Comité de Derechos Humanos

Dictamen aprobado por el Comité a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, respecto de la comunicación núm. 3009/2017 * ** ***

Comunicación presentada por:	Hervé Mariton y otros (representados por los abogados Claire de La Hougue y Pierre Grenier)
Presuntas víctimas:	Los autores
Estado parte:	Francia
Fecha de la comunicación:	16 de diciembre de 2016 (presentación inicial)
Referencias:	Decisión adoptada con arreglo al artículo 92 del reglamento del Comité, transmitida al Estado parte el 24 de julio de 2017 (no se publicó como documento)
Fecha de aprobación del dictamen :	29 de octubre de 2021
Asunto:	Libertad de conciencia
Cuestiones de procedimiento:	Agotamiento de los recursos internos; examen por otro procedimiento internacional; condición de víctima
Cuestiones de fondo:	Derecho a un recurso efectivo; juicio imparcial; libertad de conciencia; acceso a la función pública
Artículos del Pacto:	2, 14, 18 y 25
Artículos del Protocolo Facultativo:	2, 3 y 5, párr. 2 b)

1.Los autores de la comunicación son Hervé Mariton (1958), Anne-Isabelle Colomer (1970), Nicolas de Saint Roman (1978), Pierre Dussurgey (1963), Armelle Josseran (1968), Thibauld Bazin (1984), Yannick Moreau (1975), Bénédicte Louis (1956), Caroline Carmantrand (1969), Roch Brancour (1973), Jean-Baptiste Noé (1983), Laurence Trochu (1973), Hortense Callens, Patricia Vielle (1957), Bernard Remise (1943), Vincent Cappe de Baillon (1957), François Blanchon (1963), Floriane Deniau (1966), Michel Abril (1949) y Gilbert Renard (1948), todos ellos de nacionalidad francesa. Afirman que se vulneraron los derechos que los asisten en virtud de los artículos 2, 14, 18 y 25 del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para el Estado parte el 17 de mayo de 1984. Los autores están representados por dos abogados.

Hechos expuestos por los autores

2.1Los autores son alcaldes, vicealcaldes y concejales municipales de ambos sexos (en adelante, las expresiones de estos y otros cargos en masculino incluyen a las mujeres que los ocupan). En Francia, los alcaldes son elegidos por sufragio universal, democrático y pluralista, y la ciudadanía vota en función de las creencias personales y políticas de las personas candidatas, entre las que se incluyen, especialmente, el concepto que tienen del ser humano, la familia y la sociedad. Los alcaldes y, a instancias de estos, los vicealcaldes y concejales municipales celebran matrimonios civiles en calidad de oficiales del estado civil. El 7 de noviembre de 2012 se presentó al Consejo de Ministros un proyecto de ley en virtud del cual se daría acceso a la institución del matrimonio a las parejas del mismo sexo. La reforma suscitó una movilización popular cristalizada en tres grandes manifestaciones que fueron reprimidas de manera totalmente desproporcionada, al punto de que la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa deploró el “uso excesivo de la fuerza para dispersar a los manifestantes”.

2.2Los autores señalan que 20.153 alcaldes y vicealcaldes de Francia firmaron el llamamiento a la acción del colectivo “Alcaldes por la Infancia” para manifestar su desacuerdo con la ley por la que se autorizaba el matrimonio de las parejas del mismo sexo. Además, muchos representantes políticos solicitaron que se establecieran disposiciones específicas que hicieran posible armonizar el cumplimiento de la ley y el respeto a las creencias.

2.3El 17 de mayo de 2013 se promulgó la Ley núm. 2013-404, en virtud de la cual se autoriza el matrimonio de las parejas del mismo sexo. Según los autores, la ley no prevé ninguna disposición referente a la libertad de conciencia de los representantes políticos municipales cuando actúan como oficiales del estado civil. Antes bien, el 13 de junio de 2013, el Ministro del Interior envió a los prefectos una circular relativa a las “repercusiones en caso de que un oficial del estado civil se niegue de manera ilícita a celebrar un matrimonio”.

2.4La circular establece que los representantes que actúen en calidad de oficiales del estado civil solo podrán negarse a celebrar un matrimonio en los casos previstos por la ley, especialmente ausencia o impedimento, y que toda denegación fundada en otro motivo deberá considerarse un acto de la administración lesivo de la libertad individual o el derecho de propiedad ( voie de fait ). Ese texto dispone también que los oficiales del estado civil que no actúen conforme a las disposiciones podrían ser objeto no solo de una demanda por daños y perjuicios, sino también, y sobre todo, de sanciones de carácter disciplinario —la suspensión temporal o la revocación del cargo— y penal, si el motivo de la denegación es la orientación sexual de los contrayentes.

2.5Por último, en la circular se detalla que las disposiciones del artículo L2122-34 del Código General de las Comunidades Territoriales, con arreglo a las cuales los prefectos pueden sustituir a los alcaldes, no pueden aplicarse debido a que las facultades que estos ejercen en calidad de oficiales del estado civil son controladas por la fiscalía, que en virtud del Código Civil supervisa los actos del estado civil, y no por la prefectura, que supervisa a los representantes municipales de conformidad con el Código General de las Comunidades Territoriales. No obstante, las facultades de los alcaldes en cuanto oficiales del estado civil forman parte de las competencias que se ejercen “en nombre del Estado”, y es precisamente en ese capítulo del Código General de las Comunidades Territoriales donde se ubica el artículo L2122-34, en el que se prevé que los prefectos sustituyan a los alcaldes en el caso de que estos últimos rehúyan o se abstengan de efectuar actos prescritos por la ley. El texto de dicho artículo no excluye ningún acto ni motivo. El artículo proporciona a los oficiales del estado civil un “resquicio legal para no actuar de manera contraria a lo que les dicta la conciencia, sin por ello obstruir la aplicación de la ley”.

2.6Siete alcaldes, a los que se sumaron más de 2.200 representantes políticos municipales, interpusieron ante el Consejo de Estado un recurso de nulidad por extralimitación en el ejercicio de la competencia contra la circular del 13 de junio de 2013. En dicho recurso impugnaron la constitucionalidad de las disposiciones de la Ley núm. 2013‑404 en la que se basa la circular y su compatibilidad con el artículo 9 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (Convenio Europeo de Derechos Humanos) y el artículo 18 del Pacto. El Consejo de Estado consideró que la cuestión era “novedosa y grave” y la remitió al Consejo Constitucional el 18 de septiembre de 2013.

2.7El 18 de octubre de 2013, al tiempo que recordó que la libertad de conciencia formaba parte de los derechos y libertades garantizados por la Constitución, el Consejo Constitucional dictaminó que al impedir que los oficiales del estado civil invocaran su desacuerdo con las disposiciones de la Ley núm. 2013-404 para eludir el cumplimiento de las facultades de celebración de matrimonios que les confería la ley como oficiales del estado civil, el poder legislativo había buscado asegurar la aplicación de la ley relativa al matrimonio y garantizar de ese modo el buen funcionamiento y la neutralidad de los servicios públicos relativos al estado civil. En ese sentido, el Consejo Constitucional señaló que, en relación con las facultades que los alcaldes ejercían al celebrar matrimonios, la ley no vulneraba su libertad de conciencia. Por lo que respecta a las solicitudes de intervención, el Consejo Constitucional dictaminó que el mero hecho de que los alcaldes en cuestión tuvieran que actuar en calidad de oficiales del estado civil aplicando las disposiciones impugnadas no justificaba que cada uno de ellos pudiera intervenir.

