Comité des disparitions forcées
Observation générale no 1 (2023) sur les disparitions forcées dans le contexte des migrations *
I.Introduction
1.Aux fins de la présente observation générale, le terme « migrants » s’entend des personnes qui quittent leur lieu de résidence habituelle pour s’établir à titre temporaire ou permanent et pour diverses raisons, soit dans une autre région à l’intérieur d’un même pays, soit dans un autre pays, franchissant ainsi une frontière internationale. Le regroupement familial, la volonté de s’éloigner d’un conflit armé international ou non international, les persécutions, la discrimination, les catastrophes naturelles, la dégradation de l’environnement, les effets des changements climatiques, les situations économiques difficiles ou les taux de criminalité élevés sont autant de motifs de migration. Le nombre de migrants dans le monde reste élevé.
2.Les migrants se trouvent dans des situations de vulnérabilité particulière, qui peuvent découler de leurs caractéristiques personnelles, de leur situation socioéconomique, des circonstances de leur voyage − notamment leur statut de sans-papiers et les barrières linguistiques auxquelles ils se heurtent − ou du traitement qui leur est réservé et des situations qu’ils rencontrent dans les pays d’origine, de transit ou de destination, y compris dans les zones frontalières. Les droits humains universels et les libertés fondamentales dont ils jouissent doivent être respectés, protégés et exercés en toutes circonstances. Si les États ont le pouvoir souverain de contrôler leurs frontières et l’accès à leur territoire, ils doivent le faire dans le plein respect des obligations que leur impose le droit international, en particulier le droit des droits de l’homme, le droit international humanitaire, le droit international des réfugiés et le droit de la mer.
3.Chaque année, des milliers de migrants se trouvant déjà en situation de vulnérabilité, en butte à des politiques d’immigration restrictives et à des tactiques déshumanisantes de gestion des frontières meurent, disparaissent ou sont portés disparus, ce qui entraîne des crises humanitaires dans de nombreuses régions du monde. Cette question est hautement prioritaire au niveau international. Dans sa résolution 74/148 sur la protection des migrants, l’Assemblée générale a lancé un appel à la coopération internationale afin de sauver des vies, de prévenir les risques de décès et de blessures de migrants et d’identifier les migrants décédés ou portés disparus. Les objectifs définis dans le Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières, adopté en 2018, consistent notamment à s’attaquer aux facteurs de vulnérabilité liés aux migrations et les réduire, à sauver des vies et mettre en place une action internationale coordonnée pour retrouver les migrants disparus, et à lutter contre la traite des personnes dans le contexte des migrations internationales (objectifs 7, 8 et 10).
4.Le Comité international de la Croix‑Rouge entend par « personne disparue » toute personne dont la famille ignore le lieu où elle se trouve ou qui, selon des informations fiables, a été portée disparue au regard de la législation nationale, en rapport avec un conflit armé international ou non international, une situation de violence interne ou de troubles intérieurs, une catastrophe naturelle ou toute autre situation qui pourrait exiger l’intervention d’une autorité étatique compétente. Dans le cadre de son projet sur les migrants disparus, l’Organisation internationale pour les migrations recueille des données sur les migrants décédés aux frontières extérieures d’États ou au cours de leur migration vers un pays étranger, notamment du fait d’accidents de transport, de naufrages ou d’attaques violentes, ou en raison de complications médicales survenues au cours de leur voyage. Certains migrants portés disparus peuvent être victimes d’une disparition, notamment d’une disparition forcée. Le principal élément permettant de distinguer un migrant victime d’une disparition d’un migrant porté disparu est la commission de l’une des infractions visées aux articles 2, 3 et 5 de la Convention.
5.Le Comité est vivement préoccupé par le grand nombre de décès et de cas de disparition signalés sur les routes de la migration. Le Groupe de travail sur les disparitions forcées ou involontaires s’est penché sur le sujet pour la première fois en 2017, dans son rapport sur les disparitions forcées dans le contexte des migrations, et la situation ne s’est pas améliorée depuis lors. Les données sur le nombre de victimes de disparition parmi les migrants portés disparus demeurent rares et peu fiables, du fait de l’absence de collecte systématique de données et de bases de données partagées, d’une coopération insuffisante entre les États et d’un manque de volonté politique, de l’existence d’obstacles (liés, notamment, à la situation de vulnérabilité des migrants et de leurs proches) qui empêchent de signaler des cas de disparition relevant des articles 2 et 3 de la Convention, et de l’incapacité des autorités à mener sans tarder des recherches et des enquêtes rigoureuses et efficaces. Faute de disposer de données précises et ventilées, les autorités ne peuvent pas adopter des politiques et des stratégies efficaces pour prévenir les disparitions forcées de migrants, ce qui fait que ces personnes sont plus vulnérables et davantage susceptibles d’être victimes de ce crime.
6.Différents facteurs contribuent directement ou indirectement à la disparition ou au risque de disparition de migrants (cas relevant des articles 2 et 3 de la Convention). Diverses pratiques adoptées par certains États et leurs agents dans le cadre d’une gestion des frontières restrictive et déshumanisante contribuent directement à la disparition de migrants. Parmi ces pratiques figurent la détention d’immigrants, les renvois sommaires et les renvois sommaires en chaîne sur terre ou en mer, la mise en échec systématique des opérations de recherche et de sauvetage et la collusion entre des agents de l’État et des groupes criminels organisés qui se livrent à la traite de personnes.
7.D’autres facteurs, notamment les politiques rigides, sécuritaires et de plus en plus militarisées qu’adoptent les États en matière de migration et de gestion des frontières, lesquelles sont souvent fondées sur la dissuasion, conjuguées à des comportements et pratiques discriminatoires à l’égard des migrants et à une tendance générale à considérer ceux‑ci et les personnes qui leur viennent en aide comme des délinquants, ainsi qu’un climat d’impunité générale à l’égard des auteurs de violations des droits des migrants, contribuent indirectement à la disparition de migrants, qui sont contraints de choisir des itinéraires de plus en plus dangereux, passant par des environnements hostiles ou des régions touchées par un conflit armé ou d’autres situations de violence, et de se tourner vers des réseaux criminels de passeurs ou de trafiquants qui leur font courir le risque de subir des violations des droits humains, d’être soumis à l’exploitation et d’être victime de disparition forcée. Ce phénomène touche toutes les régions du monde, sans exception.
