人权事务委员会
关于马耳他第三次定期报告的结论性意见*
1.委员会在2024年7月3日和4日举行的第4118和4119次会议上审议了马耳他的第三次定期报告。委员会在2024年7月18日举行的第4140次会议上通过了本结论性意见。
A.导言
2.委员会感谢缔约国接受简化报告程序并按照依该程序所拟报告前问题清单提交第三次定期报告。委员会赞赏有机会再次与缔约国高级别代表团开展建设性对话，讨论缔约国在报告所述期间为执行《公约》规定而采取的措施。委员会感谢缔约国代表团在建设性对话期间所作的口头答复以及提交的书面补充资料。
B.积极方面
3.委员会欢迎缔约国采取以下立法、政治和体制措施：
(a)2016年通过了《刑法(修正)法》，废除了关于诋毁罗马宗徒天主教和法律容许的其他宗教罪的条款；
(b)2020年通过了《未成年人保护(替代照料)法》，从而修订了1980年《儿童和青年(照料令)法》；
(c)2024年通过了《刑法》(第5号修正案)，禁止了童贞测试；
(d)通过了《2020-2023年打击贩运人口国家行动计划》；
(e)通过了《2021-2030年残疾人权利国家战略》；
(f)2021年通过了《2021-2023年反种族主义战略》；
(g)2021年通过了《举报人保护(修正)法》；
(h)通过了《2022-2027年性别平等和主流化战略及行动计划》；
(i)通过了《2023-2028年第三个性别暴力和家庭暴力问题国家战略》。
C.关注的主要问题及建议
实施《公约》的宪法和法律框架
4.委员会注意到司法研究委员会为法官、律师和检察官提供了关于国内法律文书纳入的《公约》权利的培训课程，但感到遗憾的是，缺少资料说明国内法院援引或适用《公约》条款的案件以及为提高公众对《公约》及其《任择议定书》的认识而采取的措施(第二条)。
5.关于委员会的以往建议，缔约国应采取一切必要措施，澄清《公约》及其第一项《任择议定书》的国内地位，以确保其直接适用。缔约国应通过司法研究委员会为法官、检察官和律师实施一项全面、便于获得且定期更新的《公约》和《任择议定书》培训方案。缔约国还应采取适当措施，提高公众的认识，使之了解《公约》、其《任择议定书》以及用于就违反《公约》的行为向委员会提交个人来文的机制。
保留
6.委员会注意到缔约国再次承诺采取行动以撤销对《公约》的保留，但仍感关切的是，缔约国维持对第十三条的保留，原因是该国无法执行该条款的规定，并维持对第十四条第二和第六款以及第十九、第二十和第二十二条的保留，原因是该国保留限制相关权利或不采取立法措施使这些权利生效的权利。委员会重申其关切，即这些保留削弱了缔约国对《公约》的承诺，同时总体上对《公约》的执行有不利影响。委员会对于这些保留对所有个人的权利产生的影响感到关切(第二条)。
7.关于委员会的以往建议，缔约国应考虑撤销对《公约》第十三、第十四、第十九、第二十和第二十二条的保留，同时根据缔约国对充分和平等享有《公约》所载所有权利的保留，考虑到所通过的法律和政策产生的不利影响，并确保相关利益攸关方、民间社会组织和人权专家的切实参与。
国家人权机构
8.委员会注意到，设立符合《关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则》(《巴黎原则》)的国家促进平等和人权委员会的立法预计将于2025年颁布(第二条)。
9.关于委员会的以往建议，缔约国应加快采取立法措施，建立完全符合《巴黎原则》的国家促进平等和人权委员会，为建立该委员会规定明确和具体的时间表，同时确保民间社会的切实参与。
反腐败措施