2.8En 2015, el Tribunal Correccional de Marsella condenó a una representante municipal de esa ciudad a una pena de prisión condicional de cinco meses y 2.700 euros en concepto de indemnización por daños y perjuicios por negarse a celebrar el matrimonio de una pareja de mujeres invocando sus creencias religiosas. La representante se vio obligada a renunciar a su cargo. Actualmente se está enjuiciando a una alcaldesa del sur de Francia por negarse a celebrar un matrimonio entre dos personas del mismo sexo. En ambos casos, el matrimonio pudo celebrarse. Para los autores, la objeción de conciencia no constituye una obstrucción.

2.9El 10 de diciembre de 2015, el Tribunal Administrativo de Apelación de Versalles anuló la decisión de un concejo municipal por la que, invocando el artículo L2122-34 del Código General de las Comunidades Territoriales, autorizaba a la alcaldesa y a sus vicealcaldes a no celebrar un matrimonio entre personas del mismo sexo y remitía el asunto al prefecto para que este efectuara o hiciera que sus agentes efectuaran la celebración. El 26 de septiembre de 2016, el Consejo de Estado desestimó el recurso del municipio.

2.10Mediante sentencia de 18 de diciembre de 2015, dictada después de que el Consejo Constitucional rechazase la cuestión de inconstitucionalidad, el Consejo de Estado desestimó el recurso interpuesto contra la circular de 13 de junio de 2013. En cuanto a la cuestión de la vulneración de la libertad de conciencia, el Consejo de Estado afirmó que el Consejo Constitucional había determinado que las disposiciones impugnadas estaban en armonía con la Constitución y desestimó los argumentos fundamentados en los instrumentos en que Francia era parte. Asimismo, el Consejo de Estado determinó que de las disposiciones del artículo 9 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y del artículo 18 del Pacto se desprendía que el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión puede estar sujeto a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades de los demás. Ningún texto ni principio obligaba a los oficiales del estado civil a aprobar las decisiones de las personas cuyo matrimonio celebraban y a quienes expedían el acta correspondiente, como en el caso de los matrimonios entre personas del mismo sexo. En aras del interés público y del buen funcionamiento y la neutralidad de los servicios públicos relativos al estado civil por lo que respecta a la orientación sexual de los contrayentes, el Consejo de Estado estimó que la circular no vulneraba la libertad de conciencia garantizada por esas disposiciones. Por último, determinó que la facultad de sustitución que correspondía a los prefectos en virtud de las disposiciones del artículo L2122-34 del Código General de las Comunidades Territoriales solo se aplicaba a las competencias ejercidas por los alcaldes en el ámbito administrativo bajo la autoridad o supervisión de la prefectura, y que, aunque los alcaldes actuasen en nombre del Estado, dicha facultad no se hacía extensiva a los actos derivados del desempeño del cargo de oficial del estado civil, que eran supervisados por la fiscalía.

2.11El 17 de junio de 2016, 146 alcaldes y representantes municipales recurrieron ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, alegando que se había vulnerado su libertad de conciencia.

Denuncia

3.1Los autores sostienen que se vulneraron los artículos 2, 14, 18 y 25 del Pacto.

3.2Según los autores, el Estado parte vulneró el derecho a la libertad de conciencia, reconocido en el artículo 18 del Pacto, porque, al no prever la posibilidad de la objeción de conciencia y castigar la denegación de la celebración de matrimonios entre personas del mismo sexo, los privó de su libertad de conciencia. Por conducto de la circular de 13 de junio de 2013, el Ministro del Interior privó a los alcaldes y a sus vicealcaldes y delegados de instrumentos que habrían hecho posible que se les sustituyera de manera flexible y pragmática en caso de que no quisieran actuar en contra de su conciencia. El Estado tiene la obligación positiva de procurar conciliar los distintos derechos en juego, y no puede limitarse a priorizar los derechos de unos sobre los de otros. En el presente caso, es claro que el Estado parte no procuró conciliar los derechos, sino que optó por ignorar la conciencia de los representantes municipales que no estuviesen de acuerdo con su nuevo concepto del matrimonio.

3.3El Estado parte habría podido disponer que se sustituyera o reemplazara sin imposición de penas a los representantes que manifestaran que su conciencia les impedía celebrar un matrimonio entre personas del mismo sexo. Sin embargo, la negativa a aplicar en los casos de impedimento moral el artículo L2122-18 del Código General de las Comunidades Territoriales permitiendo que se sustituya a los representantes de turno como oficiales del estado civil con arreglo al artículo L2122-34 del mismo Código, que tiene por objeto, justamente, normar que los prefectos o sus delegados sustituyan a los alcaldes, significa que la persona en cuestión puede encontrarse en la situación de verse privada del derecho a elegir si desea o no manifestar sus creencias profesadas a plena conciencia al encontrarse bajo una obligación jurídica, con lo cual o bien deberá infringir la ley o bien deberá actuar contra esas creencias.

3.4Los autores recuerdan que el derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión constituye el núcleo de la protección internacional de los derechos humanos y el fundamento de la democracia. La importancia de ese derecho es tal que, de conformidad con el artículo 4 del Pacto, no puede suspenderse bajo ninguna circunstancia, ni siquiera en situaciones excepcionales de emergencia pública que pongan en peligro la vida de la nación, como el Comité señaló en su observación general núm. 22 (1993) y reitera frecuentemente en su jurisprudencia.

3.5En el asunto Yoon y Choi c. la República de Corea, el Comité reconoció que la libertad de conciencia conllevaba que no se impidiera profesar una religión y no se obligara a nadie a actuar en contra de la conciencia. En el caso del servicio militar, el Comité reconoció también que el derecho a la objeción de conciencia era inherente al derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión.

3.6En contravención de los artículos 2 y 25 c) del Pacto, los autores son objeto de discriminación porque se les prohíbe ocupar cargos electivos municipales a causa de sus creencias religiosas, que los llevan a oponerse de facto al matrimonio entre personas del mismo sexo. Ello les impide acceder en condiciones generales de igualdad a la función pública de su país. Además, la posibilidad de verse obligadas a actuar en contra de su conciencia disuade a muchas personas de aceptar cargos municipales, es decir, impide a esas personas el acceso a determinados cargos a causa de sus creencias, lo que contraviene el artículo 25 del Pacto.

3.7Los autores que participaron en el procedimiento ante el Consejo de Estado y el Consejo Constitucional consideran que el artículo 14 del Pacto se vulneró. El Presidente del Consejo Constitucional expresó públicamente su apoyo a la Ley núm. 2013-404 al anunciar en televisión por adelantado el sentido de la decisión que tomaría el Consejo en caso de que se les remitiera la cuestión, es decir, que desestimaría todo recurso. Asimismo, dos personas conocidas por su cercanía al partido gobernante fueron nombradas miembros del Consejo Constitucional justo a tiempo para participar en la revisión de la ley. Las organizaciones en las que ejercían puestos directivos al momento de su nombramiento se habían pronunciado oficialmente en favor de la ley. Por consiguiente, es evidente que tres de los nueve miembros del Consejo Constitucional no actuaron con imparcialidad. Por último, sin ningún fundamento jurídico, durante el transcurso de las actuaciones el Consejo Constitucional acortó los plazos previstos en su reglamento, lo que socavó el principio de contradicción, y limitó las posibilidades de intervención de terceros, cuyas solicitudes fueron desestimadas.

3.8El Consejo Constitucional no se pronunció sobre el interés legítimo de los distintos solicitantes de intervención y desestimó en una decisión conjunta sus solicitudes —a pesar de que varios de ellos ya habían sido inculpados y de que todos estaban en peligro de que se les impusieran penas por haber expresado públicamente su opinión—, lo que contravino la práctica habitual del Consejo de aceptar de manera liberal las intervenciones de terceros en el examen de las cuestiones de inconstitucionalidad.

