经济、社会及文化权利委员会
关于巴勒斯坦国初次报告的结论性意见*
1.委员会在2023年9月27日和2023年9月28日举行的第35和37次会议上审议了巴勒斯坦国的初次报告，并在2023年10月13日举行的第60次会议上通过了本结论性意见。
A.导言
2.委员会欢迎缔约国提交的初次报告以及在对问题清单的答复中提供的补充资料。委员会赞赏与缔约国代表团举行的建设性对话。
3.委员会认识到，以色列对缔约国领土的持续占领和部分吞并、定居点的扩张和对加沙地带的持续封锁，根据国际法是非法的，对缔约国充分履行《经济社会文化权利国际公约》规定的义务构成严峻挑战，并导致严重侵犯巴勒斯坦人的经济社会文化权利，包括强迫流离失所和驱逐、没收私人土地，拆毁房屋和建造非法定居点、限制获得保健服务的机会、破坏文化遗址和拒绝提供人道主义援助。委员会承认，上述挑战限制了缔约国对其领土和资源的管辖权的有效控制及其执行《公约》的能力。然而，委员会提醒缔约国，《公约》适用于缔约国全部领土，缔约国应采取一切可能的措施，在领土的所有部分执行《公约》。在这方面，委员会感到遗憾的是，尽管法塔赫和哈马斯运动于2017年10月12日签署了结束巴勒斯坦分裂局面的协议，但缔约国在解决内部政治问题方面进展有限，这对包括东耶路撒冷在内的西岸和加沙地带的巴勒斯坦人充分享受《公约》规定的权利造成负面影响，并加剧了缔约国领土的政治和地理分裂。委员会注意到，由于这种分裂局面，巴勒斯坦人继续受制于多种法律制度，这妨碍了他们根据《公约》享有的权利得到充分实现。
B.积极方面
4.委员会欢迎缔约国自加入《公约》以来加入了大量国际文书，以及下文提到的问题。
C.关注的主要问题及建议
《公约》在国内的适用
5.委员会对最高宪法法院在2017年11月19日第4(2017)号和2018年3月12日第5(2018)号决定中的解释感到关切，根据该解释，缔约国加入的国际条约只有在符合巴勒斯坦阿拉伯人民的民族、宗教和文化特性的情况下才优先于国内法。此外，委员会对西岸和加沙地带多重不统一的法律制度感到关切。
6.委员会建议缔约国修订现行立法，以防止法律的不确定性或模糊性为违背缔约国法律义务的法律解释提供依据，并建议缔约国颁布立法，确保其法律制度的统一，这也是人权事务委员会的建议。在这方面，委员会回顾其关于《公约》在国内的适用的第9号一般性意见(1998年)。
司法独立
7.委员会对设立司法机构和机关最高委员会感到关切，因为政府行政部门对该委员会的控制严重妨碍了司法系统的独立性。
8.委员会建议缔约国采取必要措施，防止和制裁司法机构和机关最高委员会滥用权力的行为，同时考虑到相关的国际标准，包括《关于司法机关独立的基本原则》。
民间社会组织
9.委员会感到关切的是，修订《慈善协会和民间社会组织法》(2000年第1号法)的2021年第7号法令和关于反洗钱和资助恐怖主义的2022年第39号法令可能不当限制了结社自由权以及民间社会组织的筹资和运作。
10.委员会建议缔约国考虑审查修订《慈善协会和民间社会组织法》(2000年第1号法)的2021年第7号法令，以及关于反洗钱和资助恐怖主义的2022年第39号法令，以取消对民间社会组织筹资和运作的不当限制性要求，这也是人权事务委员会的建议。
人权维护者、记者和从事人权工作的律师
11.委员会感到关切的是，缔约国纳入的1960年《约旦刑法》的某些条款，特别是第144条(侮辱公职人员)、第150条(煽动教派冲突)、第191条(诽谤公职人员)和第195条(侮辱更高权威)，不适当地在缔约国内将表达定为刑事犯罪，据报道，已经利用这些条款来压制对缔约国的活动和政策表达批评或异议的人权维护者、记者和从事人权工作的律师。
