* El informe se presentó después del plazo establecido a fin de reflejar los acontecimientos más recientes.

I.Introducción

En su resolución 70/137, la Asamblea General solicitó al Secretario General que, en su septuagésimo primer período de sesiones, le presentara un informe sobre la situación de la Convención sobre los Derechos del Niño y las cuestiones a las que se hacía referencia en dicha resolución, prestando especial atención a los niños migrantes. El presente informe se ha preparado atendiendo a esa petición.

II.Situación de la Convención

Al 1 de julio de 2016, 196 Estados habían ratificado la Convención sobre los Derechos del Niño o se habían adherido a ella. Somalia ratificó la Convención el 1 de octubre de 2015. Un Estado Miembro, los Estados Unidos de América, todavía no es parte en la Convención.

Además, al 1 de julio de 2016, 165 Estados habían ratificado el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados o se habían adherido a él; 173 Estados habían ratificado el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía o se habían adherido a él; y 27 Estados habían ratificado el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a un procedimiento de comunicaciones o se habían adherido a él.

III.Presentación de informes con arreglo a la Convención

Durante el período que abarca el informe, el Comité de los Derechos del Niño celebró sus períodos de sesiones 70o a 72o.

Al 1 de julio de 2016, el Comité había recibido los informes iniciales de todos los Estados partes salvo dos: Tonga y el Estado de Palestina. Todos los informes iniciales que se habían presentado, salvo el de Nauru, habían sido examinados por el Comité. En total, el Comité había recibido 502 informes iniciales y periódicos, incluidos informes periódicos combinados, presentados en cumplimiento del artículo 44 de la Convención.

Además, el Comité había recibido 109 informes iniciales y 2 informes periódicos en relación con el Protocolo Facultativo relativo a la participación de niños en los conflictos armados, y 98 informes iniciales y 2 informes periódicos en relación con el Protocolo Facultativo relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía.

La Presidenta del Comité presentará un informe oral sobre la labor del Comité y entablará un diálogo interactivo con la Asamblea General en su septuagésimo primer período de sesiones como medio de mejorar la comunicación entre la Asamblea y el Comité, de conformidad con la resolución 70/137.

IV.Los derechos del niño en el contexto de la migración

A.El derecho humano de los niños a ser tratados en primer lugar y fundamentalmente como niños

La realización del derecho humano de los niños a ser tratados, en primer lugar y fundamentalmente, como niños, con independencia de su situación migratoria, o de la situación migratoria de sus padres, sigue siendo desigual. El presente informe examina la situación de los niños en el contexto de la migración, tanto interna como internacional, e incluye también la situación de los niños que se ven desplazados por la fuerza a través de las fronteras o dentro de su propio país, y la de aquellos afectados por la interrelación entre la migración y la apatridia. Si bien algunas regiones han logrado rápidos avances en el aumento de la protección y los servicios básicos que se brindan a algunas categorías de niños afectados por la migración, en particular los niños refugiados, en otras regiones los avances han sido menos marcados, y en muchas zonas los niños que no son considerados refugiados según la definición internacional han sufrido serias dificultades a la hora de acceder a servicios básicos. Al mismo tiempo, se están logrando avances sobre el terreno, entre otras cosas, en la respuesta a algunos de los movimientos de desplazados forzosos más grandes documentados en algunas regiones en más de medio siglo. Esos esfuerzos han de intensificarse a fin de garantizar que todos los niños, en todas partes, reciban la protección, la asistencia y los servicios a los que tienen derecho, y que su interés superior siga siendo la consideración primordial.

B.Los derechos de los niños afectados por la migración en el derecho internacional

El artículo 2 1) de la Convención sobre los Derechos del Niño dispone que “[l]os Estados Partes respetarán los derechos enunciados en la presente Convención y asegurarán su aplicación a cada niño sujeto a su jurisdicción, sin distinción alguna, independientemente de la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, los impedimentos físicos, el nacimiento o cualquier otra condición del niño, de sus padres o de sus representantes legales”. El Comité de los Derechos del Niño y otros expertos han afirmado que el goce de los derechos consagrados en la Convención no se limita a los niños que son nacionales de un Estado.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ofrece otro ejemplo del principio general de igualdad que subyace en el derecho internacional de los derechos humanos, pues se refiere a los no nacionales y al alcance limitado de las excepciones a ese principio. El artículo 2 1) del Pacto dispone que “[c]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social”. En su observación general núm. 15 (1986) sobre la situación de los extranjeros con arreglo al Pacto, el Comité de Derechos Humanos afirmó que “los derechos reconocidos en el Pacto son aplicables a todas las personas, independientemente de la reciprocidad, e independientemente de su nacionalidad o de que sean apátridas. Así pues, la norma general es que se garanticen todos y cada uno de los derechos reconocidos en el Pacto, sin discriminación entre nacionales y extranjeros.

El derecho de los niños migrantes a ser tratados sin discriminación, también en lo que respecta a sus derechos sociales, culturales y educativos, se consagra igualmente en el artículo 2 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Este último afirma el derecho de todos a la educación, y obliga a los Estados partes a respetar, proteger y hacer realidad ese derecho sobre la base de la no discriminación y la igualdad de oportunidades. En la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares se reafirma el principio de la aplicación no discriminatoria de las garantías de los derechos humanos y el acceso a los servicios para los migrantes y sus familiares, incluidos los niños afectados por la migración.

En los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (véase E/CN.4/1998/53/Add.2) se reafirman y compilan los derechos humanos internacionales y las normas del derecho humanitario internacional aplicables a los desplazados internos, incluidos los niños. Los Principios abordan las necesidades especiales de protección y asistencia de esos niños (Principio 4.2), en particular su derecho a la educación (Principio 23).

