年份

阿根廷

亚美尼亚

巴西

柬埔寨

哥伦比亚

古巴

洪都拉斯

伊拉克

哈萨克斯坦

立陶宛

毛里塔尼亚

墨西哥

摩洛哥

斯里兰卡

多哥

年合计

2012

5

5

2013

1

6a

7

2014

1

1

1

5

43

51

2015

3

42

165

210

2016

4

22

58

1

85

2017

2

1

3

43

2

1

31

2

1

86

2018

9

1

14

50

42

2

118

2019b

1

1

6

8

共计

2

1

1

2

21

1

14

162

2

1

1

356

3

1

2

570

a第9/2013号紧急行动涉及两个人。因此算作两项紧急行动。

b截至2019年4月18日。

B.紧急行动请求登记后的进程:第十四届会议以来观察到的事态发展(截至2019年4月18日)

1.与缔约国的互动

34.委员会通过各缔约国常驻代表团与缔约国保持联系。委员会认为,为使委员会关于紧急行动请求的建议最大限度地发挥影响,有必要与负责寻找失踪人员和调查他们失踪情况的主管当局建立更直接的联系,以使委员会的关切和建议在必要时更加直接地传达给这些当局。

35.登记的紧急行动大多仍与发生在墨西哥和伊拉克的事件有关。

36.墨西哥对已登记的356项紧急行动中的绝大部分作出了答复。在本报告所述期间,墨西哥常驻联合国日内瓦办事处和日内瓦其他国际组织代表团与委员会秘书处举行了一次会议,墨西哥在会议中表示关切的是,登记的有些案件并非由《公约》第二条意义上得到国家授权、支持或默许的人员所犯,而是由犯罪团伙所犯。从缔约国对委员会的要求和建议的答复中,可以看出下列趋势:

(a)在所有紧急行动案件中,缔约国的意见和提交人的评论仍然反映出,这些行动零星、孤立,似乎不属于事先确定的寻找和调查策略的一部分或受这类策略指导,也不能反映彻底寻找的进程;

(b)除非失踪者的亲属、密切接触者或代表采取主动行动,否则当局往往不会开展调查行动。如亲属、密切接触者或代表无法为调查员提供线索,或无法说服当局采取行动,这些案件通常会陷入僵局;

(c)寻找一开始几乎无一例外是向医院和拘留中心发出提供资料的正式请求。这些信件大都始终得不到回复。委员会表示关切的是,在这类案件中,检察院似乎没有充分利用其权力采取强制措施,以获取必要的信息。委员会还获知一些案件需要采取强制措施,如下达拘留令,但主管机关并未采取行动;

(d)在绝大多数情况下,很少进行现场调查。紧急行动请求的提交人常常告知委员会,调查机关告诉他们,不敢前往可能能够收集证据的场所;

(e)提交人时常指称,负责寻找和调查的主管机关直接或间接卷入事件,致使事情陷入僵局;

(f)有时,检察院发布的调查令得不到执行。主管机关常常未能采取行动,据指有时还会妨碍寻找和调查。在这类案件中,委员会已请缔约国推行明确和正式的机制,要求负责寻找失踪人员和调查这类人员强迫失踪情况的小组定期发布透明的报告,说明取得的进展和遇到的困难。还请缔约国采取一切必要措施,调查缔约国当局是否有任何可能妨碍有效开展当下的寻找和调查工作的行为,并对这类行为进行惩处;

(g)国家机构之间以及州和联邦机构之间的调查仍然呈碎片化。缔约国还缺乏跨机构协调,也未寻求联合战略。鉴于这些情形,据称在将所有证据纳入单项调查方面遇到了很大困难。碎片化和缺乏协调往往导致调查程序过分拖延;

