acaba de establecer el Gobierno y representa un subsidio de 175 euros por cada hijo, puede tener sin duda un efecto positivo para la economía familiar, no eliminaría el riesgo de desalojo forzoso de su familia. El Sr. Farah añade que las soluciones temporales relacionadas con situaciones de emergencia, como las mencionadas en la respuesta del Estado parte, no garantizan el respeto del artículo 11 del Pacto, ya que todas ellas entrañan la separación de la familia y ninguna evita de manera permanente el riesgo de sufrir un daño irreparable.

B.Examen de la admisibilidad por el Comité

6.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité debe decidir, de conformidad con el artículo 10, párrafo 2, del reglamento en relación con el Protocolo Facultativo, si la comunicación es admisible.

6.2El Comité es competente ratione materiae para examinar las alegaciones de violación de cualquiera de los derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Por consiguiente, dictamina que las reclamaciones de los autores con arreglo a lo previsto en el artículo 17 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos son incompatibles con las disposiciones del Pacto en virtud de lo dispuesto en el artículo 3, párrafo 2 d), del Protocolo Facultativo.

6.3El Comité recuerda que, de acuerdo con el artículo 3, párrafo 1, del Protocolo Facultativo, el Comité no examinará una comunicación sin antes haberse cerciorado de que se han agotado todos los recursos disponibles en la jurisdicción interna. El Comité toma nota del argumento del Estado parte de que no se ha respetado el principio del agotamiento de los recursos internos en las comunicaciones individuales que se están examinando (véase el párr. 4.3). El Comité toma nota asimismo del argumento de los autores de que los recursos internos deben estar disponibles y ser efectivos, y de la alegación de que si un Estado parte se opone a la admisibilidad de una comunicación basándose en que no se han agotado los recursos internos, le incumbe la carga de probar que existen recursos disponibles y efectivos.

6.4El Comité toma nota además de la alegación no refutada de los autores de que un recurso contra la sentencia firme y la orden de desalojo de 15 de marzo de 2021 no tenía perspectivas de prosperar dada la necesidad de presentar nuevas pruebas y de que dicho recurso supondría una carga financiera indebida para ellos dada la necesidad de sufragar las costas judiciales (véanse los párrafos 2.6 y 3.3). El Comité observa que el Estado parte alude en términos generales a la existencia del Tribunal Constitucional y al hecho de que no se ha respetado el principio del agotamiento de los recursos internos. Sin embargo, el Estado parte no indica qué vías de recurso habrían sido eficaces y accesibles en los presentes casos, en particular a la luz del argumento de los autores de que el recurso de inconstitucionalidad no estaría al alcance de los particulares. El Comité recuerda su jurisprudencia anterior según la cual el Estado parte que plantee una objeción a la admisibilidad por falta de agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna debe demostrar que el autor de la comunicación no ha agotado un recurso disponible y efectivo susceptible de resolver la violación alegada. El Comité considera que, si un Estado parte alega la inadmisibilidad por falta de agotamiento de los recursos internos, debe señalar qué recursos deberían haberse agotado, demostrando que son adecuados y efectivos, cosa que no ha hecho en los presentes casos. El Comité estima, pues, que el artículo 3, párrafo 1, del Protocolo Facultativo no obsta a la admisibilidad de las presentes comunicaciones.

6.5El Comité observa que las comunicaciones satisfacen los demás criterios para la admisibilidad establecidos en los artículos 2 y 3 del Protocolo Facultativo y, por consiguiente, las declara admisibles y procede a examinarlas en cuanto al fondo.

C.Examen de la cuestión por el Comité en cuanto al fondo

Hechos y aspectos jurídicos

7.1El Comité ha examinado las presentes comunicaciones teniendo en cuenta toda la información que le ha sido facilitada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 del Protocolo Facultativo.

7.2El Comité pasa a examinar cuáles son los hechos que considera probados y pertinentes en relación con las denuncias.