Varios de los compromisos políticos internacionales contraídos en los dos últimos decenios tenían por fin fortalecer el compromiso con la no discriminación en lo que respecta a la situación migratoria, en particular para los niños, a la hora de acceder a los servicios y de hacer realidad los derechos humanos, y apoyar los derechos de los migrantes, incluidos los niños migrantes. En la meta 10.7 de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (véase la resolución 70/1 de la Asamblea General), los Estados se comprometieron a facilitar la migración y la movilidad ordenadas, seguras, regulares y responsables de las personas, incluso mediante la aplicación de políticas migratorias planificadas y bien gestionadas, respetando plenamente los derechos humanos y dispensando un trato humanitario a los migrantes, sea cual sea su situación migratoria. En 2012, durante su 59o período de sesiones, el Comité de los Derechos del Niño dedicó su día de debate general a los derechos de todos los niños en el contexto de la migración internacional.

El Comité de los Derechos del Niño reafirmó la obligación de los Estados de garantizar todos los derechos consagrados en la Convención de los Derechos del Niño a todos los niños dentro de su jurisdicción, de acuerdo con los siguientes principios clave:

a)Que los niños afectados por la migración tienen derecho a los mismos derechos fundamentales y a recibir el mismo trato, los mismos servicios y la misma protección que los niños no migrantes;

b)Que debe adoptarse un enfoque integral basado en los derechos humanos que tenga en cuenta de manera holística los derechos y las necesidades de esos niños, en lugar de categorizarlos como en situación irregular, objeto de trata, menores no acompañados o solicitantes de asilo, unas categorías que pueden ser fluidas y temporales y que no reflejan la complejidad de la dinámica de la migración;

c)Que el principio del interés superior del niño debe ser una consideración primordial para los Estados a la hora de tomar decisiones que afecten a los niños migrantes.

El Comité también recomendó que se hiciera un seguimiento de la aplicación de la Convención con respecto a los niños en el contexto de la migración. El Comité exhortó a los Estados partes a que incorporaran una evaluación sistemática de la aplicación de la Convención respecto a todos los niños afectados por la migración presentes en su territorio en los informes periódicos al Comité. El Comité también solicitó a los Estados partes que facultaran a las instituciones nacionales responsables de garantizar los derechos humanos, incluidos los defensores del pueblo y los órganos de igualdad, para desempeñar una función clave en la supervisión del cumplimiento de la Convención, con un mandato específico de ocuparse de las necesidades de los niños afectados por la migración.

En el informe del Secretario General sobre la Cumbre Humanitaria Mundial titulado “Una humanidad: nuestra responsabilidad compartida” y la Agenda para la Humanidad que figura como anexo de este (véase A/70/709), se enumeran medidas concretas para atender las necesidades de protección y asistencia de los desplazados internos, incluidos los niños. Además, la Iniciativa Nansen ha estado intentando lograr un consenso en relación con una agenda de protección para los desplazados forzosos que se han visto obligados a atravesar fronteras debido a desastres naturales y al cambio climático, subrayando las necesidades específicas de los niños.

C.Los derechos de los niños afectados por la migración en el derecho regional

Los convenios, las convenciones y los tratados regionales refuerzan los principios de no discriminación por motivos de origen nacional o situación migratoria. El artículo 2 de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos contiene compromisos relativos a la no discriminación, mientras que la libertad de circulación y el derecho a solicitar asilo se abordan en el artículo 12. Esos principios se reafirmaron de manera específica con respecto a los niños en la Carta Africana sobre los Derechos y el Bienestar del Niño, en cuyo artículo 23 se indica que los niños refugiados, tanto si están solos como si están acompañados por sus padres, sus tutores legales o unos parientes cercanos, deben recibir la protección y la asistencia humanitaria adecuadas para disfrutar de los derechos establecidos en esa Carta y en otros instrumentos internacionales de derechos humanos o de carácter humanitario. El artículo 1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos contiene disposiciones similares; en el artículo 19 se afirma que todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor requiere por parte de su familia, de la sociedad y del Estado; y en el artículo 22 se afirman los derechos de toda persona a salir libremente de cualquier país, inclusive el propio, y a buscar y recibir asilo en territorio extranjero de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales. En el artículo 14 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales se reafirma la obligación de los Estados de no discriminar por razones de origen nacional. Pese a esas afirmaciones, las fronteras regionales y los acuerdos bilaterales, incluidos los acuerdos de readmisión, siguen siendo esferas en las que los derechos y la protección de los niños están en gran medida ausentes1.

V.Realización de los derechos del niño en el contexto de la migración

A.Promoción de la migración en condiciones de seguridad y en forma ordenada y sistemática, con pleno respeto de los derechos humanos

De conformidad con los datos del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Secretaría, aproximadamente el 15% de la población total de migrantes del mundo —aproximadamente 35 millones de personas— es menor de 19 años. Sin embargo, de acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), aproximadamente el 50% de los desplazados forzosos del mundo —aproximadamente 30 millones de personas, incluidos refugiados, solicitantes de asilo y desplazados internos— son niños, y en torno a la mitad de ellos, niñas. En 2014, el 86% de los refugiados del mundo residía en los países en desarrollo. De acuerdo con el Centro de Seguimiento de los Desplazados Internos, para fines de 2014, casi 40 millones de personas, aproximadamente la mitad de ellas niños, se habían convertido en desplazados internos dentro de sus países.

Además del goce pleno de sus derechos humanos en virtud de los nueve tratados internacionales de derechos humanos básicos, los niños migrantes, con independencia de su situación migratoria, deberían gozar también de derechos y protección de conformidad con diversas ramas del derecho internacional, incluido el derecho de los refugiados, el derecho del trabajo, el derecho humanitario, el derecho marítimo, el penal transnacional, el derecho de nacionalidad y el derecho consular. Varios instrumentos jurídicos internacionales otorgan formas específicas de protección a los trabajadores migrantes y sus familiares, entre ellos la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y los instrumentos pertinentes de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), incluidos el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), de 1949 (núm. 97); el Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), de 1975 (núm. 143); y el Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, de 2011 (núm.189). La ratificación y la aplicación efectiva de los marcos normativos existentes son pasos importantes y urgentes para realizar los derechos de los migrantes y los niños migrantes, facilitar la migración justa, ordenada, regular y en condiciones de seguridad, reducir la incidencia de la explotación y los abusos asociados a la migración, especialmente en el caso de los niños, y para mejorar la cooperación internacional en materia de migración.