10.委员会赞赏缔约国于2021年通过了《举报人保护(修正)法》；委员会注意到，总检察长于2024年4月决定，对现任和前任公职人员协议将三家公立医院私有化一事的司法调查中查明的每名个人提出刑事指控。委员会注意到，2020年至2024年，对24起涉及公职人员的腐败案件进行了调查和起诉，但感到关切的是，其中只有三起案件事关当选的高级别公职人员。委员会感到遗憾的是，缺乏具体资料，说明案件数量及结果，包括定罪和处罚的情况，以及采取了哪些措施，以保证对所有腐败案件，包括事关受到重大腐败指控的公职人员的案件，进行独立和公正的调查和起诉(第二和第二十五条)。
11.缔约国应采取立法和体制措施，在法律和实践中保障对举报人的保护，确保所有反腐败机构的独立性、效力、透明度和问责制，并保障迅速和及时地调查所有腐败申诉，包括事关受到重大腐败指控的高级公职人员的申诉，以确保犯罪者受到起诉，认定有罪者按罪论处。
不歧视
12.委员会赞赏地注意到，缔约国在国际男女同性恋协会彩虹欧洲指数中排名第一，在直接影响男女同性恋、双性恋和跨性别者的人权的法律和政策方面得分为89%。然而委员会感到关切的是，旨在提供全面的反歧视法律框架的《平等法案》草案尚未颁布成为法律，仍在等待提交议会审议。委员会还感到关切的是，种族歧视、仇恨言论和仇恨犯罪，包括言语攻击、网上仇恨和人身暴力，特别是针对弱势群体和少数群体，包括针对非洲人后裔或民族血统者、穆斯林、移民、难民和寻求庇护者的这些行为持续存在。委员会还感到关切的是，有报告称，政府官员和政治家参与了发表仇恨言论和煽动暴力，助长了不容忍和敌对的大环境。委员会感到关切的是，仇恨犯罪和仇恨言论并非一贯得到调查和起诉，导致施害者有罪不罚(第二、第二十和第二十六条)。
13.关于委员会的以往建议，缔约国应：
(a)收集和公布关于仇恨犯罪和仇恨言论的分列数据，包括举报案件、调查、起诉和定罪的数量；
(b)加快《平等法案》草案的通过和生效，以提供一个全面的反歧视法律框架；
(c)执行禁止仇恨言论和煽动仇恨(包括公职人员和政客的这些行为)并将之定为刑事犯罪的法律，同时确保问责和适当惩处；
(d)改善措施，与互联网服务提供商、社交网络平台和受仇恨言论影响最大的群体密切合作，应对网上仇恨言论盛行的问题；
(e)为仇恨言论和仇恨犯罪的受害者提供充分的保护和支持，包括让他们能够获得法律援助、心理支持和其他必要服务，同时确保受害者了解其获得有效补救的权利；
(f)面向公职人员和公众开展宣传运动，着眼于促进对人权和多样性的尊重。
性别平等
14.委员会赞赏缔约国通过了《2022-2027年性别平等和主流化战略及行动计划》并为促进男女平等参与公共和政治事务采取了许多措施，特别是通过《马耳他宪法》和2021年《大选(修正)法》采取了暂行特别措施。委员会还予以肯定的是，妇女目前在司法机构中所占比例为58%，包括46%的法官为女性。然而委员会仍感关切的是，关于妇女和男性在家庭和整个社会中的角色和责任的性别偏见和刻板印象持续存在，除其他外，这种观念导致了劳动力市场的不平等，包括男女就业差距为13.1%，65岁以上老年人养老金性别差距为41.7%(第二、第三和第二十五条)。
15.缔约国应加紧努力，在公共和私营部门所有领域确保男女平等。具体而言，缔约国应：
(a)根据公共或政治事务中妇女和男性的代表水平的分列数据，采取旨在实现平等的有效措施；
(b)采取措施，包括暂行特别措施，解决劳动力市场的不平等问题，特别是严重影响弱势妇女群体(包括老年妇女)的不平等问题，并促进同工同酬原则；
(c)提高公众对男女平等原则和消除性别成见的必要性的认识。
暴力侵害妇女行为，包括家庭暴力