8.La discrimination, qui compte parmi les facteurs contribuant à la disparition forcée de migrants, est une question particulièrement préoccupante :
a)Les personnes exposées à une discrimination structurelle ou directe dans leur pays d’origine ou de résidence peuvent décider de migrer ;
b)Les politiques migratoires peuvent comporter des éléments discriminatoires, notamment des restrictions en matière de visas ou de permis de séjour pour les personnes originaires de certains pays ou régions ou pour les personnes de certaines nationalités ;
c)Certains groupes de migrants peuvent être en butte à la discrimination au cours de leur migration, discrimination qui peut être fondée sur le statut migratoire ou la situation socioéconomique, ou sur d’autres caractéristiques personnelles telles que la religion, la race, la couleur, l’origine ethnique ou nationale, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle ou l’identité de genre, ce qui rend ces personnes encore plus susceptibles d’être victimes de disparition forcée ;
d)La discrimination peut également porter atteinte à la jouissance par les victimes et leurs proches de leurs droits en matière d’accès à la justice, y compris, mais sans s’y limiter, les droits de participer à l’enquête et aux recherches, d’accéder à l’aide juridique, de recevoir des informations dans une langue qu’ils comprennent, de bénéficier de mesures de protection et de soutien et d’être présents au procès.
9.Le Comité souligne que le principe de non-discrimination est un principe fondamental des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme et qu’il est considéré comme une norme de jus cogens. Les États parties sont tenus de respecter ce principe à tout moment lorsqu’ils s’acquittent des obligations que la Convention met à leur charge en matière de prévention des disparitions forcées et de lutte contre celles-ci. En effet, l’article premier de la Convention dispose que nul ne sera soumis à une disparition forcée et qu’aucune circonstance exceptionnelle ne peut être invoquée pour justifier la disparition forcée. Par conséquent, les obligations que la Convention impose aux États parties s’appliquent indépendamment de la nationalité, de l’origine ou du statut migratoire des victimes.
10.Conscient que les contextes dans lesquels surviennent les disparitions forcées et les caractéristiques de celles-ci évoluent au fil du temps, le Comité entend s’adapter rapidement aux réalités nouvelles et agir de manière proactive. Compte tenu de la gravité et du caractère très préoccupant des disparitions forcées survenues récemment dans le contexte des migrations et du caractère intrinsèquement préventif de la Convention, il a décidé d’axer sa première observation générale sur l’aide à apporter aux États parties pour qu’ils s’acquittent des obligations que leur impose la Convention en matière de prévention de ces infractions et de lutte contre celles-ci. Ce faisant, il aborde un aspect des problèmes touchant les droits de l’homme et de la crise humanitaire qui perdurent dans le contexte des migrations, en s’appuyant sur les instruments juridiques et les moyens d’action universels et régionaux existants qui sont applicables aux multiples violations des droits humains auxquelles les migrants sont exposés tout au long de leur voyage, et sous l’angle des obligations découlant de la Convention. De plus, il poursuit l’élaboration de normes et a notamment, à cet égard, adopté ses Principes directeurs concernant la recherche de personnes disparues (2019) et publié sa Déclaration sur les acteurs non étatiques dans le contexte de la Convention (2023), qui définissent une position claire, interprétative et faisant autorité sur la manière de prévenir les disparitions forcées dans le contexte des migrations et d’y faire face.
11.Dans la présente observation générale, le Comité s’appuie sur les enseignements tirés de l’examen des rapports des États parties, de la jurisprudence des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, des recommandations du Conseil des droits de l’homme et des titulaires de mandat au titre des procédures spéciales du Conseil, de deux séries de consultations avec des représentants des États, des experts et d’autres parties prenantes concernant la note de cadrage et l’avant-projet élaborés, et des consultations menées dans les régions suivantes : Amérique latine et Caraïbes, Asie et Pacifique, Europe et Afrique, y compris la région du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord.
II.Objectifs et portée de la présente observation générale
12.Le Comité est vivement préoccupé par les cas de plus en plus nombreux de disparition forcée survenant dans le contexte des migrations. Il engage les États parties à prendre d’urgence des mesures pour prévenir ce phénomène et y faire face, en s’inspirant de la présente observation générale, afin de s’acquitter pleinement de leurs obligations. Il entend, par cette observation générale, lever toute incertitude juridique pouvant découler de la Convention et, en adoptant des positions claires sur une question d’intérêt mondial, encourager les États qui ne l’ont pas encore fait à adhérer à cet instrument.
13.Compte tenu du caractère préventif de la Convention, la présente observation générale a également pour objet d’aider les États parties à élaborer et mettre en application des politiques nationales visant à protéger les migrants contre les disparitions forcées et à lutter contre l’impunité.
14.Le Comité est conscient de la situation de vulnérabilité dans laquelle se trouvent les migrants eux-mêmes et les membres de leur famille qui, dans bien des cas, sont aussi des migrants et se heurtent souvent à des obstacles et à la discrimination lorsqu’ils recherchent leurs proches. La présente observation générale a donc également pour objet d’aider les États à garantir l’accès des victimes à la justice, afin de contribuer à l’action internationale visant à améliorer la situation souvent désastreuse des migrants sur le plan des droits humains.
15.Les disparitions forcées ayant souvent un caractère transfrontalier dans le contexte des migrations, la présente observation générale vise à encourager la coopération internationale et régionale en matière de prévention, de recherche et d’enquête concernant les disparitions de migrants, conformément aux obligations faites par la Convention aux États parties.