12.委员会建议缔约国审查缔约国纳入的1960年《约旦刑法》，以使其完全符合国际人权法，这也是人权事务委员会的建议。在这方面，委员会回顾其关于人权维护者与经济社会文化权利的声明。
工商企业与经济社会文化权利
13.委员会对没有关于工商企业与人权的国家行动计划感到关切。委员会还感到关切的是，有报告称，公共招标中，特别是在水、电和电信部门以及废物处理部门的招标中，存在垄断和缺乏竞争力的情况，这导致价格上涨，因而对家庭负担生活费用的能力造成负面影响(第十一条、第十二条、第十三条、第十四条和第十五条)。
14.委员会建议缔约国颁布一项工商企业与人权国家行动计划。委员会还建议缔约国确保获得公共合同的公司不对个人和家庭过度提高价格，损害他们支付生活费用的能力，如在住房、食品、医药、教育和文化活动方面，包括体育方面的费用。在这方面，委员会回顾其关于国家在工商活动中履行《公约》规定的义务的第24号一般性意见(2017年)。
气候变化
15.委员会感到关切的是，目前的减排政策可能不足以使缔约国履行《巴黎协定》规定的义务(第二条第一款)。
16.委员会建议缔约国采取措施，实现《巴黎协定》下的国家自主贡献，包括增加排放税和在其能源组合中取代化石燃料。在这方面，委员会回顾其关于气候变化与《公约》的声明。
最大可用资源
17.委员会感到关切的是，西岸和加沙地带之间的政治分歧阻碍了缔约国有效征税和实施连贯一致的经济政策的能力，并使其明显依赖于波动不定的官方发展援助，这一切都不利于实现《公约》规定的权利(第二条第一款)。
18.委员会建议缔约国加倍努力，结束西岸和加沙地带之间的政治分歧，以提高其收税和实施统一经济政策的能力，并减少对波动不定的官方发展援助的依赖。在这方面，委员会回顾其题为“承诺不让任何一个人掉队：《经济、社会及文化权利国际公约》和《2030年可持续发展议程》”的声明。
腐败
19.委员会感到关切的是，有报告称，包括裙带关系在内的腐败现象在公共生活的许多部门仍然普遍存在，特别是在任命和提升政府官员方面。委员会感到遗憾的是，缔约国没有提供具体资料，说明为确保反腐败委员会和反腐败法院等反腐败机构的独立性、透明度、有效性和问责制而采取的具体措施(第二条第一款)。
20.委员会建议缔约国：
(a)迅速、独立和公正地调查和起诉所有腐败案件，特别是高层腐败，包括政府中的腐败，如某人被定罪，适用与罪行严重程度相称的处罚；
(b)确保包括反腐败委员会和反腐败法院在内的所有反腐败机构的独立性、有效性、透明度和问责制，这也是人权事务委员会的建议。
紧缩措施
21.委员会注意到缔约国采取措施，以现有资源平衡开支，但委员会对紧缩措施对享受经济社会文化权利的严重不利影响感到关切(第二条第一款、第六条、第九条、第十一条和第十二条)。
22.委员会建议缔约国在进行预算调整时评估对《公约》所规定权利的影响，并采取一切必要措施，减少对经济社会文化权利的任何负面影响。在这方面，委员会回顾其关于公共债务、紧缩措施和《公约》的声明。
不歧视
23.委员会感到关切的是，缺乏为免遭《公约》禁止的一切形式的歧视提供充分和有效保护的全面的反歧视立法，还关切有关于歧视，包括关于基于性取向和性别认同的歧视的报道(第二条第二款)。
24.委员会建议缔约国颁布为免遭《公约》禁止的一切形式的歧视提供充分和有效保护的全面的反歧视立法，并制订一份全面列入应禁止的歧视理由、包括性取向和性别认同在内的清单，这也是人权事务委员会的建议。在这方面，委员会回顾其关于经济、社会和文化权利方面不歧视的第20号一般性意见(2009年)。
