强迫失踪问题委员会
委员会根据《公约》第三十四条通过的关于墨西哥的决定* **
一.法律框架
1.《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》旨在防止和根除强迫失踪行为并打击强迫失踪罪行有罪不罚的现象。《公约》保障：每个人免遭强迫失踪的权利；受害者诉诸司法和获得赔偿的权利；了解强迫失踪案情真相和失踪者下落的权利，以及为此目的寻求、接受和传播信息的自由权利。
2.《公约》第二条将“强迫失踪”定义为由国家代理人(公职人员)，或得到国家授权、支持或默许的个人或组织，实施逮捕、羁押、绑架，或以任何其他形式剥夺自由的行为，并拒绝承认剥夺自由之实情，隐瞒失踪者的命运或下落，致使失踪者不能得到法律的保护。《公约》第五条规定，大规模或有组织的强迫失踪行为，构成相关国际法所界定的危害人类罪，并会招致相关国际法所规定的后果。墨西哥批准《公约》即已承诺防止强迫失踪、将强迫失踪定为刑事犯罪并予以调查、惩处强迫失踪的实施者，并保障受害者的权利。
3.《公约》第三十四条规定，如果委员会收到的消息表明，有充分迹象显示，某缔约国管辖下的领土正在发生大规模或有组织的强迫失踪问题，委员会可向有关缔约国索取一切有关资料，并通过联合国秘书长，将问题紧急提请联合国大会注意。
4.委员会议事规则第103条第2款规定，委员会应就此种形势向缔约国索要一切有关资料，以便紧急处理缔约国管辖的领土上似正在发生的大规模或有组织的强迫失踪事件。
5.根据议事规则第106条，委员会可考虑到有关缔约国可能已提交的任何意见，进行磋商并采取其他必要措施，以便决定是否通过秘书长将此事紧急提请大会注意。
6.委员会通过本文件并按照《公约》第三十四条，请秘书长将本文件所载的决定转交大会，并将该决定通知缔约国。
二.背景
A.2012年以来墨西哥与委员会之间的接触
7.墨西哥于2007年2月批准了《公约》。委员会考虑到关于缔约国境内失踪状况的现有资料，已根据自身的任务采取了《公约》规定的各种程序。缔约国为这些程序的实施提供了协助并予以了合作。
8.在适用这些程序的整个过程中，委员会、缔约国、受害者和其他民间社会行为体之间一直保持着对话(见附件，其中列出了委员会与缔约国之间合作的时间表以及委员会就其任务的不同程序所采取的行动)。
B.委员会自2012年以来提出的建议
9.在与缔约国接触的每个阶段，委员会都提出了关切和建议，敦促缔约国采取具体措施防止和根除强迫失踪行为、搜寻和找到失踪人员并维护受害者的权利。下文概述了委员会与缔约国接触后得出的主要结论和建议。
1.2015年结论性意见
大规模失踪的情况
10.委员会在2015年结论性意见中指出，收到的资料显示，缔约国大片领土上存在大规模失踪现象，其中许多可归类为强迫失踪。
11.委员会还注意到，为防止、调查和惩处强迫失踪行为而建立的制度存在缺陷，全国下落不明和失踪人员登记册存在问题，并且缺少一个能够收集准确统计数据的单一登记册。委员会建议该登记册应涵盖所有案件，包含关于失踪人员年龄、性别和国籍的信息，以及有助于区分强迫失踪与其他类型失踪的信息。
防范和调查
12.委员会强调，需要采取措施防止失踪现象，开展彻底调查并惩处施害者，并确保强迫失踪案件不由军事法庭审理，在受害者或施害者是军人的情况下亦然。委员会还建议建立一个全国范围的单一登记册，制定立即搜寻的规程，加强法证服务，并确保家属以及为他们提供支持的民间社会组织能够参与进来。
2.2018年结论性意见
持续发生的失踪事件和有罪不罚现象
13.2018年，委员会表示遗憾的是，缔约国大片领土上仍存在大规模失踪现象，而且有罪不罚和二次伤害现象盛行。委员会注意到先前结论性意见所提建议的落实工作缺乏实质性进展，重点指出缺少关于强迫失踪案件的可靠数据，定罪人数极少，而且缔约国全境存在大量身份不明的尸体和秘密墓地，尚未得到妥善处理，这造成了紧急状况。委员会重点指出，存在结构性障碍阻碍了人们寻求真相、诉诸司法和获得充分赔偿，也阻碍了受害者和受害者组织的有效参与，特别在搜寻和调查过程中的参与。委员会还指出，《强迫失踪、个人造成的失踪和失踪人员全国搜寻系统一般法》的通过尚未产生足够的影响。
对刑事犯罪的适当定义
14.委员会对《一般法》第34条规定了强迫失踪这一刑事犯罪的定义表示肯定，但表示关切的是，该定义未能适当反映《公约》第三条，并且该法未将强迫失踪罪定义为危害人类罪。委员会建议修正该法，使之与《公约》一致。
刑事责任与合作
15.委员会敦促缔约国确保在所有调查和司法程序中承认上级人员的刑事责任，并将所有强迫失踪行为排除在军事管辖之外。委员会建议加强国内和国际司法合作机制，以调查失踪案件并惩处责任人。
登记册和搜寻
16.委员会对缔约国设立国家搜寻委员会和创建全国下落不明和失踪人员登记册表示肯定，指出了推行单一登记册的重要性，并吁请当局继续改进分类数据的收集工作，确保包括移民登记册在内的各数据库相互联通。委员会建议创建一个独立的国家法证机构，并设立一个国际技术援助机制，以处理数以千计身份不明的尸体和遗骸。
3.委员会2021年访问报告(调查结果和建议)
大规模失踪行为和有罪不罚现象
17.委员会在2021年访问缔约国的报告中指出，失踪事件仍然十分普遍，并且几乎完全没有惩罚。委员会指出，根据缔约国提供的数据，仅有2%至6%的失踪案件被提交法院，而且迄今为止，全国范围内仅就此类案件作出了36项判决。委员会指出，结构性有罪不罚会助长失踪事件的再度发生，并给受害者以及为受害者提供支持的个人和组织带来痛苦。