III.Mécanismes de prévention
A.Interdiction de la détention secrète de migrants
16.Dans le contexte de la détention d’immigrants, afin de prévenir les cas de disparition forcée, il convient de faire en sorte que les migrants aient toujours la possibilité, dès le début de leur détention et quelles qu’en soit la durée, de communiquer avec leurs proches, leurs autorités consulaires, leurs représentants légaux ou toute autre personne qu’ils pourraient informer de leur sort ou de l’endroit où ils se trouvent. La privation de liberté pour des motifs liés à l’immigration devrait toujours être une mesure de dernier recours et les migrants ne devraient être privés de leur liberté que s’il n’y a pas d’autres solutions que la détention. De plus, compte tenu de l’impossibilité de déroger à l’interdiction des disparitions forcées énoncée à l’article premier (par. 2) de la Convention, les situations d’urgence ne sauraient justifier une quelconque forme de privation de liberté visant des migrants qui pourrait s’apparenter à une disparition forcée. Les enfants ne devraient jamais être privés de leur liberté pour des motifs liés à leur statut ou à celui de leurs parents au regard de la législation relative à l’immigration ou à la résidence, ou à l’absence d’un tel statut, ou au seul motif qu’ils sont non accompagnés ou séparés, et les mineurs non accompagnés quisont appréhendés au cours de leur migration devraient être confiés aux autorités chargées de la protection de l’enfance. L’interdiction de la détention secrète, énoncée à l’article 17 de la Convention, est particulièrement importante pour prévenir les cas de disparition et s’étend aux situations dans lesquelles des migrants sont privés de leur liberté par des acteurs non étatiques agissant avec l’appui, l’autorisation ou l’acquiescement de l’État.
17.L’interdiction absolue, énoncée à l’article 17 (par. 1) de la Convention, de la détention secrète de toute personne, y compris des migrants, englobe toute forme de privation de liberté, y compris la détention au secret et le transfert dans un lieu secret, quel que soit le prétexte utilisé pour la justifier et quelle qu’en soit la durée. Les États parties doivent veiller à ce que les migrants privés de leur liberté bénéficient, sans exception et quel que soit le lieu de la privation de liberté, de jure et de facto, de toutes les garanties juridiques fondamentales prévues à l’article 17 (par. 2) de la Convention et dans d’autres instruments relatifs aux droits de l’homme. Ils doivent notamment :
a)Fixer dans leur législation les conditions dans lesquelles des migrants peuvent être privés de leur liberté ;
b)Indiquer les autorités habilitées à ordonner des privations de liberté ;
c)Garantir que les migrants privés de liberté sont placés uniquement dans des lieux de privation de liberté officiellement reconnus et contrôlés ;
d)Garantir que les migrants privés de leur liberté sont informés de leurs droits dès le début de la privation de liberté, dans une langue qu’ils comprennent, ont un accès effectif aux services d’un conseil et, si nécessaire, d’un interprète professionnel, et sont autorisés à communiquer sans délai avec leurs proches ou toute personne de leur choix, ainsi qu’avec leurs autorités consulaires ou autres autorités diplomatiques, s’ils le souhaitent, et à recevoir leur visite ;
e)Garantir, sans restriction et en toutes circonstances, quel que soit le lieu de privation de liberté et sans considération de statut migratoire, le droit de la personne privée de sa liberté, ou de toute personne ayant un intérêt légitime, de contester devant un tribunal la légalité de la privation de liberté.
18.Les États parties devraient également faire en sorte que les allégations de détention secrète donnent rapidement lieu à une enquête efficace, approfondie et impartiale et que les responsables soient poursuivis et, s’ils sont reconnus coupables, condamnés à une peine proportionnée à la gravité de leurs actes.
19.Les États parties doivent garantir que les migrants privés de leur liberté peuvent prendre contact localement avec les représentants du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, les organismes nationaux chargées des réfugiés ou d’autres organismes compétents, être contactés par eux et communiquer avec eux en privé. Ils doivent leur fournir des informations sur la question et leur donner les moyens d’établir un tel contact.
20.En application de l’article 17 (par. 3) de la Convention, les États parties doivent tenir à jour des registres officiels et des dossiers officiels des migrants privés de leur liberté, transférés et libérés, sans exception et indépendamment du lieu ou de la durée de la privation de liberté. Ces registres et dossiers doivent, au minimum, contenir les informations énumérées dans ledit article, et doivent être remplis et tenus à jour avec diligence et sans délai. Outre ces informations, et tout en veillant au plein respect des principes régissant la protection des données personnelles conformément à l’article 19, les États parties sont invités à envisager d’y faire figurer une photographie de la personne privée de sa liberté, sachant que certains migrants peuvent ne pas être en possession de documents d’identité ou utiliser une fausse identité. Les registres et dossiers doivent, sur demande, être rapidement mis à la disposition de toute autorité judiciaire ou de toute autre autorité ou institution compétente habilitée par la législation de l’État partie concerné ou par tout instrument juridique international pertinent auquel l’État concerné est partie.
21.L’État partie doit fournir sans délai des informations sur les migrants qui ont été privés de leur liberté à toute personne ayant un intérêt légitime, par exemple leurs proches, leurs représentants ou leurs avocats. Il devrait au minimum fournir les informations énumérées à l’article 18 (par. 1) de la Convention et faire en sorte que les personnes ayant un intérêt légitime aient réellement la possibilité d’y accéder. Le droit des personnes ayant un intérêt légitime à accéder à l’information et à la recevoir ne peut être restreint que conformément aux dispositions de l’article 20 (par. 1). Les États parties devraient veiller à ce que les réglementations relatives à la protection des données ou à la vie privée ne soient pas utilisées pour justifier la rétention d’informations.
22.Les États parties devraient également dresser et rendre publiques des listes exhaustives des lieux de privation de liberté et veiller à ce que des observateurs indépendants et impartiaux, comme les institutions nationales des droits de l’homme, les mécanismes nationaux de prévention, les organisations de la société civile et les organisations internationales, aient pleinement accès à tous les lieux où des migrants sont privés de leur liberté, que ces lieux soient gérés par l’État partie ou par des organismes privés. L’accès aux lieux de privation de liberté doit être garanti en droit, conformément à l’article 17 (par. 2 e)) de la Convention, et en pratique. Les États parties devraient donc mettre en place des mécanismes indépendants et impartiaux de contrôle et de mise en cause des responsabilités dans les lieux de privation de liberté. Ils devraient également veiller à ce que les personnes privées de leur liberté ait accès à des mécanismes appropriés pour signaler aux autorités compétentes les violations de ses droits.