7.3En el momento de la presentación de las comunicaciones, los autores llevaban años —16 en Sr. Farah y 20 el Sr. Saydawi— viviendo con sus familias en dos viviendas de las que no tenían un título de propiedad legal. Habían renovado las casas y se habían domiciliado en ellas. Las autoridades del Estado parte estaban al corriente de la presencia de los autores en las viviendas y de la renovación de estas, y lo toleraron.

7.4Tras la adquisición de las viviendas por la empresa ferroviaria de Italia en 2008, se inició un procedimiento judicial para desalojar a los ocupantes, y el 25 de noviembre de 2012, un tribunal civil ordenó el desalojo de las viviendas e impuso una multa a los autores. Sin embargo, no fue hasta el 15 de marzo de 2021 cuando se dictó una orden firme de desalojo contra los autores.

7.5Los autores no disponen de medios económicos para encontrar un alojamiento alternativo adecuado en el mercado privado. Solicitaron una vivienda social en 2021, y las autoridades han sido conscientes de la necesidad de los autores de una vivienda alternativa desde 2011. La única opción que les ofreció el Estado parte consistía en un centro de acogida temporal de emergencia, lo que habría supuesto la división de las familias, al separar a los hombres de las mujeres.

7.6Los autores alegan que el hecho de desalojarlos a ellos y a sus familias sin un alojamiento alternativo y adecuado constituiría una violación de su derecho a una vivienda adecuada reconocido en el artículo 11, párrafo 1, del Pacto.

7.7A la luz de la determinación por el Comité de los hechos pertinentes y de los argumentos de las partes, la cuestión que plantean las comunicaciones es si la decisión judicial de desalojar a los autores y sus familias sin que se previera una consulta y análisis de las alternativas de alojamiento y sin que, en definitiva, se asegurara que tuvieran un alojamiento alternativo en el momento de ordenar el desalojo y proceder a ejecutarlo constituía o no una violación del derecho a una vivienda adecuada reconocido en el artículo 11, párrafo 1, del Pacto. Para llegar a esa determinación, el Comité comenzará por retomar su jurisprudencia sobre la protección contra el desalojo forzoso. A continuación, analizará la cuestión del desalojo de los autores y sus familias y abordará las cuestiones que se plantean en las comunicaciones.

Protección contra el desalojo forzoso

8.1El derecho humano a una vivienda adecuada es un derecho fundamental de suma importancia para el disfrute de todos los derechos económicos, sociales y culturales y de otros derechos civiles y políticos. El derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos, y los Estados partes deben tomar todas las medidas que sean necesarias para lograr la plena realización de este derecho, hasta el máximo de los recursos disponibles.

8.2Los desalojos forzosos son prima facie incompatibles con el Pacto y solo podrían justificarse en las circunstancias más excepcionales. Las autoridades competentes deben velar por que se lleven a cabo con arreglo a una legislación compatible con el Pacto y en observancia de los principios generales de razonabilidad y proporcionalidad entre el objetivo legítimo del desalojo y las consecuencias de este para las personas desalojadas. Esa obligación se deriva de la interpretación de las obligaciones del Estado parte en virtud del artículo 2, párrafo 1, del Pacto, leído conjuntamente con el artículo 11, y de acuerdo con los requisitos del artículo 4, que estipula las condiciones en que están permitidas tales limitaciones al disfrute de los derechos de conformidad con el Pacto.