公职人员和犯罪集团的参与
18.委员会收到的证词描述了被归于联邦、州或市安全部队，或归于在所有三级政府官员默许下行事的私营安保公司和犯罪集团的失踪事件。委员会重申，对于国家公职人员或得到其授权、支持或默许的个人或组织实施的失踪行为，包括此类行为由犯罪组织或准军事组织实施的情况下，国家应承担责任。这包括犯罪组织或武装集团受国家当局实际控制、此类组织得到公职人员某种形式的支持或者已知存在模式化的失踪事件而国家未能采取必要措施防止发生更多失踪事件、也未能进行调查并将施害者绳之以法的情况。
体制缺陷
19.委员会在报告中重点指出，联邦、州和市当局之间缺乏协调，没有防止和根除失踪行为的公共政策，也没有与《一般法》和国家失踪人员系统有关的任何法规。委员会指出，一些主管机构的努力受到某些决定阻碍，例如通过《总检察长办公室组织法》的决定，该法与《一般法》和《一般受害者法》并不相容。委员会指出，各州的搜寻委员会缺乏足够的人力和财力，其工作人员面临就业没有保障的问题。
访问报告中的建议
20.委员会在访问报告中敦促缔约国采取高效且有效的国家政策，防止和根除强迫失踪行为，并提出了84项具体建议，主要分为两类：
关于高效且有效的国家政策的最低要求的建议，包括确认并考虑公职人员的责任认定标准；根除有罪不罚现象的结构性根源；放弃公共安全的军事化；关注失踪事件、传播相关信息并提高公众认识；以及在全国范围妥善落实法规、判例和相关机构的框架。
关于应在国家政策中处理的优先事项的建议，包括加强有关机构以及搜寻和调查程序；确保在机构间开展有组织和有效的协调；消除将强迫失踪案件提交法院的障碍；妥善处理在移民背景下发生的失踪事件；促进针对长期悬案的搜寻、调查、赔偿和记忆工作；应对法证危机；采取差异化方法，为人们参与搜寻、了解真相、诉诸司法和获得赔偿提供便利；确认受害者的作用，妥善应对其支持和保护需求；保护参与搜寻和调查的公职人员；以及处理登记册中的缺陷，作为一种防止和根除失踪行为的策略。
4.2023年结论性意见
持续发生的失踪事件与监管延误
21.2023年，委员会遗憾地指出，失踪事件仍然十分普遍，缔约国尚未通过与《一般法》和国家失踪人员系统有关的法规，也没有制定防止和根除失踪行为的全面国家政策。
调查和起诉
22.委员会欣见缔约国所有联邦实体均设有负责调查强迫失踪行为的特别检察官办公室或单位并欢迎缔约国通过《标准化调查规程》，但注意到强迫失踪事件调查和刑事起诉工作的优先级仍然较低。委员会注意到记录在案的失踪事件之多令人震惊，并且此类案件没有得到妥善调查，导致了持续和几乎完全有罪不罚的现象。委员会还注意到调查工作支离破碎，现场调查和科学证据的使用有限，在该罪行的起诉方面也存在缺陷。
参与和差异化方法
23.委员会强调，需要保证家属和民间社会组织有效参与搜寻、调查和赔偿程序的所有阶段，并采取差异化方法应对他们的具体需求。委员会敦促缔约国加强宣传工作，以消除对受害者的污名化。
重申建议
24.委员会在其2023年建议中重申了2015年、2018年和2021年提出的许多建议，同时重点指出这些建议尚未得到落实。
5.紧急行动请求和个人来文(《公约》第三十和第三十一条)
25.截至2026年2月28日(委员会关于紧急行动请求的最新定期报告的日期)，委员会共登记了819项与墨西哥失踪事件有关的紧急行动请求，占根据《公约》第三十条登记的所有案件的约36.5%。
26.在此背景下收集的资料揭示了一些令委员会关切的模式和趋势。委员会已将这些情况提请缔约国注意，并就此提出了具体建议，旨在使搜寻和调查工作符合《公约》。
27.在这方面，委员会希望强调，在紧急行动程序报告下报告的失踪事件涉及不同年龄、不同背景和不同社会出身的人。
28.大多数案件中提交人都声称，失踪(包括强迫失踪)在该国是一种普遍行为，除其他外涉及根据第三十四条收到的资料所列的所有联邦实体。这些指控涉及公职人员与犯罪集团之间的联系，包括与失踪案件有关的联系。
29.在这方面，委员会注意到，在一些紧急行动案件中，有指控称公职人员直接参与了失踪事件。在其他案件中，虽然关于失踪案情和可能的施害者的资料很少，但有令人信服的指控称地方当局与据称涉案的犯罪集团之间存在联系。据现有资料显示，所进行的调查通常无法揭示这些据称存在的联系背后的真相。
30.所提交的资料揭示了搜寻和调查程序的其他缺陷，而缔约国的答复总体上并未表明已采取有效措施加以解决。特别是，委员会在与缔约国的后续接触以及在关于紧急行动请求的定期公开报告中重点指出了以下趋势：
(a)在大多数案件中，搜寻工作似乎主要由失踪人员的家属进行。主管机构介入时，其介入措施往往仅限于索要文件以及例行发出联邦与州机构之间的合作请求，没有预先制定的搜寻和调查计划或策略；
(b)在许多案件中，搜寻和调查程序存在严重缺陷，包括以下活动方面发生延误或不作为：
(一)前往事件的据称发生地或失踪人员可能位于的地点；
(二)对现有基因样本进行法证分析，并采集相关样本以确认失踪人员身份；
(三)汇总并分析来自电话网络、通话记录及手机的数据，以及事件据称发生地的监控摄像头视频；
(c)收到的指控显示，主管机构经常告知受害者，人力和财力的匮乏正在阻碍调查和搜寻活动；
