Подкомитет по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания
Замечание общего порядка № 1 (2024) по статье 4 Факультативного протокола (места лишения свободы) *
I.Введение
1.Факультативный протокол к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания появился в результате убеждения международного сообщества в том, что для достижения целей Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания необходимы дополнительные меры и что государства несут главную ответственность за принятие эффективных мер для предупреждения актов пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания на любой территории под их юрисдикцией. Для эффективного выполнения юридических обязательств по предупреждению пыток, закрепленных в Факультативном протоколе, государства-участники обязаны сохранять, назначать или создавать национальные превентивные механизмы и разрешить регулярные посещения этими механизмами и Подкомитетом по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения мест, где содержатся лишенные свободы лица.
2.Статья4 (пункт1) Факультативного протокола подкрепляет основополагающую цель Факультативного протокола в целом, определяя места, которые Подкомитет и национальные превентивные механизмы уполномочены посещать, как любые места, находящиеся под юрисдикцией и контролем государства, где содержатся или могут содержаться лица, лишенные свободы, по распоряжению государственного органа или по его указанию, либо с его ведома или молчаливого согласия. Это широкое определение включает не только места, предназначенные для задержания или содержания людей под стражей, но и места, где лишение свободы происходит по указанию государственного органа, либо с его ведома или молчаливого согласия.
3.В статье 4 (пункт 2) Факультативного протокола «лишение свободы» означает «любую форму содержания под стражей или тюремного заключения или помещения лица в государственное или частное место содержания под стражей, которое это лицо не имеет права покинуть по собственной воле, по приказу любого судебного, административного или иного органа». В этом определении особо признается, что лишение свободы может происходить как в общественных, так и в частных учреждениях.
4.Превентивная цель Факультативного протокола прослеживается в его подготовительных материалах и формулировке преамбулы. Понимание и практическое применение статьи 4 Подкомитетом и национальными превентивными механизмами не оставляет сомнений в том, что пункты 1 и 2 этой статьи следует рассматривать в совокупности. Это означает, что определение мест лишения свободы должно толковаться широко и охватывать как государственные, так и частные учреждения, а также ситуации, в которых лишение свободы происходит по указанию государства, либо с его ведома или молчаливого согласия.
5.Однако на практике некоторые национальные превентивные механизмы в разное время сталкивались с трудностями или ограничениями при посещении некоторых мест лишения свободы. В исключительных случаях эти трудности были обусловлены национальным законодательством; например, когда в законодательстве указано, что национальные превентивные механизмы могут посещать только места, где лишенные свободы лица содержатся по распоряжению административного или судебного органа, или когда законодательство не содержит ссылки на то, что лишение свободы осуществляется указанию государственного органа, либо с его ведома или молчаливого согласия. Национальные превентивные механизмы также информировали Подкомитет о практических трудностях, с которыми они сталкиваются при посещении некоторых мест лишения свободы из-за неправильного или ограниченного понимания государством-участником, его органами или другими соответствующими заинтересованными сторонами термина «место лишения свободы».
6.Кроме того, Подкомитет отмечает различия в том, какие места государства‑участники разрешают посещать национальным превентивным механизмам и Подкомитету, накладывая больше ограничений на национальные превентивные механизмы, несмотря на то что Факультативный протокол устанавливает одинаковые обязательства в отношении обоих видов органов. Это является серьезным препятствием для превентивной работы национальных превентивных механизмов и Подкомитета и идет вразрез с обязательствами государств по Факультативному протоколу. В результате государства-участники, места лишения свободы и, самое главное, лица, лишенные свободы, не получают пользы от этой важной превентивной работы.
7.Цель настоящего замечания общего порядка заключается в том, чтобы дать разъяснения и ответы на вопросы, которые могут возникнуть у государств-участников, национальных превентивных механизмов и других заинтересованных сторон в отношении обязательств государств — участников Факультативного протокола, касающихся определения мест лишения свободы, с тем чтобы обеспечить эффективное и единообразное толкование и осуществление Факультативного протокола. Для этого в замечании общего порядка Подкомитет рассматривает обязательства государств по статье 4 Факультативного протокола, которые следует понимать в свете предмета и цели этого договора и в соответствии с практикой Подкомитета и национальных превентивных механизмов, учитывая, что Факультативный протокол — это договор, предназначенный для реагирования на существующие, возникающие и будущие ситуации и вызовы.
II.Комплексный подход к определению мест лишения свободы
8.В соответствии со всеобъемлющей целью и духом Факультативного протокола, носящих превентивный характер, Подкомитет рекомендовал и использует в своей практике как можно более широкое толкование термина «места лишения свободы», с тем чтобы максимально усилить превентивное воздействие своей работы и работы национальных превентивных механизмов. Это также соответствует всеобъемлющему подходу к термину «лишение свободы», взятому на вооружение другими органами Организация Объединенных Наций и региональными правозащитными организациями.
A.Предмет и цель Факультативного протокола
9.Статья 4 имеет центральное значение для эффективного достижения основной цели Факультативного протокола. Любое ограничительное толкование этого положения вредит механизму, предусмотренному в Факультативном протоколе, и тем самым противоречит его духу. Поэтому Подкомитет неоднократно подчеркивал, что термин «места лишения свободы», содержащийся в статье 4 Факультативного протокола, следует понимать в широком смысле. Сводить толкование этого термина к таким традиционным учреждениям, как тюрьмы, означало бы чрезмерно ограничивать его однозначно в нарушение Факультативного протокола.
