Комитет по экономическим, социальным и культурным правам

Соображения, принятые Комитетом в соответствии с Факультативным протоколом к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах в отношении сообщений № 226/2021 и № 227/2021 * , **

Сообщения представлены:Хамид Сайдави и Масир Фарах (оба представлены адвокатом Стефано Портелли)

Предполагаемые жертвы:авторы

Государство-участник:Италия

Дата сообщений:10 и 12 сентября 2021 года (первоначальные представления г-на Сайдави и г-на Фараха, соответственно)

Дата принятия Cоображений:16 февраля 2024 года

Тема сообщения:выселение двух семей из жилища, которое они занимали без законного права собственности

Процедурный вопрос:исчерпание внутренних средств правовой защиты

Вопрос существа:право на достаточное жилище

Статья Пакта:11 (1)

Статьи Факультативного2, 3 (1) и 5протокола:

1.1Авторами сообщений, оба граждане Марокко, являются Хамид Сайдави, родившийся 4 апреля 1963 года, и Масир Фарах, родившийся 10 октября 1975 года. Авторы утверждают, что государство-участник нарушило их права, предусмотренные пунктом 1 статьи 11 Пакта. Факультативный протокол вступил в силу для государства-участника 20 февраля 2015 года. Авторы представлены адвокатом.

1.210 и 12 сентября 2021 года Комитет, действуя через свою рабочую группу по сообщениям, зарегистрировал сообщения и просил государство-участник приостановить выселение авторов и их семей на время рассмотрения сообщений в Комитете или предоставить им альтернативное жилье, отвечающее их потребностям, чтобы избежать причинения непоправимого вреда им и их семьям.

A.Резюме информации и аргументов, представленных сторонами

Факты в изложении авторов

Общие факты, характерные для этих дел

2.1Авторы утверждают, что жили в квартале из пяти небольших, «запущенных» домов недалеко от железнодорожной линии по адресу: Рим, улица Латино Сильвио, 37. Они утверждают, что дома были построены армией США во время второй мировой войны и что в течение десятилетия между смертью предыдущих жильцов и их приездом дома использовались контрабандистами и потребителями наркотиков. Дома были восстановлены и отремонтированы авторами и их соседями — группой из пяти семей рабочих-мигрантов из Северной Африки. Авторы отмечают, что они испытывали сильную эмоциональную привязанность к домам и вложили много труда и денег в ремонтные работы. 24 соседа, включая 7 несовершеннолетних, были очень близки и поддерживали друг друга.

2.2Хотя большинство жильцов зарегистрировали эти дома в качестве места жительства, им так и не удалось получить право собственности. По имеющейся у жителей информации, у домов не было официального владельца, и местные власти неофициально сообщили им, что они могут оставаться в этих домах, даже если невозможно предоставить им официальное право собственности. Авторы утверждают, что власти неофициально выразили признательность за то, что ремонт домов восстановил безопасность в этом районе.

2.314 октября 2008 года авторы получили уведомление от Итальянской государственной железнодорожной компании (Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane), в котором сообщалось, что компания приобрела право собственности на квартал домов и собирается выселить жителей, утверждая, что дома находятся в разрушенном состоянии. В ходе судебного разбирательства в Гражданском суде Рима, которое началось 27 октября 2008 года, компания потребовала выселить семьи и выплатить штраф за незаконное занятие домов. 22 сентября 2009 года жалоба была отклонена и сдана в архив Гражданским судом Рима, который отметил, что авторы проживали в домах в течение длительного времени до того, как компания приобрела право собственности на них, и что авторы не совершали никаких уголовных преступлений.

2.4В 2010 году пожарные пришли к выводу, что дома находятся в аварийном состоянии и их жителей необходимо выселить. Инспекторы обратились в городской совет Рима с просьбой предоставить семьям подходящее жилье. Как сообщается, 14 апреля 2011 года эта просьба была направлена в социальные службы, но безрезультатно.

2.55 апреля 2011 года авторы ответили на очередное уведомление железнодорожной компании о необходимости освободить помещения, заявив, что дома находятся в хорошем состоянии и что в них жили в течение многих лет, подчеркнув при этом, что компания терпела использование домов, не требуя никакой платы и не выказывая намерения сдавать их в аренду или использовать каким-либо образом. 25 ноября 2012 года седьмая палата Гражданского суда Рима вынесла решение, в котором постановила освободить дома и возложила на жильцов обязанность выплатить штраф и покрыть судебные издержки на сумму 37 493,74 евро. Однако в последующие годы авторы не получали никаких уведомлений об освобождении жилья, и им не предлагалось никакого альтернативного жилья. Поэтому они решили продолжать жить в этих домах и возобновили ремонтные работы.

2.610 февраля 2021 года авторам было направлено официальное уведомление о том, что они должны освободить дома во исполнение решения, принятого Гражданским судом Рима 25 ноября 2012 года. 16 февраля 2021 года авторы обратились в городской совет с просьбой предоставить им экстренное жилье. Безапелляционный приказ о выселении был вынесен 15 марта 2021 года Гражданским судом Рима, но адвокат авторов решил не оспаривать его, поскольку жалоба на безапелляционный вердикт, в отсутствие новых доказательств, наверняка была бы отклонена и обрекла бы авторов на выплату дополнительных судебных издержек.

2.724 мая, 27 июня и 27 июля 2021 года сотрудники судебных органов пытались посетить дома, чтобы провести выселение, но не смогли этого сделать, учитывая поддержку, оказанную авторам со стороны активистов, отстаивающих жилищные права, и других семей. Во время последнего из трех посещений сотрудник судебной службы устно сообщил, что следующее посещение состоится 16 сентября 2021 года, но не предоставил никакого письменного документа на этот счет.