(d)现有资料表明，即便下落不明者的亲属已明确要求将案件作为强迫失踪案起诉，负责调查失踪案件的机构也往往选择将案件归类为其他类型的犯罪。这一趋势在同时涉及强迫失踪和其他犯罪的案件中尤为显著。因此，在特别检察官办公室之间缺乏妥善协调或联合分析的情况下，分别启动了不同的调查。这导致案件事实被归类为不同的犯罪，最常见的是凶杀、非法剥夺自由、绑架、持有违禁武器或有组织犯罪，从而掩盖了强迫失踪的事实；
(e)在以强迫失踪罪对强迫失踪案件提起诉讼时，由于这类罪行的举证标准特别高，被告往往被判无罪。
31.最后，若干紧急行动请求的提交人提供了详细资料，指出公职人员涉嫌参与了据称阻碍搜寻和调查的行为。尽管委员会已将这些指控转交缔约国并提醒缔约国有义务对此展开调查并惩处责任人，但现有资料并未表明缔约国已就此采取有系统和有效的措施。
32.委员会指出，在根据《公约》第三十一条审查的两份与墨西哥有关的个人来文中，也观察到了类似的趋势。
三.《公约》第三十四条规定的程序
33.2025年2月至4月间，委员会收到了国际人权同盟联合会(国际人权联合会)的文件，该联合会在文件中请委员会启动《公约》第三十四条规定的程序。
34.正如向缔约国索要资料的请求中所述，委员会结合2012年以来与缔约国接触期间收集的所有资料审查了这一文件。委员会在第二十八届会议上决定根据《公约》第三十四条，请墨西哥提供所有相关资料。该资料请求于2025年6月24日发出，请缔约国在2025年9月18日之前作出答复。
35.缔约国于该日作出了答复，并按照委员会议事规则第47条第2款，要求对其答复予以保密。
36.该年9月至2026年2月间，几个民间社会组织和受害者团体根据委员会议事规则第106条向委员会提交了资料，委员会与缔约国代表和民间社会代表举行了会议。
37.委员会在第二十九和第三十届会议上，结合所有关于缔约国的现有资料(见第7-32段)，审查了根据《公约》第三十四条收到的资料，并决定将此事提请大会注意。
A.根据《公约》第三十四条向委员会提交的资料
38.国际人权联合会在提交委员会的文件中请求启动《公约》第三十四条规定的程序，主要依据是观察到的模式和记录在案的案件，例如2009至2016年间科阿韦拉的案件、2011至2017年间纳亚里特的案件以及2010至2016年间韦拉克鲁斯的案件。国际人权联合会还提请注意较为近期发生的案件，主要发生在哈利斯科和纳亚里特。
39.国际人权联合会提交的主要调查结果包含关于以下内容的资料：国家代理人或得到国家授权、支持或默许的非国家人员或组织实施的失踪行为，以及具体案件中反映出的强迫失踪模式，特别是三级政府当局与犯罪集团勾结的案件。这方面的最常见做法之一是当局非法拘留个人，之后将他们交给犯罪集团，或者予以释放后使之失踪。国际人权联合会还指出，公共资源(包括公务车辆和设施)有时被用于实施强迫失踪。
40.关于近期案件，收到的资料突显了以下情况：2023年1月1日至2025年4月22日间，全国下落不明和失踪人员登记册记录了28,880起失踪事件；存在秘密墓地；在贩毒集团之间地盘纠纷的背景下，发生了有组织的剥夺自由案件；以及公职人员据称参与或默许了这些行为。
41.要强调的是，尽管委员会访问后提出了建议，但失踪事件的数量仍在上升，法证危机和有罪不罚现象持续存在。国际人权联合会和根据程序提交资料的其他组织认为，尽管墨西哥已通过法律和政策来处理强迫失踪案件并推动调查，但最高层责任人仍未受到问责。据称，有罪不罚现象与腐败有关，特别是涉及地方司法机构和州级政府的腐败，这阻碍了真正的调查。
42.国际人权联合会请求委员会启动《公约》第三十四条规定的程序后，其他民间社会行为体也提交了几份公开材料。所有材料均证实了国际人权联合会所描述的趋势，并指出这些模式特别出现在科阿韦拉州、纳亚里特州、韦拉克鲁斯州和哈利斯科州，以及新莱昂州、瓜纳华托州、塔巴斯科州、莫雷洛斯州、下加利福尼亚州和墨西哥州。
43.这些来源认为，有初步迹象显示，墨西哥存在大规模或有组织实施强迫失踪行为的情况。它们认为，失踪(包括强迫失踪)现象十分严重，足以令委员会根据《公约》第三十四条进行干预。
B.缔约国对委员会索要资料的请求的答复
44.缔约国在2025年9月18日的答复中表示，该国是与委员会最为合作的国家之一。缔约国指出《公约》第三十四条仅在有充分迹象显示存在“大规模或有组织的”的强迫失踪行为时才适用，并认为对该条的解释不应脱离《公约》的实质范围，《公约》仅涉及公职人员实施或授权的强迫失踪，不包括未得到国家默许的私人实施的失踪。缔约国认为，“默许”的定义必须严格，不应等同于缺乏尽责，因为只有明确的国家行为才能构成支持或默许。
45.缔约国回顾指出，根据《国际刑事法院罗马规约》，在大规模和有组织的针对任何平民人口进行的攻击中，在明知这一攻击的情况下，作为攻击的一部分而实施的强迫失踪可构成危害人类罪。缔约国不接受关于墨西哥存在构成危害人类罪的强迫失踪行为的说法。缔约国指出了作出这一认定的以下要件：(a) 存在强迫失踪；(b) 实施了针对平民人口的攻击；(c) 此类攻击具有“大规模”或“有系统”的性质；以及(d) 实施者知晓这一攻击。缔约国强调，该国与委员会同样关切为失踪受害者提供最大可能的保护；但是，从严格的管辖角度而言，委员会关于《公约》框架内非国家行为体的声明不能产生扩大缔约国义务的效果。