10.Кроме того, ограничительное толкование статьи 4 также нарушило бы обязательство добросовестно толковать договоры, закрепленное в статье 31 Венской конвенции о праве международных договоров. Это обязательство требует, чтобы все договоры толковались добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора. Учитывая, что целью Факультативного протокола является предупреждение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания путем посещения всех мест лишения свободы, добросовестное толкование не может вести к ограничительному пониманию термина «места лишения свободы», которое исключало бы определенные места, где содержатся или могут содержаться лишенные свободы лица.
11.На протяжении всей истории своего существования и последовательной практики Подкомитет требовал, чтобы термин «места лишения свободы» распространялся на любое место, постоянное или временное, где лишенные свободы лица содержатся по указанию, либо с его ведома или/или молчаливого согласия государственных органов. Он уточнил, что любое место, в котором содержатся лишенные свободы лица, в том смысле, что они не могут свободно покинуть его, или в котором, по мнению Подкомитета, могут содержаться лишенные свободы лица, должно подпадать под действие Факультативного протокола, если лишение свободы связано с ситуацией, в которой государство осуществляет регуляторную функцию или в которой от него можно ожидать осуществления такой функции. Подкомитет постоянно подчеркивает, что в соответствии со статьей 4 Факультативного протокола государство-участник должно создавать условия и предоставлять возможности для посещения любого места, где находятся или могут находиться лишенные свободы лица.
12.Таким образом, в соответствии с комплексным подходом к определению термина «места лишения свободы» Подкомитет четко указал, что два пункта статьи 4 должны рассматриваться вместе, поскольку они дополняют друг друга. Другими словами, места лишения свободы включают частные или государственные учреждения, как указано в пункте 2, а лишение свободы включает, как указано в пункте 1, любую форму помещения в учреждение, находящееся под юрисдикцией или контролем государства, которое человек не имеет права покинуть по собственной воле, в том числе по указанию, либо с ведома или молчаливого согласия государственного органа.
B.Подход других механизмов Организации Объединенных Наций и региональных правозащитных механизмов
13.Подход Подкомитета к определению мест лишения свободы соответствует подходам других механизмов и органов Организации Объединенных Наций и региональных правозащитных организаций. В рамках системы договорных органов Организации Объединенных Наций по правам человека Комитет против пыток установил, что обязательства государства-участника запрещать и предупреждать пытки и жестокое обращение и предусматривать в этой связи соответствующее возмещение распространяются на все места содержания под стражей или под надзором, например на тюрьмы, больницы, школы, учреждениях по уходу за детьми, престарелыми, инвалидами, в том числе людьми с физической или психосоциальной инвалидностью, места несения военной службы, другие учреждения и места.
14.Аналогичным образом Комитет по правам человека утверждает, что в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах право на гуманное обращение и уважение достоинства, присущего человеческой личности, распространяется на «любых лиц, лишенных свободы в соответствии с законами и властью государства, которые содержатся в тюрьмах, больницах — в частности, в психиатрических больницах, — лагерях для интернированных лиц или исправительных учреждениях или в других местах». Ссылаясь на обязательство уважать личную свободу и неприкосновенность, Комитет постановил, что лишение свободы также включает в себя содержание в полиции, превентивный арест, возвращение задержанного под стражу, заключение после вынесения обвинительного приговора, арест, административное содержание под стражей, принудительную госпитализацию, институциональную опеку над детьми и содержание в закрытой зоне аэропорта, а также принудительную транспортировку.
15.В широком смысле места лишения свободы понимают также Комитет по правам ребенка и Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Например, в соответствии с определением, содержащимся в статье 4 Факультативного протокола, эти комитеты пояснили, что иммиграционное содержание под стражей охватывает «любую ситуацию, в которой ребенок лишается свободы по причинам, связанным со своим миграционным статусом или миграционным статусом своих родителей, независимо от того, как называется или обосновывается действие, в результате которого ребенок лишается свободы, или как называется объект или место, где содержится лишенный свободы ребенок». На более общем уровне, в глобальном исследовании, посвященном проблемам детей, лишенных свободы, используется широкое определение лишения свободы и мест лишения свободы, как это предусмотрено в статье 4 Факультативного протокола. В исследовании места содержания под стражей определяются как «все места, где дети могут быть лишены свободы: тюрьмы, полицейские изоляторы, центры предварительного заключения, военные лагеря, учреждения социального обеспечения, учреждения для инвалидов или лиц с наркотической или алкогольной зависимостью, сиротские приюты, детские дома, учреждения образовательного надзора за детьми, психиатрические больницы, центры охраны психического здоровья и центры содержания мигрантов».
16.Комитет по правам инвалидов применяет принципы и стандарты Конвенции против пыток и Факультативного протокола к положению инвалидов через статьи 14 и 15 Конвенции о правах инвалидов, которые запрещают пытки или жестокое, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание, а также лишение свободы по причине инвалидности. В этой связи Комитет пришел к выводу, что практика помещения инвалидов в интернатные учреждения без их конкретного согласия, либо с согласия лица, ответственного за субститутивное принятие решений, равносильна произвольному лишению свободы.