B.Collecte de données
23.Le manque de données et de statistiques fiables sur les migrants disparus et décédés est l’un des principaux obstacles à la prévention de la disparition de migrants et à la lutte contre celle‑ci. Le Comité souligne que la collecte régulière et systématique de données ventilées et la production de statistiques précises sont essentielles pour comprendre l’ampleur du problème de la disparition de migrants et pour élaborer des politiques de prévention, de recherche, d’enquête, de sanction et d’élimination efficaces, fondées sur une approche différenciée. Chacun des États parties devrait créer et mettre à jour régulièrement une base de données nationale unique sur les personnes disparues, qui contienne des informations de base sur les migrants susceptibles d’être victimes d’une disparition, notamment les informations suivantes : l’âge, le sexe, l’identité de genre, l’orientation sexuelle, la nationalité, l’origine ethnique et l’appartenance religieuse ; le lieu, la date, le contexte et les circonstances de la disparition, y compris tous les éléments de preuve utiles pour déterminer s’il s’agit d’un cas de disparition forcée ; l’état d’avancement des procédures de recherche et d’enquête, et des procédures d’exhumation, d’identification et de restitution. Chacun des États parties qui sont des pays d’origine devrait créer un registre de leurs ressortissants disparus à l’étranger, et les États parties qui sont des pays d’origine, de transit, de destination ou de retour devraient veiller à ce que l’enregistrement des migrants aux postes frontières donne lieu à un examen individuel de toutes les demandes d’entrée de sorte que, en cas de disparition d’une personne, des recherches efficaces puissent être menées. Les autorités chargées de saisir les données pertinentes doivent le faire de manière uniforme et exhaustive, dès qu’elles ont connaissance d’une disparition. Les États parties doivent veiller à ce que ces données ne soient pas partagées ou utilisées aux fins du contrôle de l’immigration.
24.Le Comité recommande de normaliser la collecte des données afin de faciliter le partage de celles-ci entre les pays d’origine, de transit, de destination et de retour. Les États parties devraient veiller à ce que les bases de données sur les migrants disparus ou portés disparus soient interconnectées et interopérables aux niveaux national et international afin de faciliter le recoupement des informations. Tout échange de données personnelles, tant au niveau national qu’au-delà des frontières ou des juridictions, devrait se faire dans le respect des normes internationalement acceptées de protection des données et de protection de la vie privée. De plus, les données personnelles, en particulier les données biométriques, devraient être utilisées dans les seuls buts de rechercher des migrants disparus, conformément à l’article 19 (par. 1) de la Convention, et de fournir des informations aux personnes ayant un intérêt légitime, conformément à l’article 18.
25.Le fait de ne pas tenir de registres tout au long de la prise en charge des personnes qui franchissent des frontières de manière irrégulière accroît encore le risque que ces personnes soient victimes de violations des droits humains, notamment de disparition forcée. Cette absence de registres rend impossible toute application du principe de responsabilité, empêchant notamment la conduite d’enquêtes et d’investigations efficaces. Les États parties doivent donc tenir un registre de la prise en charge des personnes qui franchissent des frontières de manière irrégulière et recommandé, et les images enregistrées par les équipements de surveillance des frontières devraient être conservées et mises à la disposition des personnes chargées de superviser les opérations frontalières, ainsi que des autorités chargés des recherches des migrants disparus et des enquêtes sur leur disparition.
26.Outre la collecte de données, les États parties devraient procéder à des analyses contextuelles afin de dégager d’éventuelles constantes concernant les cas de disparition de migrants et les défaillances structurelles sous-jacentes qui favorisent ces infractions, et de mettre en lumière les liens qui pourraient exister entre les autorités et les réseaux criminels impliqués dans la traite de personnes et le trafic de migrants. À cette fin, le Comité recommande aux États parties de collecter des données qualitatives. Afin de dégager des tendances et des constantes concernant les cas de disparition de migrants dans le contexte de la traite, les États parties devraient coopérer avec un large éventail d’acteurs, notamment avec des praticiens de la lutte contre la traite et des migrations.
C.Orientations générales et non-criminalisation
27.Les politiques qui font tomber sous le coup du droit pénal les migrants, et la migration elle-même, ne prévoient pas les mécanismes nécessaires pour permettre une évaluation préalable des risques et des circonstances dans chaque cas. Elles se concentrent sur la dissuasion et augmentent le risque de violation des droits humains des migrants, notamment le risque de disparition forcée. C’est pourquoi le Comité invite instamment les États parties à adopter des politiques fondées sur l’observation des faits afin de faciliter l’accès à des migrations régulières, sûres et ordonnées, conformément aux objectifs du Pacte mondial pour des migrations sûres, ordonnées et régulières et aux engagements qui y sont pris. Plus précisément, les États parties devraient s’employer à améliorer les filières de migration régulière, à s’attaquer aux facteurs de vulnérabilité liés aux migrations et à les réduire, à sauver des vies, à lutter contre la traite de personnes et le trafic de migrants, à former et équiper de manière adéquate les autorités frontalières, à chercher des mesures de substitution à la détention, à renforcer l’assistance consulaire et, s’il y a lieu, faciliter l’accès des autorités consulaires aux informations pertinentes concernant les personnes disparues, et à éliminer la discrimination. De plus, les États parties doivent garantir le droit qu’a toute personne de demander une protection juridique fondée sur une évaluation individuelle des risques et d’accéder à la justice par des voies de recours, y compris dans les situations où des forces militaires prennent part au contrôles aux frontières. Les États parties doivent mettre fin aux pratiques d’expulsion et de renvois sommaires collectifs aux frontières, à celles consistant à s’abstenir d’agir avec diligence pour secourir des migrants qui se trouvent en mer, dans le désert, dans des forêts impraticables, exposés à des températures extrêmes ou dans d’autres situations mettant leur vie en danger, enquêter sur ces pratiques et les réprimer.
