强迫失踪问题委员会
关于《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》框架内的非国家行为体的声明
一.导言
强迫失踪问题委员会，
铭记《公约》的目标和宗旨，
回顾《公约》序言部分，其中缔约国：认识到强迫失踪的极端严重性，认为它是一项罪行，且在国际法界定的某些情况下构成危害人类罪；决心防止强迫失踪，制止犯有强迫失踪罪而不受惩罚的现象；重申受害人有得到司法公正和赔偿的权利；申明任何受害人对强迫失踪的案情和失踪者的下落，享有了解真相的权利，并享有为此目的自由查找、接收和传递信息的权利，
又回顾：《公约》第二条，其中规定，在《公约》中，“强迫失踪”系指由国家代理人，或得到国家授权、支持或默许的个人或组织，实施逮捕、羁押、绑架，或以任何其他形式剥夺自由的行为，并拒绝承认剥夺自由之实情，隐瞒失踪者的命运或下落，致使失踪者不能得到法律的保护；第三条，其中规定，各缔约国应采取适当措施，调查未得到国家授权、支持或默许的人或组织制造的第二条所界定行为，并将责任人绳之以法，
还回顾《公约》第五条，其中规定：大规模或有组织的强迫失踪行为，构成相关国际法所界定的危害人类罪，应招致相关国际法所规定的后果，
注意到《国际刑事法院罗马规约》第七条，其中规定：强迫人员失踪行为，若是在广泛或有系统地针对任何平民人口进行的攻击中，在明知这一攻击的情况下，作为攻击的一部分而实施，构成危害人类罪[第七条第(一)款第1项]；“强迫人员失踪”是指国家或政治组织直接地，或在其同意、支持或默许下，逮捕、羁押或绑架人员，继而拒绝承认这种剥夺自由的行为，或拒绝透露有关人员的命运或下落，目的是将其长期置于法律保护之外[第七条第(二)款第1项]，
又注意到，红十字国际委员会确认，适用于国际性和非国际性武装冲突的习惯国际法均禁止强迫失踪行为，
回顾《公约》第二十八条，
已参阅人权事务委员会和其他条约机构的判例、人权理事会各项特别程序的实践、各区域法庭和人权机制及其他相关机构的判例，且已征询相关人权机构的意见，以期确保其各自的意见和建议相一致，
为澄清《公约》在非国家行为体所实施行为上的适用范围、缔约国在这方面的义务及其对赋予委员会之职能的影响，
兹决定发布本声明。
二.非国家行为体概念
1.关于“非国家行为体”这一概念，国际法中不存在现有定义。在《公约》起草过程中，各国就如何提及非国家行为体提出了多种提案。在未能协商一致的情况下，各国决定采用“个人或组织”这一中性短语，通过在第二条中使用连词“或”来表明该短语不是指“国家代理人”(“国家代理人，或个人或组织”)。从“准备工作文件”来看，在不影响提及相关词语的任何内容前提下，委员会认为没有必要超出《公约》内容之外界定“非国家行为体”概念。但是，委员会认为有必要更具体地详细阐述不是国家代理人的“个人或组织”所制造之失踪必须满足哪些条件和标准方能被视为《公约》所指“强迫失踪”。
三.非国家行为体实施的属于第二条范围的强迫失踪行为
2.《公约》第二条涉及由国家代理人或经国家授权、支持或默许的个人或组织实施的强迫失踪行为。其中涵盖不是国家代理人的个人或组织之行为或不作为仍可归咎于国家从而触发国家在国际法中之责任的情况。上述归咎可能发生在任何情境中，包括国际性或非国际性武装冲突情境在内。
3.“授权”系指国家以口头或书面形式通过其代理人许可个人或组织制造失踪事件。
4.“支持”系指国家除其他外通过分享信息和/或提供诸如基础设施、资金、武器、培训或后勤等手段，向实施强迫失踪的个人或组织提供某种协助。就此种情境中的归咎而言，支持不必是专为实施强迫失踪而提供。