(h)有报告称,为了设法推动调查,失踪者的家属受到威胁和恐吓,特别是在据称涉及军队的情况下。

37.在报告编写时,委员会登记了162项与伊拉克发生的事件有关的紧急行动。尽管发送了四份提醒函,但仍未收到对有关18项紧急行动请求的答复。在缔约国作出了答复时,委员会也对其内容表示关切,因为:(a) 缔约国未提供任何资料,说明为寻找失踪人员或调查失踪情况而开展的活动;(b) 缔约国有时提供的信息与有关紧急行动中描述的事件无关;和(c) 在一项紧急行动中,缔约国称已查明失踪者的下落,而家属和代表则报告该人仍然失踪。在后一情况中,委员会请缔约国核实所提供的信息,并提供证据表明已查明下落者确实是以其名义登记紧急行动的失踪者。

38.在有些案件中,缔约国说失踪者是恐怖分子,这些案件不能被视为强迫失踪。委员会强调,如果一个人被单独监禁并且没有关于其下落的信息,就必须将其视为失踪人员。

39.关于向其他缔约国提出紧急行动的请求,委员会强调如下:

(a)亚美尼亚:关于Ara Khachatryan案(第376/2017号紧急行动),缔约国做出了答复,表示自2011年以来一直在进行初步调查。答复也送交请求提交人供其提交评论。根据收到的资料,委员会发出了一份后续照会,强调缔约国有义务采取具体行动寻找失踪者,并确保家庭成员、亲属和代表得到适当的通知并能够参与寻找和调查过程。缔约国提交的资料并未表明已制定任何战略或调查计划;负责调查的主要人员已经换了七次,妨碍了调查的连续性;家属也未被告知负责寻找和调查的当局采取的任何措施;

(b)巴西:关于Davi Santos Fiuza案(第61/2014号紧急行动),缔约国告知委员会,有关Santos Fiuza先生失踪案四年寻找和调查的结果已送交巴伊亚州总检察长办公室。这些结果表明,巴伊亚州警察(军警)的17名成员可能涉案。检察官目前正在审查这些信息,以确定这些成员的个人责任并提出指控。这一答复已转交请求提交人,但其尚未提交评论,尽管2019年2月13日发出了提醒函;

(c)柬埔寨:以未成年人Khem Sophath的名义登记的紧急行动(第11/2014号紧急行动)正在处理。2019年4月,委员会发送了一份新的后续照会,要求提供补充资料,并提醒缔约国有义务根据该案的所有现有情况开展寻找和调查活动,包括所指国家工作人员可能卷入的情况。委员会对缔约国缺乏合作表示关切,认为需要采取具体措施寻找失踪者。委员会结束了以Mouen Sum名义登记的紧急行动(第568/2019号紧急行动)。缔约国迅速对这一紧急行动请求做出了回复,告知委员会已于2019年3月31日找到此人的下落,他已与家人团聚。这一信息得到家属确认;

(d)哥伦比亚:缔约国在登记的紧急行动请求中提供的资料表明,调查和寻找通常在开始几个月后陷于停顿。在一些案例中,提交人报告说,在委员会发出照会后采取了具体行动,尽管这些行动通常是孤立的,并非明确的寻找和调查战略的一部分;

(e)古巴:以César Iván Mendoza Regal的名义登记了一项新的紧急行动请求(第542/2018号紧急行动),他是一名人权维护者,据称被国家安全部拘留的。在撰写本报告时,他仍然下落不明,对他的指控也未知。缔约国告知委员会,他曾因非法结社被审前拘留,已被释放等候审判。但提交人要求缔约国通过让他见媒体以证明他的人身完整和安全;

(f)洪都拉斯:缔约国答复了关于登记的14项紧急行动的请求。关于与失踪移徙者有关的13项紧急行动,缔约国的意见非常笼统,没有提供有关个案的具体资料。提供的资料还表明,负责寻找的当局没有寻求《公约》第十四条规定的国际司法协助,以期确定移徙路线并澄清有关事件。委员会正在等待提交人的评论;

(g)立陶宛:以Deimantė Stankūnaitė的名义登记了一项新的紧急行动(第569/2019号紧急行动)请求,她是性剥削受害者,在8岁时失踪。缔约国答复说,她已被找到并受到法律保护。但是,紧急行动请求提交人要求缔约国确认受害者的确切位置并允许他与她联系;