16.委员会赞赏缔约国为制止暴力侵害妇女行为包括家庭暴力行为采取了许多立法和体制措施，特别是通过2022年第十号法出台了《刑法》第211A条，规定了杀害妇女行为的加重情节，并通过了第《2023-2028年第三个性别暴力和家庭暴力问题国家战略》。尽管缔约国为解决报告不足的问题采取了措施，包括开展了“打破沉默”运动，但委员会仍然感到关切的是，暴力侵害妇女的施害者受到起诉的数量仍然不高，虽然家庭暴力是第二大最常见犯罪。委员会还感到遗憾的是，缺少资料说明向受害者提供补救的情况(第二、第三、第六、第七和第二十六条)。
17.缔约国应：
(a)在法律上和实践中保证对一切形式的暴力侵害妇女行为包括家庭暴力进行调查，起诉施害者，认定有罪的按罪论处，并保证受害者能够获得有效补救，得到充分补偿，包括赔偿，并能够获得充分的保护和援助；
(b)建立和促进可获得并且保密的报告机制，包括线上报告和第三方报告，以鼓励受害者、家庭成员和证人进行报告而不必担心报复或污名化；
(c)加强对律师、司法官员和执法人员进行普通和专门培训，应特别重视应对性别偏见和成见及再次受害的问题，并特别重视确保尊重受害者的隐私；
(d)确保其管辖内的所有妇女，包括移民妇女和寻求庇护的妇女，都有平等机会利用申诉机制、保护措施、心理支助服务和有效补救；
(e)提高公众对可用的保护令和其他法律补救办法的认识；
(f)面向男性和妇女开展提高公众认识运动，以改变社会态度，并消除将暴力侵害妇女行为正常化的父权成见。
自愿终止妊娠及性权利和生殖权利
18.委员会注意到，2023年第二十二号法对《刑法》进行了修正，将孕妇生命或健康面临风险的情况规定为总体禁止获得人工流产的例外情况。委员会感到关切的是：
(a)由于怀孕可能造成严重身心痛苦和折磨(包括强奸或乱伦所致怀孕)而接受人工流产仍被定为犯罪；
(b)缺少资料说明公共资助的服务，例如心理照护或产前和人工流产后保健服务的提供情况和范围；
(c)在法律上和实践中无法保障非政府组织提供服务，包括在人力、技术和资金资源的分配方面；
(d)缺少资料说明由于人工流产而被调查、起诉、定罪或判刑的妇女以及先前已被判刑的妇女获得法律援助和公平审判保障的情况(第二、第三、第六和第八条)。
19.关于委员会的以往建议和第36号一般性意见(2018年)，缔约国应采取一切必要措施，确保对人工流产的监管方式不违背缔约国确保妇女和女童不必接受不安全人工流产的义务。具体而言，缔约国应：
(a)评估可能歧视使用人工流产的妇女和女童或任意干涉她们的隐私的法律和政策；
(b)修订《刑法》，以确保在怀孕至足月可能造成巨大身心痛苦或折磨，包括在怀孕由强奸或乱伦所致或胎儿无法存活的情况下，可以获得安全、合法、不受阻碍、保密且有效的人工流产服务；
(c)确保平等获得公共资助的保健和社会服务，包括社会福利和心理护理以及高质量的产前和人工流产后保健服务；
(d)确保妇女和女童不必接受不安全人工流产，并切实保护妇女和女童的生命，使其免受与此类人工流产相关的身心健康风险；
(e)为由于缔约国的立法而被迫怀孕至足月的妇女和女童制定全面的援助方案，特别是针对身心健康遭受暂时或永久损害的妇女和女童(或死亡的妇女和女童的家人)，生活中大家庭中、被迫放弃学业或工作、生活贫困或属于其他弱势群体的妇女和女童制定方案；
(f)确保向因人工流产而被调查、起诉、定罪或判刑的妇女提供法律援助和公平审判保障；
(g)促进和保护平等获得负担得起的避孕措施的机会，并在教育系统中面向妇女、男性和青少年开展性健康和生殖健康权利宣传方案，宣传使用避孕药具的重要性以及性健康和生殖健康权利。
禁止对被剥夺自由者实施残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚和过度使用武力
20.委员会予以肯定的是，缔约国对拘留中心的基础设施进行了升级，并努力加强对被剥夺自由者遭受残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚的监测，包括由移民保健服务机构审查医疗报告。然而委员会感到关切的是：