3.9La decisión del Consejo Constitucional, que prima sobre todos los tribunales nacionales y que definió el sentido de todas las resoluciones judiciales que se han dictado ulteriormente sobre ese tema, es claramente arbitraria. El Consejo no dictaminó que existiera una infracción justificada, como sí hizo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asunto Eweida y otros c. el Reino Unido —en el que la cuestión se refería a una funcionaria del Registro Civil, no a un representante político—, sino que sencillamente se limitó a denegar el derecho a la libertad de conciencia de los representantes.

3.10Por consiguiente, no existe ningún recurso que pueda interponerse contra la circular, ya que, al estar en consonancia con la Constitución, no puede anularse por inconstitucionalidad. Aunque algunos de los autores no eran partes en el procedimiento referido, este sentó claramente un precedente y cerró cualquier posibilidad de apelación, condenando al fracaso todo recurso eventual. Los autores no alegan una vulneración virtual o abstracta de su libertad de conciencia; según su versión, la circular de 13 de junio de 2013, contra la que ya no pueden interponerse recursos efectivos, los obliga a actuar en contra de su conciencia so pena de duras sanciones penales. Varios representantes ya han sido objeto de presiones, juicios y condenas. Hasta que esa circular sea anulada, derogada o modificada, los autores afirman estar en peligro de ser sancionados en todo momento, lo que en sí mismo constituye una vulneración de su derecho a la libertad de conciencia. Como el Comité señaló en otro caso, no cabe duda de que, efectivamente, esas leyes perjudican a los autores, incluso en ausencia de cualquier acción específica de aplicación.

3.11Los autores reivindican el derecho a que no se les someta a obligaciones contrarias a sus creencias filosóficas, antropológicas o religiosas, entre las que se incluye la defensa del matrimonio definido universalmente como la unión de un hombre y una mujer. Para los autores, la cuestión no es que se nieguen a cumplir toda obligación legal, sino que no desean cometer un acto que es fundamentalmente contrario a sus creencias más profundas, especialmente si el acto atenta contra la vida, como el Comité ha reconocido repetidamente, pero también contra el concepto del ser humano, su naturaleza y su dignidad.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo

4.1El 26 de septiembre de 2017 y el 24 de enero de 2018, el Estado parte presentó sus observaciones sobre la admisibilidad y el fondo, en las que afirmó que la comunicación debía declararse inadmisible debido a que los autores no tenían la condición de víctimas, a que no se habían agotado los recursos internos y a que el mismo asunto era objeto de examen ante otro tribunal internacional.

4.2En cuanto a que los autores no tienen la condición de víctimas, el Estado parte afirma que no es posible impugnar, in abstracto, una ley o una práctica con el argumento de que, en sí misma, contraviene las disposiciones del Pacto. Si bien el Comité puede reconocer, al margen de cualquier hipótesis de aplicación de la ley, que la mera existencia de esa ley confiere la condición de víctima a una persona, esta debe demostrar que corre un riesgo personal y real respecto de la aplicación de la ley, y no solo un riesgo hipotético. En el caso presente, ninguno de los autores ha demostrado, a la fecha de presentación de la comunicación, que se le hayan impuesto sanciones en aplicación de la ley y de la circular impugnada por haberse negado a celebrar el matrimonio de una pareja del mismo sexo.

4.3Aunque la circular tiene por objeto evitar que se obstruya la celebración de matrimonios entre personas del mismo sexo, no impide en modo alguno que un oficial del estado civil se abstenga de celebrarlos él mismo, a causa de sus creencias, y sea sustituido por otro oficial del estado civil. Según las conclusiones del ponente relativas a la decisión del Consejo de Estado sobre la legalidad de la circular, en esta se “especifica no solo que los oficiales del estado civil pueden negarse a celebrar el matrimonio en los casos previstos por la ley (presentación de un recurso de oposición debidamente fundamentado, existencia de un impedimento matrimonial, inobservancia de los trámites administrativos exigidos en el Código Civil), sino también que pueden ser sustituidos por otro oficial del estado civil si así lo desean, siempre que la situación no dé lugar a que todas las personas se nieguen pura y simplemente a efectuar la celebración, ya que ello contravendría los requisitos de buen funcionamiento y neutralidad del servicio público”.

4.4Por lo que respecta al argumento de que no se han agotado los recursos internos, el Estado parte menciona que, en contra de lo que afirman los autores, Gilbert Renard —uno de ellos— no interpuso el recurso ante el Consejo de Estado. En consecuencia, ninguno de los autores recurrió la circular de 13 de junio de 2013 y, por consiguiente, no se han agotado los recursos. Al Estado parte le sorprende que los autores no hayan participado en el recurso ante el Consejo de Estado —interpuesto por más de 2.200 alcaldes y representantes— y considera que deberían haberse sumado a ese procedimiento con el fin de que los tribunales nacionales pudieran pronunciarse sobre la cuestión planteada.

4.5Por último, al tiempo que recuerda la reserva formulada al ratificar el Protocolo Facultativo, el Estado parte señala que actualmente la misma cuestión jurídica es objeto de examen ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. El Estado parte reconoce que las partes en la demanda pendiente de resolución ante el Tribunal no son idénticas a las partes en la comunicación que tiene ante sí el Comité. Sin embargo, dado que no se trata de un caso de aplicación práctica de la ley a los autores, sino de una controversia jurídica relativa a un marco legal en general, el Estado parte observa que, en esas circunstancias específicas, se debe hacer especial hincapié en la identidad de causa.

4.6En cuanto al fondo, el Estado parte menciona que las enmiendas presentadas para incorporar explícitamente en el texto de la ley la posibilidad de que un oficial del estado civil se negara a celebrar un matrimonio entre dos personas del mismo sexo fueron rechazadas por la Asamblea Nacional y el Senado. El Estado parte recuerda que se pueden imponer limitaciones a la libertad de manifestar las propias creencias u opiniones, especialmente cuando es necesario armonizarla con otros derechos o intereses contrapuestos, como se dispone en el artículo 18, párrafo 3, del Pacto y en el artículo 9, párrafo 2, del Convenio Europeo de Derechos Humanos. En su observación general núm. 22 (1993), el Comité recuerda que esas limitaciones se someten a condiciones estrictas: la legalidad de las medidas en el sentido más amplio del término, la necesidad de imponerlas y la proporcionalidad de las limitaciones en relación con los objetivos que se buscan, que en el Pacto se enumeran de modo taxativo: la seguridad, el orden y la salud públicos, la moral o los derechos y libertades fundamentales de los demás.

4.7El derecho francés establece que los oficiales del estado civil tienen la obligación de celebrar los matrimonios, incluidos los de parejas del mismo sexo, previstos en el artículo 143 del Código Civil, modificado por la Ley núm. 2013-404, aunque esos representantes políticos se opongan a la celebración a causa de sus creencias personales. Los poderes legislativo y ejecutivo actuaron de ese modo para proteger los derechos y libertades fundamentales de las parejas del mismo sexo, fin legítimo en el sentido del artículo 18, párrafo 3, del Pacto.