28.Compte tenu du rôle que jouent les acteurs non étatiques dans de nombreux cas de disparition de migrants, les États parties devraient, en coopération avec les pays d’origine, de transit, de destination et de retour, redoubler d’efforts pour lutter contre toute forme d’exploitation ou de traite de personnes, de trafic et de corruption et remédier aux exactions et violations des droits commises dans le cadre du trafic et du fait de la corruption. Le Comité engage les États parties à adhérer aux instruments internationaux visant à éliminer la criminalité transnationale organisée et à appliquer ces instruments, en particulier : le Protocole additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée visant à prévenir, réprimer et punir la traite des personnes, en particulier des femmes et des enfants ; le Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la Convention des Nations Unies contre la criminalité transnationale organisée ; la Convention des Nations Unies contre la corruption, et d’autres instruments internationaux et régionaux pertinents, dans le cadre de l’action qu’ils mènent pour prévenir la disparition de migrants.
29.Une attention particulière doit être accordée aux droits des enfants migrants, en particulier aux droits des mineurs non accompagnés. La séparation des enfants de leur famille augmente le risque de disparition forcée et devrait être évitée, à moins qu’elle soit considérée comme étant dans l’intérêt supérieur de l’enfant, conformément aux normes internationales. Les États parties devraient prendre des mesures efficaces pour assurer la protection des enfants migrants non accompagnés ou séparés qui sont hébergés dans des centres d’accueil ou d’autres lieux d’hébergement, afin qu’ils ne soient pas victimes de violations des droits humains, notamment d’une disparition au sens des articles 2 et 3 de la Convention. Les enfants nés de mères se trouvant sur les routes migratoires ou dans des lieux de privation de liberté sont plus exposés que les autres à la soustraction (art. 25), et il est donc primordial de veiller à ce qu’ils soient enregistrés à la naissance. Pour protéger leur intérêt supérieur, les États parties devraient accorder aux enfants le droit d’avoir accès au territoire, qu’ils aient ou non des documents et quels que soient les documents en leur possession, ainsi que le droit d’être dirigés vers les autorités chargées d’évaluer leurs besoins en matière de protection de leurs droits, les garanties de procédure leur étant assurée. Le respect de l’intérêt supérieur de l’enfant et le maintien de l’unité familiale devraient être prioritaires, c’est pourquoi il convient de recenser rapidement les enfants migrants lors des contrôles aux frontières ou dans d’autres circonstances, de désigner un tuteur pour les enfants non accompagnés et de mettre en place des procédures de détermination de l’intérêt supérieur de l’enfant.
30.Le fait de faire tomber la migration comme la fourniture d’une aide aux migrants sous le coup du droit pénal contribue directement à accentuer le risque de disparition couru par les migrants, en plaçant ceux‑ci dans une situation de vulnérabilité. Le Comité engage donc les États parties à éviter de faire tomber la migration sous le coup du droit pénal, tant en droit que dans la pratique, et à créer un environnement favorable aux personnes ou aux organisations qui fournissent une assistance humanitaire ou juridique aux migrants. Les États parties doivent faire en sorte que les défenseurs des droits humains, les acteurs de la société civile, les journalistes et toute personne apportant de telles formes d’assistance ne soient pas considérés comme des délinquants ni poursuivis au motif qu’ils ont participé à des opérations de recherche et de sauvetage de migrants, ont recensé et documenté des cas de violations, ou ont fourni une quelconque forme d’assistance à des migrants. À cette fin, les États parties devraient revoir la terminologie utilisée dans certains types de législation, comme leurs législations relatives à la lutte contre la traite, le trafic de migrants et le terrorisme.
D.Non-refoulement et interdiction des renvois sommaires
31.L’article 16 (par. 1) de la Convention consacre le principe du non‑refoulement d’une personne vers un autre État s’il y a des motifs sérieux de croire qu’elle risque d’être victime d’une disparition forcée, auquel il ne peut pas être dérogé. Les États parties devraient inscrire expressément ce principe dans leur législation nationale et s’abstenir de prévoir des dispositions permettant d’y déroger. L’interdiction du refoulement s’applique partout où l’État partie exerce sa juridiction ou un contrôle effectif sur les personnes concernées, y compris en mer et à bord des navires. Elle s’applique également lorsque des États parties décident d’externaliser la gestion des migrations en la confiant à des pays tiers.
32.Le principe de non-refoulement exige des États parties qu’ils veillent à ce que le cas de chaque personne soit examiné individuellement, de manière impartiale et indépendante, par les autorités administratives et judiciaires compétentes, conformément aux normes internationales relatives au respect de la légalité. Ces normes prévoient notamment l’évaluation du risque de transfert de la personne vers un pays tiers où elle pourrait être soumise à une disparition forcée (« refoulement en chaîne »). Les listes de « pays sûrs » ne doivent pas être utilisées comme une solution de substitution aux évaluations individuelles des risques. Les assurances diplomatiques éventuellement reçues doivent être évaluées avec le plus grand soin. Toute décision de renvoyer une personne prise après une telle évaluation doit être notifiée au migrant concerné dans une langue qu’il comprend et par écrit s’il le souhaite, et doit pouvoir faire l’objet d’un recours, avec effet suspensif, devant une autorité indépendante et impartiale.
33.Afin de garantir le respect du principe de non-refoulement dans la pratique, les États parties devraient mettre en place les capacités institutionnelles nécessaires pour procéder à des évaluations individuelles et les doter de personnel dûment formé et de ressources financières suffisantes, et envisager d’établir un mécanisme national indépendant d’observation des frontières. De plus, les États parties devraient dispenser aux gardes frontière et aux personnes intervenant dans les procédures d’asile, de refoulement, de remise ou d’extradition et, de manière générale, aux agents chargés de l’application des lois, une formation sur la notion de disparition forcée et sur l’évaluation des risques y relatifs.
34.Le Comité engage les États parties à éviter les refoulements indirects résultant de la création de conditions qui ne laissent d’autre choix aux migrants que de retourner dans un pays où il y a des motifs sérieux de croire qu’ils risqueraient d’être soumis à une disparition forcée ou d’être transférés vers un autre pays où ils courraient un tel risque.
