Comité contra la Desaparición Forzada

Declaración sobre los agentes no estatales en el contexto de la Convención Internacional para la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas

I.Introducción

El Comité contra la Desaparición Forzada,

Teniendo en cuenta el objeto y el propósito de la Convención,

Recordando el preámbulo de la Convención, en el que se señala que los Estados partes son conscientes de la extrema gravedad de la desaparición forzada, que constituye un delito y, en determinadas circunstancias definidas por el derecho internacional, un crimen de lesa humanidad; que están decididos a prevenir las desapariciones forzadas y a luchar contra la impunidad en lo que respecta al delito de desaparición forzada; se reafirma el derecho de las víctimas a la justicia y a la reparación; y se afirma el derecho de toda víctima a conocer la verdad sobre las circunstancias de una desaparición forzada y la suerte de la persona desaparecida, así como el respeto del derecho a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones a este fin,

Recordando también el artículo 2 de la Convención, en virtud del cual, a los efectos de la Convención, se entenderá “desaparición forzada” el arresto, la detención, el secuestro o cualquier otra forma de privación de libertad que sean obra de agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúan con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o del ocultamiento de la suerte o el paradero de la persona desaparecida, sustrayéndola a la protección de la ley; y el artículo 3, en virtud del cual cada Estado parte tomará las medidas apropiadas para investigar sobre las conductas definidas en el artículo 2 que sean obra de personas o grupos de personas que actúen sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, y para procesar a los responsables,

Recordando además el artículo 5 de la Convención, que dispone que la práctica generalizada o sistemática de la desaparición forzada constituye un crimen de lesa humanidad tal como está definido en el derecho internacional aplicable y entraña las consecuencias previstas por el derecho internacional aplicable,

Haciendo notar el artículo 7 del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, según el cual la desaparición forzada de personas constituye un crimen de lesa humanidad cuando se comete como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil, con conocimiento de dicho ataque (art. 7, párrafo 1 i)); y se define como la aprehensión, la detención o el secuestro de personas por un Estado o una organización política, o con su autorización, apoyo o aquiescencia, seguido de la negativa a admitir tal privación de libertad o dar información sobre la suerte o el paradero de esas personas, con la intención de dejarlas fuera del amparo de la ley por un período prolongado (art. 7, párrafo 2 i)),

Haciendo notar también que el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) ha reconocido que la desaparición forzada está prohibida en virtud del derecho internacional consuetudinario aplicable tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales,

Recordando el artículo 28 de la Convención,

Habiendo examinado la jurisprudencia del Comité de Derechos Humanos y de otros órganos creados en virtud de tratados, la práctica de los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos y la jurisprudencia de los tribunales y los mecanismos de derechos humanos y otros órganos regionales pertinentes, y habiendo consultado a los órganos de derechos humanos pertinentes con miras a garantizar la coherencia de sus respectivas observaciones y recomendaciones,

Con objeto de aclarar el ámbito de aplicabilidad de la Convención con respecto a los actos cometidos por agentes no estatales, las obligaciones de los Estados partes a este respecto y las repercusiones de todo ello en las funciones encomendadas al Comité,

Decide emitir la presente declaración.

II.Concepto de agentes no estatales

1.No existe ninguna definición en el derecho internacional del concepto de “agentes no estatales”. Durante la redacción de la Convención, los Estados hicieron varias propuestas sobre la forma de referirse a los agentes no estatales. A falta de consenso, los Estados decidieron utilizar la expresión neutra “personas o grupos de personas”, dejando claro mediante el uso de la conjunción “o” en el artículo 2 que la expresión no se refería a “agentes del Estado” (“agentes del Estado o personas o grupos de personas”). A la luz de los trabajos preparatorios, y sin perjuicio de cualquier referencia a temas conexos, el Comité no considera necesario definir el concepto de “agentes no estatales” más allá del contenido de la Convención. No obstante, el Comité estima necesario explicar de manera más específica las condiciones y criterios que deben cumplirse para que la desaparición que sea obra de “personas o grupos de personas” que no sean agentes del Estado se considere “desaparición forzada” en el sentido de la Convención.