Сообщение № 226/2021

2.8Г-н Сайдави прибыл в Италию в 1988 году и с 2000 года проживает вместе со своей женой и тремя детьми в доме по адресу: улица Латино Сильвио, 37. До локдауна, введенного во время пандемии коронавирусной инфекции (COVID-19), он зарабатывал примерно 1778 евро в месяц, но после реструктуризации, связанной с пандемией, его постоянная работа была заменена на эпизодическое сотрудничество с его бывшим работодателем, что привело к сокращению дохода примерно вдвое. По оценкам г-на Сайдави, на первый этап ремонта домов он потратил около 25 000 евро в дополнение к физической работе, которую он выполнял неофициально.

2.923 марта 2011 года адвокат г-на Сайдави написал письмо в железнодорожную компанию от имени семьи своего клиента и еще двух семей, сообщив, что они готовы урегулировать свое жилищное положение, став официальными арендаторами. Помимо вышеупомянутых просьб о предоставлении социального жилья, 9 июня 2011 года г-н Сайдави подал еще одну просьбу о предоставлении государственного жилья в жилищный департамент городского совета Рима. Его просьба о предоставлении экстренного жилья от 16 февраля 2021 года была отклонена 24 февраля 2021 года, и городской совет Рима дал ему номер телефона организации, оказывающей поддержку лицам, оказавшимся в ситуации бездомности. 18 июня 2021 года г-н Сайдави попросил еще одну встречу с представителями социальных служб с целью получения социального жилья. Дети г-на Сайдави уже взрослые и экономически независимые, но из-за экономического кризиса, вызванного пандемией COVID-19, они не могут помочь своим родителям материально. Следовательно, у него и его жены не было бы альтернативного жилья, если бы их выселили из дома, и они стали бы бездомными. Единственной альтернативой, предложенной властями, было разделение мужчин и женщин, при котором женщины размещались бы в центрах экстренной помощи, а мужчины оставались бы бездомными, что, по их мнению, не было жизнеспособным вариантом.

Сообщение № 227/2021

2.10Г-н Фарах с 2005 года живет в доме по адресу: улица Латино Сильвио, 37. На момент подачи сообщения он проживал в доме со своей 73-летней матерью, имеющей инвалидность, старшим братом, недавно перенесшим операцию на сердце, женой и двумя детьми в возрасте 8 и 5 лет. Последние 13 лет г-н Фарах работает торговцем рыбой на одном из рынков Рима. Несмотря на то, что его мать обратилась за пенсией, а его жена является официальным владельцем рыночной торговой точки, где он работает, на момент подачи сообщения он был единственным человеком в семье, который зарабатывал. Его брат раньше продавал обувь на рынках, но после госпитализации и операции на сердце потерял возможность заниматься экономической деятельностью. Доход семьи, отражающий экономический показатель ее благополучия, составляет 2350 евро в год.

2.11Несмотря на просьбы о предоставлении экстренного жилья, поданные 16 февраля 2021 года (см. пункт 2.6 выше), ни власти, ни железнодорожная компания не предложили никакого решения. Единственной альтернативой, которую предложили власти, было отделение мужчин от женщин и детей, при котором женщины и дети размещались бы в центрах экстренной помощи, а мужчины оставались бы бездомными, что, по их мнению, не было жизнеспособным вариантом. Г-н Фарах не может найти приют в доме родственников или друзей и опасается, что выселение и последующая бездомность сделают его неспособным обеспечить надлежащую родительскую заботу о своих детях. Он добавляет, что выселение нанесет непоправимый ущерб всей семье, поставит под угрозу жизнь его матери и здоровье его брата, а также нанесет травму детям, чье осуществление основных прав на жилье, здоровье, школьное образование и родительский уход будет нарушено.

Жалоба

3.1Авторы утверждают, что итальянские власти не защищают их права в соответствии со статьей 11 Пакта, и заявляют, что ситуация беззащитности, в которой они оказались, является нарушением их прав, закрепленных в Пакте. Они отмечают, что национальные суды приняли решение в пользу иска железнодорожной компании о восстановлении контроля над собственностью, которой она пренебрегала в течение многих лет, вместо того чтобы гарантировать социально уязвимым семьям право на жилище, неприкосновенность и достоинство.

3.2Авторы добавляют, что неопределенная ситуация с жильем, в которой они находились в течение 16 лет, риск разделение семьи в экстренных приютах и угроза выселения являются нарушением статьи 17 Международного пакта о гражданских и политических правах.

3.3Авторы утверждают, что они исчерпали внутренние средства правовой защиты, поскольку обжаловали различные судебные решения, вынесенные против них, за исключением решения от 15 марта 2021 года, так как было сочтено, что жалоба на безапелляционный вердикт в отсутствие каких-либо новых доказательств была бы непременно отклонена и повлекла бы за собой дополнительные судебные издержки. Они отмечают, что неоднократно обращались с просьбой о предоставлении им социального жилья и что у них нет других внутренних средств правовой защиты, которые они могли бы применить, чтобы остановить свое выселение.

Замечания государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения

Общие замечания и комментарии относительно приемлемости, характерные для дел

4.115 марта 2022 года государство-участник представило свои замечания относительно приемлемости и существа сообщений.