男女权利平等
25.委员会感到关切的是，性别差距依然存在，特别是在男女薪酬差距方面。委员会还感到关切的是，妇女在公共和私营部门高级职位中的代表性仍然不尽人意(第三条和第七条)。
26.委员会建议缔约国：
(a)加紧努力缩小男女薪酬差距，包括解决劳动力市场中基于性别的隔离，审查其社会政策和税收政策，并解决阻碍妇女继续其职业生涯或从事全职工作的因素；
(b)加强妇女在公共和私营部门高级职位中的参与，包括考虑实行配额制。
27.在这方面，委员会回顾其关于男女在享受一切经济、社会及文化权利方面的平等权利的第16号一般性意见(2005年)。
工作权
28.委员会感到关切的是，失业率，尤其是加沙地带的失业率居高不下，以及失业人口中残疾人和妇女的比例明显过高。委员会还感到关切的是，有报告称，银行和金融机构的政策限制在农业部门工作的妇女获得贷款(第三条和第六条)。
29.委员会建议缔约国加大努力解决失业问题，例如实施有针对性的公共部门就业计划，并特别关注加沙地带以及残疾人和妇女的失业问题。委员会还建议缔约国制订针对在农业部门工作的妇女的贷款计划。
30.委员会感到关切的是，青年失业率，尤其是已完成高等教育的青年失业率近年来有所上升，并缺乏解决这一问题的充分措施(第六条)。
31.委员会建议缔约国继续加大努力解决青年失业问题，包括已经完成高等教育的青年失业问题，并继续努力使教育适应劳动力市场的需求，例如扩大职业培训。委员会还建议缔约国与其发展伙伴合作促进国家建设，加强培训、技术、技能发展、职业指导、项目援助、预算支持和立法措施方面的合作，以改善失业青年的就业机会。
公正和良好工作条件权
32.委员会感到关切的是，缔约国有相当大比例的工人在非正规经济部门工作，这些工人事实上没有得到《巴勒斯坦劳动法》(2000年第7号法案)的充分涵盖。委员会还感到关切的是，有报告称工作条件不安全，包括发生伤亡事件，特别是在建筑业、制造业和采石业。委员会还感到关切的是，有报告称，雇主没有系统地支付法定最低工资，还有报告称，对在定居点或在以色列本土工作的人扣发工资和扣除过高的行政费用。此外，委员会还对设立没有专门的劳动法院感到关切，尽管《劳动法》规定了此类法院(第七条)。
33.委员会建议缔约国：
(a)采取措施使非正规部门工人的状况正规化，并确保他们得到《巴勒斯坦劳动法》(2000年第7号法案)的覆盖；
(b)采取一切必要措施，确保公正和良好的工作条件，特别是对建筑业、制造业和采石业的工人而言；
(c)确保所有类别的工人都能获得医疗保险和事故保险，并获得对工伤和与工作有关的疾病的适当赔偿；
(d)强制雇主支付法定最低工资，并采取措施，防止对在定居点或在以色列本土工作的人进行经济剥削，包括增加对劳动介绍所的劳动监察；
(e)建立专门的劳动法庭。
34.在这方面，委员会回顾其关于享受公正和良好工作条件的权利的第23号一般性意见(2016年)。
工会权利
35.委员会对缔约国尚未通过管理工会的立法(工会组织法草案)感到关切。委员会也对解散公共部门雇员工会感到关切。委员会还感到关切的是，有报告称，针对教师采取了惩罚性措施，包括因参加工会活动而被解雇、扣发工资以及非自愿调任不受欢迎的职位(第八条)。
36.委员会建议缔约国通过管理工会的立法，并考虑审查其解散公共部门雇员工会的决定。缔约国应采取一切必要措施，确保包括教师在内的任何人都不会因为参加工会活动而受到惩罚，并立即采取措施纠正任何不当的解雇，支付应付的工资，并重新调任受到不当调任的人员。在这方面，委员会回顾其与人权事务委员会关于结社自由，包括组织和加入工会权利的联合声明。