46.缔约国认为，国际人权联合会提交的资料将大多数案件归于贩毒集团或其他非国家行为体，因此未满足国家参与这一标准。缔约国声称，墨西哥不存在旨在攻击平民人口的、可归于国家的计划、政策或行为。相反，缔约国强调，该国通过地方法律以及设立特别检察官办公室、失踪人员委员会和协调机制，都证明该国致力于支持受害者，因此不可能同时存在旨在攻击平民人口的政策。
47.缔约国还指出，国际人权联合会的分析仅限于三个州(科阿韦拉、纳亚里特和韦拉克鲁斯)，且仅记录了科阿韦拉州的32起案件，涉及73名受害者。缔约国认为，这些失踪事件是武装团体实施的孤立犯罪行为所造成的结果，并不构成国家的大规模或有组织政策。缔约国回顾指出，国家登记册包含所有下落不明和失踪人员的记录并且未对失踪与强迫失踪进行区分，因此不能使用该登记册中的数据来论证该国存在大规模的强迫失踪模式。缔约国得出结论认为，并未证明失踪事件是“大规模”或“有组织”的，也没有迹象显示当局对此默许或知情。
48.缔约国阐述了其法律和体制框架，表明该国致力于采取措施防止和根除强迫失踪行为。缔约国援引了2017年《强迫失踪问题一般法》及其2025年修正案，以及指示各州加紧搜寻失踪人员的2025年3月18日总统令。
49.在提交委员会的答复的第四章中，缔约国解释了以打击有组织犯罪和在全国范围内恢复国家控制为重点的《国家公共安全战略》，并分析了科阿韦拉、哈利斯科、纳亚里特和韦拉克鲁斯的情况。缔约国称，大多数失踪案件发生在过去，涉及特别复杂的与暴力犯罪有关的情况，该国已因此对法律框架进行了深刻变革，包括创建了失踪人员委员会和赠款方案以改进搜寻行动。
50.缔约国强调愿意继续与委员会合作并提供必要资料以评估相关状况，最后重申墨西哥境内不存在“大规模或有组织的强迫失踪行为”，也不存在危害人类罪的构成要件。
四.委员会需处理的问题和议事情况
51.根据《公约》第三十四条，委员会必须评估所收到的资料是否看来含有充分迹象显示墨西哥境内正在发生大规模或有组织的强迫失踪行为。
52.这一评估的依据是：缔约国对委员会2025年7月18日索要资料的请求的答复(见第44-50段)、民间社会根据《公约》第三十四条提交的资料(见第38-43段)以及委员会自2012年以来收集的资料(见第9-32段)。委员会将阐述国际法下适用的每一项法律标准，并将之应用于现有资料。
A.“充分迹象”
53.委员会认为，《公约》第三十四条所述“充分迹象”是指，委员会必须初步确信已从可靠来源收到详细、准确的资料，显示发生了属于其职权范围的行为。这意味着委员会并不作为调查委员会行事，也不必作出事实认定。因此，委员会无需适用调查委员会和国际刑事法院检察官(《罗马规约》第五十三条)所使用的“合理怀疑”或“有合理依据认为”等证据标准。
54.按照“充分迹象”这一标准，委员会必须决定现有资料是否引发足够的关切，以至于有必要将此事提请大会注意，以便大会能够核实事实并按照其任务处理该情况。
B.强迫失踪
适用标准
55.委员会回顾指出，根据《公约》，在委员会关于访问墨西哥的报告以及关于《公约》框架内非国家行为体的声明中所详述的情形下，强迫失踪既可由国家行为体实施，也可由非国家行为体实施。
56.委员会同意缔约国的观点，即这一声明与任何其他同类声明一样，“不能产生扩大缔约国义务的效果”，但必须被理解为“《公约》的一种补充解释手段，有助于按照《维也纳条约法公约》第三十一条的规定，结合上下文并参照其目的和宗旨，确定其术语的通常含义”。
57.关于缔约国认为该声明第17段旨在“将《公约》第五条的适用范围扩大至未得到国家授权、支持或默许的非国家行为体所实施的行为”这一观点，委员会强调，第五条并未对危害人类罪的概念作出定义，而是提到了“相关国际法”，其中包括一般国际法(习惯国际法和国际法一般原则)以及有关国家已经批准、加入或以其他方式接受的条约。就墨西哥而言，这些条约包括该国于2005年10月28日批准的《国际刑事法院罗马规约》。在这方面，委员会回顾，正如强迫失踪问题工作组所指出的，《罗马规约》第七条第一款前导句所载的定义“现在反映了习惯国际法”。
58.因此，在提到强迫失踪可构成危害人类罪时，委员会认为，“相关国际法”是《罗马规约》第七条以及国际刑事法院和其他国际性或混合法庭的判例，其中详细说明了认定存在危害人类罪必须满足的条件。
59.《罗马规约》第七条第一款提及“在大规模或有组织的针对任何平民人口进行的攻击中，在明知这一攻击的情况下，作为攻击的一部分而实施的”强迫失踪。根据《罗马规约》第七条第二款，“针对任何平民人口进行的攻击”可能是“根据国家或组织攻击平民人口的政策，或为了推行这种政策”而实施的，“强迫失踪”的定义是“国家或政治组织直接地或在其授权、支持或默许下，逮捕、羁押或绑架人员”。
60.在此基础上并根据《公约》的目标和宗旨对第五条进行善意解释，委员会得出结论认为，作为危害人类罪的强迫失踪可由组织或政治团体等非国家行为体实施，即便它们行事并未得到国家的授权、支持或默许。
61.委员会还注意到缔约国的关切，即关于《公约》框架内非国家行为体的声明所反映的默许概念的解释“超出了一般国际法中确立的规则的范围”。缔约国坚持认为：
在国际公法中，默许相当于单方面行为所体现的默示承认，而另一方――在当前情况中为非国家行为体――可能将其解释为同意
并且：
默许标准要求证明当事国事先知晓其管辖范围内人员的权利有遭受侵犯的真实和迫在眉睫的风险。为了证明存在默许，必须分析当事国行为的合理性，如果要作出这一认定，必须证明默许国的行为是显而易见的，并且结合相关事实可以予以确凿无疑的证实。