(h)多哥:关于Atsou Adzi和Messan Koku Adzi的案件(第543/2018号和第544/2018号紧急行动),缔约国在答复时询问其在失踪时是否被警方拘留,并指出他们没有被列入国家登记册。但是,提交人答复说,缔约国没有表明对警车进行了彻底的调查,据目击证人说,他们是在车内失踪的。委员会发出了一份后续照会,对寻找和调查失踪事件缺乏进展表示关切。

40.在登记的所有紧急行动请求中,委员会继续强调,缔约国必须在所涉人员失踪后尽快开展寻找行动;制订战略,以便寻找失踪人员并对他们的失踪情况进行调查;并考虑到,这类调查除其他外是确保查明责任人的必要手段,而查明责任人可能是找到失踪人员的关键。

2.与提交人的互动

41.秘书处主要通过以委员会名义发送信函与紧急行动请求提交人保持经常联系,但也通过电子邮件和电话进行更直接的联系。基于委员会与提交人的联系,可以观察到一些趋势。

42.提交人继续强调委员会提供的支持具有重要作用,在数次设法联络国家当局而未果后,实践证明委员会是一处能够接纳他们的联络点。除与伊拉克的事件相关的案件以外,紧急行动请求提交人还指出,委员会发送照会后,他们收到了对某些特定请求的答复,主要涉及执行委员会所建议的具体调查行动。

43.然而,在大多数这类案件中,提交人经常报告称未对这类行动进行后续跟进。紧急行动请求登记后不久,提交人往往对缔约国未能履行寻找和调查义务表示失望。他们关切地指出,即使在有可靠的资料用于推进寻找和调查时,当局也未能采取基本的调查步骤以寻找和发现失踪者。

44.紧急行动请求提交人重申,在较老的案件中,国家当局为寻找和发现失踪者而采取的行动越来越少,他们仅采取例行行动或重复以前的调查。在其他情况下,提交人提请注意有关情况,如国家当局未能确保尽快约谈所有证人,以便寻找失踪者和对失踪进行调查,或未能对现有证据进行相关分析(如在提交主管当局几个月之后才对现有电话或录像记录进行分析的情况)。

45.观察到的主要趋势之一是,失踪者的家人和亲属难以参与寻找失踪者和参与调查他们的失踪情况。造成这些困难的主要原因是缺少与正在开展的进程相关的资料。请求提交人称,如果他们不要求获取资料,当局就不向他们提供任何与所采取行动相关的资料,即使他们的参与可能对计划开展的活动产生重要意义。

46.人们还注意到,当局根据《公约》下的义务与家庭成员和亲属联络时,所采取的联络方式会使他们受到二次伤害。在这种情况下,委员会提醒缔约国注意《公约》第二十四条第2款的内容。委员会还强调,缔约国有责任建立机制,向失踪者的家人和亲属报告情况,以期确保他们及其代表能够以知情的方式积极参与调查进程的所有阶段,缔约国还应向家庭成员和亲属提供适当的指导,使他们了解自己的权利和如何行使权利。

47.就墨西哥的情况而言,提交人常报告称,对失踪者家人和亲属的支持非常有限,且不适应他们的需要。在已确认存在这类困难的案件中,委员会提醒缔约国,必须与受益人协商制定并执行保护和支持措施,以确保这些措施满足他们的需要。

48.委员会仍对以下指称感到关切,即紧急行动请求提交人受到威胁、压力和报复,尤其是在与墨西哥和哥伦比亚发生的事件相关的紧急行动中。在这些紧急行动案件中,委员会请缔约国采取临时措施,以保护面临危险的人员。委员会还强调,必须确保这些临时保护措施由未被指称卷入所涉失踪事件的主管机关执行,并须与受益人和他们的代表协调,以确保这些措施完全满足他们的需要。为此,委员会请缔约国定期召开负责执行临时措施的主管机关与受益人及其代表之间的协调会议。