8.3Así pues, para que un desalojo sea justificable, debe cumplir una serie de requisitos previstos en el artículo 4. En primer lugar, la limitación del derecho a una vivienda adecuada debe determinarse por ley. En segundo lugar, la limitación debe promover el bienestar general en una sociedad democrática. En tercer lugar, la limitación debe adecuarse al fin legítimo mencionado. En cuarto lugar, la limitación debe ser necesaria, en el sentido de que si existen varias medidas que puedan razonablemente obtener el fin perseguido, se debe hacer uso de la medida que menos restrinja el derecho. Por último, los beneficios logrados por la limitación para promover el bienestar general deben superar los efectos sobre el goce del derecho limitado. Cuanto más graves son las repercusiones en los derechos protegidos por el Pacto, mayor escrutinio ha de realizarse respecto de la justificación invocada para tal limitación. La disponibilidad de vivienda alternativa adecuada, las circunstancias personales de los ocupantes y sus familiares a cargo, y su cooperación con las autoridades en la búsqueda de soluciones adecuadas son también factores cruciales en tal examen. Asimismo, es inevitable distinguir si el desalojo se promueve respecto de propiedades de individuos que requieren la propiedad como vivienda o para que les brinde su renta vital, o respecto de propiedades de entidades financieras o cualquier otra entidad. Por consiguiente, el Estado parte violará el derecho a la vivienda adecuada si dictamina que la persona que ocupa la vivienda sin poseer un título legal de propiedad debe ser desalojada de forma inmediata sean cuales sean las circunstancias bajo las que la orden de desalojo sería ejecutada. Este examen de proporcionalidad de la medida debe ser efectuado por una autoridad judicial u otra autoridad imparcial e independiente con el poder de ordenar el cese de la violación y de proporcionar un remedio efectivo. Esta autoridad debe evaluar si el desalojo se ajusta al Pacto, incluyendo los elementos del examen de proporcionalidad requeridos en el artículo 4 del Pacto tal y como han sido descritos. No obstante, los principios de razonabilidad y proporcionalidad pueden requerir que la orden de desalojo se suspenda o posponga para evitar exponer a las personas desalojadas a situaciones de indigencia o a violaciones de otros derechos contenidos en el Pacto. Una orden de desalojo también puede estar condicionada a otros factores, como requerir a las autoridades administrativas que intervengan en la asistencia de los ocupantes para mitigar las consecuencias del desalojo.

8.4Adicionalmente, no deben existir medios alternativos o medidas menos intrusivas del derecho a la vivienda, y las personas afectadas por la medida no deben quedar en una situación que constituya una violación de otros derechos del Pacto o de otros derechos humanos o les exponga a ella.

8.5En el procedimiento de desalojo, entre las garantías procesales que se deberían aplicar en este contexto figuran: a) una auténtica oportunidad de consultar a las personas afectadas sobre las alternativas de alojamiento disponibles y, en caso de no contar con ninguna alternativa viable debido a la falta de recursos propios, requerir a las autoridades administrativas que presenten opciones disponibles para asegurar que el desalojo no dejará a los afectados en la calle; b) un plazo suficiente y razonable de notificación a todas las personas afectadas con antelación a la fecha prevista para el desalojo; c) facilitar a todos los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y, en su caso, a los fines a que se destinan las tierras o las viviendas; d) la presencia de funcionarios del gobierno o sus representantes en el desalojo, especialmente cuando este afecte a grupos de personas; e) identificación exacta de todas las personas que efectúen el desalojo; f) no efectuar desalojos cuando haga muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; g) ofrecer recursos jurídicos para impugnar el desalojo; y h) ofrecer asistencia jurídica siempre que sea posible a las personas que necesiten pedir reparación a los tribunales.

8.6Los Estados partes tienen la obligación de estudiar todas las alternativas al desalojo, no desalojar nunca si con ello se crea una situación de falta de hogar y asegurarse de que se consulte adecuadamente a las personas afectadas. El desalojo forzoso como medida punitiva es también incompatible con las normas del Pacto. Al respecto, el Comité nota que las políticas públicas o las medidas legislativas que criminalizan a las personas o grupos de personas con base en su situación habitacional pueden resultar discriminatorias y contrarias al derecho a una vivienda adecuada, así como contrarias a otras obligaciones de los Estados partes contenidas en el Pacto, en particular cuando afectan a grupos en situación de vulnerabilidad. La criminalización de una cuestión social, como es la falta de vivienda, constituye una respuesta desproporcionada por el Estado que no responde a la finalidad buscada. El derecho penal debe ser el último recurso. El Estado parte debería tratar de responder de forma menos lesiva al problema del déficit habitacional y las escasas posibilidades de las personas con pocos recursos de acceder a una vivienda digna, que es el problema subyacente de la ocupación de viviendas sin un título legal. El Comité considera que los Estados partes deberían ofrecer vías de recurso efectivas y adecuadas para impugnar los desalojos forzosos y la criminalización de quienes carecen de acceso a una vivienda adecuada o viven en asentamientos ilegales.