(a)缺少关于拘留移民和使用非拘禁替代办法的全面数据；
(b)有报告称存在生活条件恶化和不人道待遇的问题；
(c)有报告称拘留中心存在对移民和寻求庇护者过度使用武力的情况；
(d)缺少资料说明欧洲人权法院对A.D.诉马耳他案作出裁决后，向根据1982年《预防疾病法令》被拘留的移民提供的有效补救(第七和第十条)。
21.关于委员会的以往建议，缔约国应：
(a)收集并公布关于拘留移民和对移民使用非拘禁替代办法的全面数据；
(b)在法律上和实践中保证使用非拘禁替代办法，将拘留作为最后手段，拘留时间应尽可能短；
(c)确保根据《执法人员使用武力和火器的基本原则》，在立法和政策中充分体现并在实践中遵守使用武力方面的必要性和相称性原则；
(d)按照《公约》和《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》(《纳尔逊·曼德拉规则》)，以可持续的方式改善收容和拘留中心的生活条件，包括提供适当的保健服务和卫生条件，同时确保所有被剥夺自由者得到安全和人道的待遇，并确保对所有监狱其他拘留设施进行独立监督；
(e)保证所有基于公共健康理由的拘留令符合必要性和相称性原则，受到独立监督，并为经查被任意剥夺自由的移民或寻求庇护者提供有效补救；
(f)确保安全部队过度使用武力的事件全部得到及时、公正、有效的调查，将责任人绳之以法并予以适当惩处，并为受害人提供有效补救。
移民、寻求庇护者和难民的生命权和不推回权
22.委员会深为关切的是：
(a)据报告，发生在缔约国辖区内的沉船和船只遇险事件造成了可能的非法剥夺生命，这些事件尚未得到调查，其中有些事件中，缔约国对遇险信号没有作出回应，延迟很久才对遇险信号作出回应，指示商船不要回应或指示商船拦截船只并改变路线；
(b)对海上遇险原则的解释不符合《国际海上搜寻救助公约》；
(c)2020年5月与利比亚签署的打击非法移民谅解备忘录中缺乏人权保障措施；
(d)有报告称，开展搜救行动的非政府组织受到制裁，包括不回应或延迟回应它们发出的遇险信号以及没收它们的船只；
(e)缺少资料说明采取了哪些措施以确保国际保护机构对庇护申请，特别是被认定“明显没有根据”的申请所作决定的相称性和必要性；
(f)缺少在移民、寻求庇护者和孤身未成年人就拘留令、驱逐令、年龄评估和不利的庇护申请结果向国际保护上诉法庭和移民上诉委员会提出上诉之前向他们提供的免费法律援助服务；
(g)缺少资料说明对国际保护机构的不利决定提出上诉的切实权利，例如向国际保护上诉法庭或独立司法机构提出上诉的权利；
(h)“El Hiblu 3”受到指控，当局2019年3月试图将此三人送回利比亚，他们反对当局的做法，三人的罪名包括根据《刑法》第328A条提出的恐怖主义行为指控，这些罪名可判处终身监禁(第六、第七、第九和第十条)。
23.委员会参照其以往结论性意见和第36号一般性意见(2018年)第63段，建议缔约国：
(a)根据国际海上救援义务，尊重和保护所有海上遇险人员的生命；
(b)采取一切必要措施，遵循不推回原则，确保在缔约国行使管辖权或有效控制的地区的搜救区内的海上遇险人员从速得到救援，在安全地点登岸并充分享有庇护和保护的权利，在确认载有难民、寻求庇护者或移民的船只是否遇险时应根据《国际海上搜寻救助公约》对“遇险阶段”作完整解释；
(c)采取符合《公约》和海上救援国际义务的搜救行动方法，包括在登岸期间，应特别注意迅速识别处于高度风险的人员；
(d)审查与利比亚的谅解备忘录，以确保难民和经海路迁移的移民的人权得到保障和保护；
