消除种族歧视委员会
关于马尔代夫第十三至第十五次合并定期报告的结论性意见 *
1.委员会在2025年11月18日和19日举行的第3169次和第3170次会议上审议了马尔代夫以一份文件提交的第十三至第十五次合并定期报告。委员会在2025年12月1日举行的第3187次会议上通过了本结论性意见。
A.导言
2.委员会欢迎缔约国按照简化报告程序提交第十三至第十五次合并定期报告。委员会赞赏有机会再次与缔约国高级别代表团开展建设性对话，讨论缔约国在报告所述期间为执行《公约》而采取的措施。委员会感谢缔约国代表团所作的口头答复和提交的书面补充资料。
B.积极方面
3.委员会欢迎缔约国批准以下国际人权文书：
(a)《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》，2023年7月31日；
(b)《经济、社会、文化权利国际公约任择议定书》，2020年12月23日；
(c)《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》，2019年9月27日。
4.委员会还欢迎缔约国采取以下立法、体制和政策措施：
(a)2024年通过《职业健康与安全法》和《劳资关系法》；
(b)2022年通过《出生和死亡登记法》，对出生证明和国家身份证发放工作作出规范；
(c)2021年和2024年分别通过《刑法》第五和第六修正案，旨在将基于种族、肤色和出身的煽动仇恨与暴力行为定为刑事犯罪，并处理网络犯罪问题；
(d)2013年通过《防止人口贩运法》；
(e)2020年建立国家执行、报告和后续行动机制；
(f)2025年通过《国家移民健康政策》。
5.委员会欢迎资料显示，缔约国已启动依照《公约》第十四条作出声明的程序。
C.关注的问题及建议
统计资料
6.委员会欢迎缔约国于2022年开展人口和住房普查及经济普查工作，但仍关切所提供的人口组成信息不足，特别是基于肤色、世系和民族或族裔出身分类的数据不足。委员会还感到关切的是，缺乏关于各族裔群体和非公民社会经济状况的详细、全面资料。这一缺口有碍于缔约国境内种族歧视程度得到适当评估(第一条)。
7.委员会回顾先前的建议以及关于缔约国的报告(《公约》第一条)的第4号一般性建议(1973年)、关于《公约》第一条第一款和第四款的解释和适用问题的第8号一般性建议(1990年)和关于《公约》第一条的第24号一般性建议(1999年)，建议缔约国：
(a)建立包括国家普查和社会经济调查的全面国家框架，以确保定期收集、分析和发布分类数据；
(b)基于自我认同原则，在下一次定期报告中纳入关于人口组成的可靠、最新和全面统计数据，包括关于各族裔群体以及有证和无证移民、难民、寻求庇护者和无国籍人等非公民的统计数据；
(c)编制关于各族裔群体和非公民的社会经济状况及其获得教育、就业、医疗保健和住房机会的分类统计数据，以便为评估《公约》所载权利的平等享有情况建立实证基础。
将《公约》纳入国内法律秩序
8.委员会注意到缔约国实行二元法律体系，同时关切缔约国未采取充分、适当措施将《公约》所有规定纳入国内法，以确保其直接适用(第二条)。
9.委员会建议缔约国将《公约》所有实质性规定纳入国内法，以确保针对种族歧视行为提供全面保护。
法律框架
10.委员会注意到《宪法》第17条禁止歧视，包括基于种族、民族出身和肤色的歧视，并且多项法律已纳入不歧视条款，但委员会关切的是，这些条款未能根据《公约》第一条明确禁止种族歧视，限制了缔约国充分应对种族歧视的能力。委员会还遗憾地注意到，缔约国已改变先前立场，不再计划通过反歧视法(第一、第二和第六条)。
11.委员会建议缔约国通过全面的反歧视法，纳入《公约》第一条所列的基于所有理由的种族歧视的明确定义，明文禁止公共和私人领域的结构性、直接、间接和交叉形式歧视。委员会请缔约国在制定此项法律时充分利用《公约》和委员会各项一般性建议。