17.Кроме того, по линии специальных процедур Совета по правам человека были разработаны стандарты, помогающие формулировать определения понятий лишения свободы и мест лишения свободы, согласующихся с широким подходом Подкомитета. Специальный докладчик по вопросу о пытках и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видах обращения и наказания подчеркнул, что содержание под стражей в частных учреждениях также охватывается понятиями «лишение свободы» и «содержание под стражей» и что на практике для лишения свободы могут использоваться тюрьмы или специально построенные места содержания под стражей, закрытые центры приема или содержания мигрантов, приюты, пансионаты и лагеря, а также временные объекты, суда и частные жилые помещения. Специальный докладчик ясно дал понять, что решающие значение для квалификации ситуации как «лишения свободы» является не название, данное конкретному месту размещения или проживания, или его категоризация в национальном законодательстве, а наличие у людей возможности свободно покинуть его.
18.Аналогичным образом Рабочая группа по произвольным задержаниям признала, что число новых режимов лишения свободы, возникающих в различных ситуациях и условиях по всему миру, растет и что, хотя тюрьмы и полицейские участки остаются местами, где лишенные свободы люди содержатся чаще всего, существует целый ряд различных мест, которые люди не могут покинуть по своей воле, в связи с чем возникает вопрос о фактическом лишении свободы. Подчеркивая, что лишение свободы — это вопрос не только юридического определения, но и факта, Рабочая группа указала на важность отдельно изучать каждую конкретную ситуацию, не будучи связанной описаниями в национальном законодательстве или оценками национальных властей.
19.Независимый эксперт по вопросу об осуществлении пожилыми людьми всех прав человека признал, что определение лишения свободы и мест лишения свободы в статье 4 Факультативного протокола является широким, и рассмотрел три конкретные ситуации, в которых пожилые люди могут быть лишены свободы, за что государство несет прямую или косвенную ответственность на основании своих обязательств по международному праву прав человека: a) когда они совершили преступления или правонарушения; b) когда они были задержаны по причине их миграционного статуса; и c) когда они находятся под контролем и надзором определенных учреждений или механизмов опеки, включая опеку, осуществляемую членами семьи.
20.В контексте международного гуманитарного права понятие лишения свободы, которым руководствуется в своей работе Международный комитет Красного Креста (МККК), также является широким и соответствует подходу Подкомитета. МККК определяет задержание как «лишение свободы с содержанием под стражей», которое «означает лишение свободы посредством помещения человека в сильно ограниченное пространство под контролем или с согласия государства или, в условиях немеждународных вооруженных конфликтах, негосударственного субъекта».
21.Комплексный подход к определению термина «места лишения свободы» был также взят на вооружение региональными правозащитными механизмами. Европейский суд по правам человека постановил, что лишение свободы не ограничивается заключением под стражу после ареста или вынесения обвинительного приговора, а может принимать множество других форм, включая содержание в психиатрических или социальных учреждениях, доставку парамедиками и полицейскими в больницу, содержание в транзитных зонах аэропортов, содержание в приграничных сухопутных транзитных зонах, помещение в полицейскую машину для составления протокола об административном правонарушении, остановки и обыски полицией, запрет покидать жилое помещение при обыске, домашний арест и содержание мигрантов в пунктах приема, на судах и в местах оказания первой помощи просителям убежища. Суд также подчеркнул, что он использует собственное толкование понятия «лишение свободы» и не связан положениями национального законодательства.
22.Согласно Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, посещения могут быть организованы в различные места, где содержатся лишенные свободы люди, независимо от причин лишения свободы, и Конвенция применима ко всем таким местам. К ним относятся места, где люди содержатся под стражей, отбывают тюремное заключение в связи с осуждением за совершение преступления, подвергнуты административному задержанию или интернированы по медицинским показаниям, а также места, где несовершеннолетние содержатся под стражей государственными органами, в том числе военными властями.
23.Межамериканский суд по правам человека использует термин «лишение свободы» вместо термина «содержание под стражей», поскольку считает его более всеобъемлющим при толковании права на личную свободу в соответствии с Американской конвенцией о правах человека. Он также использует широкий подход, следуя за эволюцией международного права прав человека и не ориентируясь на положения национального законодательства. Таким образом, Суд установил, что конкретным элементом, позволяющим признать ту или иную меру лишающей человека свободы, является тот факт, что он не может или не в состоянии покинуть или оставить по своей воле место или учреждение, куда он был помещен.
24.В соответствии с этим подходом Межамериканская комиссия по правам человека, говоря о лишении свободы, определила, что оно может осуществляться как государственными, так и частными учреждениями, и уточнила, что к категории лишенных свободы лиц относятся «не только те, кто лишен свободы за преступления, нарушения или несоблюдение закона, независимо от того, являются ли они обвиняемыми или осужденными, но и те, кто находится под опекой и надзором определенных учреждений, таких как: психиатрические больницы и другие учреждения для лиц с физическими, умственными или сенсорными недостатками»; учреждения для детей и пожилых людей; центры для мигрантов, беженцев, лиц, ищущих убежище или статус беженца, лиц без гражданства и без документов; и любые другие подобные учреждения, целью функционирования которых является лишение людей свободы».