4.8En cuanto a la proporcionalidad de las limitaciones, el Estado parte recuerda que los oficiales del estado civil ejercen sus competencias en nombre del Estado y deben aplicar las normas jurídicas vigentes. Como tales, tienen la responsabilidad de prestar los servicios públicos relativos al estado civil. Teniendo especialmente presentes las características específicas de las competencias que ejercen los oficiales del estado civil en la celebración de matrimonios, el Consejo Constitucional consideró que en la Ley núm. 2013-404 era posible no incluir una “cláusula de objeción de conciencia” sin vulnerar la Constitución, con el fin de asegurar la aplicación de dicha ley y garantizar el buen funcionamiento y la neutralidad del servicio público prestado por los oficiales del estado civil.

4.9Este elemento fundamental permite comprender por qué el reconocimiento de dicha “cláusula de objeción de conciencia” se descartó en el caso de los oficiales del estado civil pero se otorgó al personal médico en relación con la práctica de la interrupción voluntaria del embarazo. Aunque la existencia de una “cláusula de objeción de conciencia” se considera una salvaguardia de la libertad de conciencia del personal médico, el Consejo Constitucional reguló y delimitó con mucha exactitud el alcance y el ámbito de dicha cláusula. Es importante destacar que el respeto de la ley es intrínseco al cargo de oficial del estado civil. A ese respecto, el artículo 432-1 del Código Penal prohíbe a los alcaldes y vicealcaldes impedir la ejecución de la ley. El principio de neutralidad de la administración pública se vulneraría si la celebración de un matrimonio fuera imposibilitada por el hecho de que todos los representantes facultados para actuar se opusieran a él. Además, la negativa a actuar socavaría la libertad de contraer matrimonio, que tiene rango constitucional, y el principio de igualdad ante la ley.

4.10Tanto el Pacto como el Convenio Europeo de Derechos Humanos prohíben terminantemente los actos de discriminación de ese tipo, que se basan en la orientación sexual de las personas afectadas. El reconocimiento de una “cláusula de objeción de conciencia” en los casos de esta índole constituiría una discriminación por motivos de orientación sexual que carecería de justificación objetiva y razonable, así como de finalidad legítima, y que, con toda seguridad, se consideraría contraria al Pacto, especialmente al artículo 26.

4.11En su sentencia relativa al asunto Eweida y otros c. el Reino Unido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos consideró que el derecho de la persona a no actuar en contra de sus creencias y opiniones podía limitarse en beneficio de la colectividad con el fin de garantizar la igualdad de trato a todos los usuarios, especialmente por lo que respectaba al trato a las parejas del mismo sexo. Al tiempo que recuerda el margen de apreciación que se deja a los Estados y que el Comité reconoce respecto de la aplicación del principio de laicidad en Francia, y remitiéndose a otros asuntos juzgados por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el Estado parte señala que el Tribunal ha aclarado que el artículo 9 del Convenio Europeo de Derechos Humanos no ampara todas las acciones efectuadas en público que se deriven de una creencia religiosa o filosófica, y que el Convenio no garantiza, por ejemplo, quedar exento de la legislación nacional.

4.12El Estado parte aclara que los prefectos solo tienen la facultad de sustituir a los alcaldes en los ámbitos de carácter administrativo en que supervisan sus actividades, lo que no ocurre cuando estos ejercen de oficiales del estado civil, labor que es supervisada por la fiscalía. Esa posición se reafirmó en la respuesta publicada el 10 de marzo de 2015 a una pregunta parlamentaria escrita sobre la posibilidad de que los prefectos sustituyeran a los representantes, en su calidad de oficiales del estado civil, en la celebración de matrimonios. Por consiguiente, la facultad de sustitución de los prefectos no puede aplicarse legalmente en los casos como el presente y, acertadamente, no se prevé en la circular de 13 de junio de 2013.

4.13Así pues, el Estado parte considera que las limitaciones impuestas a los autores referentes a la libertad de manifestar sus creencias y actuar conforme a su conciencia eran necesarias y proporcionales a los objetivos que se buscaban, por lo que están en plena armonía con las disposiciones del artículo 18, párrafo 3, del Pacto. El no celebrar un matrimonio —por lo demás permitido por la ley— entre dos personas del mismo sexo constituiría un auténtico acto de discriminación contra ellas a causa de su homosexualidad.

4.14En cuanto a las alegaciones de los autores referentes al artículo 14 del Pacto, a saber, que el Consejo Constitucional no aludió a motivo alguno en su decisión, acortó los plazos procesales y adoleció de falta de imparcialidad, el Estado parte observa que los autores se limitan a hacer afirmaciones sin fundamentarlas y que, por consiguiente, no proporcionan ninguna prueba que las sustente.

4.15Subsidiariamente, el Estado parte señala que los autores no presentan prueba alguna —como artículos o videos— que permita demostrar que el Presidente del Consejo Constitucional se pronunció de manera pública en favor del matrimonio entre personas del mismo sexo.

Comentarios de los autores sobre las observaciones del Estado parte

5.1El 6 de abril de 2018, los autores presentaron sus comentarios sobre las observaciones del Estado parte. En cuanto a su condición de víctimas, recuerdan que la circular impugnada forma parte del derecho positivo francés y que contra ella ya no pueden interponerse recursos efectivos. Si bien el Estado parte argumentó que la circular de 13 de junio de 2013 no tenía otra finalidad que impedir que se obstruyera la celebración de matrimonios e indicó que la circular no obstaría para que, sobre la base de sus creencias, un oficial del estado civil se abstuviera de celebrar un matrimonio y fuera sustituido por otro, los autores sostienen que la interpretación que hacían de la normativa francesa fue, precisamente, lo que algunos concejales y alcaldes solicitaron que se confirmara, y que la circular mencionada fue justamente emitida para rechazar su interpretación.

5.2Por lo que respecta al agotamiento de los recursos internos, los autores alegan que uno de ellos, Pierre Dussurgey, participó en el recurso interpuesto ante el Consejo de Estado en calidad de recurrente núm. 128, lo que los exime de la necesidad de ir más allá en la lista. Aunque algunos de los autores no eran partes en el procedimiento referido, este sentó un precedente y cerró cualquier posibilidad de apelación, condenando al fracaso todo recurso eventual. Por ello, sería absurdo obligar a cada uno de los representantes políticos afectados a interponer el mismo recurso ante los mismos órganos y a alegar lo mismo ante ellos, que adoptarían la misma decisión en su contra.

5.3En cuanto a la existencia de un caso de litispendencia internacional, los autores observan que el Estado parte ha aclarado que los demandantes ante el Tribunal Europeo eran distintos de los autores de la presente comunicación, y recuerdan que el Comité resolvió esa cuestión hace tiempo al afirmar que por “el mismo asunto” debía entenderse la misma reclamación relativa al mismo individuo, presentada por él mismo o por cualquier otra persona facultada para actuar en su nombre, ante el otro órgano internacional.

5.4Respecto de la reclamación formulada por violación del artículo 18 del Pacto, leído por separado y conjuntamente con el artículo 2, los autores hacen hincapié en que la objeción de conciencia que alegan es intrínseca al derecho a la libertad de conciencia —que no puede suspenderse ni siquiera en circunstancias excepcionales— y forma parte indisoluble de la propia esencia de esa libertad. Por definición, el derecho a la objeción de conciencia se refiere a asuntos cuya moralidad suscita controversia o que vulneran preceptos sociales, culturales o religiosos. Sin embargo, la jurisprudencia internacional en materia de derechos humanos, tanto del Comité como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, ha consagrado ese derecho en distintos ámbitos controvertidos a pesar de la resistencia de los Estados interesados, por ejemplo en los casos del servicio militar armado, el aborto, la eutanasia, la bioética y la caza.