III.Desapariciones forzadas cometidas por agentes no estatales que se enmarcan en el ámbito de aplicación del artículo 2

2.El artículo 2 de la Convención se refiere a las desapariciones forzadas que sean obra de agentes del Estado o de personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado. Abarca las circunstancias en las que los actos u omisiones de personas o grupos de personas que no sean agentes del Estado puedan no obstante atribuirse al Estado y, por tanto, conllevar la responsabilidad del Estado en el marco del Derecho internacional. Dicha atribución puede producirse en cualquier contexto, incluidas situaciones de paz o de conflicto armado internacional o no internacional.

3.“Autorización” significa que el Estado, por conducto de sus agentes, ha dado permiso oralmente o por escrito a personas o grupos de personas para hacer desaparecer a una persona.

4.“Apoyo” significa que el Estado ha proporcionado algún tipo de ayuda a personas o grupos de personas que han cometido una desaparición forzada, entre otras cosas compartiendo información o proporcionando medios como infraestructura, financiación, armas, capacitación o medios logísticos. A efectos de atribución en este contexto, no es necesario que el apoyo se preste con el objetivo específico de cometer una desaparición forzada.

5.Por “aquiescencia” se entiende que el Estado conocía, tenía razones para conocer o debía conocer la comisión o el riesgo real e inminente de comisión de una desaparición forzada por personas o grupos de personas, pero que concurre alguna de las siguientes circunstancias:

a)El Estado ha aceptado, tolerado o consentido esa situación, aunque sea implícitamente;

b)El Estado, deliberadamente y con pleno conocimiento, por acción u omisión, no ha adoptado medidas para prevenir el delito e investigar y castigar a los autores;

c)El Estado ha actuado en connivencia con los autores o desentendiéndose por completo de la situación de las potenciales víctimas, facilitando las acciones de los agentes no estatales que cometen el acto;

d)El Estado ha creado las condiciones que permitieron su comisión.

6.En particular, existe aquiescencia en el sentido del artículo 2 cuando existe un cuadro persistente conocido de desaparición de personas y el Estado no ha adoptado las medidas necesarias para impedir nuevos casos de desaparición e investigar a los autores y llevarlos ante la justicia.

7.En tales casos, corresponde al Estado la carga de probar que no hubo aquiescencia por su parte, y debe demostrar que ha tomado medidas y acciones concretas para prevenir, investigar y castigar el delito, y que tales medidas han sido efectivas en la práctica.

8.Las circunstancias contempladas en el artículo 2 se aplican, entre otros, a los denominados “grupos paramilitares”, las “patrullas civiles” y empresas de seguridad privada. También pueden aplicarse a las personas implicadas en la delincuencia organizada, en particular a los grupos de traficantes o tratantes, y se extienden a cualquier persona o grupo de personas, incluidos los grupos o redes informales, desde el momento en que recibieron la autorización, el apoyo o la aquiescencia de una autoridad estatal.

IV.Desapariciones cometidas por agentes no estatales que entran en el ámbito de aplicación de los artículos 3 y 5

9.Al Comité le preocupa el creciente número de denuncias de desapariciones imputables a agentes no estatales que actúan sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, algunas de las cuales han sido denunciadas en el contexto del examen por el Comité de los informes presentados por los Estados partes en virtud del artículo 29 de la Convención.

10.Teniendo en cuenta los artículos 37 y 43 de la Convención, el Comité considera que la Convención es un instrumento vivo y debería interpretarse a la luz de las condiciones actuales y de la evolución del derecho internacional.