62.这些立场与委员会的解释既有相似之处，也有不同之处。尽管如此，委员会认为，对所收到的资料进行分析并不需要进一步研究这些法律问题。如上文所述(见第18、28、29、31和38-43段)，委员会收到的资料中所述的指控提到了三级政府(联邦、州和市)公共当局的直接或间接参与。所报告的涉嫌“默许”的案件与墨西哥对这一概念的解释一致，即：(a) 国家事先知晓其管辖范围内人员权利有遭受侵犯的真实和迫在眉睫的风险；(b) 国家的默许是显而易见的，没有任何疑问余地；以及(c) 这种行为相当于默示承认，而另一方――在当前情况中为非国家行为体――将其解释为同意。
对现有资料的评估
63.委员会在其访问报告中指出，2006至2021年间，缔约国境内失踪事件急剧增多，逾98%的此类案件发生于这一时期。这些数据显示，失踪事件的增多与所谓的“禁毒战争”密切相关，“禁毒战争”始于费利佩·卡尔德隆的六年任期(2006-2012年)，当时实施了一项以部署武装部队履行公共安全职能为特征的政策。在后续总统的任期内，这一政策得到了维持，甚至有所加强。因此，上世纪后半叶失踪事件主要表现为一种政治镇压手段，由政府代理人和武装部队实施，主要针对反对派社会团体；而自2006年之后，失踪事件所涉及的实施者、模式和受害者范围则变得广泛。这一趋势也体现在根据第三十四条收到的资料中(见第38-43段)。
64.委员会在访问报告中指出，已收到令人震惊的资料，显示强迫失踪行为出现了几种实施模式，在绝大多数州都观察到了这些模式。联邦、州和市级公职人员仍在直接实施强迫失踪行为。此外，在公职人员以各种形式进行共谋以及在不同程度上参与、默许或不作为的情况下，参与有组织犯罪的人员已成为失踪事件的主要实施群体之一。
65.委员会根据第三十四条收到的资料还包含充分迹象，显示这一趋势仍在持续。
66.例如，国际人权联合会声称，地方当局在调查伊萨吉雷牧场事件方面存在灾难性失败，该牧场得以不受检查地运作多年，而且在地方当局突袭该牧场后，调查依然未能发现秘密墓地或施害者，直到受害者团体揭露这些问题并导致两名前警察被捕，这表明哈利斯科州“新生代”贩毒集团在行事上很可能得到了至少部分州级主管机构的授权、支持或默许。前警察参与该贩毒集团在牧场的招募活动，也说明了某些州级主管机构可能提供了支持或默许。更广泛地说，大赦国际指出：“墨西哥当局面对国际社会监督时提供的说法是，墨西哥境内的失踪事件是由有组织犯罪实施的。这一说法虽然部分正确，但过度简化了该国的失踪现象，并且忽略了一个事实，即在许多此类案件中，有组织犯罪的运作得到了当局的授权、支持或默许。”
67.委员会承认，墨西哥并非所有失踪事件都属于强迫失踪。全国下落不明和失踪人员登记册中列出了123,981名被归类为“失踪”的人员，已知其中部分人并未被剥夺自由，而是因其他原因“失踪”，例如“自愿”失踪或移民。然而，委员会强调，根据《公约》第十二条第二款，在有正当理由相信有人遭到强迫失踪的情况下，缔约国有责任展开调查。
68.在这方面，正如委员会在访问报告中指出的，委员会感到关切的是，全国下落不明和失踪人员登记册未能清楚地反映出可能涉及强迫失踪的案件在已登记案件中占多大比例。对于疑似强迫失踪案件，只有完成调查后才能予以确认，但是如果存在相关迹象，必须在初期阶段就将之作为疑似强迫失踪案件予以记录，以便重点关注这些案件并采取高效的策略开展搜寻和调查，同时向受害者提供支持和赔偿并防止失踪事件。
69.在缔约国经过独立和有效的调查而提供更可靠的数据之前，委员会根据收到的可信资料以及先前的调查结果，只能得出结论认为，有充分迹象显示缔约国发生了数量惊人的强迫失踪行为。
C.“大规模或有组织的强迫失踪行为”
70.下文描述了习惯国际法以及国际刑事法院和其他国际性或混合法庭判例下危害人类罪定义的主要要件。
71.委员会注意到，缔约国在对委员会索要资料的请求的答复中，同意委员会的理解，即在涉及《公约》第三十四条所指的危害人类罪概念时，应始终以《罗马规约》为参考。委员会将从这一角度分析墨西哥的状况。
1.“根据国家或组织攻击平民人口的政策，或为了推行这种政策”而实施的攻击
适用标准
72.根据《罗马规约》第七条第二款第1项，“针对任何平民人口进行的攻击”是指：
根据国家或组织攻击平民人口的政策，或为了推行这种政策，针对任何平民人口多次实施第一款所述行为的行为过程。
这里要求有关行为构成“行为过程”的一部分，表明第七条旨在涵盖一系列行为或整体的一连串事件，而不是随机行为或孤立行为的简单集合。
73.按照国际刑事法院的判例，《罗马规约》第七条第二款第1项意义上的“政策”，本质上是指一国或一组织意图对平民人口发动攻击，无论是通过行动还是故意不采取行动。“根据”一词强调了政策与攻击之间存在联系。
74.一个特定人群能否被称为“组织”，取决于该组织是否具有“一系列足够高效的结构或机制，无论是哪种结构或机制，要能确保具备实施针对平民人口的攻击所需的协调。相应地，……有关组织必须具有足够的手段以推动或鼓励该攻击，而无需其他要求。事实上，绝不能排除的是，特别是在考虑到现代不对称战争的情况下绝不能排除的是，针对平民人口的攻击也可能是由一群以攻击平民人口为目标的人组成的私人实体所为；换言之，这群人未必具备可被描述为准国家的成熟结构。”无需证明该组织的全部活动均与攻击平民人口的政策相关。事实上，只要具备相关背景要素，单一一起涉及多次实施此类行为的事件或行动即可构成危害人类罪，与有关国家或组织的更广泛活动无关。