5.5La “cláusula de objeción de conciencia” en cuanto al matrimonio entre personas del mismo sexo ya ha sido reconocida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asunto Eweida y otros c. el Reino Unido por lo que respecta a los empleados privados y públicos, que, a diferencia de los oficiales del estado civil elegidos por sufragio democrático, no ejercen ese cargo por haber sido elegidos sobre la base de sus creencias, sino por haber firmado un simple contrato o un instrumento similar. En esa causa, el Tribunal estableció el principio de la existencia del derecho a la objeción de conciencia y la necesidad de que los Estados adopten las medidas positivas necesarias para garantizar su observancia.

5.6Los autores sostienen que la Ley núm. 2013-404, que autoriza el matrimonio de las parejas del mismo sexo, no dispone en lo absoluto que los representantes municipales deban celebrar esos matrimonios —aunque sean diametralmente opuestos a sus creencias— y no puedan ser sustituidos por otros oficiales del estado civil o el prefecto. Esa limitación se estableció de manera indirecta, mediante una simple “circular” en la que, so pretexto de interpretar la mencionada ley, se dio en la práctica una interpretación nueva y restrictiva a un antiguo texto del Código General de las Comunidades Territoriales y se dieron instrucciones muy claras a los prefectos sobre la manera en que debían obligar a los representantes municipales a celebrar este tipo de matrimonios so pena de sanciones civiles, penales y disciplinarias.

5.7En opinión de los autores, de ningún modo era necesario limitar su derecho a la libertad de conciencia con el fin de proteger los derechos y libertades fundamentales de los demás en el sentido del artículo 18, párrafo 3, del Pacto. En principio, la ley no autoriza a una pareja a exigir que su matrimonio sea celebrado por el oficial del estado civil que deseen. Es evidente que, para que ese servicio público se proporcione correctamente, basta con que cualquier oficial del estado civil acepte celebrar el matrimonio. Además, la negativa del Estado parte a reconocer el derecho a la objeción de conciencia en estos casos es tanto más grave cuanto que se trata de personas elegidas democráticamente sobre la base de sus creencias y su empeño en defenderlas.

5.8Con respecto a la alegación de vulneración de los artículos 2 y 25 del Pacto, a diferencia de lo que aduce el Estado parte, este se negó efectivamente —por principio y para disuadir a las personas que se negaban a ceder a la doctrina dominante— a adoptar cualesquiera disposiciones que pudieran y debieran haber hecho posible aplicar medidas legislativas o de otra índole para hacer efectivos los derechos reconocidos en el Pacto.

5.9Por último, en cuanto a las alegaciones relativas al artículo 14 del Pacto, los autores refieren que el Consejo Constitucional no actuó con imparcialidad. Su Presidente, tras haber afirmado que no deseaba pronunciarse, anunció públicamente en enero de 2013 que, en caso de que se les remitiera la cuestión, el Consejo iría en la misma dirección que el poder legislativo. Esa declaración contravino la obligación de reserva intrínseca al cargo de Presidente del Consejo, quien posteriormente intentó retractarse en cierto modo.

5.10En cuanto a las otras dos personas conocidas por su cercanía al partido gobernante y que antes de su nombramiento en el Consejo Constitucional ejercían puestos directivos en organizaciones que se habían pronunciado oficialmente en favor de la ley, los autores manifiestan que se trata de Nicole Belloubet y Nicole Maestracci.

Observaciones adicionales del Estado parte

6.1El 6 de junio de 2018, el Estado parte argumentó que, contrariamente a lo que alegan los autores, la restricción del derecho de una persona a manifestar su libertad de conciencia estaba prevista en la Ley núm. 2013-404, desarrollada por la circular de 13 de junio de 2013. El concepto de legalidad debe entenderse en un sentido amplio, y no se refiere únicamente a las leyes “formales”.

6.2El Estado parte recuerda que, en su sentencia relativa al asunto Eweida y otros c. el Reino Unido, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos puso en la balanza la libertad de manifestar las propias creencias y los demás derechos y libertades que pudieran entrar en juego. El Tribunal consideró que el Reino Unido, que contaba con un amplio margen de apreciación, había logrado un equilibrio adecuado entre la libertad de manifestar las propias creencias y los derechos de los demás, que, en aquel caso, eran los de las parejas homosexuales.

6.3Además, las “disposiciones” que reclaman los autores equivaldrían a autorizar que los representantes políticos no celebren matrimonios con el único pretexto de que los contrayentes son dos personas del mismo sexo. Tal supuesto constituiría una discriminación, proscrita por el Comité.

6.4El 1 de noviembre de 2018, el Estado parte señaló a la atención del Comité la decisión de inadmisibilidad del Tribunal Europeo de Derechos Humanos —constituido como tribunal unipersonal— de fecha 11 de octubre de 2018 en la demanda presentada por varios alcaldes y representantes municipales respecto de la circular de 13 de junio de 2013 y de las repercusiones que podían derivarse para los representantes en caso de negarse de manera ilícita a celebrar matrimonios entre personas del mismo sexo. El Tribunal declaró que la demanda era incompatible ratione personae con las disposiciones del Convenio Europeo de Derechos Humanos porque los demandantes, que ejercían sus funciones en nombre del Estado, no constituían un grupo de particulares ( particuliers ) en el sentido del artículo 34 del Convenio.

6.5El Estado parte aduce que el mismo criterio de admisibilidad se aplica a las comunicaciones que se presentan al Comité, por lo que no puede considerarse que los autores son individuos ( particuliers ) en el sentido del artículo 2 del Protocolo Facultativo.

Comentarios de los autores sobre las observaciones adicionales del Estado parte

7.El 17 de enero de 2019, los autores impugnaron el carácter tardío y artificial del argumento ratione personae del Estado parte, ya que no lo había planteado anteriormente. Sería absurdo negar a una persona física la condición de “individuo” ( particulier ) y el acceso a un tribunal internacional de derechos humanos so pretexto que al mismo tiempo está al servicio de un Estado, una organización gubernamental o una persona jurídica similar. Los autores se han visto “afectados a título individual” y actúan directamente, de manera personal y real, tal como lo entiende el Comité en su práctica. Por consiguiente, se trata de “individuos” que intervienen en calidad de personas físicas, tienen la condición de víctimas en el sentido del Protocolo Facultativo y actúan con el fin de que se respeten sus derechos individuales.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

8.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité debe decidir, de conformidad con el artículo 97 de su reglamento, si dicha comunicación es admisible en virtud del Protocolo Facultativo.

8.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional. El Comité observa que el Estado parte se refiere a una demanda similar (núm. 35136/16) que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró inadmisible. El Comité reitera su jurisprudencia según la cual la expresión “el mismo asunto”, en el sentido del artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, debe entenderse en el sentido de que incluye la misma reclamación relativa al mismo individuo, presentada por él mismo o por cualquier otra persona facultada para actuar en su nombre, ante el otro órgano internacional. El Estado parte reconoce que las partes que presentaron la demanda ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos son distintas de los autores. El Comité recuerda, asimismo, que, al adherirse al Protocolo Facultativo, el Estado parte formuló una reserva relativa al artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo, en el sentido de que el Comité “no tendrá competencia para examinar una comunicación presentada por un particular cuando el mismo asunto esté siendo o haya sido examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional”. Sin embargo, el Comité observa que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos no “examinó” el asunto en el sentido del artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, ya que su decisión se refirió únicamente a una cuestión de procedimiento. Por consiguiente, el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, interpretado a la luz de la reserva del Estado parte, no obsta para que el Comité examine la comunicación.