4.2Государство-участник отмечает, что Конституционный суд рассматривает только нарушения Конституции 1948 года и может действовать либо ex officio, либо через прокурора, либо по запросу истца или ответчика. Кроме того, когда Суд считает, что закон противоречит Конституции, такая оценка приводит к приостановлению производства по делу a quo. Государство-участник отмечает, что в соответствии со статьей 134 Конституции Конституционный суд выносит решения по: a) спорам о конституционности законов и имеющих силу закона актов государства и областей; b) спорам о компетенции между различными властями государства, между государством и областями и между областями; и c) обвинению, выдвигаемому согласно Конституции против главы государства. Государство-участник отмечает, что в целом Конституционный суд выносит решения о действительности законодательства, его толковании и о том, соответствует ли его применение по форме и существу Конституции. Оно также отмечает, что, когда Суд признает закон или акт, имеющий силу закона, неконституционным, конкретная норма теряет силу на следующий день после публикации решения.

4.3Что касается приемлемости сообщений, государство-участник утверждает, что авторы не исчерпали внутренние средства правовой защиты, отмечая, что средства правовой защиты должны быть доступными, эффективными и достаточными или адекватными. Государство-участник подчеркивает, что правило о неисчерпании внутренних средств правовой защиты становится актуальным, когда такие средства недоступны, когда они не являются эффективными или адекватными и когда имеет место отказ в правосудии или когда применяемые средства правовой защиты носят дискреционный характер. Государство-участник утверждает, что, вопреки утверждениям, содержащимся в сообщениях, ни одно из вышеперечисленных положений не применимо в настоящих делах.

Сообщение № 226/2021

4.4В связи с сообщением, представленным г-ном Сайдави, государство-участник утверждает, что на заседании провинциального комитета по вопросам порядка и общественной безопасности 17 сентября 2021 года выяснилось, что по результатам оценки семья г-на Сайдави, проживающая в блоке № 1 квартала домов по адресу: улица Сильвио Латино, 37, имела годовой доход в размере 60 000 евро. Государство-участник утверждает, что по причинам, упомянутым выше как в его общих замечаниях, так и в комментариях по вопросу о приемлемости и по существу сообщения, сообщение не является приемлемым.

Сообщение № 227/2021

4.5В связи с сообщением, представленным г-ном Фарахом, государство-участник сообщает, что в прошлом экстренная социальная служба муниципалитета Рима, Sala Operativa Sociale, предлагала экстренные решения для лиц, проживающих по адресу: улица Сильвио Латино, 37, и что все предложения были отклонены г-ном Фарахом, поскольку они носили временный характер. Государство-участник отмечает, что во время пандемии COVID-19 среди прочих соответствующих мер была активирована система пособий в связи с чрезвычайной ситуацией и Италия ввела так называемое пособие в порядке социальной ответственности, что было признано в контексте универсального периодического обзора в ноябре 2019 года. Государство-участник подчеркивает тот факт, что, помимо прочих мер, оно ввело единую и универсальную надбавку для оказания экономической поддержки семьям. Пособие назначается на каждого ребенка-иждивенца в возрасте до 21 года при соблюдении определенных условий и без ограничения возраста для детей с инвалидностью. Государство-участник утверждает, что по причинам, указанным в общих замечаниях выше, а также в его комментариях по поводу приемлемости и существа сообщения, сообщение является необоснованным и, следовательно, неприемлемым.

Комментарии авторов к замечаниям государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения

Общие замечания и комментарии относительно приемлемости, характерные для дел

5.121 апреля 2023 года и 12 июня 2022 года авторы представили комментарии к замечаниям государства-участника относительно приемлемости и существа дел № 226/2021 и № 227/2021 соответственно.

5.2Авторы отвергают утверждение о том, что сообщения являются неприемлемыми по причине неисчерпания внутренних средств правовой защиты, заявляют, что государство-участник действует недобросовестно, и считают, что Межведомственный комитет по правам человека, который подготовил замечания государства-участника, не является надлежащим органом для представления таких замечаний, поскольку он не является независимым от исполнительной власти.

5.3Авторы подчеркивают, что внутренние средства правовой защиты, которые заявители должны исчерпать, должны быть доступными и эффективными, а при определении того, были ли они исчерпаны, должны учитываться конкретные обстоятельства каждого отдельного дела. Они утверждают, что применение требования об исчерпании внутренних средств правовой защиты должно быть в определенной степени гибким и не должно представлять собой неоправданное препятствие для доступа к международным средствам правовой защиты.

5.4Авторы также утверждают, что, как и подавляющее большинство уязвимых лиц, которым угрожает выселение в государстве-участнике, они не подали апелляцию против своего выселения. Они далее утверждают, что решили не подавать апелляцию из-за законодательной реформы, которая сделала апелляции чрезвычайно дорогими и не подлежащими финансированию в рамках бесплатной системы правосудия, что сделало их практически недоступными для людей с ограниченными экономическими ресурсами, которые уже имеют долги. Авторы утверждают, что Декретом № 55 от 10 марта 2014 года Министерство юстиции Италии ввело новые параметры для расчета судебных издержек, которые должны нести проигравшие стороны в гражданских процессах. Эти параметры, которые позже были изменены указом от 8 марта 2018 года, основаны на расходах на само судебное разбирательство, и присужденные в итоге расходы могут быть увеличены или уменьшены в соответствии с решением судьи. Однако в соответствии с постановлением Верховного кассационного суда, если нет явных причин, расходы не могут существенно отличаться от профессиональных гонораров, установленных адвокатским постановлением. Авторы утверждают, что вердикт к оплате судебных издержек является тяжелым бременем для людей, поскольку те, кто пострадал от нарушения их права на жилище, обычно находятся в финансово стесненном положении к моменту обращения в суд, а вердикт к оплате судебных издержек всегда является тяжелым бременем. Авторы отмечают, что реформа распространяется даже на тех, кто имеет право на бесплатную юридическую помощь. Они подчеркивают, что на практике риск быть приговоренным к выплате сумм, которые могут легко достичь 5000 евро, заставляет людей с ограниченными экономическими ресурсами, которые часто уже задолжали своим арендодателям, отказываться от своего права на судебную защиту, и большинство адвокатов рекомендуют не подавать апелляции, которые не имеют шансов на успех, чтобы избежать дополнительных расходов.