(e)保证开展搜救行动的个人和非政府组织能够诉诸司法，包括在遇险信号得不到回应或回应延迟的情况下采取有效补救措施，并确保所有没收船只的行为事先得到司法授权；
(f)审查据以认定庇护申请被视为“明显没有根据”的理由，同时保证任何限制都是相称和必要的；
(g)确保所有移民和寻求庇护者，包括孤身未成年人，自诉讼程序之初就能获得免费法律援助和适当的口译服务，确保他们能够诉诸关于拘留或驱逐令的临时措施以及公正和全面的身份认定程序，并确保在年龄评估中考虑到儿童的最大利益；
(h)确保“El Hiblu 3”等面临刑事指控的移民接受公平透明的审判，包括自诉讼之初就提供免费法律援助和有效的翻译服务。
贩运人口
24.委员会予以肯定的是，缔约国采取了步骤以改进识别贩运人口受害者的工作和为受害者提供的服务，但重申其关切称，与贩运人口相关的调查和定罪数量少。委员会感到关切的是，缔约国没有采取充分措施以确保受害者获得充分赔偿的权利，不论受害者在调查和刑事诉讼中是否与执法当局合作(第八条)。
25.关于委员会的以往建议，缔约国应：
(a)根据关于贩运人口案件的分列统计数据，包括根据调查、起诉和定罪的数量采取措施；
(b)为警察、移民官员、边防警卫、检察官、法官、律师和其他相关利益攸关方提供持续和全面的培训方案，以提高他们查明、调查和起诉案件以及切实满足贩运人口受害者的需要的能力；
(c)建立和澄清发现贩运人口受害者和将他们转介到适当支助服务机构的程序，同时确保他们得到保护并获得医疗、心理、社会和法律援助；
(d)保障受害者得到充分的保护、补偿、赔偿和康复，包括确保迅速调查和起诉贩运者以及可获得法律援助。
司法独立和公正
26.委员会注意到，通过2020年第四十三号法对《宪法》进行了修订，授权司法任命委员会承担此前总理的职责，就司法任命向总统提供咨询意见。委员会还注意到，缔约国根据通过法律实现民主欧洲委员会的调查结果采取了措施，以改革司法任命委员会的组成，包括取消总检察长的职责，并改革首席法官的任命程序。然而委员会感到遗憾的是，缺少资料说明为保障司法机构的独立性和公正性而采取的任何其他措施，包括关于司法任命委员会的组成及其决策程序的措施(第二和第十四条)。
27.委员会建议缔约国根据通过法律实现民主欧洲委员会的建议采取更多措施，以保障司法机构的独立性和公正性，包括采取立法措施，审查司法任命委员会的组成及其决策程序。委员会还建议缔约国与相关利益攸关方，包括与司法部门、检察部门和民间社会进行有意义的磋商，以确保改革全面且有效。缔约国还应确保法官和检察官的遴选、任命、升职、停职、调职、免职和纪律处分程序符合《公约》和相关国际标准，包括《关于司法机关独立的基本原则》。
隐私权
28.委员会感到关切的是，1996年《马耳他安全机构法》允许总理行使负责安全机构的部长的权力(第11条)，任命对负责安全机构的部长进行监督的专员(第4条第1款)，并在安全委员会中占有一个席位(第14条第2款)，该委员会负责监督安全机构的开支、管理和政策。委员会还感到关切的是，虽然该法没有明确规定拦截网上活动，但“拦截”被宽泛地解释为包括网上通信活动。委员会感到关切的是，在没有充分的司法监督的情况下，缺乏具体规定可能导致解释过于宽泛，并可能导致任意或过度适用监视的权力，从而侵犯隐私权和其他基本自由(第十七条)。
29.缔约国应采取一切必要措施，改进现有保障措施，以确保负责安全机构的部长作出的所有决定符合合法性、相称性和必要性原则，包括采取立法措施，审查赋予总理的权力，保证对安全部门进行独立监督，并确保所有监视令和其他侵入性质的措施均须事先获得由独立司法机构授权。
表达自由