8.3El Comité observa que el Estado parte se opone a la admisibilidad de la comunicación aduciendo que los recursos internos no se han agotado en el sentido del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo, habida cuenta de que ninguno de los autores recurrió la circular de 13 de junio de 2013. El Comité toma nota también del argumento de los autores según el cual no existe ningún recurso que pueda interponerse contra la circular, ya que esta fue declarada conforme con la Constitución por una decisión del Consejo Constitucional, que prima sobre todos los tribunales nacionales, por lo que no puede anularse por inconstitucionalidad. El Comité recuerda su jurisprudencia según la cual, a los efectos del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo, el autor de una comunicación debe agotar todos los recursos judiciales o administrativos que ofrezcan una perspectiva razonable de reparación. Sin embargo, el Estado parte no ha demostrado, especialmente por lo que respecta a la jurisprudencia interna, que tras la decisión del Consejo Constitucional de 18 de octubre de 2013 los autores dispongan de recursos efectivos para impugnar la compatibilidad de la circular de 13 de junio de 2013 con las disposiciones del Pacto, en particular con su artículo 18. El Comité considera que, dado que el órgano constitucional del Estado parte ya se pronunció sobre la constitucionalidad de la circular, la vía constitucional obsta para que los autores tengan posibilidades razonables de hacer valer sus derechos ante los tribunales nacionales mediante una reclamación referente a la misma vulneración. Por consiguiente, el Comité considera que un recurso de ese tipo no sería eficaz ni efectivo, y que lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo no obsta para que examine la presente comunicación.

8.4El Comité observa a continuación que, para el Estado parte, los autores no tienen la condición de víctimas. Según el Estado parte, los autores afirman que la circular de 13 de junio de 2013 restringe su libertad de conciencia, in abstracto, al exigirles que celebren matrimonios de parejas del mismo sexo, pero en realidad no se les ha obligado a celebrar dichos matrimonios, no se les ha impuesto ninguna sanción ni se les ha incoado ningún procedimiento disciplinario o penal. El Comité recuerda que nadie puede, en abstracto y por actio popularis, impugnar una ley o una práctica que considere contraria al Pacto. Para que una persona alegue ser víctima de la violación de un derecho protegido en el Pacto deberá demostrar que el Estado parte, por acción u omisión, ha menoscabado ya el ejercicio de su derecho, o que ese menoscabo es inminente, fundándose por ejemplo en la legislación en vigor o en una decisión o una práctica judicial o administrativa. En el presente caso, el Comité considera que los autores han demostrado que las repercusiones concretas de la circular de 13 de junio de 2013, basada en la Ley núm. 2013-404 y declarada en consonancia con la Constitución por una decisión del Consejo Constitucional —decisión que el Consejo de Estado confirmó ulteriormente en su sentencia de 18 de diciembre de 2015— son personales e inminentes. Por consiguiente, el Comité considera que los autores han demostrado que tienen la condición de víctimas según las disposiciones del Pacto.

8.5El Comité observa que el Estado parte también impugna la condición de víctimas de los autores sobre la base de sus cargos de oficiales del estado civil en los que ejercen competencias del poder público. A juicio del Comité, los autores han demostrado que la ley y las prácticas del Estado parte los afectan de manera individual. Por consiguiente, el Comité no tiene razones para considerar la comunicación inadmisible por ese motivo con arreglo al artículo 1 del Protocolo Facultativo.

8.6En cuanto a las reclamaciones de los autores al amparo del artículo 2, leído conjuntamente con el artículo 18, el Comité observa que se plantearon por primera vez en los comentarios de los autores de 6 de abril de 2018 y, por ello, no formaban parte de los argumentos sobre los que se invitó al Estado parte a formular comentarios relativos a la admisibilidad y el fondo de la cuestión. Los autores no han demostrado por qué no pudieron presentar esas reclamaciones en una etapa anterior del procedimiento. Por consiguiente, dichas reclamaciones son inadmisibles con arreglo al artículo 3 del Protocolo Facultativo.

8.7El Comité toma nota de que los autores afirman, al amparo de los artículos 2 y 25 c) del Pacto, ser víctimas de discriminación porque se les prohíbe ocupar cargos electivos municipales a causa de sus creencias religiosas, que los llevan a oponerse de facto al matrimonio homosexual. Sin embargo, el Comité observa que esta alegación no se presentó ante los tribunales del Estado parte. Recuerda que, según su jurisprudencia, el autor debe hacer uso de todos los recursos judiciales a fin de cumplir el requisito del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo, en la medida en que esos recursos puedan ser eficaces y estén a disposición del autor. Por consiguiente, esta parte de la comunicación debe declararse inadmisible en virtud del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo.

8.8El Comité toma nota de las alegaciones basadas en el artículo 14 del Pacto, según las cuales los autores que participaron en los procedimientos incoados ante el Consejo de Estado y el Consejo Constitucional consideran que las actuaciones de ambos tribunales adolecieron de falta de imparcialidad. Sin embargo, las vulneraciones alegadas y explicadas por los autores solo guardan relación con el procedimiento ante el Consejo Constitucional. El Comité observa que ninguno de los autores figura entre los siete alcaldes que interpusieron un recurso de nulidad contra la circular de 13 de junio de 2013 y ninguno fue parte en el procedimiento ante el Consejo Constitucional.

8.9El Comité estima que los autores no explican los motivos por los que el procedimiento ante el Consejo de Estado constituye una vulneración de los derechos que asisten al autor que participó en él en virtud del artículo 14 del Pacto, y considera que esa reclamación no está suficientemente fundamentada a los efectos de la admisibilidad. Los autores tampoco demuestran que el autor que fue parte en el procedimiento ante el Consejo de Estado también lo fue en el procedimiento ante el Consejo Constitucional. Aunque así fuera, el Comité observa que la denegación de las solicitudes de intervención por el Consejo Constitucional atañe a la aplicación del derecho interno por los tribunales del Estado parte. El Comité recuerda que, en general, incumbe a los tribunales de los Estados partes examinar los hechos y las pruebas o la aplicación de la legislación interna en cada caso particular, a menos que se demuestre que la evaluación de las pruebas o la aplicación de la legislación fue claramente arbitraria o equivalió a un error manifiesto o una denegación de justicia. Por consiguiente, el Comité declara inadmisible esta parte de la comunicación de conformidad con los artículos 1 y 2 del Protocolo Facultativo.

8.10En cambio, el Comité considera que los autores han fundamentado suficientemente sus demás alegaciones a los efectos de la admisibilidad y, por consiguiente, procede a examinar el fondo de la reclamación relativa al artículo 18 del Pacto.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

9.1El Comité de Derechos Humanos ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, en cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

9.2El Comité recuerda que el artículo 18, párrafo 3, del Pacto dispone que la libertad de manifestar la propia religión o las propias creencias estará sujeta únicamente a las limitaciones prescritas por la ley que sean necesarias para proteger la seguridad, el orden, la salud o la moral públicos, o los derechos y libertades fundamentales de los demás. En el presente caso, el Comité observa que los autores actúan como representantes públicos y que la naturaleza de su cargo implica el cumplimiento de ciertos requisitos fundamentales, como la neutralidad, la no discriminación y el respeto del principio de igualdad ante la ley. En consecuencia, el Comité considera que la objeción de conciencia no se aplica del mismo modo a los particulares y a los representantes políticos que actúan como órganos del Estado con autoridad pública.