8.7El Comité recuerda que las obligaciones del Estado en relación con el derecho a la vivienda deben interpretarse junto con todas las demás obligaciones en materia de derechos humanos y, en particular, en el contexto de un desalojo, con la obligación de proporcionar a la familia la protección más amplia posible (Pacto, art. 10, párr. 1). La obligación de los Estados partes de proveer, hasta el máximo de sus recursos disponibles, vivienda alternativa a las personas desalojadas que la requieran, incluye la protección de la unidad familiar, particularmente cuando las personas objeto de desalojo son responsables del cuidado y educación de hijos a su cargo.

Obligación del Estado de proporcionar un alojamiento alternativo en casode necesidad

9.1Cuando los afectados por el desalojo no dispongan de recursos, el Estado parte deberá adoptar todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas, según proceda. El Estado parte tiene el deber de adoptar medidas razonables para proveer vivienda alternativa a las personas que puedan quedar sin techo como consecuencia de un desalojo, independientemente de si tal desalojo ocurre a instancias de las autoridades del Estado parte o de particulares, como el propietario del inmueble. En el caso de que el desalojo de una persona de su hogar tenga lugar sin que el Estado parte le otorgue o garantice una vivienda alternativa, corresponde al Estado parte demostrar que consideró las circunstancias particulares del caso y que, a pesar de que tomó todas las medidas razonables, hasta el máximo de sus recursos disponibles, no pudo satisfacer el derecho a la vivienda de la persona afectada. La información proporcionada por el Estado parte debe permitir al Comité considerar la razonabilidad de las medidas adoptadas, con arreglo al artículo 8, párrafo 4, del Protocolo Facultativo.

9.2Los Estados partes pueden optar por políticas muy diversas para lograr ese propósito. Sin embargo, cualquier medida que se adopte debe ser deliberada, concreta y orientada lo más claramente posible hacia la satisfacción de las obligaciones reconocidas en el Pacto.

9.3La vivienda alternativa debe ser adecuada. Aun cuando la adecuación viene determinada en parte por factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole, el Comité considera que, aun así, es posible identificar algunos aspectos de ese derecho que deben ser tenidos en cuenta a estos efectos en cualquier contexto determinado. Entre esos aspectos figuran los siguientes: la seguridad jurídica de la tenencia; la disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; gastos soportables; la habitabilidad; la asequibilidad; la localización en un entorno saludable que permita el acceso a servicios públicos y sociales (a la educación, el empleo y la atención sanitaria); y la adecuación cultural, de manera que respete la expresión de la identidad cultural y de la diversidad.

9.4En ciertas circunstancias, los Estados partes pueden demostrar que, a pesar de haber hecho todos los esfuerzos hasta el máximo de sus recursos disponibles, ha sido imposible ofrecer un lugar de residencia alternativo estable a una persona desalojada que necesita vivienda alternativa. En tales circunstancias, es posible el uso de un alojamiento temporal que no cumpla con todos los requisitos de una vivienda alternativa adecuada. No obstante, los Estados han de esforzarse por asegurar que el alojamiento temporal sea compatible con la protección de la dignidad humana de las personas desalojadas, cumpla con todos los requisitos de seguridad y no se convierta en una solución permanente, sino en un paso previo a la vivienda adecuada. Debe tenerse también en cuenta el derecho de los miembros de una familia a no ser separados y a contar con niveles razonables de privacidad.

Examen de proporcionalidad del desalojo de los autores

10.1El Comité observa que los autores no poseían ningún título legal que regularizara su ocupación de las viviendas. Lo que el Comité debe determinar es si el desalojo de los autores y sus familias fue necesario y proporcional al objetivo perseguido, y si el Estado parte tuvo en cuenta las consecuencias de esa medida sobre las personas desalojadas.