25.Аналогичным образом в рамках африканской правозащитной системы и Африканский суд по правам человека и народов, и Африканская комиссия по правам человека и народов толкуют положения Африканской хартии прав человека и народов, руководствуясь широким подходом к лишению свободы и подчеркивая, что оно может происходить в различных формах. Африканская комиссия по правам человека и народов понимает право на свободу как «право быть свободным»: «Таким образом, свобода означает свободу от ограничений — возможность делать все, что захочется, при условии, что это делается в соответствии с существующим законом».
26.Наконец, Международный Cуд, главный судебный орган Организации Объединенных Наций, также четко указал, что лишение свободы может принимать различные формы и происходить в различных местах.
III.Составляющие элементы статьи 4
A.Государственные или частные места содержания под стражей
27.В статье 4 (пункт 2) Факультативного протокола четко указано, что лишение свободы может происходить в любом месте содержания под стражей, как государственном, так и частном. Поэтому мандаты национальных превентивных механизмов и Подкомитета распространяются не только на тюрьмы, и государства-участники должны обеспечить доступ к любым частным учреждениям, будь то учреждения уголовного правосудия, административные учреждения, учреждения здравоохранения, социального обеспечения или другие учреждения. Любой другой подход, ограничивающий мандат национальных превентивных механизмов и Подкомитета только государственными местами лишения свободы, противоречит статье 4.
28.Кроме того, хотя некоторые учреждения могут управляться государственными органами, многие другие могут быть частными учреждениями, учреждениями, организация работы которых была передана на аутсорсинг или делегирована частным субъектам, и/или учреждениями, управляемыми негосударственными субъектами. Во всех подобных случаях государство остается ответственным за то, как такие подрядчики осуществляют делегированные им полномочия, и оно не может снять с себя ответственность за то, как частные компании или другие организации управляют такими объектами, учитывая, что государство обязано заботиться о тех, кто лишен свободы. Это включает в себя обязанность разрешать превентивные посещения любых таких объектов национальными превентивными механизмами и Подкомитетом.
B.Юрисдикция или контроль
29.Физическое расположение и статус места лишения свободы по международному праву имеют большое значение для определения того, распространяется ли на это место мандат Подкомитета и национальных превентивных механизмов. В этой связи может возникнуть вопрос о том, должно ли место лишения свободы одновременно подпадать как под юрисдикцию государства-участника, так и под его эффективный контроль, или же достаточно осуществления государством‑участником либо юрисдикции, либо контроля, чтобы считать, что на него распространяется мандат на посещение Подкомитета и национальных превентивных механизмов.
30.В формулировке статьи 4 Факультативного протокола существуют лингвистические расхождения между шестью его аутентичными текстами: английский аутентичный текст содержит фразу «any place under its jurisdiction and control» (любое место под его юрисдикцией и контролем), а французский аутентичный текст гласит «tout lieu placé sous sa juridiction ou sous son contrôle», что означает «любое место под его юрисдикцией или контролем». Это расхождение нельзя устранить, отдавая предпочтение буквальному толкованию одной версии перед другими, учитывая, что в соответствии со статьей 33 Венской конвенции о праве международных договоров все шесть версий Факультативного протокола имеют равную силу.
31.С учетом статьи 31 Венской конвенции о праве международных договоров и, следовательно, объекта и цели Факультативного протокола и международных обязательств по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, следует применять толкование, которое максимально усиливает превентивное воздействие работы национальных превентивных механизмов и Подкомитета: формулировка статьи 4 Факультативного протокола должна толковаться как «юрисдикция или контроль». Любая другая интерпретация приведет к появлению неприемлемых «серых зон», которые невозможно совместить с абсолютным и не допускающим отступлений запретом пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания в международном праве.
32.Поэтому в руководящих принципах Подкомитета, касающихся национальных превентивных механизмов, подчеркивается, что государство должно разрешить национальному превентивному механизму посещать все, в том числе любые вызывающие подозрения, места лишения свободы в пределах своей юрисдикции. Для этих целей юрисдикция государства распространяется на все места содержания под стражей, над которыми оно осуществляет эффективный контроль.
33.Это толкование согласуется с толкованием других договорных органов. В частности, Комитет против пыток заявил, что статья 2 Конвенции против пыток требует, чтобы каждое государство-участник предпринимало эффективные меры для предупреждения актов пыток на любой территории под его юрисдикцией. Комитет отмечает, что выражение «любая территория» включает все районы, где государство‑участник прямо или косвенно, полностью или частично осуществляет де юре или де‑факто эффективный контроль в соответствии с международным правом. Ссылка на «любую территорию» касается запрещенных актов, совершаемых не только на борту морского или воздушного судна, зарегистрированного в соответствующем государстве-участнике, но и во время военной оккупации или операций по поддержанию мира, и в таких местах, как посольства, военные базы, места лишения свободы или другие места, над которыми государство осуществляет фактический или эффективный контроль. Комитет полагает, что понятие «территория» по смыслу статьи 2 должно также охватывать ситуации, когда государство-участник осуществляет прямо или косвенно, де-факто или де-юре контроль над лицами, содержащимися под стражей. Осуществление Факультативного протокола и, в частности, превентивные посещения, проводимые механизмами, созданными в соответствии с ним, представляют собой эффективную превентивную меру, которую государства — участники Конвенции против пыток обязаны принимать в соответствии со статьями 2 (пункт 1) и 16 (пункт 1) этой Конвенции.