9.3El Comité toma nota de que la legislación del Estado parte establece que los oficiales del estado civil tienen la obligación de celebrar los matrimonios, incluidos los de parejas del mismo sexo, aunque se opongan a dicha celebración. Son los encargados de prestar ese servicio público relativo al estado civil a cualquier persona que lo solicite, de forma neutral y no discriminatoria y respetando la igualdad ante la ley. Su actividad como prestatarios de dicho servicio es supervisada por la fiscalía, que es la única que puede oponerse a la celebración de un matrimonio, aunque la decisión final sobre la celebración o no del matrimonio corresponde a la autoridad judicial civil. Por consiguiente, el Comité considera que el objetivo de la legislación del Estado parte de proteger los derechos y libertades fundamentales de las parejas del mismo sexo, incluido el derecho a la no discriminación por motivos de orientación sexual y género, protegido por el artículo 26 del Pacto, representa un fin legítimo en el sentido del artículo 18, párrafo 3, del Pacto.

9.4A continuación, el Comité debe examinar si las limitaciones impuestas al derecho de los autores a manifestar sus creencias eran necesarias y proporcionales. El Comité observa que los oficiales del estado civil ejercen sus competencias en nombre del Estado y deben aplicar las normas y obligaciones jurídicas vigentes. En ese sentido, son responsables de servicios públicos como la celebración de matrimonios y la expedición de actas del estado civil, de conformidad con las normas y obligaciones legales que debe respetar el Estado parte. En este sentido, el Comité considera que el reconocimiento de una cláusula de objeción de conciencia en beneficio de los oficiales del estado civil podría tener consecuencias directas en la propia aplicación de la ley destinada a proteger a las personas del mismo sexo, perjudicando el buen funcionamiento y la neutralidad del servicio público del que es responsable el oficial del estado civil. Es más, la existencia de una cláusula de objeción de conciencia que permitiera a los oficiales del estado civil invocar razones personales para no aplicar la ley atentaría contra la libertad para contraer matrimonio y el principio de igualdad ante la ley. El Comité recuerda su jurisprudencia según la cual la prohibición de la discriminación en virtud del artículo 26 del Pacto incluye también la discriminación basada en la orientación sexual.

9.5El Comité observa que en la circular de 13 de junio de 2013 se menciona que las funciones del oficial del estado civil, en lo que se refiere a la celebración de matrimonios, pueden ser ejercidas bien por el alcalde, bien por sus vicealcaldes, y también pueden ser delegadas en un concejal municipal en caso de ausencia o impedimento del alcalde y los vicealcaldes, lo que no excluye, por lo tanto, la posibilidad de que los autores sean sustituidos, si así lo desean. Por otra parte, las sanciones previstas en la circular se aplican a cualquier funcionario público en virtud de las disposiciones ya vigentes del Código Penal relativas a la obstrucción de la ejecución de una ley o al incumplimiento del principio de no discriminación, y no están dirigidas específicamente contra los autores. Por último, el Comité observa que, según reconoce el Estado parte, la circular tiene únicamente por objeto evitar que se obstruya la celebración de matrimonios entre personas del mismo sexo y no impide en modo alguno que un oficial del estado civil se abstenga de celebrarlos él mismo y sea sustituido por otro oficial del estado civil.

9.6A la luz de lo que antecede, y considerando que los depositarios de la autoridad pública son responsables de la aplicación de la ley, el Comité considera que la situación descrita por los autores no pone de manifiesto una violación de su derecho a la libertad de conciencia en el sentido del artículo 18 del Pacto, ya que la limitación impuesta a su libertad de manifestar sus creencias o su conciencia está prevista por la ley, es necesaria y responde a un objetivo legítimo en el sentido del artículo 18, párrafo 3, del Pacto.

10.El Comité, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, dictamina que los hechos que tiene ante sí no le permiten determinar que el Estado parte violó el artículo 18 del Pacto.

Annex I

[English only]

Individual opinion by Committee member Arif Bulkan (concurring)

1.There is no doubt that the Committee has reached the right decision in this case, and I fully concur with the finding that the authors’ rights under the Covenant were not violated. I am less persuaded by its analysis, however, for reasons that I outline below, in brief. In particular, the Committee’s resort to a standard limitations analysis is problematic insofar as it rests on the premise that the authors had a “right” to discriminate on the basis of sexual orientation (but which right was justifiably restricted in pursuit of a legitimate aim). Left unanswered also is the authors’ complaint (para. 3.2) that the State party gave precedence to the rights of LGBT+ persons without any effort at reconciling them with the right of elected municipal officials to manifest their freedom of conscience.

2.The authors are deeply opposed to Law 2013-404, which ushered in marriage equality by opening up the institution to same-sex couples. They assert for themselves, as elected officials required to solemnize marriages, a right to not to perform this function for same-sex couples as doing so would conflict with their religious beliefs. While the Committee implicitly accepts this assertion, although ultimately rejecting the claim on the basis that their right to do so is justifiably limited, it is questionable, in the first place, whether the authors possess a right to refuse to serve others on the basis of who they are. As the European Court of Human Rights clarified in the case of Leyla Ş ahin v . Turkey, article 9 of the European Convention on Human Rights (the equivalent of article 18 of the Covenant) “does not protect every act motivated or inspired by a religion or belief”. This position is mirrored in a variety of domestic decisions. For example, the opinion of the House of Lords of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, inthe case ofR egina v . Secretary of State for Education and Employment and others (Respondents) ex parte Williamson (Appellant) and others, upheld a universal ban on corporal punishment in all schools, rejecting the right claimed by teachers and parents in independent schools to administer physical chastisement on children as part of their Christian beliefs. Expounding generally on the protection afforded to claimed beliefs, Lord Nicholls stated the following:

“Everyone, therefore, is entitled to hold whatever beliefs he wishes. But when questions of ʽmanifestation’ arise, as they usually do in this type of case, a belief must satisfy some modest, objective minimum requirements. These threshold requirements are implicit in article 9 of the European Convention and comparable guarantees in other human rights instruments. The belief must be consistent with basic standards of human dignity or integrity.”

3.Viewed from this perspective, it ought to be clear why characterizing the authors’ claim to differentiate between opposite-sex and same-sex couples as a right is suspect. Sexual orientation is an immutable personal characteristic, as central to an individual’s identity and personhood as their ethnicity or gender, and to treat people differently on this basis is hurtful and morally repugnant. Any attempt to differentiate and prejudice another on this basis would undermine human dignity and thus fall far short of the minimum requirements articulated by Lord Nicholls to qualify as a protected belief.

4.Further, permitting conscientious objection where the protected status is sexual orientation would inevitably threaten other minority groups. Once a religious “belief” that runs counter to non-discrimination norms is legitimized or sanctioned in one instance, there is no principled way to resist its extension to others. Drawing upon actual litigated controversies from around the world, a variety of exceptions beyond LGBT+ persons can be envisioned. For instance, would a male taxi driver or bus driver asserting his religious views be entitled to refuse to carry an unaccompanied woman? What about a pharmacist refusing to sell contraceptive pills or devices to an unmarried person on the grounds that doing so would make her a party to sinful fornication? Or what if a marriage officiant were to refuse to officiate at an interracial union? These are not outlandish scenarios, and they serve as warnings of the difficulties of religious exceptionalism. The assertion of Lord Nicholls that a claimed belief must be consistent with basic standards of human dignity is therefore apposite; any weaker position would eviscerate anti-discrimination law and its underlying rationale of protecting difference and respecting human dignity.