35.Les renvois sommaires, et toute autre forme d’expulsion collective ne permettant pas de procéder à une évaluation individuelle, constituent une violation flagrante de l’article 16 de la Convention. En l’absence de définition internationalement reconnue de ce terme, le Comité entend par « renvoi sommaire » les diverses mesures prises par les États, parfois avec la participation de pays tiers ou d’acteurs non étatiques, qui font que les migrants sont sommairement contraints de retourner, sans que leurs besoins individuels en matière de protection des droits de l’homme soient évalués, dans le pays ou le territoire, ou dans les zones maritimes, qu’il s’agisse d’eaux territoriales ou d’eaux internationales, depuis lequel ou lesquelles ils ont tenté de traverser une frontière internationale ou l’ont effectivement franchie. Le Comité est d’avis que lorsque les renvois sommaires se traduisent par la privation de liberté de migrants et la dissimulation du sort qui leur est réservé ou du lieu où ils se trouvent, ils constituent une disparition forcée au sens de l’article 2 de la Convention, quelle que soit la durée de la privation de liberté. Ces renvois peuvent également constituer une violation des articles 17 et 18, qui interdisent la détention secrète et garantissent le droit d’accès aux informations relatives aux personnes privées de leur liberté, ainsi que d’autres articles de la Convention, selon les circonstances. Il en va de même pour les cas où les renvois sommaires sont effectués par des acteurs non étatiques ou des organisations intergouvernementales qui agissent avec l’appui, l’autorisation ou l’acquiescement d’un État partie. De plus, la saisie et la destruction des effets personnels, des documents d’identité ou du téléphone portable de migrants après leur arrestation peuvent conduire à la disparition forcée des personnes concernées, celles-ci n’ayant plus aucun moyen de faire savoir à leurs proches où elles se trouvent ou de prouver leur identité.
36.Les renvois sommaires empêchent les migrants d’accéder au dispositif législatif en vigueur et de bénéficier des garanties de procédures et, de ce fait, les soustraient à la protection de la loi, les rendent vulnérables et peuvent entraîner des violations des droits humains incompatibles avec les obligations que le droit international des droits humains impose aux États. Ces obligations découlent non seulement de l’interdiction du refoulement et des expulsions collectives mais aussi de l’interdiction de la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, du droit à la liberté et du droit à la vie. Lesrenvois sommaires qui n’entraînent pas de privation de liberté soulèvent eux aussi de graves préoccupations, car ils soustraient effectivement les personnes qui en sont l’objet à toute protection de la loi et contribuent au risque de disparition. Le Comité demande instamment aux États parties de s’abstenir de recourir à de telles pratiques, notamment les renvois sommaires en chaîne, et aux renvois sommaires indirects qui résultent de l’omission délibérée de mener des opérations de recherche et de sauvetage en mer ou sur terre. LesÉtats parties doivent donc s’abstenir de procéder à des renvois sommaires, faire en sorte que toutes les allégations de telles pratiques fassent l’objet d’une enquête efficace, que les responsables soient poursuivis et, s’ils sont reconnus coupables, sanctionnés, et ne pas nier leur existence.
IV.Obligation de mener des activités de recherche et d’enquête
37.Le Comité rappelle que le respect des obligations de rechercher les personnes disparues, de mener des enquêtes efficaces sur les cas de disparition présumée, y compris ceux qui relèvent de l’article 3 de la Convention, et de poursuivre et punir les auteurs des faits, est fondamental pour mettre fin à ce crime odieux et empêcher qu’il se reproduise. Dans le contexte de la migration, il est fréquent que les cas de disparition ne soient pas signalés, du fait, par exemple, des obstacles que rencontrent les proches vivant dans un autre pays, de barrières linguistiques ou culturelles ou d’un manque d’information, et de la peur que ressentent les proches ou témoins, qui sont parfois eux-mêmes des migrants en situation irrégulière. Les autorités doivent engager d’office les activités de recherche et d’enquête dès que, par quelque moyen que ce soit, elles ont connaissance d’une disparition ou disposent d’indices donnant à penser qu’une personne a été soumise à une disparition. La charge de la preuve ne devrait pas incomber aux victimes ou à leurs proches.
38.Le droit de signaler une disparition forcée doit être garanti à toute personne, quel que soit son statut migratoire (art. 12, par. 1). Pour garantir le caractère effectif de ce droit, les États parties devraient s’efforcer de mieux faire connaître les mécanismes de signalement existants et de mettre à disposition des services d’interprètes professionnels chaque fois que cela est nécessaire. De plus, les témoins ou les proches doivent pouvoir signaler une disparition sans craindre de subir des représailles, notamment d’être expulsés ou privés de liberté. Les États parties devraient donc se doter de mécanismes opérationnels et accessibles qui permettent de signaler les disparitions à partir d’un pays tiers et d’alerter rapidement les autorités compétentes du pays dans lequel la disparition présumée a eu lieu.
39.Afin de garantir l’efficacité des recherches, les États parties devraient mettre en application les Principes directeurs concernant la recherche de personnes disparues établis par le Comité et d’autres normes internationales. Les recherches doivent être fondées sur la présomption que la personne est en vie ; se faire, à chaque étape, dans le respect de la dignité humaine ; être régies par une politique émanant des pouvoirs publics ; reposer sur une approche différenciée ; respecter le droit à la participation ; être engagées sans délai ; se poursuivre jusqu’à ce que soient déterminés avec certitude le sort de la personne recherchée et le lieu où elle se trouve ; être fondées sur une stratégie globale ; tenir compte de la vulnérabilité particulière des migrants ; être organisées de manière efficace ; s’appuyer sur une utilisation appropriée des données ; être conduites de manière coordonnée ; être étroitement liées à l’enquête pénale ; être menées dans des conditions sûres ; être menées de manière indépendante et impartiale ; faire l’objet de protocoles publics. Les enquêtes sur les cas de disparition de migrants doivent être transparentes, approfondies et impartiales et être menées selon une approche différenciée qui tienne compte de la vulnérabilité structurelle des migrants et de la vulnérabilité intersectionnelle de groupes particuliers de migrants, tels que les femmes, les enfants, les membres des communautés LGBTQI+ et les personnes appartenant à certains groupes ethniques ou raciaux.