34.Комитет по правам человека, Комитет по правам ребенка и Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей также считают, что обязательства государств-участников, вытекающие из соответствующих договоров, охватывают всех, кто может находиться на территории государства-участника, под его юрисдикцией или в пределах его власти или эффективного контроля, даже если он не находится на его территории.
35.Практическое значение механизмов, созданных в соответствии с Факультативным протоколом, проявляется, в частности, в ситуациях, когда часть территории государства-участника оккупирована другим государством или находится под контролем негосударственных субъектов; когда государства «отдают на субподряд» содержание под стражей или «сдают в аренду» объекты для содержания под стражей (например, тюрьмы, центры содержания иммигрантов и военные базы, где могут содержаться лишенные свободы люди, в том числе в контексте миротворческих и правоохранительных операций) на территории другого государства; во время принудительного перемещения (экстрадиция, высылка, депортация и т. д.) на самолете, судне или аналогичном транспортном средстве; и в случаях, когда государства объявляют определенные части своей территории «международными зонами».
36.На практике Подкомитет посещал и продолжает стремиться посещать места лишения свободы, находящиеся под юрисдикцией государства-участника, но не под его эффективным контролем, и наоборот. Аналогичным образом практика других международных и региональных механизмов, уполномоченных посещать места лишения свободы с целью предотвращения пыток и других видов жестокого обращения, показывает, что, даже если территория не находится под эффективным контролем государства, на нее все равно может распространяться его юрисдикция, а значит и мандат механизма.
37.В подборке рекомендаций, подготовленной в ответ на просьбы национальных превентивных механизмов и опубликованной в девятом ежегодном докладе Подкомитета, изложены практические детали, актуальные для осуществления Факультативного протокола в трансграничных ситуациях и касающиеся, например, аренды государством-участником тюрем или иммиграционных центров содержания под стражей, расположенных на территории другого государства. Подкомитет установил, что направляющее государство должно обеспечить, чтобы его национальный превентивный механизм имел юридические и практические возможности для посещения лиц, лишенных свободы в таких условиях, в соответствии с положениями Факультативного протокола. После таких посещений национальный превентивный механизм направляющего государства должен иметь возможность представить свои рекомендации и вступить в диалог с властями как направляющего, так и принимающего государства. Кроме того, если принимающее государство является участником Факультативного протокола, его национальный превентивный механизм должен иметь право посетить место лишения свободы и представить свои рекомендации как направляющим, так и принимающим органам. Другими словами, в трансграничных ситуациях с участием двух государств — участников Факультативного протокола на обе стороны ложится обязанность содействовать эффективным превентивным посещениям, проводимым их национальными превентивными механизмами и Подкомитетом.
38.Не исключено, что механизмы Факультативного протокола на практике столкнутся с препятствиями, ограничивающими их возможности посещать места, где фактический контроль осуществляется негосударственными субъектами, такими как вооруженные повстанческие группы, или государствами, не являющимися участниками Факультативного протокола. Однако государство-участник все равно обязано делать все возможное — например, посредством двусторонних соглашений — для облегчения доступа органов, созданных в соответствии с Факультативным протоколом, к местам лишения свободы, которые находятся вне его эффективного контроля. Наконец, государства-участники не могут, действуя добросовестно, уклоняться от выполнения своих обязательств по Факультативному протоколу разрешать посещение, преднамеренно передавая вешним подрядчикам на территории третьих государств или международных зон полномочия на содержание лишенных свободы лиц, поскольку это противоречило бы предмету и цели Факультативного протокола.
39.В этом контексте следует напомнить, что статья 29 Факультативного протокола требует, чтобы его положения распространялись на все части федеративных государств без каких-либо ограничений или исключений. Подкомитет подчеркивает, что под действие статьи 4 Факультативного протокола подпадают все места лишения свободы, независимо от того, находятся ли они в ведении федеральных властей, властей штатов или провинций, или под юрисдикцией или контролем таких властей, действующих совместно, и независимо от любых внутренних правил, принятых в этой связи.
C.«...где содержатся или могут содержаться лица, лишенные свободы...»
40.В статье 4 Факультативного протокола говорится о любом месте, где содержатся или могут содержаться лица, лишенные свободы. Эти места не ограничиваются традиционным значением термина «места лишения свободы», а должны пониматься комплексно, в соответствии с предметом и целью Факультативного протокола, как означающие любое место, объект или условия, в которых содержатся или потенциально могут содержаться люди, лишенные свободы.
41.По мнению Подкомитета, для надлежащего выполнения своих обязательств по Факультативному протоколу государства-участники должны разрешить национальным превентивным механизмам и Подкомитету доступ в любое место, где содержатся или, по их мнению, могут содержаться лица, лишенные свободы. Поэтому крайне важно, чтобы государства-участники не только предоставили Подкомитету и национальным превентивным механизмам полный доступ к любым местам, объектам или условиям, в которых содержатся в настоящее время, содержались ранее или потенциально могут содержаться лица, лишенные свободы, но и позволить Подкомитету и механизмам самим решать, какие места им посещать. Такие факторы, как продолжительность лишения свободы, характер объекта и его статус в национальной правовой системе, не имеют значения для определения того, является ли то или иное место местом лишения свободы.