C.对已为之采取临时措施的人,停止、结束或继续保持人身保护的紧急行动

49.根据委员会第八届会议全体会议通过的标准:

(a)当失踪人员被发现但仍被拘留时,紧急行动中止。这是因为,所涉人员极易再次遭受强迫失踪并被置于法律保护之外;

(b)当发现失踪人员享有自由,或被发现和获释,或经查已死亡,而亲属及/或提交人对这些事实无异议的,紧急行动结束;

(c)当失踪人员被发现但在紧急行动中已为之采取临时措施的人员仍面临威胁时,紧急行动继续执行。在这类情况下,委员会的干预仅限于就临时措施采取后续行动。

50.在提交人或缔约国告知发现所涉人员时,委员会都会在结束或中止紧急行动前等待确认相关信息。

51.在编写本报告时,委员会已经结束了总计51起紧急行动案件:在29起案件中,失踪者被发现并生还,在22起案件中,失踪者经查已死亡。

52.此外,委员会中止了13项紧急行动请求,因为失踪者已被发现但仍被拘留。

53.在两起紧急行动案件中,已确定失踪者死亡,但紧急行动仍继续执行,因为为之采取临时措施的人员仍然面临威胁。

D.就第十五和第十六届会议全体会议通过的决定采取的后续行动

54.委员会重申,登记的紧急行动数量持续增加。这种情况要求紧急增加人权高专办秘书处内专门处理紧急行动的工作人员人数。

55.委员会考虑到缔约各国有关所称行为并非明显由得到国家授权、支持或默许的个人所为的紧急行动的立场。在这方面,委员会重申其立场,即缔约各国必须根据所有现有情景对事件进行详尽调查,包括与强迫失踪相对应的情景。

56.委员会认为,它有权在美洲人权委员会采取临时措施的情况下要求采取紧急行动寻找和确定失踪者的下落:紧急行动的范围比大于此种临时措施的范围,因此,这些临时措施不能被视为《公约》第三十条第2款(e)项之下的“异地未决的诉讼”。在这种情况下,委员会与美洲委员会协调,以避免重复行动。

57.委员会还认为,根据缔约国合作的义务(《公约》第十四条和第十五条)和不驱回的义务(第十六条),委员会有权登记有关缔约国交还非缔约国的失踪人员的紧急行动。

第十一章《公约》第三十一条规定的来文程序

58.在本报告所述期间,委员会未登记任何新的个人申诉。

59.关于Yrusta和del Valle Yrusta诉阿根廷案(CED/C/10/D/1/2013),委员会审查了各方提交的后续资料。有鉴于此,委员会认为,缔约国采取的措施没有充分落实其建议,特别是以下建议:承认提交人作为受害人的身份,从而使其能够有效参与对其兄弟死亡和遭强迫失踪一案开展的有关调查;起诉、审判和处罚所犯侵犯人权行为的责任人;根据《公约》第二十四条第4款和第5款,向提交人提供康复服务和及时、公正和充分的赔偿。因此委员会决定继续进行后续程序,并就此向缔约国常驻代表团发送普通照会,向提交人发函。

第十二章根据《公约》第三十三条进行的访问

60.根据从2013年5月起与墨西哥的历次信函往来,2019年1月向墨西哥常驻日内瓦联合国办事处和其他国际组织代表团发出了提醒函,重申委员会请求对墨西哥进行访问,并请缔约国与委员会进行建设性对话,讨论访问的时间框架和计划。

61.在第十六届会议期间,委员会会见了常驻代表团代表讨论此事。

第十三章寻找失踪人员的指导原则

62.在第十五届会议上,委员会编写了寻找失踪人员的指导原则草案。委员会决定开展一个广泛的磋商进程,吁请在2018年11月25日至2019年1月25日期间提交书面意见。

63.共收到46份提交的意见,其中28份来自受害者和民间社会组织, 1份来自国家人权机构, 3份来自专门机构和联合国实体, 2份来自政府间组织, 9份来自缔约国, 3份来自学术界。磋商进程特别得到人权高专办墨西哥办事处、德国人权研究所、海因里希·伯尔基金会和哥伦比亚哥伦比亚走读大学的支持,在柏林、波哥大和墨西哥市为有关个人以及国家、国际和区域组织举办了讲习班,讨论这些原则。