5.“默许”系指国家知晓、有理由知晓或本应知晓个人或组织实施强迫失踪之行为或实施强迫失踪之切实、迫近风险，但下列一种情况适用：
(1)国家已接受、容忍或同意此种情况，即便是含蓄地接受、容忍或同意；
(2)国家在完全知情的情况下故意通过其行为或不作为而未能采取措施防止相关罪行，也未能采取措施调查和惩处实施强迫失踪者；
(3)国家与实施强迫失踪者串通一气，或是完全无视潜在受害人的处境，为实施该行为的非国家行为体的行动提供了便利；
(4)国家创造了使其可以实施强迫失踪的条件。
6.尤其值得一提的是，若存在某种已知的模式化的人员失踪现象，而国家未能采取必要措施防止更多失踪情况，也未能采取必要措施调查实施强迫失踪者并将其绳之以法，即存在第二条所指“默许”。
7.此种情况中，证明国家并未默许的责任由国家承担，且国家必须证明本国已采取具体措施和行动来防止、调查和惩处相关罪行，且上述措施在实践当中卓有成效。
8.除其他外，第二条所述情形适用于所谓的“准军事团体”、“民间巡逻队”和私营安保公司。可能还适用于参与有组织犯罪者，尤其是走私者或贩运者团伙，且自包括非正式群体或网络在内的任何个人或组织获得国家当局的授权、支持或默许一刻起，即涵盖上述个人或组织。
四.非国家行为体实施的属于第三条和第五条范围的强迫失踪行为
9.委员会感到关切的是，可归罪于非经国家授权、支持或默许而行事的非国家行为体的失踪指控数量越来越多，其中一些是在委员会根据《公约》第二十九条审议缔约国报告背景下报告的。
10.委员会铭记《公约》第三十七和第四十三条，认为《公约》是一项活文书，应根据当今的情况和国际法的演变予以解释。
11.根据《公约》第五条，大规模或有组织的强迫失踪行为，构成相关国际法所界定的危害人类罪，应招致相关国际法所规定的后果。《罗马规约》在《公约》于2006年获得通过时即已获得通过，现已被纳入至少46个国家的法律。《规约》第七条也已被移植到混合法庭的规约当中。国际刑事法院及其他法庭就系属危害人类罪的强迫失踪行为积累了相关判例。强迫或非自愿失踪问题工作组曾于2009年表示，该工作组确信《罗马规约》第七条第(一)款给出的定义现在反映的是习惯国际法，因而可用以解释和适用《保护所有人不遭受强迫失踪宣言》的规定。
12.《公约》第三条涉及个人或组织在非经国家授权、支持或默许的情况下行事而实施的第二条所界定行为。该条涵盖个人或组织的行为或不作为不能归咎于国家的情况，因为相关人员与国家当局并无联系，且国家并未授权、支持或默许上述行为或不作为。“准备工作文件”显示，对于此种情况下制造的失踪是否应称之为或等同于“强迫失踪”，各国意见不一。因此，决定在另外一条内提及此类行为，并采用“第二条所界定的行为”措辞，而不采用“强迫失踪”。一个主要的关切问题是要避免将强迫失踪与诱拐或绑架等其他罪行混为一谈。上述关切今天仍然存在，包括就委员会而言。
13.如上文所述，就武装冲突而言，红十字国际委员会已确认，禁止强迫失踪是一项习惯国际人道法规范。此项规范既适用于国际性武装冲突，也适用于非国际性武装冲突。在后一种情况中，此项规范适用于所有各方，包括有一定组织水平的武装团体在内。
14.此外，委员会知道，2006年之后成立的一些调查委员会将非国家行为体制造的失踪归类为强迫失踪。
15.委员会注意到，2019年，强迫或非自愿失踪问题工作组根据自己的人道主义任务，决定记录据称由对某一领土行使有效控制和/或类政府职能的非国家行为体实施的相当于强迫失踪的行为相关案件。