D.«...которое это лицо не имеет права покинуть...»
42.Фактический элемент, заключающийся в том, что лицо «не имеет права покинуть по собственной воле» место, объект или условия, является ключевым элементом статьи 4 Факультативного протокола. Действительно, решающим фактором для квалификации любого места, объекта или условий в качестве места лишения свободы является ни его название или наименование, или его классификации в национальном законодательстве, а наличие у мигрантов возможности свободно покинуть его.
43.В этой связи Подкомитет хотел бы подчеркнуть, что в некоторых случаях человек может содержаться в месте, которое, на первый взгляд, не является местом лишения свободы, но при рассмотрении всего контекста конкретного случая действительно может быть признано таким местом.
44.Аналогичным образом, человек может иметь право покинуть такое место, учреждение или условия по собственной воле, но не может воспользоваться этим правом по физическим, медицинским, экономическим или другим причинам, и поэтому вынужден оставаться. Это создает ситуацию, когда, несмотря на теоретическое наличие права покинуть место по собственной воле, на практике человек не может это сделать. В некоторых местах, объектах или условиях невозможность покинуть их может сочетаться с высокой степенью уязвимости. Это в первую очередь касается лиц, находящихся в уязвимом положении, включая детей, женщин, лиц, переживших травмы, пожилых людей и инвалидов.
45.Следовательно, решение вопроса о том, можно ли считать тот или иной факт или обстоятельство лишением свободы, зависит не только от того, имеет ли данное лицо право покинуть место лишения свободы де-юре, но и от того, может ли оно осуществить это право де-факто и сделать это, не подвергаясь серьезным нарушениям прав человека. Поэтому, если возможность покинуть такое место, объект или условия будет каким-то образом ограничена или будет сопряжена для человека с риском подвергнуться серьезным нарушениям прав человека, это место, объект или условия также следует понимать как место лишения свободы по смыслу статьи 4 Факультативного протокола.
E.«...по распоряжению государственного органа или по его указанию, либо с его ведома или молчаливого согласия...»
46.Подкомитет подчеркивает, что в соответствии со статьей 4 (пункт 1) Факультативного протокола государства-участники обязаны разрешать посещение любого места, находящегося под их юрисдикцией и контролем, где содержатся или могут содержаться лица, лишенные свободы, по распоряжению государственного органа или по его указанию, либо с его ведома или молчаливого согласия. Подкомитет заявил, что любое место, в котором содержатся или могут содержаться люди, лишенные свободы, должно подпадать под действие Факультативного протокола при условии, что такое лишение свободы связано с ситуацией, в которой государство осуществляет регуляторную функцию или в которой от него можно ожидать осуществления такой функции.
47.Лишение свободы на основании распоряжения государственного органа касается мест, где содержатся или могут содержаться люди, лишенные свободы, и в отношении которых государство осуществляет или может осуществлять свою регуляторную или институциональную функцию. Эта функция может осуществляться на основании конкретного решения или распоряжения, часто исходящего от системы уголовного правосудия. В то же время она может вытекать из решений, принятых другими государственными органами, например административными, судебными или квазисудебными органами. Лишение свободы по указанию государства, либо с его ведома или молчаливого согласия, охватывает более широкий спектр сценариев, когда от государства можно ожидать выполнения регуляторной функции и использования своих полномочий для того, чтобы поощрять, признавать или разрешать лишение свободы.
48.«По указанию» следует понимать в прямом смысле, а именно как синоним «подстрекательства», «стимулирования», «призыва», «побуждения», «навязывания» или «поощрения». Иными словами, орган власти участвует в процессе принятия решения о лишении человека свободы или вовлечено в этот процесс. «По указанию» подразумевает использование государственных полномочий, с тем чтобы стимулировать лишение человека свободы или добиться этого иным способом. Лишение свободы отдельных лиц «по указанию» может осуществляться через различные действия государственных должностных лиц, такие как заявления в средствах массовой информации, публичные заявления или иные формы выражения мнения, которые могут быть истолкованы как указание физическому лицу, группе лиц или юридическому лицу лишить свободы другого человека.
49.Лишение свободы «с ведома или молчаливого согласия» означает ситуации, когда государственные власти знают или должны были знать о лишении свободы, но не предпринимают никаких действий, направленных на его предотвращение или прекращение. При этом под лишение свободы «с ведома» понимается лишение свободы, на которое было дано прямое согласие, а под молчаливым согласием — согласие по умолчанию. В контексте Факультативного протокола молчаливое согласие может относиться к ситуациям, когда государство терпит, допускает или так или иначе предпочитает не замечать лишение свободы, вызванное действиями любого другого субъекта или лица, допуская конкретную ситуацию лишения свободы и не пользуясь властными полномочиями для ее предотвращения, недопущения или прекращения. Государства несут ответственность за действия как своих публичных должностных лиц, так и частных лиц или негосударственных субъектов, если государство каким-либо образом дает явно выраженное или молчаливое согласие на эти действия. Тот факт, что государства могут не предпринимать никаких действий, направленных на предотвращение или прекращение такого лишения свободы, или что они могут так или иначе допускать существование мест лишения свободы за пределами их юрисдикции, не выводит такие места из сферы действия мандата Подкомитета и национальных превентивных механизмов.