5.5Авторы утверждают, что, если государство-участник возражает против приемлемости сообщения на том основании, что внутренние средства правовой защиты не были исчерпаны, на него ложится бремя доказывания того, что существуют доступные и эффективные средства правовой защиты. Однако они отмечают, что государство-участник уже представило аналогичные замечания в ответ на другие индивидуальные сообщения. Авторы отмечают, что в представлении государства-участника содержатся общие ссылки на итальянскую судебную систему, но не указывается, какое конкретное внутреннее средство правовой защиты они могли бы использовать.

5.6Авторы отмечают, что государство-участник ссылается на Конституционный суд, что может означать, что обращение в этот судебный орган является тем внутренним средством правовой защиты, которое они должны были использовать. Однако они утверждают, что только судьи могут подавать заявления в этот Суд, который призван проверять действенность законов и актов, регулировать распределение полномочий между различными ветвями власти и выступать арбитром по обвинениям, выдвинутым против президента. Авторы добавляют, что роль Конституционного суда не заключается в том, чтобы отвечать на иски, поданные частными лицами. Они утверждают, что, таким образом, физические лица, такие как они сами, не могут начать разбирательство в этом Суде. Авторы утверждают, что государство-участник полностью осведомлено о вышеупомянутых аргументах, а также о недостатке ресурсов, которыми они располагают как лица, находящиеся в уязвимом экономическом положении, лишенные доступа к недорогому жилью и подверженные угрозе нанесения непоправимого вреда и потенциального нарушения их прав. Таким образом, авторы утверждают, что неразумно ожидать от них возбуждения разбирательства в высшем судебном органе государства, действия, требующего посредничества судьи, которым они не могут заручиться. Авторы утверждают, что аргумент государства-участника не согласуется с обязательством государства-участника добросовестно толковать Пакт в соответствии со статьей 26 Венской конвенции о праве международных договоров.

5.7Авторы утверждают, что они исчерпали все внутренние средства правовой защиты, которыми они могли разумно воспользоваться. Они подчеркивают острую нехватку жилья в государстве-участнике и отмечают, что Европейский союз в своем докладе от 2015 года выразил обеспокоенность по поводу жилищных прав и выселений в государстве-участнике. Авторы утверждают, что в последующие годы ситуация ухудшилась и приобрела эндемический характер в результате пандемии COVID-19 и мер, принятых государством-участником в этой связи.

Сообщение № 226/2021

5.8В своих комментариях г-н Сайдави отмечает, что утверждение о том, что он зарабатывает 60 000 евро в год, неверно. Он объясняет, что примерно два года назад его регулярная работа в культурной ассоциации марокканских имамов в Европе была заменена на нестабильные отношения «работы по вызову», в результате чего он зарабатывает примерно треть от своей прежней зарплаты. Он отмечает, что в настоящее время его показатель эквивалентного экономического положения составляет чуть более 10 000 евро в год, что не позволяет ему снять жилье на свободном рынке или получить временное жилье. Г-н Сайдави заявляет, что утверждение о том, что он зарабатывает 60 000 евро в год, является еще одним доказательством недобросовестности, поскольку социальный работник из Межведомственного комитета по правам человека, с которым ему было предложено встретиться, вместо решения его проблемы передал неверную информацию, пытаясь снять с государства-участника его обязательства перед наиболее уязвимыми членами общества.

Сообщение № 227/2021

5.9Ссылаясь на комментарии государства-участника по существу дела, г-н Фарах утверждает, что упоминание об экстраординарных и неэкстраординарных субсидиях, предоставленных его семье, не имеет отношения к делу. Он отмечает, что является работающим человеком, который не в состоянии содержать семью из шести человек и оплачивать квартиру только за счет одного дохода. Он указывает, что субсидии, на которые ссылается государство-участник, не обеспечивают эффективных и постоянных решений для предотвращения ущерба в случае выселения. Он уточняет, что срок действия чрезвычайных надбавок в связи с COVID-19 истек в декабре 2020 года и на момент представления сообщения в сентябре 2021 года их не было. Он отмечает, что для запрашивания пособия в порядке социальной ответственности ему придется прекратить работу. Он утверждает, что, хотя единое и универсальное пособие, недавно установленное правительством и включающее субсидию в размере 175 евро на каждого ребенка, безусловно, положительно скажется на финансах семьи, оно не избавит ее от риска принудительного выселения. Г-н Фарах утверждает, что временные, связанные с чрезвычайными обстоятельствами решения, подобные тем, которые упоминаются в ответе государства-участника, не гарантируют соблюдения статьи 11 Пакта, поскольку все они влекут за собой разлучение с семьей и не предлагают постоянного средства правовой защиты ввиду риска нанесения непоправимого ущерба.

B.Рассмотрение вопроса о приемлемости

6.1Прежде чем рассматривать любую жалобу, содержащуюся в сообщении, Комитет в соответствии с пунктом 2 статьи 10 правил процедуры должен принять решение о его приемлемости согласно Факультативному протоколу.