5.In the alternative, and assuming that the authors could simply be allowed to “opt out” of the law’s requirements, their complaint that the State party prioritized the rights of same-sex couples over the religious beliefs of others is not addressed satisfactorily. The standard limitation analysis applied by the Committee overlooks that what is at stake here are competing individual claims, as distinct from the more common scenario where an individual right is restricted in pursuit of some general public interest goal (such as health and security, and related issues). In the present scenario, the authors could well ask why the rights of same-sex couples were not restricted in pursuit of the right of others to manifest deeply held religious beliefs. A more direct way of addressing such an objection would therefore be to examine whether these competing individual rights can be reconciled (as the authors allege the State party failed to do). In this regard, Robert Wintemute’s accommodation analysis provides a useful framework. In brief, Wintemute posits that the accommodation of religious beliefs, which would involve discrimination on the basis of some protected status, should only be allowed where to do so would not cause any harm – whether direct or indirect – assuming it could be achieved at minimal cost or disruption. As I argue below, that is not a threshold that could be attained in the present case.

6.Refusing to officiate a same-sex marriage ceremony by permitting conscientious objection would unquestionably cause harm, as there is no inoffensive or discreet way of doing so that would avoid insult and friction. Any public system of shunting same-sex couples towards or away from specific counters or registrars is humiliating and deeply hurtful and would be directly harmful to the persons refused service. This should not require elaboration but, if necessary, one could consider how insulted one would feel if told, “Sorry, kindly proceed to the next counter as I do not serve [Black people/Jews/women]”. Doing so surreptitiously is even worse, assuming that it is even possible to implement a covert system whereby members of the public would not realize that some registrars are off-limits to same-sex couples. Even if such behaviour could be hidden from the public, co-workers would know, as occurred in the identical situation in England, contested by Lillian Ladele, and it could eventually result in friction in the workplace. Indeed, the mere fact of secrecy reinforces the illegitimacy of any such accommodation for, as noted by Wintemute, standard measures for other protected statuses (such as pregnancy or disability) are transparently implemented.

7.More fundamentally, institutionalizing a system of separate registrars for same-sex couples would reinforce the “otherness” of persons on the basis of their sexual orientation. For a group that has historically been (and in places continues to be) criminalized, persecuted and disadvantaged, this would be disastrous. It would officially legitimize claims that LGBT+ persons are not worthy of protection. The claimed exemption is therefore unquestionably harmful, and for this reason accommodation of such a religious belief ought not to be entertained. This is not to prioritize the rights of LGBT+ persons or to disregard the religious beliefs of others, rather it is about securing neutrality in the provision of goods and services and consistently adhering to the standard position that impermissible (and ultimately harmful) distinctions are not to be tolerated.

8.In support of their claim, the authors also argue that conscientious objection should be allowed in relation to morally controversial issues, citing its application in international human rights law to the areas of military service, abortion, euthanasia, bioethics and hunting (para. 5.4). It appears that the authors equate sexual identity and expression with war and death, a manifestly inapt analogy, so little needs to be said about that argument. It is enough to note that all the areas cited by the authors touch upon the right to life and/or involve killing of some sort, so it is understandable to carve out an exception that aims to reconcile competing views on the sanctity of life. This has no relevance to a personal characteristic, whose expression causes no external harm, but the denial of which can lead to tremendous internal anguish. The situations are simply not comparable, and there is no way to accommodate religious belief where the result would be to wreak such harm on others.

9.Ultimately, the authors form part of the public infrastructure and the entirely justifiable stance of the State party is that they must offer the service to all on a neutral and non-discriminatory basis. In yet another case of a claimed religious exemption, the Constitutional Court of South Africa upheld the constitutionality of a law prohibiting corporal punishment in schools, despite the latter being Biblically ordained. In that case, Judge Sachs had this to say:

“The underlying problem in any open and democratic society based on human dignity, equality and freedom in which conscientious and religious freedom has to be regarded with appropriate seriousness, is how far such democracy can and must go in allowing members of religious communities to define for themselves which laws they will obey and which not. Such a society can cohere only if all its participants accept that certain basic norms and standards are binding. Accordingly, believers cannot claim an automatic right to be exempted by their beliefs from the laws of the land.”

10.The common thread in these diverse decisions is the binding nature of certain “basic norms”. At its core, providing separate registrars for same-sex couples would reinforce the marginalization of LGBT+ persons and institutionalize a system of apartheid, thereby violating the most basic of all democratic norms, that of human dignity. For these reasons, the religious exception claimed by the authors simply cannot be allowed.

Annex II

[English only]

Individual opinion by Committee member Gentian Zyberi (concurring)

1.I agree with the finding of the Committee in the present case that there is no violation of article 18 of the Covenant.

2.The issue of same-sex marriage is regulated differently in various countries, but it must be noted, regrettably, that a total ban on it remains compliant with the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedom (European Convention on Human Rights). Pointedly, the European Court has reiterated that neither article 12 (Right to marry) nor article 14 (Prohibition of discrimination), read in conjunction with article 8 (Right to respect for private and family life), which was more general in purpose and scope, could be interpreted as imposing an obligation on the contracting States to open marriage to same-sex couples. The Committee seems to have taken a similar position concerning the Covenant.

3.In May 2013, France recognized the right of same-sex couples to marry. The duty to solemnize same-sex marriages may deprive certain mayors, deputy mayors and municipal councilors of their freedom of conscience. Effecting a marriage forms part of the tasks assigned to civil registrars, which they carry out on behalf of the State. The authors have argued that the State has a positive obligation to seek to reconcile the various rights involved and cannot confine itself to giving precedence to the rights of one over those of the other (para. 3.2).

4.The main question before the Committee was whether under the Covenant the authors are allowed not to solemnize a same-sex marriage based on the grounds of conscientious objection. After a brief introduction regarding the subject of conscientious objection, I will try to address the requirement of proportionality under article 18 in greater detail.

5.The freedom to live and act in harmony with one’s conscience enjoys the absolute protection of (private) freedom of conscience so long as such actions do not affect the rights and freedoms of others. At the same time, it is obvious that the laws governing societal coexistence will hardly ever be fully in line with each and every individual’s religious or moral convictions and that obedience to legitimately enacted general laws cannot be rendered dependent on every individual’s full approval of those laws. Conscientious objection occurs in cases where law and morality or religion might point an individual in different directions. Under such circumstances, it is necessary to establish certain criteria for qualifying conscientious objection that would warrant exemption from lawful obligations.

6.The Committee does not directly address why the restriction imposed would be proportional. Instead, in a more circumspect manner, the Committee noted the argument of the State party that the circular is intended only to avoid any obstruction of the solemnization of a marriage between persons of the same sex, but in no way prevents a registrar from refraining from solemnizing it himself or from being replaced by another registrar (para. 9.5). To me, this argumentation seems to contradict the Committee’s own findings (para. 8.4), since, if the authors could avoid performing the task, they would arguably lack victim status and the case should have been declared inadmissible.

7.As the Committee has pointed out, recognizing a conscience clause for civil registrars could have direct consequences for the application of the law for the benefit of persons of the same sex, thus undermining the proper functioning and the neutrality of public services for which the civil registrar is responsible (para. 9.4). Moreover, the existence of a conscience clause for registrars, which would allow them to invoke personal reasons for not applying the law, would undermine the freedom of marriage and the principle of equality of all before the law (para. 9.4). While these findings address the requirement of necessity, the requirement of proportionality is also reflected therein. Given the high potential for the conscience clause for civil registrars to undermine the proper functioning and the neutrality of public services, and the State obligation to ensure respect for the fundamental right of same-sex couples to have their marriage officiated, the measures taken by the State are proportional.

8.This is a very important case for the rights of same-sex couples. More generally, it is incumbent upon elected State representatives who are custodians of public authority to exercise their best efforts to ensure the proper functioning and the neutrality of public services. Their dedication to ensuring universal access to public services is tested, especially when conscientious objection matters come before them. While practical arrangements that provide respect for various conscientious objections are preferable, they might not always be possible.