社会保障权
37.委员会感到关切的是，尚未通过社会保障法草案，很大一部分人口，包括就业人口，没有被社会保障计划充分覆盖(第九条)。
38.缔约国应通过社会保障法草案，并确保其条款充分保障社会保障权，特别关注最弱势和边缘化群体的需求，并确保覆盖所有人，包括那些没有通过工作场所向私营或公共社会保障计划缴款的人。在这方面，委员会回顾其关于社会保障的权利的第19号一般性意见(2007年)。
39.委员会感到关切的是，有报告称，缔约国持续依赖从公共养老基金借款，威胁到公共养老金制度的中长期财政可持续性，因为这可能对退休人员享受经济、社会权利产生负面影响(第九条)。
40.委员会建议缔约国立即停止从公共养老基金借款。
41.委员会对巴勒斯坦现金转移方案的可行性表示关切，原因包括过度依赖波动不定的捐助方捐款(第九条)。
42.委员会建议缔约国采取一切必要措施，包括减少对捐助者捐款的依赖和增加缔约国的拨款，以确保巴勒斯坦现金转移方案能够按计划支付款项。
保护家庭和儿童
43.委员会感到关切的是，尚未通过家庭保护法草案；个人地位问题，包括继承、婚姻、离婚和儿童监护，在西岸由1976年《个人地位法》管理，在加沙地带由1918年《奥斯曼个人地位法》和1954年《家庭权利法》管理，而这些法律可能不符合缔约国根据《公约》、《儿童权利公约》和《消除对妇女一切形式歧视公约》承担的国际法律义务(第十条)。
44.委员会建议缔约国立即采取措施通过《家庭保护法》，并审查1976年《个人地位法》、1918年《奥斯曼个人地位法》和1954年《家庭权利法》，以确保这些法律符合缔约国的国际法律义务，包括符合《公约》。
45.委员会关切地注意到，许多儿童从事某种形式的经济活动，包括危险工作，特别是在制造业和农业部门，并关切地注意到这些儿童还面临经济剥削(第十条)。
46.委员会建议缔约国采取紧急措施，以：
(a)消除最恶劣形式的童工劳动；
(b)确保严格执行关于童工的法律；
(c)加强劳动监察机制，重点关注童工问题。
适当生活水准权
47.委员会感到关切的是，西岸与加沙地带以及城市与农村地区的生活水平差距仍然很大(第十一条)。
48.委员会建议缔约国特别注意西岸与加沙地带以及城市与农村地区生活水平的差距和差异，以便将农村地区和加沙地带较低的生活水平分别提高到城市地区和西岸的水平。
49.委员会对过度拥挤的难民营中粮食不安全和恶劣的生活条件，包括住房质量、电力、卫生设施和获得安全饮用水方面的问题表示关切(第十一条)。
50.委员会建议缔约国优先考虑确保粮食安全和缓解难民营恶劣的生活条件，包括住房质量、电力、卫生和获得安全饮用水方面的问题，并为此划拨充足的资源。在这方面，委员会回顾其关于适足住房权的第4号一般性意见(1991年)、关于取得足够食物的权利的第12号一般性意见(1999年)和关于水权的第15号一般性意见(2002年)及其关于卫生设施权的声明。
贫困
51.委员会感到关切的是，有报告称，增值税法草案将提高所有产品的增值税，但没有充分考虑到低收入个人和家庭购买食品和基本必需品的能力受到不成比例的影响(第十一条)。
52.委员会建议缔约国在征收增值税时，充分考虑到低收入个人和家庭的需求，包括对食品和基本必需品征收有区别的、较低的增值税。在这方面，委员会回顾其关于贫困和《公约》的声明。
住房权
53.委员会感到关切的是，有报告称，重建被占领国摧毁的家园和企业的努力旷日持久，受害者长期无家可归，没有生计。委员会还对有报告称加沙地带当局进行强迫驱逐表示关切(第十一条)。