50.Подкомитет помнит о различных традиционных формах правосудия и обращения, распространенных во всем мире, которые приводят или могут привести к лишению людей свободы. В некоторых юрисдикциях традиционные формы правосудия и обращения, а также другие обычаи существуют наряду с официальной правовой системой и ее институтами, причем национальное законодательство прямо разрешает их параллельное функционирование. В других странах традиционные формы правосудия и обращения, а также различные другие формы и места лишения свободы не обозначены в национальном законодательстве, но, тем не менее, на практике лишают людей свободы. Подкомитет напоминает, что все подобные ситуации подпадают под действие статьи 4 Факультативного протокола, поскольку государство-участник обязано разрешить посещение любого места, где лишенное свободы лицо содержится или может содержаться с ведома или молчаливого согласия государственного органа.
IV.Практическое применение статьи 4
A.Места лишения свободы, которые посетил Подкомитет по предупреждению пыток и национальные превентивные механизмы
51.Ни статья 4 Факультативного протокола, ни практика Подкомитета не дает исчерпывающего перечня мест лишения свободы. В намерения Подкомитета не входит составление такого списка в настоящем замечании общего порядка, поскольку этот шаг носил бы ограничительный характер и, следовательно, противоречил бы Факультативному протоколу. Действительно, в ходе выполнения своего мандата Подкомитет установил, что места и формы лишения свободы включают не только тюрьмы и полицейские участки, но и домашний арест, закрытые центры для иностранцев и просителей убежища, центры для детей, приюты, больницы и психиатрические учреждения, учреждения для военнослужащих (или центры содержания под стражей, находящиеся под военной юрисдикцией), подпольные клиники, «лечащие» гомосексуальность, и места принудительного карантина и изоляции. Специальные школы-интернаты или религиозные школы также могут представлять собой места лишения свободы. Например, Подкомитет по предупреждению пыток посещал даары, поскольку считает, что они являются местами, где люди (в частности, маленькие дети) лишены или могут быть лишены свободы с молчаливого согласия государства-участника. В своих докладах о посещениях Подкомитет также четко указал, что периоды лишения свободы во время задержания, перевозки и высылки подпадают под действие Факультативного протокола.
52.Для текущей практики национальных превентивных механизмов характерно сходное по широте, содержанию и эффективности толкование термина «место лишения свободы». Даже в тех случаях, когда национальные законы содержат неисчерпывающие списки, национальные превентивные механизмы, как правило, выходят за рамки перечисленных в них объектов и посещают и другие места в рамках своей регулярной программы посещений. Национальные превентивные механизмы обратили внимание Подкомитета на необходимость обеспечить их доступ ко всем местам лишения свободы, будь то государственные или частные, некоммерческие или коммерческие, гражданские или военные. К ним относятся места, куда лица самых разных возрастов помещаются по распоряжению государственного органа или по его указанию, либо с его ведома по разным причинам, например если они находятся в конфликте с законом или в целях защиты, в гуманитарных или образовательных целях. Лица, содержащиеся в местах лишения свободы, могут находиться там в течение любого периода времени, включая очень короткие периоды, даже во время транзита, а само такое место может быть любым типом объекта на суше, на море или в воздухе. Лица, содержащиеся в таких местах, могут попасть туда добровольно или недобровольно. Лишение свободы может также иметь место, когда людей задерживают сотрудники полиции на дорогах общего пользования или частные охранники, например в торговых центрах. Другие места, где могут содержаться де‑факто лишенные свободы люди, например, частное или арендованное жилье, предназначенное для людей с особенностями интеллектуального развития, в силу ограничений, налагаемых конкретными поставщиками услуг, также входят в сферу действия статьи 4.
53.Подкомитет приветствует практику многих национальных превентивных механизмов, свидетельствующую о всеобъемлющем понимании ими определения мест лишения свободы в соответствии с Факультативным протоколом. При том понимании, что статья 4 Факультативного протокола не требует составления какого‑либо исчерпывающего списка, ниже приводятся наглядные примеры некоторых мест, которые национальные превентивные механизмы по всему миру посещали и должны продолжать посещать в рамках своих обязательств по Факультативному протоколу: тюрьмы для совершеннолетних; следственные изоляторы; центры содержания несовершеннолетних или социально-педагогические центры; полицейские участки или помещения других правоохранительных структур; учреждения психиатрической помощи; дома-интернаты; детские дома; жилье для размещения детей и подростков, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей и детей, подвергшихся жестокому обращению; пансионаты для инвалидов; центры содержания мигрантов, например центры первичного приема взрослых и несопровождаемых детей, а также центры содержания под стражей мигрантов, ожидающих выдворения; международные транзитные зоны; военные лагеря; автомобили, корабли и самолеты; гостиницы и другие помещения, официально отводимые для принудительного карантина и изоляции носителей коронавирусной инфекции (COVID-19), или места домашней изоляции; реабилитационные и лечебные центры для лиц с наркологическими расстройствами; школы подготовки сотрудников полиции; следственные изоляторы службы государственной безопасности; школы‑интернаты и религиозные школы; общественные демонстрации; и любые собрания, на которых применяются или могут применяться такие полицейские методы, как «локализация демонстрантов».