Muchos niños migrantes, especialmente los no acompañados o aquellos que han sido separados de sus padres y sus familias, y aquellos que migran por vías irregulares, son particularmente vulnerables en sus países de origen, en los países de tránsito, al llegar a su destino y durante el proceso de retorno o una vez que han retornado a sus países de origen. Guiándose por el principio de actuar con el interés superior del niño en mente, se deben documentar y subrayar las necesidades y las vulnerabilidades específicas de esos niños, con miras a acelerar la prestación de asistencia y protección basadas en los derechos. Las organizaciones y las entidades internacionales han elaborado guías para abordar las necesidades prácticas de los migrantes y sus familias. En este sentido cabe citar, por ejemplo, el Programa sobre la Migración Equitativa, el Marco Multilateral para las Migraciones Laborales, los Principios y Directrices Recomendados sobre los Derechos Humanos en las Fronteras Internacionales, el Marco de Gobernanza sobre la Migración y el Marco Operacional en Situaciones de Crisis Migratoria. La Unión Interparlamentaria, la OIT y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) prepararon recientemente un manual para parlamentarios sobre la migración, los derechos humanos y la gobernanza. El Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares y el Comité de los Derechos del Niño están preparando una observación general conjunta para ofrecer orientación sobre los niños en el contexto de la migración internacional.

A falta de vías seguras y regulares suficientes y accesibles para trasladarse a otros países, los niños se ven con frecuencia obligados a emprender arriesgados y largos viajes por mar, tierra o aire para huir de la persecución o el conflicto o en respuesta a otros factores que llevan a los desplazamientos forzosos, como la pobreza extrema, la discriminación, la negación de sus derechos humanos, incluido en derecho a la salud o la educación, y las consecuencias de la degradación ambiental. Sin alternativas seguras, muchos recurren a los servicios de redes delictivas para atravesar las fronteras internacionales. El creciente número de niños, incluidos los no acompañados, que participan en movimientos a gran escala a través de vías irregulares es causa de grave preocupación. Entre enero y mediados de julio de 2016, casi 240.000 personas, más de un tercio de ellas niños, atravesaron el Mediterráneo, a menudo en condiciones peligrosas debido a la falta de alternativas. De conformidad con el derecho internacional, en particular la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, todas las personas que se encuentren en peligro deben ser rescatadas y conducidas a un lugar seguro. Si bien los Estados han intensificado sus esfuerzos encaminados a mejorar las medidas de rescate e intercepción en el mar, entre otras cosas, por medio de las operaciones conjuntas Tritón y Poseidón de la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados Miembros de la Unión Europea (Frontex), debe hacerse más para que los responsables de las operaciones de rescate, intercepción, transporte y traslado reconozcan las necesidades y los derechos de los niños y respondan a ellos, ya lleguen por tierra, mar o aire. Deben instaurarse medidas referidas específicamente a los niños y que tengan en cuenta el género en todas las etapas de las operaciones de rescate, también en la de planificación.

B.Prevención de la explotación y el abuso, incluida la trata

El tráfico ilícito de migrantes y la trata de personas son delitos distintos con arreglo a la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional y sus Protocolos complementarios contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes. El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, Especialmente Mujeres y Niños y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire contienen medidas y formas de protección especiales para los niños. Aproximadamente dos terceras partes de los Estados Miembros han ratificado ambos protocolos.

Los niños, ya viajen solos o con sus familias, se enfrentan a riesgos particulares al migrar por vías irregulares, entre ellos, riesgos de explotación, violencia sexual y por razón de género, separación de su familia, estrés y traumas psicosociales, complicaciones de salud y daños físicos y lesiones. Todos los niños, sobre todo los no acompañados y los niños separados de sus familias, deben tener acceso a servicios a lo largo de las rutas que siguen, incluido asesoramiento legal y sobre su situación concreta y las opciones que tienen. En respuesta al reciente movimiento de refugiados a gran escala hacia Europa, el ACNUR y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) han colaborado para crear 20 centros especiales de apoyo para los niños y las familias a lo largo de las rutas de migración hacia Europa utilizadas con más frecuencia. Cada centro proporciona un espacio seguro para los niños y sus familias, así como servicios vitales, protección, asesoramiento y actividades recreativas en un emplazamiento único, con el fin de apoyar a las familias vulnerables. Los gobiernos, en colaboración con los organismos de las Naciones Unidas, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil, prestaron apoyo a los migrantes que quedaron varados en el mar de Andamán en 2015, así como a los migrantes que se trasladaban desde América Latina hacia México, y desde el Cuerno de África hacia Europa. Unos mecanismos de intercambio de información más sólidos y armonizados permiten proteger mejor a los niños en situación de riesgo en su viaje. En los manuales sobre las operaciones de búsqueda y salvamento deben incorporarse políticas para la protección de los niños, y estas deben aplicarse durante esas operaciones.

C.Atención de las necesidades humanitarias y de protección de los derechos humanos de los niños en el contexto de la migración

Los Estados tienen la responsabilidad de asegurarse de que sus procedimientos fronterizos y los procedimientos de recepción para los refugiados, los solicitantes de asilo y los migrantes protejan los derechos humanos y respondan a las necesidades particulares de los niños, que es posible que se encuentren en una situación de particular riesgo. Deben atenderse las necesidades inmediatas de todos los niños, con independencia de su situación migratoria, y los niños y niñas con necesidades especiales deben ser remitidos a los servicios apropiados. El Gobierno de Zambia, por ejemplo, ha establecido un mecanismo para detectar a los migrantes vulnerables, incluidos los niños no acompañados, los niños separados de sus familias y los migrantes apátridas, para remitirlos a los servicios más apropiados. Las solicitudes presentadas por niños deben procesarse con carácter prioritario y mediante procedimientos acelerados que respeten el interés superior del niño y las garantías procesales. Como guías para los procedimientos en las fronteras y la recepción de migrantes cabe citar los Principios y Directrices Recomendados sobre los Derechos Humanos en las Fronteras Internacionales, el Marco Operacional de la OIM en Situaciones de Crisis Migratoria y el plan de acción de 10 puntos sobre la protección de refugiados y la migración mixta del ACNUR. Todos estos instrumentos incluyen recomendaciones específicas sobre los niños.