16.有鉴于上述情况，委员会认为有必要澄清非经国家授权、支持或默许而行事的非国家行为体制造的失踪的法律地位，将构成根据《公约》第五条可定性为危害人类罪的“强迫失踪”行为与属于《公约》第三条范围内的第二条所界定行为区分开来。
17.根据《公约》第五条，非经国家授权、支持或默许而行事的非国家行为体所制造的失踪，若系作为广泛或有系统地针对平民人口进行的攻击的一部分而实施，符合国际刑事法律中的危害人类罪定义，则构成“强迫失踪”。
18.下列任一种情况中，非经国家授权、支持或默许而行事的非国家行为体实施的第二条所界定行为，属于《公约》第三条的范围：
(a)该行为系在国际人道法所界定的非国际性武装冲突情境中实施；
(b)该行为系由对某一领土行使有效控制和/或类政府职能的非国家行为体实施。
19.属于第三条范围但不是在上述任一种情境中实施的其他第二条所界定行为，一般定性为“绑架”或“劫持”，或在国内法之下酌情定性。
五.缔约国在非国家行为体实施的属于第三条和第五条范围的强迫失踪行为方面的义务
20.根据《公约》第三条，缔约国有义务采取适当措施，调查非经国家授权、支持或默许而行事的个人或组织所实施的第二条所界定行为，并将责任人绳之以法。由此而产生的必然结果是，各国有义务按照委员会通过的《搜寻失踪人员指导原则》寻找失踪人员。为了充分履行上述义务，各国必须确保充分尊重受害人的权利，包括充分尊重儿童受害人的权利。
21.就属于《公约》第五条范围的强迫失踪情况而言，缔约国必须适用《公约》的所有规定，尤其要履行第四至第十六条、第二十四条和第二十五条所规定的义务。
22.此外，委员会回顾指出，根据国际法，国家在知悉某非国家行为体制造了失踪情况或知悉存在某非国家行为体制造失踪情况的切实且迫近风险时，负有尽责的绝对义务。在涉及妇女或女童情况下，上述尽责义务尤其不能有折扣，因为失踪可能与性暴力、杀害妇女和贩运妇女等行为存在关联。
六.程序性影响
23.就第二十九条所规定的报告义务而言，缔约国必须报告上文第四节所解释的属于《公约》第三条和第五条范围内的所有可归罪于非国家行为体的失踪情况，并报告本国根据上文第五节所列及条款履行义务的情况。
24.在根据《公约》第三十条要求采取紧急行动的情况中，委员会可决定登记据称由非国家行为体实施的如上文第四节所述属于第三条和第五条范围的失踪情况，并要求国家作为一项紧急要务搜寻并找到失踪人员。即使国家可能没有能力立即搜寻并找到失踪人员――例如，若据称应对失踪事件负责的非国家行为体控制着失踪人员失踪的领土――委员会可要求缔约国在其能力范围内采取一切必要的合理措施来搜寻并找到失踪人员，其中包括诸如下列等暂行措施：在一个特定的数据库内登记案件；保护万人坑并保存证据；采集亲属的DNA；向亲属提供帮助，包括法律上和心理上的帮助；尽可能采取举措，从非国家行为体处获得关于失踪人员命运或下落的信息。
25.根据《公约》第三十一和第三十二条，委员会可受理指控某缔约国在据称由非国家行为体制造的失踪事件上违反本国根据第三条和第五条承担之义务的来文。
26.根据《公约》第三十三条，若委员会收到可靠消息，表明某缔约国正在属于第三条和第五条范围的可归罪于非国家行为体的失踪事件上严重违反本国义务，委员会可在征求相关缔约国的意见后，请一位或几位委员前往访问并立即向委员会作出汇报。
27.根据《公约》第三十四条，委员会可在就缔约国的情况收集所有相关信息后，通过秘书长紧急提请联大注意缔约国所管辖之领土内正在发生大规模或有组织的属于第五条范围的强迫失踪情况。