40.Lorsqu’ils enquêtent sur des cas de disparition de migrants, les États devraient s’appuyer sur une stratégie claire et complète qui garantisse l’exhaustivité et l’impartialité de l’enquête et comprenne une analyse contextuelle. Une fois identifiés, les auteurs des faits devraient être poursuivis et condamnés à une peine proportionnée à la gravité du crime commis, et la situation de vulnérabilité des migrants devant être considérée comme une circonstance aggravante. Les États parties qui appliquent un régime de prescription doivent tenir compte du fait que la disparition forcée est une infraction continue et que le délai de prescription de l’action pénale commence à courir lorsque cesse le crime de disparition. Les États parties doivent également prendre toutes les mesures nécessaires pour établir leur compétence aux fins de connaître d’une infraction de disparition forcée commise hors de leur territoire, comme le prévoit l’article 9 de la Convention.
41.Afin de faciliter les activités de recherche et d’enquête, les États parties devraient assurer une coopération et une coordination efficaces entre les institutions au niveau national, ainsi qu’entre les institutions des pays d’origine, de transit, de destination et de retour. Ils devraient s’efforcer de mettre au point des protocoles communs normalisés de recherche et d’enquête en cas de disparition de migrants, et prévoir l’échange de tous les éléments d’information pertinente, notamment les registres nationaux des personnes disparues et les bases de données ADN, tout en respectant les normes internationales de protection des données et de protection de la vie privée et en ne leur faisant pas courir de risque supplémentaire. Les États parties doivent veiller à ce que toutes les institutions compétentes soient financées et équipées de manière adéquate et disposent du personnel dûment formé nécessaire.
42.Les États parties doivent faire en sorte que les proches de migrants disparus, leurs représentants et toute autre personne ayant un intérêt légitime, quel que soit leur lieu de résidence, puissent avoir accès à l’information sans délai et participer à toutes les étapes des recherches et de l’enquête s’ils le souhaitent, et bénéficient d’un appui à ces fins. Dans le cadre des activités de recherche et d’enquête, ils devraient s’appuyer sur des informations fournies par des proches, des organisations de la société civile, des organisations internationales et d’autres États, et regroupées grâce à une utilisation novatrice des technologies de l’information et des communications.
43.Les États parties devraient prendre toutes les mesures appropriées pour rechercher, identifier et restituer les restes des migrants retrouvés morts le long des routes migratoires. À cette fin, ils devraient enquêter sur les allégations d’existence de charniers clandestins le long des routes migratoires et établir un registre des restes découverts. Sur ce type de sites, les exhumations doivent être menées dans le plein respect des normes internationales. Afin de faciliter la recherche et l’identification des restes humains, les États parties devraient créer des bases de données ADN centralisées contenant les données génétiques nécessaires, ainsi que des informations ante mortem et post mortem, et œuvrer avec tous les pays concernés − c’est-à-dire les pays d’origine, de transit, de destination et de retour potentiels − à l’établissement d’accords, de mécanismes et de pratiques communes, afin de multiplier les possibilités de recoupement des données ADN et d’ainsi identifier les restes humains qui ne l’ont pas encore été.
V.Droits des victimes
44.Les États parties ont l’obligation de veiller à ce que toutes les victimes de disparition forcée puissent exercer leurs droits de savoir la vérité, d’accéder à la justice et d’obtenir une réparation et des garanties de non-répétition, y compris lorsque la disparition se produit dans le contexte d’une migration. La réparation s’entend au sens large et englobe la restitution, la réadaptation, la satisfaction, y compris le rétablissement de la dignité et de la réputation, et des garanties de non-répétition. En outre, toutes les victimes ont le droit d’être indemnisées rapidement, équitablement et de manière adéquate (art. 24, par. 2 à 5).
45.S’agissant d’assurer l’accès à une indemnisation et une réparation, les États parties doivent prendre en considération les besoins particuliers des victimes, et tenir compte, entre autres, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre, de leur âge, de leur nationalité, de leur origine ethnique, de leur statut social, de leur handicap, de leur statut migratoire et d’autres caractéristiques de la personne concernée ou de ses proches. Cet accès doit être garanti aux personnes parties à une union comparable au mariage, quelle qu’en soit la forme, même si elle n’est pas reconnue par la loi de l’État partie ou du pays dans lequel se trouvent les membres de la famille.
46.Une attention particulière devrait être accordée au soutien psychosocial et logistique dont peuvent avoir besoin les proches de personnes disparues. Ceux-ci devraient bénéficier d’un accès effectif et rapide à des visas humanitaires et à des permis de séjour temporaires, et d’autres mesures doivent être prises pour faciliter leur participation aux recherches et à l’enquête, ainsi que leur accès aux informations concernant leurs proches. Les États parties devraient veiller à ce que les migrants disparus qui sont retrouvés vivants et leurs proches ne soient pas renvoyés ou expulsés du fait de leur situation irrégulière avant l’issue de la procédure pénale, car une telle action pourrait entraver l’accès à la justice. Ils devraient garantir le droit des proches de participer au procès, aux recherches et à l’enquête, ou d’être représentés à chacune de ces étapes. Les autorités publiques doivent communiquer de manière efficace avec les proches, y compris au moyen de nouvelles technologies ou, s’il y lieu, par l’intermédiaire de la représentation diplomatique ou consulaire.
47.Les États parties devraient supprimer ou simplifier les procédures administratives en place afin que les migrants victimes de disparition forcée retrouvés vivants et les proches de personnes qu’on a fait disparaître de force puissent avoir accès à des services appropriés de soutien aux victimes avant, pendant et, aussi longtemps que nécessaire, après la fin desdites procédures. Pour ce faire, il est essentiel à la fois de créer un fonds d’urgence destinés à couvrir les dépenses immédiates des proches liées aux activités de recherche et d’assurer la formation continue des fonctionnaires des institutions publiques, y compris les membres des autorités consulaires, aux questions relatives à l’approche psychosociale, aux perspectives intersectionnelles et interculturelles, aux perspectives de genre et au contexte de la migration forcée, afin que les proches soient traités de manière digne et ne soient pas revictimisés. Cette formation devrait également porter sur les besoins particuliers des migrants qui ont disparu après avoir été victimes de traite ou d’une adoption illégale. Les organes de l’État devraient également se doter d’un système de soins spécialisé permettant de fournir aux proches un soutien social et psychologique, des conseils juridiques et des soins médicaux dans une langue qu’ils comprennent.