11.Con arreglo al artículo 5 de la Convención, la práctica generalizada o sistemática de la desaparición forzada constituye un crimen de lesa humanidad tal y como se define en el derecho internacional aplicable y debe acarrear las consecuencias previstas en dicho derecho internacional aplicable. El Estatuto de Roma ya había sido aprobado cuando se aprobó la Convención en 2006, y ahora se ha incorporado a la legislación de al menos 46 Estados. El artículo 7 del Estatuto también se ha transpuesto a los estatutos de los tribunales híbridos. La Corte Penal Internacional y otros tribunales han establecido jurisprudencia relacionada con la desaparición forzada como crimen de lesa humanidad. En 2009 el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias declaró que estaba convencido de que la definición que figura en el artículo 7, párrafo 1, del Estatuto de Roma refleja actualmente el derecho internacional consuetudinario y puede, por consiguiente, utilizarse para interpretar y aplicar las disposiciones de la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.

12.El artículo 3 de la Convención se refiere a las conductas definidas en el artículo 2 que sean obra de personas o grupos de personas que actúen sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado. Abarca situaciones en las que los actos u omisiones de personas o grupos de personas no son imputables al Estado, porque las personas no tienen ningún vínculo con las autoridades estatales y el Estado no autorizó, apoyó ni dio su aquiescencia a los actos u omisiones. Los trabajos preparatorios pusieron de manifiesto opiniones divergentes entre los Estados respecto de si la desaparición perpetrada en tales circunstancias debería denominarse o equipararse a una “desaparición forzada”. En consecuencia, se decidió referirse a tales actos en un artículo aparte y utilizar la expresión “actos definidos en el artículo 2” en lugar de “desaparición forzada”. Una de las principales preocupaciones era evitar la confusión entre desaparición forzada y otros delitos como secuestro o rapto. Esta preocupación sigue existiendo hoy en día, incluso para el Comité.

13.Como se ha señalado anteriormente, en el contexto de los conflictos armados el CICR ha reconocido que la prohibición de las desapariciones forzadas es una norma del derecho internacional humanitario consuetudinario. Esta norma es aplicable tanto en los conflictos armados internacionales como en los no internacionales. En este último caso, se aplica a todas las partes, incluidos los grupos armados con cierto nivel de organización.

14.El Comité también es consciente de la práctica de algunas comisiones de investigación creadas después de 2006 que han clasificado las desapariciones perpetradas por agentes no estatales como desapariciones forzadas.

15.El Comité toma nota de que, en 2019, el Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias decidió, a la luz de su mandato humanitario, documentar casos relativos a actos equivalentes a desapariciones forzadas presuntamente perpetrados por agentes no estatales que ejercen un control efectivo y/o funciones de tipo gubernamental sobre un territorio.

16.Sobre la base de lo anterior, el Comité considera necesario aclarar la condición jurídica de la desaparición que sea obra de agentes no estatales que actúan sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, distinguiendo los casos que constituyen “desaparición forzada” como crimen de lesa humanidad con arreglo al artículo 5 de la Convención de los definidos en el artículo 2 que entran en el ámbito de aplicación del artículo 3 de la Convención.

17.Con arreglo al artículo 5 de la Convención, la desaparición que sea obra de un agente no estatal que actúe sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado constituye “desaparición forzada” si se comete como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil, de conformidad con la definición de crimen de lesa humanidad desarrollada en el derecho penal internacional.

18.Los actos definidos en el artículo 2 cometido por un agente no estatal que actúe sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado se enmarcan en el ámbito de aplicación del artículo 3 de la Convención en cualquiera de las siguientes circunstancias:

a)Si se cometieron en el contexto de un conflicto armado no internacional, tal como se define en el derecho internacional humanitario;

b)Si fueron cometidos por un agente no estatal que ejerce un control efectivo y/o funciones de tipo gubernamental sobre un territorio.

19.Otros actos definidos en el artículo 2 que se enmarquen en el ámbito de aplicación del artículo 3 pero que no se cometan en ninguna de las circunstancias anteriores se califican generalmente de “secuestro” o “rapto”, o según proceda con arreglo al derecho interno.