6.2Комитет компетентен ratione materiae рассматривать утверждения о нарушении любого из прав, изложенных в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. Поэтому Комитет объявляет утверждения авторов по статье 17 Международного пакта о гражданских и политических правах несовместимыми с положениями Пакта в соответствии с пунктом 2 d) статьи 3 Факультативного протокола.

6.3Комитет напоминает, что согласно пункту 1 статьи 3 Факультативного протокола Комитет не рассматривает никаких сообщений, пока не удостоверится в том, что все доступные внутренние средства правовой защиты были исчерпаны. Комитет принимает к сведению довод государства-участника о том, что принцип исчерпания внутренних средств правовой защиты не был соблюден в рассматриваемых индивидуальных сообщениях (см. пункт 4.3 выше). Комитет также принимает к сведению утверждение авторов о том, что внутренние средства правовой защиты должны быть доступными и эффективными, а также утверждение о том, что, если государство-участник возражает против приемлемости сообщения на том основании, что внутренние средства правовой защиты не были исчерпаны, на него ложится бремя доказывания того, что существуют доступные и эффективные средства правовой защиты.

6.4Комитет далее принимает к сведению неоспоримое утверждение авторов о том, что обжалование безапелляционного приговора и постановления о выселении от 15 марта 2021 года не имеет шансов на успех ввиду необходимости представления новых доказательств и что такое обжалование наложит на них чрезмерное финансовое бремя ввиду необходимости покрытия судебных издержек (см. пункты 2.6 и 3.3 выше). Комитет отмечает, что государство-участник в общих чертах упоминает о существовании Конституционного суда и о том, что принцип исчерпания внутренних средств правовой защиты не был соблюден. Однако государство-участник не указало, какие средства правовой защиты были бы эффективными и доступными в данных случаях, в частности в свете утверждения авторов о том, что средство конституционной защиты недоступно для частных лиц. Комитет напоминает о своей предыдущей правовой практике, согласно которой государство-участник, высказывающее возражение против приемлемости на основании неисчерпания внутренних средств правовой защиты, обязано доказать, что автор сообщения не исчерпал доступные и эффективные средства правовой защиты, способные устранить предполагаемое нарушение. Комитет считает, что, если государство-участник утверждает о неприемлемости на основании неисчерпания местных средств правовой защиты, оно должно определить, какие средства правовой защиты должны были быть исчерпаны, и показать, что они являются надлежащими и эффективными, чего оно не сделало в настоящем деле. Таким образом, Комитет считает, что пункт 1 статьи 3 Факультативного протокола не является препятствием для признания настоящих сообщений приемлемыми.

6.5Комитет отмечает, что сообщения отвечают другим требованиям приемлемости в соответствии со статьями 2 и 3 Факультативного протокола, и, соответственно, объявляет сообщения приемлемыми и приступает к их рассмотрению по существу.

C.Рассмотрение Комитетом существа вопроса

Факты и правовые вопросы

7.1В соответствии со статьей 8 Факультативного протокола Комитет рассмотрел настоящие сообщения с учетом всех представленных ему материалов.

7.2Комитет приступит к рассмотрению фактов, которые он считает установленными и относящимися к жалобам.

7.3На момент подачи сообщений авторы проживали в двух домах со своими семьями, г-н Фарах в течение 16 лет, а г-н Сайдави в течение 20 лет, не имея законного права собственности. Они отремонтировали дома и зарегистрировали их в качестве места жительства. Властям государства-участника было известно о присутствии авторов в домах и их ремонте, который они одобряли.

7.4После приобретения домов Итальянской государственной железнодорожной компанией в 2008 году было начато судебное разбирательство с требованием выселить жильцов, и 25 ноября 2012 года гражданский суд обязал авторов освободить дома и выплатить штраф. Однако только 15 марта 2021 года в отношении авторов был издан приказ о выселении.

7.5Авторы не располагают финансовыми средствами, чтобы найти адекватное альтернативное жилье на частном рынке. Они обратились за социальным жильем в 2021 году, и власти знали об их потребности в альтернативном жилье с 2011 года. Единственная альтернатива, предложенная государством-участником, заключалась во временном предоставлении чрезвычайного убежища, что привело бы к разделению каждой семьи, в результате чего мужчины оказались бы разлучены с женщинами.

7.6Авторы утверждают, что выселение их и их семей без альтернативного и адекватного жилья будет равносильно нарушению их права на достаточное жилище в соответствии с пунктом 1 статьи 11 Пакта.

7.7В свете установленных Комитетом соответствующих фактов и представленных сторонами материалов вопрос, поднятый в сообщениях, заключается в том, является ли судебное решение о выселении авторов и их семей без проведения консультаций и обзора альтернативных вариантов жилья и, в конечном счете, без обеспечения того, чтобы авторы имели альтернативное жилье на момент вынесения решения о выселении, нарушением права на достаточное жилище, закрепленного в пункте 1 статьи 11 Пакта. Чтобы вынести такое установление, Комитет начнет с обращения к своей правовой практике по защите от принудительного выселения. Затем он рассмотрит вопрос о выселении авторов и их семей и затронет вопросы, поднятые в сообщениях.

Правовая защита от принудительных выселений

8.1Право человека на достаточное жилище является одним из основных прав, имеющих решающее значение для осуществления всех экономических, социальных и культурных прав, а также других, гражданских и политических прав. Право на жилище должно быть гарантировано каждому, независимо от уровня дохода или доступа к экономическим ресурсам, и государства-участники должны предпринимать все необходимые шаги с этой целью в максимальном объеме имеющихся у них ресурсов.