10.2De conformidad con lo mencionado en el párrafo 8.3, el Comité ha establecido una serie de circunstancias que deben valorarse al analizar la proporcionalidad de un desalojo. Asimismo, ha tomado en consideración factores pertinentes para evaluar la proporcionalidad, a saber: a) la disponibilidad de una vivienda alternativa y adecuada; b) las circunstancias personales de los ocupantes y de las personas a su cargo, en particular si existen factores de vulnerabilidad, como la edad y la discapacidad, entre otros aspectos, que justifiquen que puedan sufrir de forma desproporcionada a causa del desalojo; c) la cooperación de los ocupantes con las autoridades para encontrar soluciones apropiadas; y d) la distinción entre propiedades de individuos que requieren la propiedad como vivienda o para que les brinde su renta vital, y propiedades de bancos, entidades financieras o cualquier otra entidad.

10.3El Comité observa que, según la información que figura en el expediente, no parece que las autoridades judiciales tuvieran en cuenta ninguno de los factores mencionados en el párrafo 10.2 en su decisión relativa al desalojo de los autores. El Comité observa también que, a pesar de las diversas solicitudes para obtener una vivienda social presentadas por los autores y de que los servicios sociales tenían conocimiento de su necesidad de una vivienda de ese tipo desde 2011, nunca se les ofreció ninguna vivienda alternativa adecuada que hubiera permitido a las familias permanecer juntas. El Comité observa que los autores solicitaron reunirse con las autoridades competentes y ofrecieron a la empresa ferroviaria la posibilidad de regularizar su situación como arrendatarios. Esos intentos de colaboración no se tuvieron en cuenta en la decisión de desalojar a los autores. Además, el desalojo no fue consecuencia de la petición de un particular que necesitara la vivienda para residir o como fuente de ingresos para su subsistencia, sino que fue el resultado de un procedimiento iniciado por la empresa ferroviaria del Estado, que se había desentendido de esas construcciones durante años.

10.4El Comité recuerda que las medidas adoptadas en el marco de un procedimiento de desalojo deben ser razonables y apropiadas en vista de los intereses en juego y las circunstancias de las personas afectadas.

10.5El Comité considera pertinente afirmar que, a la luz de las circunstancias concretas de los presentes casos, las autoridades deberían haber tenido en cuenta una prueba de proporcionalidad apropiada: una ponderación de la vulnerabilidad socioeconómica de los autores y sus familias; los efectos diferenciales del desalojo en los autores, como cabezas de familia en situación económica precaria; el interés superior del niño y el derecho de los niños a ser escuchados; las solicitudes para la obtención de una vivienda social presentadas anteriormente por los autores; la disponibilidad de viviendas sociales proporcionadas por las autoridades administrativas competentes y la existencia de medios alternativos para resolver el problema; y el hecho de que llevaban mucho tiempo residiendo en las viviendas. Para evaluar la situación de los autores, las autoridades competentes deberían haber celebrado una consulta genuina y efectiva con ellos, y deberían haber solicitado a las autoridades administrativas competentes información sobre la posibilidad de ofrecer una vivienda social a los autores y sus familias.

10.6Por tanto, el Comité considera que la ausencia de un análisis suficientemente exhaustivo de la proporcionalidad del desalojo constituyó una violación por el Estado parte del derecho de los autores a la vivienda, al amparo del artículo 11 del Pacto.

D.Conclusión y recomendaciones

11.1Sobre la base de toda la información facilitada y habida cuenta de las circunstancias particulares de los presentes casos, el Comité considera que el desalojo de los autores y sus familias sin un adecuado examen de la proporcionalidad por parte de las autoridades judiciales, sin haber tenido en cuenta los efectos desproporcionados que el desalojo podría tener en los autores y sus familias y el interés superior del niño, y sin respetar las garantías procesales relativas a una consulta adecuada y genuina, constituiría una violación del derecho de los autores a una vivienda adecuada.