V.Obligaciones de los Estados partes en relación con las desapariciones cometidas por agentes no estatales que se enmarcan en el ámbito de aplicación de los artículos 3 y 5

20.De conformidad con el artículo 3 de la Convención, los Estados partes tienen la obligación de tomar las medidas apropiadas para investigar sobre las conductas definidas en el artículo 2 que sean obra de personas o grupos de personas que actúen sin la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, y para procesar a los responsables. Como corolario, los Estados tienen la obligación de buscar a las personas desaparecidas de acuerdo con los Principios Rectores de la Búsqueda de Personas Desaparecidas aprobados por el Comité. Para cumplir plenamente estas obligaciones, los Estados deben garantizar el pleno respeto de los derechos de las víctimas, incluidos los niños.

21.En el caso de las desapariciones forzadas que se enmarcan en el artículo 5 de la Convención, los Estados partes deben aplicar todas las disposiciones de la Convención, cumpliendo específicamente las obligaciones que les incumben establecidas en los artículos 4 a 16, 24 y 25.

22.Además, el Comité recuerda que, en virtud del derecho internacional, los Estados tienen obligaciones estrictas en relación con la diligencia debida cuando tienen conocimiento de un caso de desaparición, o de un riesgo real e inminente de desaparición, que sea obra de un agente no estatal. Estas obligaciones de diligencia debida son especialmente estrictas cuando se trata de mujeres o niñas, debido a la relación que la desaparición puede tener con actos de violencia sexual, feminicidio y trata de mujeres, entre otros.

VI.Consecuencias procesales

23.En el contexto de sus obligaciones de presentación de informes en virtud del artículo 29, los Estados partes deben informar sobre todos los casos de desaparición atribuibles a agentes no estatales que se enmarquen en el ámbito de aplicación de los artículos 3 y 5 de la Convención, como se explica en la sección IV del presente documento, y sobre el cumplimiento de sus obligaciones en virtud de esos artículos, como se especifica en la sección V del presente documento.

24.En el contexto de las peticiones de medidas urgentes con arreglo al artículo 30 de la Convención, el Comité puede decidir registrar los casos de desaparición que presuntamente sean obra de agentes no estatales que se enmarquen en el ámbito de aplicación de los artículos 3 y 5, como se explica en la sección IV del presente documento, y solicitar al Estado que busque y localice a la persona con carácter urgente. Aun cuando el Estado pueda no tener inmediatamente la capacidad de buscar y localizar a la persona —por ejemplo, si los agentes no estatales presuntamente responsables de la desaparición tienen el control del territorio en el que la persona desapareció—, el Comité puede pedir al Estado parte que tome todas las medidas razonables, en el ámbito de sus competencias, que sean necesarias para ello, incluidas medidas provisionales, como las siguientes: registrar el caso en una base de datos específica; proteger las fosas comunes y preservar las pruebas; recoger muestras de ADN de los familiares; proporcionar asistencia a los familiares, incluida asistencia jurídica y psicológica; y tomar medidas, en la medida de lo posible, para obtener información del agente no estatal sobre la suerte o el paradero de la persona desaparecida.

25.Con arreglo a los artículos 31 y 32 de la Convención, el Comité puede recibir comunicaciones en las que se alegue que un Estado parte ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 3 y 5 respecto de desapariciones presuntamente cometidas por agentes no estatales.

26.De conformidad con el artículo 33 de la Convención, si el Comité recibe información fidedigna que revele que un Estado parte está incumpliendo gravemente sus obligaciones con respecto a las desapariciones atribuibles a agentes no estatales que se enmarquen en el ámbito de aplicación de los artículos 3 y 5, el Comité podrá, después de consultar con dicho Estado parte, solicitar a uno o varios de sus miembros que efectúen una visita a ese Estado y le informen al respecto sin demora.

27.De conformidad con el artículo 34 de la Convención, el Comité podrá, tras haber solicitado toda la información pertinente sobre la situación en el Estado parte, llevar con carácter urgente a la consideración de la Asamblea General de las Naciones Unidas, por medio del Secretario General, la práctica generalizada o sistemática de la desaparición forzada comprendida en el ámbito del artículo 5 en el territorio bajo la jurisdicción del Estado parte.