关于国籍和宗教的宪法要求
12.委员会重申先前的关切并遗憾地注意到，《宪法》中要求所有国民必须为穆斯林、由此排除非穆斯林获得公民身份或担任公职机会的歧视性条款仍未修改。这些规定对具有不同民族或族裔出身的缔约国境内居民的国籍权及思想、良心和宗教自由权造成了过度影响，特别是考虑到所提供资料显示，缔约国25.7%的人口具有外国血统(第二和第五条)。
13.委员会回顾先前的建议，提请注意关于对非公民的歧视的第30号一般性建议(2004年)，促请缔约国确保特定非公民群体在获得公民身份或入籍方面不受歧视，并确保所有人不受任何歧视地享有宗教自由权。委员会还促请缔约国考虑与当地社区、宗教领袖、民间社会团体及其他相关利益攸关方进行广泛、参与性协商，修正上述歧视性《宪法》规定，使之与《公约》保持一致。
人权委员会
14.委员会注意到代表团提供的关于为加强马尔代夫人权委员会所采取措施的资料。然而，委员会注意到，国家人权机构全球联盟继续对马尔代夫人权委员会作出B级地位认证。委员会仍然关切只有穆斯林可以成为人权委员会成员的规定(第二条)。
15.委员会回顾先前的建议以及关于设立国家机构推动落实《公约》的第17号一般性建议(1993年)，促请缔约国采取措施，确保人权委员会的组成能够按照《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》(《巴黎原则》)反映多样性和多元性。委员会还鼓励缔约国继续加强人权委员会的独立性，包括为其提供充足的人力、财力和技术资源，使其能够充分履行职责。
仇恨言论
16.委员会注意到《刑法》规定，基于种族、民族出身、肤色或政治观点伤害或煽动伤害他人的行为构成犯罪。然而，委员会感到关切的是：
(a)《刑法》修正案未能完全符合《公约》第四条规定，且未能涵盖《公约》第一条承认的所有歧视理由；
(b)缺乏适当、有效措施以监督和处理媒体、互联网及社交媒体平台上的仇恨言论；
(c)有报告称，存在针对非公民的仇外情绪，特别是将移民工人描绘为就业、文化或宗教威胁，并且仇外心理被用作政治工具；
(d)缺乏关于仇恨言论和仇恨犯罪案件数量及所进行调查的资料(第一、第四和第六条)。
17.委员会回顾关于打击种族主义仇恨言论的第35号一般性建议(2013年)，建议缔约国：
(a)确保《刑法》中引入的将基于种族、民族出身、肤色或政治观点伤害或煽动伤害他人定为犯罪的规定完全符合《公约》第四条，并涵盖《公约》第一条承认的所有歧视理由；
(b)采取全面措施，监督和处理传统媒体、互联网及社交媒体平台上的仇恨言论，包括建立有效机制以举报和移除网络上的种族主义内容；
(c)收集和发布关于仇恨言论和仇恨犯罪的分类数据，包括申诉、调查、起诉和定罪的数量，并在下次定期报告中提供此项资料；
(d)为执法人员、检察官和法官提供关于识别、调查和起诉仇恨言论和仇恨犯罪的培训，并确保受害者能够获得有效补救；
(e)制定并实施战略，打击针对包括移民工人在内的非公民的仇外心理和负面成见，特别关注来自孟加拉国和印度等特定国家个人面临的偏见；
(f)开展提高公众认识活动，促进宽容和多样性，并确保不发表煽动种族仇恨或歧视的政治言论。
对移民工人的歧视
18.委员会注意到缔约国已采取措施打击针对移民的歧视，包括针对移民工人的歧视，但委员会仍关切许多报告表明，移民在获得和享有工作权、公正良好工作条件权以及住房和医疗保健权方面继续面临歧视。委员会尤其关切：
(a)对移民工人适用最低工资的规定于2022年被无限期推迟，增加了工资不足和工作场所歧视的风险，许多移民工人继续面临欠薪问题；
(b)雇主在法律禁止的情况下，仍继续没收移民工人的护照；
(c)许多移民工人被要求向原籍国和缔约国的招聘机构支付高昂招工费用；
(d)缺乏设定移民工人招募配额的适当机制，催生“配额交易”做法，即移民工人被转包给第三方雇主，加重其遭受剥削的可能性；