75.至于政策本身，可从多个因素推断得出，例如以下因素：(a) 反复发生的暴力模式；(b) 存在该组织策划和协调的准备工作或集体动员；(c) 使用公共或私人资源推行政策；(d) 组织力量参与实施犯罪行为；(e) 可归于该组织的、纵容或鼓励实施犯罪的声明、指示或文件；以及(f) 潜在的动机。原则上，针对平民人口实施有组织攻击的国家或组织将满足政策要求。
对现有资料的评估
(a)“攻击”
76.向委员会提供的资料以及委员会先前的结论均提到了在墨西哥已经发生并且仍在发生的“攻击”。这些资料揭露出有充分迹象显示，自2006年以来，墨西哥多地发生了“攻击”，其中一些可归于国家当局，另一些可归于贩毒集团和其他犯罪组织，并且往往存在州或联邦的公职人员参与的特定模式。
77.国际人权联合会在其报告中记录了此类攻击的实例，涉及2009至2016年间在科阿韦拉、2011年9月至2017年9月间在纳亚里特以及2010至2017年间在韦拉克鲁斯州发生的事件。报告还提到哈利斯科和纳亚里特最近发生的案件，这些案件呈现出明显迹象，显示失踪事件是由涉及有组织犯罪的人员以有组织方式实施的，并且存在某些州级官员直接参与、支持或默许的特定模式(见第38-40段和第42段)。委员会收到的其他报告提到了墨西哥其他地区的攻击事件(见第42段)。
78.委员会回顾指出，在危害人类罪的定义中，“攻击”是指“涉及多次实施”(包括强迫失踪在内的)“行为的行为”，委员会同时指出，《罗马规约》和国际判例均未要求“攻击”必须在国家的整个领土上实施。“攻击”可能发生在领土的特定部分，其时间和空间范围可能有限，但必须构成“涉及多次实施”(包括强迫失踪在内的)犯罪的“行为”。
79.鉴于上述情况，委员会认为，有充分迹象显示，墨西哥境内发生了《罗马规约》第七条第二款第1项意义上的“攻击”。
(b)“根据国家或组织攻击平民人口的政策，或为了推行这种政策”
80.为了确定是否存在通过行动或故意不采取行动而针对平民人口实施攻击的国家或组织政策，必须考虑多项因素，例如反复发生的暴力模式以及组织力量参与实施犯罪。
81.墨西哥承认犯罪组织大规模实施了失踪和其他犯罪，但不认同此类团体可被归类为《国际刑事法院罗马规约》意义上的“组织”(第七条第二款第1项)或“政治组织”(第七条第二款第9项)。
82.委员会回顾指出，国际刑事法院各分庭在作出认定时以结构、等级、指挥和对人口和/或领土的控制等标准为依据，但以灵活和非累加的方式适用这些标准。判例通常不接受这样一种观点，即每个“组织”都必须具备准国家特征并几乎被视为国家。国际刑事法院尽管尚未有机会得出“贩毒集团”本身可被视为“组织”的结论，但已就其他类型在地方层面活动的犯罪团伙或武装团体得出过这样的结论。根据现有资料，委员会认为有充分迹象显示，在墨西哥活动的犯罪组织中至少有一部分符合《罗马规约》第七条规定的“组织”标准。
83.委员会还指出，在报告的大多数案件中，委员会收到了有充分依据的指控，称这些“攻击”遵循一种模式，涉及某些联邦、州和市级公职人员的直接参与或者授权、支持或默许(见第18、28、29、59和66段)。
84.收到的资料所载的实例中，值得注意的是塔拉和特奇特兰的强制征兵营，这些营地：
公然运作多年，尽管社区团体和社区提出了投诉，但当局没有采取任何行动。目前发现的情况显示，市长积极参与了市政管理，据称他通过提供巡逻队、武器和市政机械……支持哈利斯科新生代贩毒集团。
85.据查，在莫雷洛斯州的特帕尔辛戈和胡胡特拉发生了秘密使用公共集体墓地掩藏尸体的情况，这揭露出“法证机构直接参与非法隐匿人类遗骸，导致搜寻团体创造了‘国营秘密墓地’一词，用于谴责这些做法”。
86.委员会认为，现有资料表明有充分迹象显示，所报告的大多数强迫失踪事件是按照类似的行为模式发生的，是有计划行动的一部分，并排除了这些案件可能是个人自发随机所为的可能性。
87.因此，委员会得出结论认为，有充分迹象显示，强迫失踪事件是在墨西哥于不同时期、不同地点根据国家或组织政策实施的各种“攻击”背景下发生的，国家或组织政策即自主行事或在联邦、州和市级公职人员的共谋和至少是默许下行事的“组织”所构想和实施的政策。
88.委员会还必须考虑这是否构成以国家层面构想和实施的“政策”为特征的单一攻击。委员会在访问报告中指出，2006年至今的强迫失踪状况与国家“禁毒战争”政策的实施密切相关，并特别敦促缔约国放弃其以军事化手段开展公共安全工作的做法。
89.然而，尽管该政策导致了针对大量平民的大规模和有组织的侵犯人权行为和严重罪行，委员会尚未发现有任何充分迹象显示，以军事化手段开展公共安全工作本身构成一项必然且有意涉及实施强迫失踪行为的联邦政策。
90.委员会必须进而审查，在国家层面构想和实施的“政策”是否可能源于对涉及实施强迫失踪行为这一危害人类罪的“攻击”“故意不采取行动”。在这方面，委员会回顾指出，在过去10年里，缔约国声称已在联邦层面和州层面采取了措施，以应对全国各地强迫失踪案件的增加，并在对委员会根据《公约》第三十四条提出的索要资料请求的答复中重申了这一立场。缔约国还认为，该国制定了搜寻失踪人员以及调查和惩处强迫失踪实施者的国家政策，因此不可能同时存在旨在攻击平民人口的政策。