Es esencial que los Estados cuenten con sistemas nacionales de protección de los niños y que adopten medidas para garantizar que los niños migrantes y refugiados reciban la misma atención y los mismos servicios que se brindan a los niños nacionales. En el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, por ejemplo, un menor no acompañado es responsabilidad de las autoridades locales del lugar donde se encuentra, al igual que cualquier niño nacional privado del cuidado de sus padres. Cuando llega un menor no acompañado, el departamento de servicios sociales de las autoridades locales evalúa las necesidades del niño y proporciona asistencia. No obstante, muchos Estados han de mejorar sus sistemas. Como observó el ACNUDH en 2010, la mayoría de políticas nacionales sobre la infancia no tienen en cuenta las necesidades ni los derechos de los niños migrantes, que pueden quedar excluidos explícitamente o en la práctica de la protección que brindan la legislación y las normas establecidas por los gobiernos para proteger a los niños que son nacionales del país (véase A/HRC/15/29). Hacen falta más datos e información sobre la situación de los niños refugiados y migrantes, sus necesidades y los riesgos a que se enfrentan. La elaboración de servicios especiales y políticas sociales debe venir guiada por esos datos.

Los refugiados y los migrantes deben tener a su disposición alojamiento en casas, familias y comunidades, y los niños refugiados y migrantes y sus familias deben tener prioridad en la asignación a esos entornos. En el Líbano, por ejemplo, existen varios albergues alternativos específicos para mujeres, niños y menores no acompañados. No obstante, si esos alojamientos no existieran, el centro de recepción correspondiente debería atender las necesidades de los niños con su diseño, funcionamiento y equipación. Debería haber suficientes espacios seguros segregados por género y edad, instalaciones de agua e instalaciones sanitarias y de higiene segregadas por género y medidas de seguridad para los niños y las mujeres. También ha de preverse la accesibilidad para las personas con discapacidad, tanto los niños como sus padres.

Los centros de recepción deben garantizar el acceso a los servicios básicos a los niños y sus familias, entre otras cosas, servicios médicos de primeros auxilios, suministros alimentarios y no alimentarios suficientes, espacios seguros para las madres y los niños, espacios adaptados a los niños y actividades recreativas para ellos y servicios de asesoramiento y educación, y facilitar la remisión a servicios especializados cuando estos sean necesarios, entre otros, hospitalización, tutores para los menores y atención especializada de la salud mental. Las instalaciones que reciben niños, ya sean menores no acompañados, niños separados de sus familias o niños que llegan con su familia, deben contar con procedimientos claros para la comunicación de cuestiones relacionadas con la protección de los niños, así como con procedimientos de seguimiento apropiados. Todos los centros deben estar sometidos a supervisión independiente, entre otras cosas, mediante consultas con los refugiados y los migrantes, tanto niños como adultos.

D.Prevención de la apatridia en la infancia

La apatridia, o condición de una persona a la que ningún Estado considera su nacional, puede ser tanto causa como consecuencia de la migración. El ACNUR estima que más de 10 millones de personas en todo el mundo, muchas de ellas niños, son apátridas. Las consecuencias para los niños apátridas pueden ser graves: en más de 30 países, los niños necesitan documentos de nacionalidad para recibir atención médica; en al menos 20 países, los niños apátridas no pueden ser legalmente vacunados. Los niños apátridas a menudo se enfrentan a graves restricciones para acceder a los servicios básicos y para que se respeten sus derechos humanos básicos, circunstancias que, para muchos, son factores que motivan a la migración. Varios países, sobre todo en Asia Central y África Occidental, han aprobado planes de acción nacionales sobre la reducción de la apatridia mediante la promoción del registro sistemático de los nacimientos de los migrantes y la realización de encuestas sobre el terreno. Otros países, entre ellos Armenia, Estonia, Letonia y Montenegro, han introducido cambios legislativos para resolver el problema de la apatridia.

Una de las principales medidas para prevenir la apatridia es facilitar el registro del nacimiento a todos los niños, incluidos los hijos de padres refugiados, solicitantes de asilo y migrantes. El ACNUR y el UNICEF han aplicado con éxito programas para asegurar el registro de los nacimientos en el caso de los refugiados en campamentos y entornos urbanos, y el UNICEF trabaja en más de 80 países para mejorar la capacidad nacional con el objetivo de lograr el registro de todos los nacimientos, en consonancia con la meta 16.9 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

VI.Las garantías procesales y de juicio imparcial para los niños en los procedimientos migratorios

El Comité de los Derechos del Niño ha recomendado que los procedimientos migratorios que afecten a niños sean rápidos, adaptados a las necesidades de los niños y pluridisciplinarios y tengan en cuenta las cuestiones culturales y de género, y que estén a cargo de funcionarios con conocimientos especializados sobre los derechos del niño1. Sin embargo, el Comité observó que, en muchos países de destino, los procedimientos y las decisiones sobre migración no se llevaban a cabo de conformidad con las normas y las garantías procesales enunciadas en la Convención sobre los Derechos del Niño, otros tratados internacionales de derechos humanos y otros instrumentos de derecho internacional. Para hacer frente a esas preocupaciones, cada vez se recurre más a medidas específicas para los niños, entre ellas que las entrevistas tengan la mayor brevedad posible y se utilicen técnicas de entrevista adecuadas para niños. Por ejemplo, la Argentina, en virtud de su Ley núm 25.871 de 2010, introdujo salvaguardias de las garantías procesales en sus procedimientos de deportación, incluido el derecho de recurso con efecto suspensivo, el derecho a asistencia jurídica gratuita y el derecho de acceso a la justicia.