64.在第十六届会议上,委员会继续讨论指导原则草案的修订本,修订本由委员会两位报告员根据磋商过程中各利益攸关方提交的意见编写。委员会受益于TRIAL国际和瑞士和平基金会高级法律顾问Gabriella Citroni就所提交意见编写的分析性说明。经过对草案长时间的分析和审议,委员会于2019年4月16日通过了寻找失踪人员的指导原则(CED/C/7)。

65.委员会感谢参与促成通过指导原则的进程并做出贡献的所有利益攸关方。委员会呼吁所有有关方面确保尽可能广泛地传播指导原则并收集实施方面的良好做法。

附件

截至2019年4月18日的《公约》缔约国名单及其报告提交情况

缔约国(按批准顺序排列)

批准

生效

根据第二十九条第1款提交报告期限

提交报告

阿尔巴尼亚*

2007 年 11 月 8 日

2010 年 12 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2015 年 11 月 11 日

阿根廷*

2007 年 1 2 月 14 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2012 年 12 月 21 日

墨西哥

2008 年 3 月 18 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2014 年 3 月 11 日

洪都拉斯

2008 年 4 月 1 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2016 年 2 月 4 日

法国*

2008 年 9 月 23 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2012 年 12 月 21 日

塞内加尔

2008 年 12 月 11 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2015 年 4 月 28 日

玻利维亚

2008 年 12 月 17 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2018 年 9 月 28 日

古巴

2009 年 2 月 2 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2015 年 4 月 24 日

哈萨克斯坦

2009 年 2 月 27 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2014 年 6 月 3 日

乌拉圭*

2009 年 3 月 4 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2012 年 9 月 4 日

马里*

2009 年 7 月 1 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

日本*

2009 年 7 月 23 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2016 年 7 月 22 日

尼日利亚

2009 年 7 月 27 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

西班牙*

2009 年 9 月 24 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2012 年 12 月 26 日

德国*

2009 年 9 月 24 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2013 年 3 月 25 日

厄瓜多尔*

2009 年 10 月 20 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2015 年 6 月 5 日

布基纳法索

2009 年 12 月 3 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2014 年 10 月 7 日

智利*

2009 年 12 月 8 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2017 年 12 月 1 日

巴拉圭

2010 年 8 月 3 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2013 年 8 月 28 日