30.委员会赞赏地注意到，缔约国于2018年通过了《媒体和诽谤法》，将诽谤去刑罪化。委员会注意到事关非法杀害记者Daphne Caruana Galizia的已完成和进行中的刑事诉讼，并注意到缔约国为改善记者的安全采取了步骤，包括制定了题为“管理和应对生命威胁”的标准作业程序。然而委员会感到关切的是，有报告显示，媒体工作者、记者和人权维护者所处的环境越来越不友好，例如有报告称存在诽谤和恐吓，包括通过战略性和无根据的诉讼、不承认非国家颁发的证件和监视等手段进行诽谤和恐吓。委员会还感到关切的是，欧洲联盟委员会2023年的调查结果表明，媒体机构和公民在通过公共当局以及信息和数据保护专员要求获得信息时仍然面临障碍，并对2008年《信息自由法》的审查出现延迟表示关切(第十九条)。
31.根据《公约》第十九条和委员会关于意见和表达自由的第34号一般性意见(2011年)，缔约国应：
(a)确保迅速、独立和公正地调查所有报告的侵犯表达自由案件，包括骚扰、威胁和暴力袭击记者、媒体工作者和人权维护者的案件，起诉嫌疑施害者，认定有罪的按罪论处，并为受害者提供有效补救；
(b)确保有效落实预防和应对框架，以促进记者、媒体工作者和人权维护者的安全；
(c)切实执行法律和监管框架，从而确保监管机构的独立性，包括信息和数据保护专员以及信息和数据保护上诉法庭的独立性；
(d)确保制定保障措施，以防止使用战略性诉讼和不正当诉讼不当地针对民间社会组织、媒体、记者和人权维护者或限制他们的活动，包括防止使用为转化欧洲议会关于防止反公众参与策略性诉讼的指令而采取的立法措施所禁止的战略性诉讼和不正当诉讼；
(e)采取一切必要措施，以改善记者的工作环境并保障获取信息的机会，包括保障记者有权就公共当局的不利决定迅速向信息和数据保护专员、信息和数据保护上诉法庭和上诉法院提出上诉。
和平集会权
32.委员会注意到，警察局长以往曾允许自发示威，但委员会感到关切的是，1931年《公众集会法令》规定了对行使和平集会权的个人施加的要求和刑事处罚，包括要求由警察局长事先发出书面通知。第15条第2款规定警察在其他控制措施无效时可使用武力，除此之外，委员会还感到关切的是，缺乏使示威者免遭过度使用武力或报复的法律保障。委员会还感到关切的是，2019年10月，收容在哈尔法尔收容中心的移民因参与抗议收容中心恶劣生活条件的示威而全体受到指控和传讯(第二十一条)。
33.缔约国应采取必要的立法和其他措施，确保为行使和平集会权创造安全和有利的环境。缔约国还应审查本国关于和平集会权的法律框架，与相关利益攸关方(包括民间社会组织和人权专家)进行磋商，以保证对和平集会权的任何限制和任何使用武力的做法都符合必要性和相称性原则。缔约国应改善身在收容中心或拘留中心的移民和寻求庇护者的生活条件，同时建立有效的申诉机制，并确保因示威而面临刑事指控的移民接受公平和透明的审判，包括提供免费法律援助和口译服务。
D.传播和后续行动
34.缔约国应广泛传播《公约》及其两项任择议定书、缔约国的第三次定期报告和本结论性意见，以提高司法、立法和行政部门以及在缔约国开展活动的民间社会团体和非政府组织及广大公众对《公约》所载权利的认识。缔约国应确保将定期报告和本结论性意见译成缔约国的官方语言。
35.根据委员会议事规则第75条第1款，缔约国应在2027年7月23日之前提供资料，说明委员会在上文第9段(国家人权机构)、第15段(性别平等)和第23段(移民、寻求庇护者和难民的生命权和不推回权)所提建议的落实情况。
36.根据委员会可预测的审议周期，缔约国将在2030年收到委员会发送的报告前问题清单，并应在一年内提交答复，该答复将构成缔约国的第四次定期报告。委员会还请缔约国在编写报告时广泛征求在缔约国开展活动的民间社会团体和非政府组织的意见。按照大会第68/268号决议，报告字数应限制在21,200字以内。与缔约国的下一次建设性对话将于2032年在日内瓦举行。