El derecho del niño a ser escuchado, articulado en la Convención sobre los Derechos del Niño, se extiende a las cuestiones y decisiones sobre los procedimientos de inmigración y asilo, con arreglo a la edad cambiante del niño, su capacidad y madurez. Por ejemplo, el Tribunal Constitucional de España ha defendido el derecho del niño a ser escuchado cuando se trata de menores no acompañados que se enfrentan a una repatriación o deportación (véase A/HRC/15/29). El derecho del niño a ser escuchado incluye el derecho a ser informado, entre otras cosas sobre sus opciones y las posibles consecuencias, en un idioma y de una manera que el niño comprenda (véase CRC/C/GC/12). El Comité de los Derechos del Niño sugiere que el derecho a ser escuchado incluya el acceso a vías de recurso administrativas y judiciales contra las decisiones sobre su propia situación o las relativas a sus padres para garantizar que todas las decisiones se adopten en su interés superior23. En Bulgaria, los trabajadores sociales de las dependencias de protección infantil del Organismo de Asistencia Social asesoran a los niños sobre sus derechos y sobre las posibilidades de recibir apoyo y protección.

Para que las garantías procesales se adapten a las necesidades de los niños, los órganos de protección y los trabajadores de primera línea deben poseer capacidades y conocimientos específicos en materia de derechos y estándares de protección del niño23. Para ello, el UNICEF proporcionó capacitación sobre los derechos del niño a trabajadores de primera línea en el Afganistán, Bangladesh, Croacia, la ex República Yugoslava de Macedonia, México, Myanmar y Serbia. En el plano institucional, a la hora de aplicar políticas en materia de migraciones se debería contar con organismos especializados en los derechos del niño para realizar labores de supervisión1. La creación en México de un cuerpo de oficiales de protección infantil dentro del Instituto Nacional de Migración constituye un ejemplo de cómo una mayor capacitación especializada puede contribuir a que los procedimientos migratorios se adapten a las necesidades de los niños. Otro ejemplo es el de Sudáfrica, donde a los niños migrantes no acompañados se les asigna un trabajador social, que puede remitirlos a un tribunal de menores para que emita una orden sobre modalidades alternativas de cuidado.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Convención sobre los Derechos del Niño, las medidas relacionadas con la inmigración y el control de fronteras deberían elaborarse teniendo en cuenta el interés superior del niño y el principio de no discriminación. El Comité de los Derechos del Niño recomienda que los Estados establezcan un procedimiento de determinación del interés superior para examinar y decidir caso por caso cuál es ese interés superior, haciendo una evaluación clara y amplia de las circunstancias del niño en la que se deberían tener en cuenta las opiniones de este23. En la Argentina, México y varios Estados europeos se aplican procedimientos estatales de estas características.

El Comité de los Derechos del Niño ha informado a los Estados de que convertir el interés superior del niño en una consideración primordial implica que toda decisión de repatriación debe ser fruto de un examen pormenorizado de las necesidades de salud y psicosociales del niño y ser coherente con la garantía de su desarrollo en la medida más amplia posible (véase el art. 6.2 de la Convención). En ese sentido, una mejor práctica es tener en cuenta también el derecho del niño a la educación, las condiciones de vida adecuadas y la presencia de un cuidador. La Unión Europea está ensayando el uso de información del país de origen que tenga en cuenta las necesidades del niño a la hora de orientar las decisiones en materia de asilo, en reconocimiento del hecho de que, en la actualidad, la mayor parte de la información del país de origen no se centra específicamente en los niños.

Con respecto al trato a los menores no acompañados y los niños separados de su familia, los Estados deben adoptar las medidas necesarias para asegurar que el interés superior del niño esté debidamente representado (véase CRC/GC/2005/6). Con ese fin, para proteger el interés superior del niño es fundamental la labor de tutores con conocimientos especializados en atención de la infancia y supervisados por las autoridades nacionales de protección infantil. En los Países Bajos, por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales colaboraron con las autoridades nacionales para elaborar unas normas fundamentales para orientar a los tutores en su trabajo cotidiano con menores no acompañados. No podrán ejercer la función de tutor los organismos o individuos cuyos intereses puedan entrar en conflicto con los del menor (véase CRC/GC/2005/6).

Si bien a menudo se continúa recurriendo a la repatriación de menores indocumentados como medida de castigo contra las personas que entran de manera ilegal en un territorio, los Estados solo deberían repatriar a niños como medida de protección, por ejemplo para asegurar la reunificación familiar cuando sea en el interés superior del niño, y al término de un proceso con garantías procesales (véase A/HRC/15/29). La Conferencia Regional sobre la Migración, un órgano intergubernamental que reúne a 11 países de América del Norte y Central, ha declarado que la decisión de repatriar a menores no acompañados siempre debe tener en cuenta su interés superior. El UNICEF y el ACNUR han elaborado conjuntamente directrices para guiar la respuesta actual de los Estados europeos para garantizar el respeto del interés superior de los menores no acompañados y los niños separados de su familia. A muchos niños solicitantes de asilo no se les ha concedido el estatuto de refugiado, sino que han recibido protección subsidiaria por motivos humanitarios, que pueden perder al cumplir los 18 años. Alemania permite la prórroga temporal de esa protección, a fin de completar la educación escolar o la formación profesional.