(e)根据现有信息，移民工人的居住条件不安全且过度拥挤，获取饮用水、卫生设施和其他基本服务的机会有限；
(f)移民工人在获得医疗保健方面面临重大障碍，包括保险覆盖有限和可及性问题，而无证移民仍被排除在医疗保健服务之外，且没有适当的替代机制以满足其需求(第二和第五条)。
19.委员会建议缔约国：
(a)确保立即对移民工人适用最低工资规定，并采取有效措施防止工资不足和工作场所歧视；
(b)确保严格执行关于禁止雇主没收护照的法律规定，包括实施相称且具有威慑力的惩罚措施；
(c)禁止向移民工人收取过高的招聘费用，并加强监督和执行机制以追究招聘机构的责任；
(d)建立清晰透明的移民工人招募配额机制，并采取措施消除“配额交易”做法，确保移民工人由授权雇主直接雇用；
(e)执行关于住宿设施安全、充足空间及获取饮用水和卫生设施的标准，以改善移民工人的生活条件；
(f)参考委员会关于平等和不受种族歧视地享有健康权的第37号一般性建议(2024年)，有效执行《国家移民健康政策》，以消除在获得医疗保健方面的系统性障碍和歧视，并确保移民，特别是无证移民，能够获得基本医疗保健服务。
对移民的拘留
20.委员会关切的是，移民，特别是被认为违反《移民法》的无证移民，可能被拘留。根据收到的资料，“库兰吉行动”等无证移民识别行动被用于拘留或驱逐移民，且未提供充分的法律保障。委员会关切地注意到有报告表明，移民通常不被带见法官以审查其拘留的合法性，且无法获得充分的法律援助和口译服务。委员会进一步关切的是，释放决定有时取决于雇主与移民部门之间的谈判，导致移民面临更高的侵害和剥削风险(第二和第五条)。
21.委员会建议缔约国：
(a)确保移民拘留仅作为最后手段使用，期限尽可能短，并接受司法监督；
(b)确保所有无证移民识别行动完全符合国际人权标准，并保障不在未经正当程序的情况下拘留或驱逐任何移民，包括及时对拘留进行司法审查；
(c)保障所有移民，包括无证移民，都能获得法律援助、口译服务以及以其理解的语言提供的关于其权利的信息；
(d)建立明确程序以审查拘留合法性，并禁止依赖于雇主与移民部门之间谈判的非正式或临时拘留安排；
(e)采取措施防止被拘留移民遭受侵害和剥削，包括加强独立监测和申诉机制；
(f)收集并定期公布关于包括移民工人在内的非公民被起诉和拘留情况的分类数据和统计资料。
移民女工
22.委员会对缔约国境内移民女工的状况表示关切，特别是在私人家庭从事家务和照护工作、面临交叉形式歧视的移民女工。委员会关切地注意到有报告表明，移民女工面临剥削性待遇，包括强迫劳动、拖欠工资、没收护照以及不安全或过度拥挤的生活条件。此外，许多移民女工工作量过重、工作时间过长且休息不足，加剧其脆弱性并损害其基本权利(第二和第五条)。
23.委员会根据关于种族歧视与性别有关的方面的第25号一般性建议(2000年)，建议缔约国采取有效措施，解决移民女工面临的基于性别、种族、肤色、世系和民族或族裔出身的交叉形式歧视。委员会特别促请缔约国：
(a)采取有效措施，确保有效执行旨在保护移民女工免受侵害和剥削的现有法律框架，包括《就业法》和《防止性侵害和性骚扰法》的规定；
(b)加强劳动监察机制，确保覆盖家庭工作场所；
(c)为移民女工提供可及、安全和有效的机制以提出申诉并获取补救，且无需担心遭到报复；
(d)确保及时调查所有关于移民女工，特别是家庭佣工遭受剥削、侵害和暴力(包括身体、语言和性暴力)的指控，并确保追究施害者的责任；
(e)开展提高认识运动，以打击固化移民女工受歧视现象的种族偏见、仇外心理和性别成见。
难民、寻求庇护者和无国籍人的权利
24.委员会关切地注意到，缔约国缺乏保护寻求庇护者和难民的法律框架和有效机制。委员会关切的是，缺乏有效的程序以确保尊重不推回原则，也缺乏充分的措施以处理缔约国的无国籍状态问题(第二和第五条)。
25.委员会回顾其第30号一般性建议(2004年)以及人权事务委员会提出的建议，建议缔约国：