91.委员会一再肯定并欢迎缔约国采取的措施，并已表示该国的法律和体制框架对其他国家而言是积极范例。然而，委员会也不得不强调，这些努力仍然不足并且不够有效(见第9-32段)，未能遏制以下情况：失踪人员人数持续增加，大多数报告案件中搜寻和调查缺乏实质性进展，信息被隐瞒，施害者几乎完全有罪不罚，法证危机令人担忧，以及受害者亲属在每天寻找亲人的艰难历程中得不到支持。
92.然而，缔约国未能取得成功，可能并非出于故意的政策，而是出于其他因素，例如行政上的复杂和低效、与该国联邦结构有关的困难、资源的匮乏、腐败以及公职人员与犯罪组织之间的联系，有时是高层联系。
93.因此，委员会认为，现有资料并未披露任何充分迹象显示，不采取行动处理强迫失踪是《罗马规约》第七条第二款第1项意义上的“故意”行为。
94.委员会重申，《罗马规约》和国际判例均未要求“攻击”必须在有关国家的全境内实施(见第74段)。同样，攻击也不必是“在国家机器的最高层”构想的。
95.因此，委员会得出结论认为，有充分迹象显示，强迫失踪曾经并仍在作为各种“攻击”的一部分在该国不同地区实施，其根据是实施这种攻击的国家或组织政策，即自主行事或在联邦、州和市级公职人员的共谋和至少是默许下行事的“组织”所构想和实施的政策。与此同时，委员会认为，没有充分迹象显示存在旨在通过行动或故意不采取行动而实施这种行为的联邦政策。
2.“大规模或有组织的”
适用标准
96.按照适用的标准，“攻击”必须是大规模或有组织的，但可以仅具有二者之一。国际性和混合法庭的判例凸显了以下几点：
(a)“大规模”指攻击的大规模性质和受攻击的人数；
(b)“有组织的”反映出暴力行为具有组织性并且不太可能随机发生。判例还进一步指出，攻击“有组织的”特征指存在“犯罪模式”，表现为相似的犯罪行为经常非偶然地重复发生。加丹加案和恩塔甘达案是适用这些原则的明确例证。
对现有资料的评估
(a)“大规模”
97.委员会知晓，全国下落不明和失踪人员登记册记录的是广义上“失踪”人员的案件，并非所有此类案件均可归类为《公约》第二条或第五条意义上的强迫失踪，但委员会认为，登记在册的失踪人员数量(截至2026年2月19日，下落不明和失踪人员超过132,400人)以及此类案件持续增多的情况，本身就显示了该现象在国家层面的严重程度，并且这一趋势没有逆转的迹象。
98.委员会在访问报告中，在对收到的资料进行详尽分析后已得出结论，即失踪事件仍在缔约国大部分领土上大规模发生，并且在这方面，几乎完全有罪不罚的现象和二次伤害现象盛行。
99.近年来，发现的秘密墓地的数量增多，也反映了这一现象的规模。例如，委员会援引了伊比利亚美洲大学(莱昂)数据中心监测取得的数据，这些数据显示，2009年至2025年3月间，在瓜纳华托记录了723处秘密墓地，发掘出约1,352具尸体。按照这些数据，发现秘密墓地和尸体最多的市是伊拉普阿托，其次为萨拉曼卡、胡韦蒂诺罗萨斯、阿坎巴罗、塞拉亚、比亚格兰和萨尔瓦铁拉。在下加利福尼亚，按照Elementa人权组织(2025年)的数据，2009年10月至2025年3月间发现了415处秘密墓穴。此外，据报告2010年至2025年3月间，有14,378具身份不明的尸体被埋葬在墨西加利、蒂华纳和恩塞纳达等市的集体墓地中。
100.在墨西哥发现的集体墓地的相关数据因来源而异，但目前的估计是，该国境内有逾4,500处秘密墓地，其中埋有逾6,200具尸体和4,600具遗骸。截至2026年初，官方数据显示约有72,000具身份不明的遗骸，而委员会2021年访问时这一数字为52,000具。各州总检察长办公室2025年的数据显示，全国报告的集体墓地中，有37%集中于三个州：索诺拉，972处；韦拉克鲁斯，523处；以及塔毛利帕斯，541处。
101.委员会认为，在向其报告的大多数攻击事件中，受害者人数众多，这提供了充分迹象显示这些攻击是大规模进行的。
102.因此，虽然委员会得出结论认为，没有充分迹象显示强迫失踪事件是覆盖墨西哥全境的单一“攻击”的一部分，但委员会认为，有充分迹象显示，大规模“攻击”曾经并仍在该国于不同时期、在不同地区实施。
(b)“有组织的”
103.如上文所述(见第86段)，委员会在审查了收到的资料后认为，所报告的事实排除了这些失踪事件可能是个人自发随机所为的可能性。
104.国际人权联合会记录了2006至2016年间科阿韦拉发生的遵循一致模式的有组织做法。这一分析基于逾500起强迫失踪案件，其中国际人权联合会审查了32起案件，作为代表性案例。这些案件涉及73名受害者，其中33人至今下落不明。经分析，国际人权联合会识别出了以下两种强迫失踪模式：(a) 2009至2011/12年间，科阿韦拉警方绑架受害者，随后将他们移交给塞塔贩毒集团；(b) 2011/12至2016年间，州安全机构通过其特种部队直接实施了强迫失踪行为，这些特种部队包括2011年12月设立的特种武器和战术小队；市特种武器和战术小队；精锐小队；以及反应与联合行动队。
105.国际人权联合会在其第二份提交材料中介绍了哈利斯科和纳亚里特的情况，并得出结论认为，这些情况提供了充分迹象，显示失踪事件是作为有组织犯罪的一种形式、有组织地得到实施的，具有特定的模式，并有某些公职人员的直接参与或者支持或默许。
106.根据议事规则第106条提交给委员会的其他公开报告以及委员会收集的资料都支持以下结论：在记录的大多数案件中，强迫失踪行为“是有组织的，因为它们涉及使用公共资源，包括军事人员和设施，并有可以识别的犯罪模式”。