La determinación precisa de la edad es fundamental para asegurar que se protejan los derechos de los niños migrantes. Para ello, no se debería recurrir más que como último recurso a ningún otro método que no sea entrevistar al niño. El procedimiento de estimación de la edad debería basarse en evaluaciones de psicólogos, trabajadores sociales y otros profesionales, adecuarse a las necesidades de los niños, tener en cuenta las cuestiones de género y ser pluridisciplinar. En Suecia, en reconocimiento de la dificultad de estimar con precisión la edad de los niños, se aplica el método de presunción de la edad, que incluye un margen de error para dar cabida a las discrepancias que beneficia al niño; por ejemplo, cuando se estima que la edad de un niño está entre los 9 y los 18 años, se aplica un margen de error de 24 meses.

El derecho a la familia puede verse gravemente afectado en el contexto de la migración internacional. A los hijos de padres migrantes irregulares que nacen en los países de destino se les puede negar el derecho a la vida familiar a causa de la deportación de uno o ambos padres, incluso si sus hijos han adquirido la nacionalidad. Además, cada vez en más países se restringen las políticas de reunificación familiar23, mientras que las interpretaciones de los órganos administrativos y judiciales del derecho a la vida familiar en el contexto de la migración también son cada vez más restrictivas. Al mismo tiempo, en todo el mundo hay niños y adolescentes que emigran en circunstancias precarias e irregulares, incluidos menores no acompañados, para reunirse con sus padres, tutores legales u otros cuidadores (véase A/HRC/15/29). Varios tribunales regionales de derechos humanos han instado a las autoridades estatales a que faciliten la reunificación familiar, y las han alentado en repetidas ocasiones a que se abstengan de adoptar decisiones que separen a los niños de sus familias, a menos que ello sea en el interés superior del niño, si así se determina mediante una evaluación amplia23. Por otro lado, nunca debería utilizarse el mantenimiento de la unidad familiar como justificación para detener a niños migrantes1.

VII.Eliminación de las detenciones de niños migrantes

Los niños, por principio, nunca deberían ser detenidos con fines de control de la inmigración. Sin embargo, siguen siendo detenidos a causa de su situación migratoria o de la de sus padres o de la entrada irregular en un país. El Comité de los Derechos del Niño ha afirmado que la privación de libertad no podrá justificarse solamente porque el menor esté solo o separado de su familia, ni por su condición de inmigrante o residente (véase CRC/GC/2005/6). Sin embargo, es probable que el aumento de la criminalización de los movimientos irregulares que se ha producido en 2016 (véase A/70/59) dé pie a que aumente el número de niños detenidos. Los apátridas, incluidos los niños, se enfrentan a un riesgo particularmente alto de detención indefinida. Ello incluye la detención de niños migrantes con sus padres bajo la premisa de mantener la unidad familiar, en violación del principio del interés superior del niño1.

Tanto México como Panamá prohíben la detención de niños migrantes. La Estrategia del Consejo de Europa para los Derechos del Niño (2016-2021) contiene disposiciones específicas sobre las migraciones y propone que se haga todo lo posible para poner fin al ingreso de niños en centros de detención de inmigrantes. Esas disposiciones reflejan la resolución 2020 (2014) de la Asamblea Parlamentaria, en que se exhortó a los Estados miembros a que, con carácter urgente, pusieran fin a la detención de niños migrantes mediante la introducción de legislación que prohibiera su detención y proporcionando alternativas no privativas de libertad basadas en la comunidad. En algunas situaciones, los niños son detenidos como inmigrantes como recurso para sustituir mecanismos de atención (véase A/HRC/15/29). En la mayor medida posible, y siempre utilizando los medios necesarios menos restrictivos, es preciso que más Estados adopten alternativas a la detención respetuosas de los derechos humanos, que no priven de la libertad y se basen en la comunidad, de acuerdo con el interés superior del niño. En el Yemen, las autoridades locales y el ACNUR, en cooperación con líderes de los refugiados, establecieron un sistema de cuidado alternativo formado por pequeños hogares para grupos de niños solicitantes de asilo y refugiados.

VIII.La integración y el acceso de los niños a servicios básicos en el contexto de la migración

Es fundamental prestar asistencia humanitaria inmediata y atender las necesidades inmediatas de protección de los niños migrantes. También es esencial que los Estados apliquen programas de integración y se esfuercen más por integrar a los refugiados y los niños migrantes en los planes de desarrollo nacionales y locales a fin de garantizar que se satisfagan sus necesidades educativas y de medios de vida, al tiempo que se fortalecen la resiliencia de las comunidades de acogida y sus oportunidades de desarrollo. Esas comunidades, directamente afectadas por la llegada de un gran número de refugiados y migrantes, pueden beneficiarse del apoyo y los conocimientos especializados de agentes de desarrollo como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el UNICEF y el Banco Mundial. En ese contexto, se va imponiendo en la comunidad internacional la necesidad de reforzar el nexo entre la asistencia humanitaria y la destinada al desarrollo, en particular al responder a los grandes desplazamientos de refugiados y migrantes.

Las medidas para promover la inclusión de los niños migrantes en los sistemas educativos nacionales constituyen una buena inversión, dado que aumentan las posibilidades de que esos niños se conviertan en adultos que encuentren trabajo, paguen impuestos y utilicen menos servicios públicos en caso de que permanezcan en el país de acogida, contribuyendo al mantenimiento de la cohesión social. No debería haber una generación perdida de niños refugiados y migrantes. En muchos países, la enseñanza primaria es obligatoria y todos los niños refugiados y migrantes tienen acceso a ella; esas oportunidades educativas deberían ampliarse a todos los niveles. Existe un conjunto cada vez mayor de demostraciones y de buenas prácticas sobre la manera de incluir a los niños y los jóvenes migrantes en actividades educativas y sociales.

Varios Estados y autoridades locales utilizan diversos medios para facilitar el acceso de los niños migrantes y refugiados a servicios educativos, sociales y de atención de la salud básicos. La Argentina, por ejemplo, ha promulgado legislación que establece explícitamente los derechos de los migrantes a acceder a los servicios sobre una base equitativa con los nacionales. En muchas ciudades, entre ellas Ginebra (Suiza), Múnich (Alemania) y Seúl, se han colocado “cortafuegos” entre los proveedores de servicios y las autoridades de inmigración para proteger la confidencialidad y permitir que los migrantes, incluidos los que están en situación irregular, puedan acceder a los servicios sin temor a represalias. Estas medidas cuentan con el apoyo del Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes y del Presidente del Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares.