(a)制定符合国际人权法和难民法的庇护裁决行政程序，以建立保护寻求庇护者和难民的国家法律框架；
(b)确保尊重寻求庇护的权利，让寻求庇护者能够有效进入其领土，并充分遵循不推回原则，
(c)采取有效措施防止无国籍状态，确保在缔约国出生的所有儿童，包括无证移民工人的子女，都能不受歧视地获得出生登记。
气候变化影响
26.委员会关切旅游业扩张、大规模开发项目和气候变化对边缘化群体的影响，特别是对非公民的影响。委员会注意到，这些因素可能引发气候相关的流离失所和生计丧失，对本已易受种族歧视的群体造成过度影响(第二和第五条)。
27.委员会建议缔约国采取全面措施，减缓气候变化的不利影响，并保护包括非公民在内的边缘化群体免受其负面影响。委员会进一步建议缔约国考虑向受影响最严重的社区提供充分支持的具体途径，同时考虑其特定需求、文化特性以及社区凝聚力。在这方面，委员会请缔约国参考人权事务委员会关于气候变化影响的建议。
人口贩运
28.委员会仍感关切的是，缔约国虽已采取措施，但人口贩运持续盛行。委员会关切地注意到，《防止人口贩运法》执行不力，并且缺乏识别人口贩运受害者的有效机制(第二、第五和第六条)。
29.委员会回顾其先前的建议以及人权事务委员会提出的建议，建议缔约国：
(a)确保全面有效执行《防止人口贩运法》，并拨付充足资源用于落实工作；
(b)建立并加强人口贩运受害者(包括移民工人受害者)早期识别机制，并为受害者提供即时保护和援助；
(c)加大力度调查、起诉和定罪人口贩运实施者，并调查人口贩运与政府官员腐败之间的关系，确保刑罚与罪行严重程度相称。
人权维护者
30.委员会关切地注意到有报告表明，民间社会组织、人权维护者和记者因开展支持移民和边缘化群体保护的工作而频繁遭受威胁、骚扰、恐吓、迫害、任意刑事调查和逮捕。委员会还严重关切对集会和结社自由的限制，包括解散马尔代夫民主网络以及驱逐参与和平抗议的移民工人(第二、第五和第六条)。
31.委员会建议缔约国：
(a)确保充分保护民间社会组织、人权维护者和记者免受威胁、骚扰、恐吓、迫害、任意刑事调查和逮捕，保障其能够自由开展工作而无需担心遭到报复；
(b)采取有效措施，在法律上并在实践中保障集会和结社自由，包括避免以任意理由解散组织，并恢复因违反国际标准的解散做法而受影响的组织；
(c)确保移民工人不因行使和平集会权和表达自由权而遭受驱逐或其他惩罚性措施。
诉诸司法
32.委员会欢迎代表团提供的资料，即缔约国将提交旨在加强司法服务委员会独立性的《宪法》修正案。但委员会仍关切有报告表明，司法缺乏独立性，可能损害司法公正，包括种族歧视受害者，特别是非公民诉诸司法及在法律面前享有平等地位的机会。委员会还关切有报告称，非公民在刑事司法系统中面临歧视，且法律保障和正当程序未能得到贯彻落实(第二和第六条)。
33.委员会回顾关于在刑事司法系统的司法和运作中预防种族歧视的第31号一般性建议(2005年)，建议缔约国：
(a)在法律上并在实践中确保司法机构充分独立和公正，包括加快《宪法》修正进程以加强司法服务委员会，例如通过剔除该委员会中的政界人士以及制定防止不当影响的保障措施；
(b)提供法律援助、口译服务和可及的申诉机制，以保障包括非公民在内的种族歧视受害者能够平等诉诸司法；
(c)确保所有不同族裔群体和非公民享有相关国际人权文书所载的公正审判、正当程序和法律面前平等的所有法律保障；
(d)为法官、检察官和执法人员提供关于《公约》和消除种族歧视的培训，重点保护非公民及其他易受种族歧视的群体；
(e)继续努力确保宪法和法律框架与《关于司法机关独立的基本原则》保持一致。
多样性与宽容
34.委员会注意到缔约国为促进不同群体和社区之间相互理解、宽容与对话所实施的各项方案，但仍关切针对信奉伊斯兰教以外宗教、被剥夺公开表达或践行信仰权利的移民的仇外事件。委员会还严重关切有报告称，历史与考古遗址遭到破坏，包括与佛教、印度教和苏菲派遗产相关的遗址(第二和第七条)。