107.因此，委员会认为，有充分迹象显示，所报告的攻击是“有组织的”，因为作为这些攻击的一部分实施的所有强迫失踪都遵循类似的模式，反映了在该国于不同时期、不同地区非偶然地重复发生的行为。
3.“针对任何平民人口”
适用标准
108.按照国际刑事法院的判例，“攻击”必须“针对任何平民人口”。“针对”意味着平民人口必须是攻击的主要目标，而不是附带受害者。“人口”意味着攻击不是针对随机挑选的有限人群。但是，没有必要证明在攻击发生时，某一地理区域的全体人口都是攻击目标。
109.按照《1949年8月12日日内瓦四公约关于保护国际性武装冲突受难者的附加议定书》第50条，“平民”一词应理解为指所有不是武装部队成员的人。平民人口中存在不符合“平民”定义的个人，并不剥夺该人口的平民性质。无需证明“相关行为的主要目的或目标是攻击平民”。针对平民人口的攻击也可能有其他目的或动机。
对现有资料的评估
110.在向委员会报告的所有案件中，平民并非偶然受害者，而是被故意作为攻击目标。国际人权联合会报告的案件涉及在科阿韦拉、纳亚里特和韦拉克鲁斯针对平民人口的攻击。哈利斯科目前是墨西哥失踪人员数量最多的州，在该州，失踪人员特别检察官办公室报告称，2018年12月至2025年6月间，该办公室处理了位于19个市的205处秘密埋葬点，涉及1,956名死者，其中1,054人的身份已经确认。在瓜纳华托，2017年至2025年4月间失踪人员数量增长至原先的八倍，而在塔巴斯科，2024和2025年失踪人员数量呈指数级增长，女童和年轻妇女是主要受害者。
111.收到的资料还包括具体实例，并指出“尽管在某些案件中攻击针对的是安全部队，但最频繁的攻击是针对平民人口”。
112.鉴于上述情况，委员会认为，现有资料披露了充分迹象，显示过去或现在的有关“攻击”是“针对平民人口”。
4.“在明知这一攻击的情况下”
适用标准
113.犯罪必须“在明知这一攻击的情况下”实施。这意味着实施者必须知道该行为是大规模或有组织的针对平民人口的攻击的一部分。但是，不应将这一条件解释为要求证明实施者了解攻击的所有特征，或者国家或组织的计划或政策的确切细节。
114.委员会并未被要求审查个人责任，而是要确定是否有充分迹象显示强迫失踪曾经并仍在作为一种危害人类罪实施，因此，委员会认为在本评估中没有必要审查这一标准。
D.结论
115.根据《公约》第三十四条规定的“充分迹象”标准，委员会不作为调查委员会行事，也不必作出事实认定。委员会必须确定的是，是否可以确信现有资料引发了足够的关切，以至于有必要将此事紧急提请大会注意，以便大会能够核实事实并按照其任务处理该情况(见第53和54段)。
116.考虑到根据第三十四条收到的资料以及自2012年与缔约国接触以来收集的所有资料，委员会认为有充分迹象显示，强迫失踪曾经并仍在作为一种危害人类罪在墨西哥实施，其实施方式是各种大规模或有组织的“攻击”，涉及不同地点和不同时期，根据国家或组织攻击平民人口的政策或为了推行这种政策而实施，这些政策即自主行事或在联邦、州和市级公共当局的共谋和至少是默许下行事的“组织”所构想和/或实施的政策。
117.然而，尽管国家“禁毒战争”政策在一定程度上为在地方层面实施此类“攻击”创造了条件，但没有充分迹象显示该政策本身构成《罗马规约》意义上的旨在实施此类行为的联邦政策。同样，尽管墨西哥在防止强迫失踪和惩罚施害者方面缺乏有效行动，这助长了不安全和有罪不罚的气氛并推动造成了可能发生危害人类罪的条件，但没有充分迹象显示这构成《罗马规约》第七条第二款第1项意义上的故意实施的政策。
118.因此，委员会得出结论认为，尽管有各种“攻击”和危害人类罪行正在墨西哥境内实施，但没有充分迹象显示存在通过行动或故意不采取行动而实施此类行为的联邦政策。
119.委员会回顾指出，《罗马规约》和国际判例均未要求大规模或有组织的针对平民人口的攻击必须在一国全境内实施。同样，攻击也不必是“在国家机器的最高层”构想的。
120.自委员会2021年访问缔约国以来，尽管缔约国在这方面做出了努力并采取了步骤，但强迫失踪状况并未改善。主管机构仍因犯罪规模之大而力不从心，并且仍需进行结构性改革以有效、高效地应对和防止这种犯罪。
121.鉴于上述情况并考虑到所掌握的所有资料，委员会认为，有充分迹象显示，强迫失踪曾经并仍在各种大规模或有组织攻击的背景下于墨西哥实施，构成危害人类罪。
五.委员会的决定
122.根据《公约》第三十四条，委员会决定紧急提请联合国大会注意墨西哥境内的强迫失踪状况。为此，委员会请秘书长将本决定、相关报告和意见以及从民间社会组织收到的资料转交大会，以便大会考虑采取措施，支持缔约国为防止、调查、惩处和根除墨西哥境内的强迫失踪所作的努力。
123.委员会提请大会注意，有必要采取行动，旨在：
(a)提供墨西哥在搜寻行动、法证分析以及彻底调查强迫失踪指控及公职人员与有组织犯罪之间关联方面可能需要的技术合作、财政支持和专门援助；
(b)建立有效机制，以查明真相并向寻找亲人的家庭以及支持他们的组织和维护者提供援助和保护。
124.委员会重申其承诺，将继续按照《公约》规定的程序，特别是第二十九、第三十和第三十一条规定的程序，与墨西哥开展合作，并保持与当局和民间社会的持续对话。
125.委员会回顾指出，第三十四条是《公约》为了促进缔约国与委员会之间的合作和建设性对话而规定的程序的一部分。对特定缔约国适用该条，绝不应被解释为损害或干涉《公约》规定的其他程序，也不应削弱而是应当加强委员会与有关缔约国之间的合作。