54.Всемирная чрезвычайная санитарно-эпидемиологическая ситуация, возникшая в связи с пандемией COVID-19, привела к широкому применению современных технологий, которые, например, должны были использоваться в условиях принудительного карантина. Это напрямую повлияло на право людей на личную свободу, а в ряде случаев привело к утрате ими свободы вообще. Аналогичным образом появление цифровых, нефизических пространств позволило использовать цифровую среду для применения методов обращения, запрещенного статьями 1 и 16 Конвенции против пыток.
55.Поэтому, учитывая широкое разнообразие обстоятельств, в которых происходит или может происходить лишение свободы, Подкомитет подчеркивает, что ключевой фактор при решении вопроса о том, является ли или может ли то или иное место являться местом лишения свободы, это статус лиц, которые лишены или могут быть лишены свободы, а не какое-либо официальное название или описание, используемое национальными властями и/или в национальном законодательстве или другими органами. В этой связи крайне важно обеспечить на практике полную автономию и функциональную независимость Подкомитета и национальных превентивных механизмов, чтобы и те и другие могли абсолютно самостоятельно принимать решения о том, является ли или может ли то или иное место являться местом лишения свободы и, следовательно, распространяются ли на них их соответствующие мандаты.
B.Лица, находящиеся в уязвимом положении
56.Подкомитет помнит о различных условиях, в которых люди, находящиеся в уязвимом положении, включая детей и подростков, пожилых людей, представителей ЛГБТИК+, лиц с физической и психосоциальной инвалидностью, представителей коренных народов и людей, употребляющих наркотики, могут содержаться, не имея возможности покинуть их по собственной воле. Помимо таких мест, как тюрьмы и следственные изоляторы, существуют и другие места, где находятся люди, которые лишены или могут быть лишены свободы, в том числе школы и учреждения, занимающиеся воспитанием детей, военные лагеря, учреждения социального обеспечения, учреждения для инвалидов, лиц, страдающих наркоманией или алкоголизмом, центры лечения от наркотической зависимости, приюты для сирот, детские дома, учреждения образовательного надзора за детьми, психиатрические больницы, центры охраны психического здоровья, приюты, общежития, центры временного пребывания мигрантов и другие учреждения. Кроме того, в случае детей существуют условия, в которых они лишены или могут быть лишены свободы по причинам, связанным с их миграционным статусом или миграционным статусом их родителей, независимо от того, как называется форма лишения ребенка свободы, каковы ее причины и как именуется учреждение или место, где содержится лишенный свободы ребенок. Все такие места подпадают под действие статьи 4 Факультативного протокола и, следовательно, мандата Подкомитета и национальных превентивных механизмов.
57.Подкомитет отмечает, что многие инвалиды, как считается, не могут жить самостоятельно, или что поддержка, необходимая им для самостоятельного проживания, либо недоступна, либо увязывается с конкретными условиями проживания. Несмотря на отсутствие юридического или административного распоряжения о помещении таких людей в определенное учреждение, отсутствие поддержки вынуждает их оставаться в условиях, где они лишены свободы и могут подвергаться вредным практикам. Такая форма лишения свободы по причине инвалидности может происходить как в семье, так и в учреждениях, включая социальные учреждения по уходу, психиатрические учреждения, стационары длительного пребывания, дома престарелых, охраняемые палаты для слабоумных, специальные школы-интернаты, учреждения социального обеспечения детей, дома для коллективного проживания, реабилитационные центры, судебно-психиатрические учреждения, общежития для лиц с альбинизмом, колонии для больных проказой, религиозные общины, дома для детей семейного типа и молитвенные лагеря.
58.Поэтому при рассмотрении вопроса о том, являются ли то или иное место, объект или условия местом лишения свободы по смыслу статьи 4 Факультативного протокола, важно, чтобы национальные превентивные механизмы и Подкомитет удостоверились в наличии разумного приспособления и мер поддержки инвалидов. Если разумное приспособление и поддержка недоступны, место, объект или условия должны рассматриваться как место лишения свободы.
V.Обязательства государств-участников в соответствии со статьей 4
59.Настоящим замечанием общего порядка Подкомитет формулирует авторитетные руководящие указания по эффективному осуществлению Факультативного протокола, с тем чтобы разъяснить обязательства государств-участников и мандаты Подкомитета и национальных превентивных механизмов в соответствии со статьей 4. В соответствии с Факультативным протоколом термин «места лишения свободы» должен восприниматься как всеобъемлющее понятие, охватывающее все ситуации, что вытекает двух пунктов статьи 4, рассматриваемых в совокупности. Кроме того, понятие мест лишения свободы не является неизменным или ограниченным. Оно эволюционирует с течением времени, позволяя учитывать новые ситуации и обстоятельства лишения свободы, которые могут возникнуть в новых контекстах. Кроме того, включение в него мест, где люди могут быть лишены свободы, свидетельствует о важности самостоятельного принятия решений на этот счет Подкомитетом и национальными превентивными механизмами. Только при таком подходе и эффективном применении Факультативный протокол сможет выполнить свою основную задачу — предупреждать пытки и другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения и наказания путем посещения Подкомитетом и национальными превентивными механизмами всех мест лишения свободы.