11.2El Comité, actuando en virtud del artículo 9, párrafo 1, del Protocolo Facultativo, dictamina que el Estado parte violó el derecho de los autores en virtud del artículo 11, párrafo 1, del Pacto. A la luz del dictamen en las presentes comunicaciones, el Comité formula al Estado parte las recomendaciones que figuran a continuación.

Recomendaciones en relación con los autores

12.El Estado parte tiene la obligación de proporcionar a los autores una reparación efectiva, en particular: a) en caso de que no dispongan de una vivienda adecuada, volver a evaluar su estado de necesidad y la posición que ocupan en la lista de espera, teniendo en cuenta la antigüedad de su solicitud de vivienda ante las autoridades competentes desde la fecha en que se presentó, con el objeto de concederles una vivienda pública o de adoptar cualquier otra medida que les permita tener una vivienda adecuada, tomando en consideración los criterios establecidos en el presente dictamen; b) proporcionar a los autores una indemnización económica por la violación de sus derechos; y c) reembolsar a los autores las costas judiciales en que razonablemente hayan incurrido para tramitar las presentes comunicaciones, tanto a nivel interno como a nivel internacional.

Recomendaciones generales

13.El Comité considera que las reparaciones recomendadas en el contexto de comunicaciones individuales pueden incluir garantías de no repetición y recuerda que el Estado parte tiene la obligación de prevenir violaciones similares en el futuro. El Estado parte debe asegurarse de que su legislación, y la aplicación de esta, sean conformes con las obligaciones que le incumben en virtud del Pacto. En particular, el Estado parte tiene la obligación de:

a)Asegurar que el marco normativo del Estado permita que las personas objeto de una orden de desalojo que pudiera exponerlas al riesgo de indigencia o a una violación de sus derechos de conformidad con el Pacto, incluidas aquellas personas que disponen de pocos recursos económicos o que ocupan las viviendas sin un título legal, puedan objetar la decisión ante autoridades judiciales, u otra autoridad imparcial e independiente facultada para ordenar el cese de la violación y proporcionar un recurso efectivo, a fin de que esas autoridades examinen la proporcionalidad de la medida a la luz de los criterios para restringir los derechos reconocidos en el Pacto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4;

b)Adoptar las medidas necesarias para asegurarse de que los desalojos que afecten a personas sin recursos para procurarse una vivienda alternativa solo se ejecuten a través de un procedimiento que garantice una consulta genuina y efectiva de estas personas y en el que se evalúen las alternativas habitacionales existentes (propias o provenientes de los organismos estatales pertinentes) y de que el Estado parte haya tomado todas las medidas fundamentales, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para que las personas desalojadas tengan una vivienda alternativa, en especial en los casos que afectan a familias, a personas mayores, a niños o a otras personas en situación de vulnerabilidad. Si entre el grupo que va a ser desalojado hay niños, el procedimiento debe garantizar su derecho a ser escuchados;

c)Adoptar las medidas necesarias para resolver los problemas causados por la falta de coordinación entre los tribunales y los servicios sociales, lo que puede dar lugar a que una persona desalojada se quede sin una vivienda adecuada;

d)Elaborar y aplicar, hasta el máximo de los recursos disponibles, un plan general para garantizar el derecho a una vivienda adecuada a las personas con ingresos bajos, de conformidad con la observación general núm. 4 (1991). Ese plan debe prever los recursos, indicadores, plazos y criterios de evaluación necesarios para garantizar el derecho a la vivienda de esas personas de forma razonable, oportuna y cuantificable.

14.De conformidad con el artículo 9, párrafo 2, del Protocolo Facultativo y el artículo 21, párrafo 1, del Reglamento en virtud del Protocolo Facultativo, el Estado parte debe presentar al Comité, en un plazo de seis meses, una respuesta por escrito que incluya información sobre las medidas que haya tomado en vista del dictamen y de las recomendaciones del Comité. Se pide asimismo al Estado parte que publique el dictamen del Comité y lo distribuya ampliamente, en un formato accesible, a fin de que llegue a todos los sectores de la población.