8.2Принудительные выселения являются prima facie несовместимыми с требованиями Пакта и могут быть оправданы только в самых исключительных обстоятельствах. Соответствующие компетентные органы должны обеспечивать, чтобы они проводились согласно законодательству, совместимому с Пактом, и с соблюдением общих принципов целесообразности и соразмерности между законной целью выселения и последствиями выселения для затрагиваемых лиц. Это обязательство вытекает из толкования обязательств государства-участника по пункту 1 статьи 2 Пакта, рассматриваемому в совокупности со статьей 11, а также в соответствии с требованиями статьи 4, устанавливающей условия, при которых допустимы такие ограничения пользования правами, предусмотренными в Пакте.

8.3Таким образом, чтобы выселение было оправданным, оно должно отвечать ряду требований, предусмотренных в статье 4. Во-первых, ограничение права на достаточное жилище должно производиться на законных основаниях. Во-вторых, ограничение должно способствовать «общему благосостоянию в демократическом обществе». В-третьих, оно должно быть соразмерным упомянутой законной цели. В-четвертых, ограничение должно быть необходимым, в том смысле, что, если можно обоснованно ожидать, что различные средства достижения поставленной цели будут успешными, должно использоваться то, которое в наименьшей степени ущемляет право. Наконец, положительные результаты, достигаемые в результате выселения, способствующего общему благу, должны перевешивать его воздействие на использование ограничиваемого права. Чем серьезнее воздействие на права, закрепленные в Пакте, тем больше внимания следует уделять обоснованию такого ограничения. Наличие альтернативного достаточного жилища, личные обстоятельства жильцов и их иждивенцев, а также их сотрудничество с властями в поиске подходящих решений являются важнейшими факторами, которые необходимо учитывать при анализе ситуации. Кроме того, неизбежно следует проводить различие между выселениями из объектов недвижимости, принадлежащей частным лицам, которым она нужна в качестве жилья или для обеспечения жизненно необходимого дохода, и объектов недвижимости, принадлежащей финансовым учреждениям или другим структурам. Поэтому государство-участник будет нарушать право на достаточное жилище, если оно установит, что лицо, занимающее недвижимость без законного права собственности, должно быть выселено немедленно, независимо от обстоятельств, при которых должно быть выполнено распоряжение о выселении. Анализ соразмерности применяемой меры должен проводиться судебным или другим беспристрастным и независимым органом, уполномоченным выносить постановления о прекращении нарушения и предоставлять эффективные средства правовой защиты. Этот орган должен установить, соответствует ли выселение положениям Пакта, включая изложенные выше элементы критерия соразмерности, предусмотренные в статье 4 Пакта. Тем не менее принципы целесообразности и соразмерности могут потребовать, чтобы исполнение постановления о выселении было приостановлено или отложено, чтобы выселяемые не оказались в ситуации деституции или нарушения других прав, закрепленных в Пакте. Вынесение постановления о выселении также может обусловливаться другими факторами, такими как предписание административным властям принять меры по оказанию помощи жильцам для уменьшения последствий их выселения.

8.4Кроме того, не должно быть альтернативных мер или мер, которые предполагают меньшее вмешательство в право на жилище, и соответствующие лица не должны оставаться в ситуации, представляющей собой нарушение других положений Пакта или прав человека, или подвергаться такой ситуации.

8.5Процедурные меры защиты, которые должны быть предусмотрены в отношении выселения, включают: а) возможность проведения реальных консультаций по альтернативному жилью с затронутыми лицами и, если нехватка ресурсов означает отсутствие жизнеспособных альтернатив, требование, чтобы административные органы представили имеющиеся варианты с целью обеспечения того, чтобы выселение не оставило никого без крова; b) надлежащее и обоснованное уведомление всех затронутых лиц до запланированной даты выселения; c) сообщение в разумные сроки всем затронутым лицам информации о предлагаемых выселениях и, в соответствующих случаях, об альтернативной цели использования земли или жилья; d) присутствие государственных должностных лиц или их представителей в момент выселения, особенно если оно касается групп лиц; e) надлежащее удостоверение личности всех лиц, осуществляющих выселение; f) недопустимость выполнения распоряжений о выселении в особо плохую погоду или в ночное время, если только на это не получено согласие затронутых лиц; g) предоставление средств правовой защиты для оспаривания выселения; и h) предоставление, при возможности, правовой помощи нуждающимся в ней лицам, с тем чтобы они могли ходатайствовать в судах о восстановлении своих прав.

8.6Государства-участники обязаны рассмотреть все альтернативы выселению, никогда не приступать к выселению, если это приведет к тому, что кто-то останется без крова, и обеспечить проведение надлежащих консультаций с теми, кого это затрагивает. Принудительное выселение в качестве меры наказания не совместимо с нормами Пакта. В этой связи Комитет отмечает, что государственная политика или законодательные меры, предусматривающие уголовную ответственность отдельных лиц или групп лиц по признаку их жилищных условий, могут носить дискриминационный характер и противоречить праву на достаточное жилище и другим обязательствам государств — участников Пакта, особенно когда они затрагивают группы населения, находящиеся в уязвимом положении. Криминализация такой социальной проблемы, как бездомность, представляет собой несоразмерную реакцию государства, которая не служит достижению поставленной цели. Уголовное право должно применяться в качестве крайней меры. Государству-участнику следует искать другие, сопряженные с меньшим ущербом способы решения проблемы нехватки жилья и ограниченных возможностей для людей с ограниченными средствами получить доступ к достойному жилью, что является основной причиной заселения домов без законного права собственности. Комитет считает, что государства-участники должны обеспечить эффективные и адекватные средства правовой защиты для оспаривания принудительных выселений и криминализации тех, кто не имеет доступа к достаточному жилью или живет в незаконных поселениях.