伊拉克

2010 年 11 月 23 日

2010 年 1 2 月 23 日

2012 年 1 2 月 23 日

2014 年 6 月 26 日

巴西

2010 年 11 月 29 日

2010 年 1 2 月 29 日

2012 年 1 2 月 29 日

加蓬

2011 年 1 月 19 日

2011 年 2 月 18 日

2013 年 2 月 18 日

2015 年 6 月 10 日

亚美尼亚

2011 年 1 月 24 日

2011 年 2 月 23 日

2013 年 2 月 23 日

2013 年 10 月 14 日

荷兰*

2011 年 3 月 23 日

2011 年 4 月 22 日

2013 年 4 月 22 日

2013 年 6 月 11 日

赞比亚

2011 年 4 月 4 日

2011 年 5 月 4 日

2013 年 5 月 4 日

塞尔维亚*

2011 年 5 月 18 日

2011 年 6 月 17 日

2013 年 6 月 17 日

2013 年 12 月 30 日

比利时*

2011 年 6 月 2 日

2011 年 7 月 2 日

2013 年 7 月 2 日

2013 年 7 月 8 日

巴拿马

2011 年 6 月 24 日

2011 年 7 月 24 日

2013 年 7 月 24 日

突尼斯

2011 年 6 月 29 日

2011 年 7 月 29 日

2013 年 7 月 29 日

2014 年 9 月 25 日

黑山*

2011 年 9 月 20 日

2011 年 10 月 20 日

2013 年 10 月 20 日

2014 年 1 月 30 日

哥斯达黎加

2012 年 2 月 16 日

2012 年 3 月 17 日

2014 年 3 月 17 日

波斯尼亚和黑塞哥维那*

2012 年 3 月 30 日

2012 年 4 月 29 日

2014 年 4 月 29 日

2015 年 1 月 26 日

奥地利*

2012 年 6 月 7 日

2012 年 7 月 7 日

2014 年 7 月 7 日

2016 年 5 月 31 日

哥伦比亚

2012 年 7 月 11 日

2012 年 8 月 10 日

2014 年 8 月 10 日

2014 年 12 月 17 日

秘鲁*

2012 年 9 月 26 日

2012 年 10 月 26 日

2014 年 10 月 26 日

2016 年 8 月 8 日

毛里塔尼亚

2012 年 10 月 3 日

2012 年 11 月 2 日

2014 年 11 月 2 日

萨摩亚

2012 年 11 月 27 日

2012 年 11 月 27 日

2014 年 12 月 27 日

摩洛哥

2013 年 5 月 14 日

2013 年 6 月 13 日

2015 年 6 月 13 日

柬埔寨

2013 年 6 月 27 日

2013 年 7 月 27 日

2015 年 7 月 27 日

立陶宛*

2013 年 8 月 14 日

2013 年 9 月 13 日

2015 年 9 月 13 日

2015 年 10 月 6 日

莱索托

2013 年 12 月 6 日

2014 年 1 月 5 日

2016 年 1 月 5 日

葡萄牙*

2014 年 1 月 27 日

2014 年 2 月 26 日

2016 年 2 月 26 日

2016 年 6 月 22 日

多哥

2014 年 7 月 21 日

2014 年 8 月 20 日

2016 年 8 月 20 日

斯洛伐克*

2014 年 12 月 15 日

2015 年 1 月 14 日

2017 年 1 月 14 日

2018 年 4 月 26 日

蒙古

2015 年 2 月 12 日

2015 年 3 月 14 日

2017 年 3 月 14 日

2018 年 12 月 27 日

马耳他

2015 年 3 月 27 日

2015 年 4 月 26 日

2017 年 4 月 26 日

希腊

2015 年 7 月 9 日

2015 年 8 月 8 日

2017 年 8 月 8 日

2019 年 2 月 1 日

尼日尔

2015 年 7 月 24 日

2015 年 8 月 23 日

2017 年 8 月 23 日

伯利兹

2015 年 8 月 14 日

2015 年 9 月 13 日

2017 年 9 月 13 日

乌克兰*

2015 年 8 月 14 日

2015 年 9 月 13 日

2017 年 9 月 13 日

意大利

2015 年 1 0 月 8 日

2015 年 11 月 7 日

2017 年 11 月 7 日

2017 年 1 2 月 22 日

斯里兰卡

2016 年 5 月 25 日

2016 年 6 月 24 日

2018 年 6 月 24 日

中非共和国

2016 年 10 月 11 日

2016 年 11 月 10 日

2018 年 11 月 10 日

瑞士*

2016 年 1 2 月 2 日

2017 年 1 月 1 日

2019 年 1 月 1 日

2018 年 12 月 21 日

塞舌尔

2017 年 1 月 18 日

2017 年 2 月 17 日

2019 年 2 月 17 日

捷克*

2017 年 2 月 8 日

2017 年 3 月 10 日

2019 年 3 月 10 日

马拉维*

2017 年 7 月 14 日

2017 年 8 月 13 日

2019 年 8 月 13 日

贝宁

2017 年 11 月 2 日

2017 年 12 月 2 日

2019 年 12 月 2 日

冈比亚

2018 年 9 月 28 日

2018 年 10 月 28 日

2020 年 10 月 28 日

GE.19-12763 (C) 注:带有星号的缔约国作出了声明,承认委员会根据《公约》第三十一条和/或第三十二条的权限。缔约国的声明和保留全文可查阅:http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src= TREATY&mtdsg_no=IV-16&chapter=4&lang=en。