48.Les États parties devraient s’appuyer sur des mécanismes de coopération interétatique pour que les victimes continuent de jouir de leurs droits lorsqu’elles migrent d’un État partie à un autre, mais aussi après leur arrivée dans leur pays de destination ou leur retour dans leur pays d’origine. La portée des instruments de coopération ne devrait pas se limiter aux opérations de recherche, mais englober toutes les procédures découlant de l’enquête, notamment la localisation des personnes disparues et leur remise en liberté, ainsi que l’exhumation, l’identification et la restitution des restes retrouvés, et leur rapatriement s’il y a lieu. Le rapatriement des corps doit se faire dans les meilleurs délais, sans frais pour les proches, et doit suivre des protocoles stricts en matière de notification afin d’éviter une revictimisation. Lorsqu’ils y sont invités, les bureaux consulaires ou les ambassades devraient jouer un rôle crucial en facilitant la communication avec les proches vivant à l’étranger. Des canaux de communication efficaces devraient être établis entre les autorités consulaires du pays dans lequel la personne a disparu et toutes les autorités nationales de ce pays qui sont susceptibles de fournir des informations sur cette personne, notamment les autorités chargées de l’action publique, ainsi que les lieux de privation de liberté, les foyers, les autres missions consulaires, les hôpitaux et les communautés de migrants à l’étranger.
49.Compte tenu de la situation de vulnérabilité particulière dans laquelle se trouvent les proches de personnes disparues, les États parties doivent faire cesser toute pratique préjudiciable limitant ou entravant le droit de ces personnes de former des organisations et des associations ayant pour objet d’établir les circonstances des cas de disparition forcée et d’élucider le sort des personnes disparues dans le contexte des migrations, ainsi que d’aider les migrants victimes de disparition forcée, et leur droit de participer librement à de telles organisations ou associations.
VI.Formation et coopération
50.Les États parties devraient veiller à ce que les programmes qu’ils exécutent en application de l’article 23 de la Convention comprennent des éléments portant expressément sur la prévention des disparitions forcées dans le contexte des migrations, les enquêtes sur de telles disparitions et la poursuite et la punition des responsables. Dans ce contexte, une attention particulière devrait être accordée aux notions de disparition forcée et de non‑discrimination, à la situation de vulnérabilité et aux besoins particuliers des migrants et de leurs proches, ainsi qu’aux mécanismes de coopération internationale. Une formation à ces questions devrait être dispensée au personnel chargé de l’application des lois et de la sécurité civile ou militaire, au personnel médical et médico-légal, aux agents de la fonction publique, notamment aux gardes frontière et autres fonctionnaires participant aux mesures de contrôle des frontières et à l’arrestation ou à la privation de liberté de migrants, et aux autres personnes qui peuvent intervenir dans la garde ou le traitement de migrants privés de leur liberté.
51.Compte tenu de la nature souvent transnationale des processus migratoires, afin de s’acquitter pleinement des obligations que leur impose la Convention pour ce qui est de prévenir les disparitions, enquêter sur les disparitions, rechercher les personnes disparues et garantir les droits des victimes, les États parties doivent s’appuyer sur la coopération et sur l’entraide judiciaire, qui revêtent une importance déterminante à cet égard. Afin de faciliter cette coopération et cette entraide, les États parties devraient adopter et appliquer des accords de coopération bilatéraux et multilatéraux, renforcer les capacités institutionnelles existantes ou se doter d’autorités compétentes, et prévoir les moyens nécessaires pour assurer une coordination efficace des activités de recherche et d’enquête, notamment l’échange rapide et sûr d’informations et de documents susceptibles d’aider à retrouver les personnes disparues au cours de leur migration. Ces accords devraient être régulièrement révisés et mis à jour afin de tenir compte des circonstances nouvelles.
52.Le Comité engage les États d’origine, de transit, de destination et de retour à mettre en place des mécanismes transnationaux et régionaux ou sous-régionaux de recherche des migrants disparus afin de faciliter davantage l’échange d’informations et de garantir aux victimes et à leurs proches l’accès à la justice. En vue de faciliter les échanges transfrontières d’informations, le Comité recommande la mise en place de mécanismes de notification et de points de contact nationaux chargés de mettre en commun les informations et de communiquer avec leurs homologues et avec les proches des personnes disparues. Lors de la création de tels mécanismes d’échange de l’information, les États parties devraient tenir compte des mécanismes, protocoles et lignes directrices qui existent déjà.
53.Compte tenu de la nature souvent transnationale des migrations et du fait que les articles 15, 24 et 25 (par. 2 et 3) de la Convention mettent l’accent sur l’assistance aux victimes, les États parties devraient prendre toutes les mesures nécessaires pour permettre l’entraide entre tous les États, en particulier dans le cadre de la recherche et de la collecte d’informations figurant dans les registres et les bases de données d’autres États, qu’ils aient ou non ratifié la Convention. De plus, les États parties devraient solliciter et fournir une assistance pour la collecte de données relatives à la disparition de migrants et appuyer l’action de protection des droits humains des migrants menée l’Organisation des Nations Unies, les mécanismes régionaux et les organisations internationales disposant d’une expertise particulière dans ce domaine.
54.Dans certaines régions, des mécanismes spécialisés ont été créés pour faciliter la communication transnationale entre les victimes de disparitions ou leurs proches et les autorités de l’État dans lequel les faits sont présumés avoir eu lieu. Le Comité engage les États parties à échanger entre eux et avec les États non signataires des informations sur bonnes pratiques et les enseignements à retenir en matière de prévention, de recherche et d’enquête concernant les disparitions de migrants et la mise en cause de la responsabilité des auteurs de tels faits.
55.La présente observation générale devrait être traduite dans toutes les langues nationales et largement diffusée auprès de tous les acteurs internationaux, régionaux et nationaux concernés, en particulier toutes les branches de l’administration publique, les forces de sécurité, les autorités et le personnel chargés des migrations et des frontières, le personnel médical et les professionnels de l’aide sociale, ainsi qu’auprès des organisations de proches de migrants disparus et d’autres acteurs de la société civile, du monde universitaire et des médias.
VII.Ratification
56.Le Comité engage tous les États qui ne l’ont pas encore fait à ratifier la Convention et à reconnaître la compétence du Comité, en application des articles 31 et 32 de celle-ci.