Las respuestas xenófobas y racistas a los refugiados y los migrantes, incluidos los niños, parecen estar aumentando y recibir un mayor nivel de aceptación pública. La política y el discurso público sobre los migrantes y los refugiados deben dejar de centrarse en la amenaza para hacerlo en la solidaridad internacional, y hacer hincapié en el hecho de que los niños migrantes y refugiados son, ante todo, niños. Varias entidades internacionales y no gubernamentales como la OIT, la OIM, el ACNUDH, el ACNUR, el UNICEF y la Federación Internacional Terre des Hommes han venido utilizando los medios sociales y otras plataformas no tradicionales para contrarrestar el discurso xenófobo y racista contra los refugiados y los migrantes, y órganos intergubernamentales regionales como la Unión Africana y la Unión Europea han condenado la xenofobia en todas sus formas y manifestaciones.

Las autoridades deberían comenzar a trabajar con los niños lo antes posible para lograr una solución duradera, a fin de evitar su exposición prolongada a una situación de inseguridad jurídica y psicológica. En particular, si se debe repatriar a un niño después de que oficiales de protección de la infancia capacitados e independientes hayan llevado a cabo una evaluación exhaustiva de los riesgos, antes del comienzo de los procedimientos de repatriación se deberían poner en marcha un proceso documentado de determinación del interés superior y un plan de apoyo.

El apoyo a la reintegración de los niños que han sido devueltos a su país de origen debe centrarse en las necesidades del niño y tener especialmente en cuenta necesidades específicas de la infancia, como la reintegración en la escuela, el acceso a apoyo psicosocial y la inclusión social. Es necesario invertir fondos específicos para garantizar que se disponga de apoyo a la reintegración y que este sea de buena calidad. Se debería realizar una supervisión periódica, incluso por órganos independientes de derechos de los niños y la sociedad civil. Por ejemplo, el Gobierno de Etiopía garantiza la localización y la reunificación de las familias y la reintegración de los niños que regresan voluntariamente al país.

Los Estados deberían pasar a aliviar la carga que soportan los países de acogida mediante la ampliación de los medios de admisión de los niños refugiados y migrantes. Esto se puede lograr mediante una mejora de las actividades de reasentamiento, programas de evacuación médica y admisión humanitaria, programas de evacuación temporal y oportunidades de migración para personas cualificadas, movilidad laboral y educación, así como ampliando los criterios para la reagrupación familiar.

El Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, en su observación general núm. 2 (2013), subrayó la importancia de la regularización como medio para abordar las necesidades y vulnerabilidades de los niños migrantes, señalando que:

La regularización es la medida más efectiva para acabar con la extrema vulnerabilidad de los trabajadores migratorios y sus familiares en situación irregular. Por consiguiente, los Estados partes deben considerar la adopción de políticas, incluidos programas de regularización, para evitar que los trabajadores migratorios y sus familiares se hallen en situación irregular o en peligro de caer en ella, o resolver tales situaciones.

IX.El camino a seguir

El desarrollo sostenible comienza y termina con unos niños seguros, sanos y bien educados, incluidos los niños migrantes (tanto los que se hallan en situación regular como aquellos en situación irregular), los niños nacidos de padres migrantes y los niños dejados atrás por sus padres migrantes. Las sociedades solo se pueden desarrollar de manera sostenible si se satisfacen las necesidades básicas y se respetan los derechos de todos los niños, en particular los más pobres y vulnerables. La protección de la infancia es un pilar central de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. La paz, el respeto de los derechos humanos y la protección de los más vulnerables, incluida la protección contra todas las formas de violencia, son pilares esenciales de un marco integrado para el desarrollo sostenible y sostenido. A la hora de tratar de alcanzar objetivos universales, se debería prestar especial atención a las personas que se encuentran en peor situación, de modo que ningún niño, independientemente de su situación migratoria, se quede atrás.

Los niños y los jóvenes solo pueden aprovechar los beneficios de la migración si se protegen, respetan y hacen efectivos sus derechos. La migración puede propiciar un desarrollo social y económico equitativo, inclusivo y sostenible que beneficie a los países de origen y de destino, pero, ante todo, puede permitir el desarrollo humano de los migrantes y sus familias.

En el contexto de la migración, los niños son más vulnerables a la violencia en los países de origen, de tránsito y de destino. Esa vulnerabilidad se debe a factores relacionados específicamente con la migración, como la ausencia de los padres, la exclusión jurídica y social y la xenofobia. Algunas de esas vulnerabilidades tienen su origen en el género. Para hacer frente a esos factores de riesgo y problemas de derechos humanos, los Estados deben revisar y reformar sus marcos jurídicos, políticas y programas nacionales de prevención de la violencia para asegurarse de que se aborden explícitamente la situación de los niños en el contexto de la migración y sus vulnerabilidades particulares. En particular, los países de origen deberían velar por que los niños que quedan atrás cuando sus familias emigran puedan beneficiarse de medidas de acción afirmativa mediante políticas y programas nacionales de protección social, y por que sus cuidadores puedan acceder a servicios públicos y prestaciones destinados a fortalecer su capacidad para proteger a los niños a su cargo de la violencia.

Un mayor acceso a vías de migración regulares y seguras para los niños y sus familias reduciría la atracción a los traficantes de personas y la dependencia de ellos, así como los riesgos asociados a la migración irregular, especialmente para los menores no acompañados, y los de caer presa de la trata y de otras formas de explotación y abuso.