8.7Комитет напоминает, что обязательства государства в отношении права на жилище должны толковаться вместе со всеми другими обязательствами в области прав человека и, в частности, в контексте выселения, с обязательством обеспечить семье по возможности самую широкую охрану (Пакт, п.1 ст. 10). Обязательство государств-участников предоставлять в максимальных пределах имеющихся ресурсов альтернативное жилье выселяемым лицам, которые в нем нуждаются, включает защиту семейной ячейки, особенно когда выселяемые лица несут ответственность за уход и воспитание детей-иждивенцев.

Обязанность государства предоставлять альтернативное жилье в случае необходимости

9.1В тех случаях, когда затрагиваемые лица не способны обеспечить себе средства к существованию, государство-участник должно принять все необходимые меры при максимальном использовании имеющихся ресурсов для предоставления в зависимости от обстоятельств надлежащего альтернативного жилья, расселения или доступа к плодородным землям. Государство-участник обязано принимать разумные меры для предоставления альтернативного жилья лицам, которые в результате выселения могут остаться без крова, независимо от того, было ли решение о выселении принято властями государства-участника или частными лицами, например владельцем жилья. Если в случае выселения государство-участник не гарантирует или не предоставляет затрагиваемому лицу альтернативное жилье, то оно должно продемонстрировать, что им были рассмотрены конкретные обстоятельства дела и что право соответствующего лица на жилище не может быть удовлетворено даже после принятия всех разумных мер в максимальных пределах имеющихся у него ресурсов. Представляемая государством-участником информация должна позволять Комитету оценить обоснованность мер, принятых в соответствии с пунктом 4 статьи 8 Факультативного протокола.

9.2С этой целью государства-участники могут выбирать самые разнообразные стратегии. Однако любые предпринимаемые шаги должны быть осознанными, конкретными и как можно более четко нацеленными на выполнение обязательств, признанных в Пакте.

9.3Альтернативное жилье должно быть достаточным. Хотя достаточность определяется отчасти социальными, экономическими, культурными, климатическими, экологическими и иными факторами, Комитет считает, что, тем не менее, можно определить некоторые аспекты этого права, которые должны приниматься во внимание для этой цели в каком-либо конкретном контексте. Эти аспекты включают в себя, в частности, следующее: правовое обеспечение проживания; наличие услуг, материалов, возможностей и инфраструктуры; доступность с точки зрения расходов; пригодность для проживания; фактическую доступность; расположение в здоровой окружающей среде, обеспечивающей доступ к общественным и социальным услугам (образованию, занятости и здравоохранению); и адекватность с точки зрения культуры для обеспечения уважения форм выражения культурной самобытности и многообразия.

9.4В определенных обстоятельствах государства-участники могут демонстрировать, что даже после всех усилий, предпринятых ими в максимальных пределах имеющихся ресурсов, было невозможно предоставить постоянное альтернативное место проживания выселяемому лицу, которое нуждается в альтернативном жилье. В таких обстоятельствах возможно использование временного размещения в помещениях, не отвечающих всем требованиям, предъявляемым к достаточному альтернативному жилью. Вместе с тем государства должны стремиться к тому, чтобы временное жилье было совместимо с защитой человеческого достоинства выселенных лиц, отвечало всем требованиям защищенности и безопасности и чтобы его предоставление было не постоянным решением, а шагом на пути к обеспечению достаточным жилищем. Необходимо также принимать во внимание право членов семьи не быть разлученными и право на разумный уровень защиты частной жизни.

Критерий соразмерности при выселении авторов

10.1Комитет отмечает, что у авторов не было никакого законного права собственности, которое позволил бы им официально заселиться в эти дома. Необходимо выяснить, было ли выселение авторов и их семей необходимым и соразмерным преследуемой цели и учитывало ли государство-участник последствия их выселения.

10.2Как упоминалось в пункте 8.3 выше, Комитет разработал ряд критериев, которые должны быть оценены при анализе соразмерности выселения. Он также рассмотрел факторы, имеющие отношение к рассмотрению вопроса о соразмерности: а) наличие адекватного альтернативного жилья; b) личные обстоятельства жильцов и их иждивенцев, включая наличие факторов уязвимости, таких как возраст и инвалидность, которые могут привести к тому, что они будут несоразмерно страдать от выселения; c) сотрудничество жильцов с властями в поисках подходящих решений; и d) различие между недвижимостью, принадлежащей частным лицам, которым соответствующая собственность необходима для использования в качестве жилья или для получения жизненно важного дохода, и недвижимостью, принадлежащей банкам, финансовым или любым другим структурам.

10.3Комитет отмечает, что, согласно имеющейся в деле информации, не представляется, что судебные власти приняли во внимание какой-либо из факторов, упомянутых в пункте 10.2, при принятии решения о выселении авторов. Комитет отмечает, что, несмотря на различные просьбы авторов о предоставлении социального жилья и несмотря на то, что социальные службы знали об их потребности в таком жилье с 2011 года, авторам так и не было предложено никакого адекватного альтернативного жилья, которое позволило бы каждой семье оставаться вместе. Комитет отмечает, что авторы просили о встрече с компетентными органами и предоставили железнодорожной компании возможность урегулировать их положение в качестве арендаторов. Эти попытки сотрудничества не были учтены при принятии решения о выселении авторов. Более того, выселение стало результатом не просьбы человека, которому жилье было необходимо для проживания или получения жизненно важного дохода, а судебного разбирательства, возбужденного государственной железнодорожной компанией, которая в течение нескольких лет не обращала внимания на помещения.