35.委员会回顾先前的建议，促请缔约国采取适当措施和战略，包括实施人权教育方案和开展提高公众认识活动，促进所有社区之间的宽容、尊重和多样性。委员会进一步建议缔约国确保保护和保存历史、文化和宗教遗址，包括与佛教、印度教和苏菲派遗产相关的遗址，并调查和惩罚所有破坏或亵渎行为。
D.其他建议
批准其他条约
36.鉴于所有人权不可分割，委员会鼓励缔约国考虑批准其尚未批准的国际人权条约，尤其是其条款与可能遭受种族歧视的族群直接相关的条约，包括《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》和国际劳工组织2011年《家庭工人公约》(第189号)。委员会鼓励缔约国加入《关于难民地位的公约》、《关于难民地位的议定书》、《关于无国籍人地位的公约》和《减少无国籍状态公约》。
《公约》第八条修正案
37.委员会建议缔约国接受《公约》缔约国第十四次会议1992年1月15日通过并经大会第47/111号决议核准的《公约》第八条第六款修正案。
依照《公约》第十四条作出声明
38.委员会鼓励缔约国依照《公约》第十四条作出任择声明，承认委员会有权接受和审查个人来文。
后续落实《德班宣言和行动纲领》
39.委员会参照关于德班审查会议后续行动的第33号一般性建议(2009年)，建议缔约国在国内法律秩序中执行《公约》时落实反对种族主义、种族歧视、仇外心理和相关不容忍行为世界会议2001年9月通过的《德班宣言和行动纲领》，同时考虑到2009年4月在日内瓦举行的德班审查会议成果文件。委员会请缔约国在下次定期报告中具体说明国家贯彻执行《德班宣言和行动纲领》的行动计划和其他措施。
非洲人后裔国际十年
40.大会在第79/193号决议中宣布，2025-2034年为第二个非洲人后裔国际十年。在该决议中，大会还决定延长第69/16号决议通过的落实非洲人后裔国际十年活动方案，以确保持续努力促进尊重、保护和实现非洲人后裔的所有人权和基本自由。考虑到这一发展，委员会建议缔约国与非洲人后裔合作实施活动方案，并在下次定期报告中列入在此框架内采取措施的资料，同时考虑到委员会关于针对非洲人后裔的种族歧视的第34号一般性建议(2011年)。
与民间社会协商
41.委员会建议缔约国在编写下次定期报告和后续落实本结论性意见时，继续与人权保护领域的民间社会组织，特别是反种族歧视组织进行协商并加强对话。
传播相关信息
42.委员会建议缔约国在提交报告时方便公众索取和查阅，并建议缔约国酌情以官方语言和其他通用语言向负责执行《公约》的各国家机构，特别是向国家执行、报告和后续行动机制转发委员会关于缔约国报告的结论性意见，并在外交部网站予以公布。
共同核心文件
43.委员会鼓励缔约国按照2006年6月举行的人权条约机构第五次委员会间会议通过的《根据国际人权条约提交报告的协调准则》，更新2010年的共同核心文件。委员会参照大会第68/268号决议，促请缔约国遵守此类文件不超过42,400字的字数限制。
特别重要的段落
44.委员会谨请缔约国注意，上文第11段(法律框架)、第13段(关于国籍和宗教的宪法要求)、第31段(人权维护者)和第35段(多样性与宽容)所载建议特别重要，并请缔约国在下次定期报告中详细说明为落实这些建议而采取的具体措施。
后续落实结论性意见
45.委员会根据《公约》第九条第一款和委员会议事规则第74条，请缔约国在本结论性意见通过后一年内提供资料，说明上文第19(a)和(f)段(对移民工人的歧视)以及第33(a)段(诉诸司法)所载建议的落实情况。
编写下次定期报告
46.委员会建议缔约国在2029年5月24日前以一份文件提交第十六至第二十二次合并定期报告，报告应遵循委员会第七十一届会议通过的报告准则，回应本结论性意见提到的所有问题。委员会参照大会第68/268号决议，促请缔约国遵守定期报告不超过21,200字的字数限制。