Los países de origen, tránsito y destino deberían garantizar que las actitudes, las acciones y el discurso xenófobos de los funcionarios públicos, las instituciones públicas (incluidas las instituciones educativas, judiciales, policiales y de atención a la salud) y las comunidades se aborden de forma eficaz, se rechacen públicamente y sean progresivamente erradicados.

Para responder eficazmente a las necesidades de los niños migrantes, sean regulares o irregulares, los Estados deben ser capaces de identificar a los que son niños, y sus familias o los propios niños deben poder demostrar que son menores de 18 años de edad. Los Principios y Directrices Recomendados sobre los Derechos Humanos en las Fronteras Internacionales contienen orientaciones adicionales sobre esta materia.

Todos los niños, incluidos aquellos acompañados por sus padres u otros tutores legales, deben ser tratados como titulares de derechos individuales y protegidos en primer lugar y ante todo como niños, y sus necesidades y derechos específicos como tales deben ser considerados en pie de igualdad y de manera individual. De acuerdo con el artículo 3.1 de la Convención sobre los Derechos del Niño, en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.

Debería concederse a los niños el derecho a ser escuchados en las actuaciones relativas a su admisión, a su residencia y en los procedimientos de detención y expulsión, o en los de sus padres, y los niños también deberían tener acceso a recursos administrativos y judiciales contra su propia detención o deportación o la de sus padres, para garantizar que todas las decisiones se tomen en su interés superior.

Deberían promoverse programas adecuados a la edad para que los niños en los países de origen, tránsito y destino tengan acceso a información adecuada para ellos sobre la migración segura, sus derechos y la forma de reivindicarlos.

Los niños afectados por la migración en todos los países deberían poder participar en la elaboración, aplicación y evaluación de políticas relativas, entre otras cosas, a la migración, la integración, el trabajo, la educación y la lucha contra la xenofobia.

Deberían eliminarse los obstáculos a la participación social y política de las niñas y los niños en el contexto de la migración. Entre esos obstáculos figuran las amenazas a su libertad y seguridad y la falta de acceso a una educación de calidad, que dificultan considerablemente su participación política en los planos nacional, regional e internacional.

Las políticas que fomentan la igualdad entre los géneros y el empoderamiento en la escolarización, la salud y el empleo juvenil pueden contribuir a mejorar el éxito de la transición a la edad adulta entre los adolescentes migrantes. Es importante reunir información fiable sobre los patrones que rigen la división de responsabilidades entre los géneros en los hogares de los migrantes, a fin de detectar las desigualdades entre los géneros que pueden obstaculizar las oportunidades tanto de las niñas como de los niños.

No se debería criminalizar a los niños ni someterlos a medidas punitivas por su estatus migratorio ni por el de sus padres.

Se deberían aplicar alternativas a la detención no privativas de libertad y basadas en la comunidad, acordes con el interés superior del niño. En un contexto de migración, los niños nunca deberían ser detenidos con fines de control de la inmigración o sobre la base de su situación migratoria o de la de sus padres. La detención nunca es en el interés superior del niño y constituye una violación de sus derechos. No se puede justificar la detención de niños migrantes para preservar la unidad familiar. Se debería respetar el derecho de todos los niños a la vida familiar en el contexto de la migración. Las familias nunca deberían quedar separadas por la acción o inacción de los Estados, a menos que se determine que ello es en el interés superior del niño. En los casos de deportación de padres migrantes en situación irregular, los Estados deberían estudiar la posibilidad de conceder la residencia a los padres. Las políticas de reunificación familiar en los países de tránsito y de destino deberían permitir a los niños dejados atrás reunirse con sus padres (o que los padres se reúnan con sus hijos) en el país de destino.

Toda decisión sobre la suerte de un niño en el contexto de la migración deben ser tomada por oficiales de protección de la infancia o, si ello no es posible, al menos por funcionarios de migración bien capacitados que entiendan los derechos y necesidades de los niños. Se deberían promover reformas institucionales y medidas encaminadas a fortalecer las instituciones de protección de la infancia y la formación de los funcionarios de migración.

Se deberían aumentar las oportunidades de migración regular en todos los niveles de cualificación para que los adolescentes y los jóvenes puedan buscar trabajo en el extranjero en condiciones de seguridad. Las vías de contratación legal deben ser accesibles, seguras y asequibles para los migrantes jóvenes, de modo que estos no recurran a prácticas de contratación ilegales o inseguras. También se debería informar a los jóvenes migrantes de sus derechos, y se los debería preparar antes de sus experiencias migratorias. Mediante programas de orientación y apoyo se podría proporcionar información a los migrantes potenciales sobre posibles oportunidades de empleo. Asimismo, se podría ayudar a reintegrarse a los migrantes que regresan con unos servicios similares. El establecimiento de mecanismos para los adolescentes y los jóvenes que les permitan mantener los vínculos con la familia y los amigos en su país de origen podría ayudar a evitar el aislamiento social y la desintegración de las estructuras familiares, así como a facilitar el retorno de los migrantes. Se deberían instaurar sistemas para supervisar a las agencias de contratación, y se debería sensibilizar a los mecanismos de inspección laboral sobre los niños migrantes y el trabajo infantil, especialmente en los países de destino, en particular con respecto a los tipos de trabajo en los que predominan los migrantes.

Se debe mejorar la disponibilidad de datos comparables desglosados por edad y género sobre los niños afectados por la migración, en los que se reflejen sus necesidades y los riesgos a los que se enfrentan.

Se insta a los Estados a que cumplan con los compromisos contraídos en la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes (resolución 71/1 de la Asamblea General), aprobada el 19 de septiembre de 2016, incluida la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos los niños refugiados y migrantes, independientemente de su situación, teniendo en cuenta en todo momento el interés superior del niño como consideración principal. También se los exhorta a que velen por que todos esos niños reciban educación pocos meses después de su llegada. Además, esos niños no deberían ser tratados como delincuentes ni ser objeto de medidas punitivas debido a su estatus migratorio o el de sus padres, y en ningún caso deberían ser internados en centros de detención de migrantes.