10.4Комитет отмечает, что меры, принимаемые в рамках выселения, должны быть разумными и уместными с учетом существующих интересов и обстоятельств, в которых находятся затрагиваемые лица.

10.5Комитет считает уместным заявить, что в свете конкретных обстоятельств настоящих дел надлежащий тест на соразмерность должен был учитывать: взвешивание факторов социально-экономической уязвимости авторов и их семей; дифференцированное воздействие выселения на авторов как глав домохозяйств, находящихся в нестабильном экономическом положении; наилучшее обеспечение интересов детей и их право быть заслушанными; предыдущие ходатайства авторов на получение социального жилья; наличие социального жилья, предоставляемого ответственными административными органами, и наличие альтернативных способов решения проблемы; и длительный период времени, в течение которого они проживали в этих домах. Чтобы оценить положение авторов, соответствующие органы должны были провести с ними реальные и эффективные консультации и запросить у соответствующих административных органов информацию о наличии социального жилья для авторов и их семей.

10.6Поэтому Комитет считает, что непроведение достаточно полного анализа соразмерности выселения представляло собой нарушение государством-участником права авторов на жилище в соответствии со статьей 11 Пакта.

D.Вывод и рекомендации

11.1На основе всей представленной информации и с учетом конкретных обстоятельств настоящего дела Комитет считает, что выселение авторов и их семей без надлежащей проверки соразмерности судебными органами, в отсутствие рассмотрения несоразмерного воздействия, которое выселение может оказать на авторов и их семьи, и наилучших интересов ребенка, а также без соблюдения процессуальных гарантий адекватных и реальных консультаций, будет представлять собой нарушение права авторов на достаточное жилище.

11.2 Комитет, действуя на основании пункта 1 статьи 9 Факультативного протокола, постановляет, что государство-участник нарушило право авторов по смыслу пункта 1 статьи 11 Пакта. В свете своих Соображений относительно настоящего сообщения Комитет адресует государству-участнику нижеследующие рекомендации.

Рекомендации в отношении авторов

12.Государство-участник обязано предоставить авторам эффективное средство правовой защиты, в частности путем: a) повторной оценки, если они в настоящее время не имеют достаточного жилища, их состояния нуждаемости и их места в списке очередников с учетом срока, в течение которого их заявление о предоставлении жилья находилось в соответствующих органах, начиная с даты подачи заявления, с целью предоставления им государственного жилья или принятия иных мер, которые позволили бы им жить в достаточном жилище, с учетом критериев, изложенных в настоящих Соображениях; b) предоставления авторам финансовой компенсации за нарушения их прав; и c) возмещения авторам обоснованных судебных издержек, понесенных ими в связи с представлением настоящих сообщений как на национальном, так и на международном уровне.

Общие рекомендации

13.Комитет считает, что средства правовой защиты, рекомендуемые в контексте индивидуальных сообщений, могут включать в себя гарантии неповторения, и напоминает, что государство-участник обязано не допускать подобных нарушений в будущем. Государству-участнику следует обеспечить, чтобы его законодательство и правоприменительная практика соответствовали обязательствам, установленным в Пакте. В частности, государство-участник обязано:

a)обеспечить, чтобы его нормативно-правовая база позволяла лицам, в отношении которых принято постановление о выселении, способное создать для них риск деституции или нарушения их прав в соответствии с Пактом, в том числе лицам, имеющим скудные экономические ресурсы или занимающим жилище без законных оснований, обжаловать это решение в суде или ином беспристрастном и независимом органе, наделенном правом предписывать прекращение нарушения и предоставлять эффективное средство правовой защиты, чтобы эти органы могли изучить соразмерность данной меры в свете критериев ограничения прав, признанных в Пакте, в соответствии с положениями статьи 4;

b)принять необходимые меры для обеспечения того, чтобы выселение затрагиваемых лиц, не имеющих средств для получения альтернативного жилья, осуществлялось только в рамках процедур, предусматривающих реальные и эффективные консультации с заинтересованными лицами, в ходе которых оценивается все имеющееся альтернативное жилье (принадлежащее таким лицам или предоставленное соответствующими государственными учреждениями), и только после принятия государством-участником всех необходимых мер в максимальных пределах имеющихся у него ресурсов для обеспечения предоставления выселенным лицам альтернативного жилья, в особенности в случаях, когда речь идет о семьях, пожилых людях, детях и других лицах, находящихся в уязвимом положении. Если в группу, подлежащую выселению, входят дети, процедура должна гарантировать их право быть услышанными;

c)принять необходимые меры для решения проблем, вызванных тем, что суды и социальные службы не координируют свои действия, в результате чего выселяемый человек может остаться без адекватного жилья;

d)разработать и осуществить, в максимальных пределах имеющихся ресурсов, всеобъемлющий и комплексный план, направленный на то, чтобы гарантировать соблюдение права на достаточное жилище лицам с низким уровнем доходов в соответствии с замечанием общего порядка № 4 (1991). В этом плане должны быть предусмотрены необходимые ресурсы, показатели, сроки и критерии оценки, позволяющие разумным, своевременным и поддающимся проверке образом гарантировать право на жилище для указанных лиц.

14.В соответствии с пунктом 2 статьи 9 Факультативного протокола и пунктом 1 правила 21 правил процедуры согласно Факультативному протоколу государству-участнику предлагается в течение шести месяцев представить Комитету письменный ответ, содержащий информацию о мерах, принятых в рамках последующей деятельности в контексте Соображений и рекомендаций Комитета. Государству-участнику предлагается также опубликовать Соображения Комитета и широко распространить их в доступном формате среди всех слоев населения.