54.委员会建议缔约国加倍努力，包括与国际伙伴合作，确保向房屋和企业被占领国摧毁的人提供适当的住房和支持，以维持他们的生计，且没有任何不当的拖延。委员会还建议缔约国确保搬迁在不可避免时，按照正当的法律程序进行，事先与有关人员协商并考虑替代办法，且可以提出上诉，并导致获得适当赔偿或适当的替代住房。在这方面，委员会提及其关于强迫驱逐的第7号一般性意见(1997年)。
适应气候变化
55.委员会感到关切的是，没有制定一项国家气候变化适应计划，而气候变化的环境后果，包括可耕地退化、干旱和淡水资源缺乏，对在缔约国享受经济社会文化权利具有很大影响(第十一条)。
56.委员会建议缔约国制定一项国家气候变化适应计划，并在考虑到其对经济社会文化权利的影响的同时，采取一切必要的适应措施，保护环境和解决环境退化问题。例如，这可以采取轮作和农林业、水配给和推广滴灌技术的形式。
身心健康权
57.委员会感到关切的是，西岸和加沙地带的公共卫生保健服务资金普遍不足，且在提供公共卫生保健服务方面持续存在差距。委员会还感到关切的是，有报告称精神卫生保健不足，包括为遭受家庭暴力的妇女和儿童提供的精神卫生保健不足(第十二条)。
58.委员会建议缔约国：
(a)采取一切必要措施，改善医疗保健服务，保障缔约国全国人人享有获得优质和负担得起的医疗保健的权利；
(b)指定资金，用于改善预防和治疗层面的精神卫生保健服务，包括为遭受家庭暴力的妇女和儿童提供这种服务。
59.在这方面，委员会回顾其关于享有能达到的最高健康标准的权利的第14号一般性意见(2000年)。
60.委员会感到关切的是，法律框架高度限制了合法获得人工流产的可能，根据1960年《约旦刑法》第321、第322和第324条，医患双方都要受到刑事起诉，这造成大量不安全的堕胎(第十二条)。
61.委员会建议缔约国：
(a)修订国内法律和体制框架的一些部分，包括被缔约国纳入法律框架的1960年《约旦刑法》第321、第322和第324条，以确保接受堕胎的妇女和女童以及为她们提供服务的医生或其他人不受刑事处罚，这也是人权事务委员会的建议；
(b)适当考虑世界卫生组织的《堕胎护理指南》。
62.在这方面，委员会回顾其关于性健康和生殖健康权利的第22号一般性意见(2016年)。
63.委员会感到关切的是，有报告称，缔约国的医疗保险制度受到多重立法和行政框架的制约，这增加了患者和医疗服务提供者的交易和行政负担，并有报告称，从公共医疗服务提供者向私营医疗服务提供者的转诊增加了缔约国承担的医疗保健费用(第九条和第十二条)。
64.委员会建议缔约国审查其医疗保险的立法和行政框架，以统一和简化该系统，并公布所述修订，以确保透明度，减轻医疗保健提供者和患者的交易和行政负担，并加强其公共保健系统，以降低与转诊到私营医疗服务提供者相关的费用。在这方面，委员会回顾其关于享有能达到的最高健康标准的权利的第14号一般性意见(2000年)。
受教育权
65.委员会感到关切的是，有报告称，义务教育系统中存在缺课和辍学现象，特别是残疾儿童和贝都因儿童。委员会还感到关切的是，在财政紧缩和捐助者支持减少的情况下，缔约国没有能力确保教育系统有足够的资金(第十三条和第十四条)。
66.委员会建议缔约国采取一切必要措施，解决义务教育系统中的缺课和辍学问题，特别是残疾儿童和贝都因儿童的这些问题。委员会还建议缔约国为教育系统划拨充足的资源，包括为此与国际伙伴和捐助方合作。在这方面，委员会回顾其关于初级教育行动计划的第11号一般性意见(1999年)和关于受教育的权利的第13号一般性意见(1999年)。
67.委员会感到关切的是，有报告称，学生因学校被占领国摧毁而无法继续求学(第十三条和第十四条)。
68.委员会建议缔约国继续采取一切适当措施，包括与民间社会组织和国际伙伴合作，确保在学校被毁的情况下学生的教育受到尽可能小的影响。
学术自由
69.委员会感到关切的是，有报告称，缔约国侵犯了大学学生和教职员工的学术自由，包括学生和教职员工因行使表达自由的权利和参加学生会活动而被缔约国安全机关拘留(第十三条和第十四条)。
70.委员会建议缔约国采取一切必要措施，确保大学学生和教职员工的学术自由，包括监测缔约国安全机关的活动。
文化权利
71.委员会感到关切的是，有报告称，执法机构没有采取适当措施确保对独立文化机构和艺术家个人的保护，而且有报告称，近年来，对这些机构和个人的威胁和攻击有增无减，这也是有罪不罚的氛围造成的结果(第十五条)。
72.委员会建议缔约国采取一切必要措施，确保独立的文化机构和艺术家个人受到保护，并确保所有威胁和攻击案件得到及时、有效和公正的调查，犯罪者受到起诉，如果被判有罪，受到与罪行严重程度相称的惩罚，且此类侵权行为的受害者得到充分的赔偿和补救。在这方面，委员会回顾其关于人人有权参加文化生活的第21号一般性意见(2009年)。
互联网接入
73.委员会感到关切的是，缔约国为扩大互联网接入和数字技术的使用所采取的措施不够充分，特别是就难民营和加沙地带的弱势和边缘化群体而言(第十五条)。
74.委员会建议缔约国扩大互联网接入，特别是在难民营和加沙地带这样做，并划拨专项资金，用于弱势和边缘化群体的互联网接入。
D.其他建议
75.委员会鼓励缔约国批准《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》，以及《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》和《公民及政治权利国际公约任择议定书》。
76.委员会建议缔约国充分考虑《公约》规定的义务，确保在国家一级执行《2030年可持续发展议程》的过程中，包括在冠状病毒病(COVID-19)疫后恢复的过程中，人民得以充分享受《公约》规定的各项权利，必要时寻求国际援助与合作。缔约国设立监测进展情况的独立机制和将公共方案受益人看作可提出权利主张的权利持有人，将极大促进可持续发展目标的实现。此外，委员会建议缔约国支持对采取行动实现可持续发展目标十年的全球承诺。在参与、问责和不歧视原则基础上落实可持续发展目标，将确保不让任何一个人掉队。在这方面，委员会提请缔约国注意委员会关于承诺不让任何一个人掉队的声明。
77.委员会请缔约国在社会各级，包括在国家和市一级，特别是在政府官员和司法机构中广泛传播本结论性意见，并在下次定期报告中向委员会通报为落实这些意见采取的步骤。委员会鼓励缔约国邀请独立人权委员会、非政府组织和民间社会其他成员参与本结论性意见的后续落实工作和提交下次定期报告前的全国协商进程。
78.按照委员会通过的结论性意见的后续落实程序，请缔约国在本结论性意见通过后24个月内提供资料，说明第36段(工会权利)、第38段(社会保障权)和第44段(保护家庭和儿童)所载建议的执行情况。
79.委员会请缔约国根据《公约》第十六条，在2028年10月31日前提交第二次定期报告，除非因审查周期改变而另有通知。根据大会第68/268号决议，报告字数不应超过21,200字。此外，委员会请缔约国按照《根据国际人权条约提交报告的协调准则》，在必要时更新其共同核心文件。