Комитет по насильственным исчезновениям

Замечание общего порядка № 1 (2023) о насильственных исчезновениях в контексте миграции *

I.Введение

1.Для целей настоящего замечания общего порядка термин «мигранты» используется для обозначения лиц, временно или на постоянной основе покинувших место своего обычного проживания и переехавших в другое место, будь то в пределах страны или с пересечением международной границы, по какой бы то ни было причине, например с целью воссоединиться с семьей или с целью бегства от международных или немеждународных вооруженных конфликтов, преследования, дискриминации, стихийных бедствий, ухудшения состояния окружающей среды, последствий изменения климата, сложной экономической ситуации или высокого уровня преступности. Число мигрантов в мире остается большим.

2.Мигранты находятся в ситуации особой уязвимости, которая может быть обусловлена их личными характеристиками или социально-экономическим статусом, обстоятельствами, в которых они путешествуют — включая их неурегулированный статус и языковые барьеры — или обращением либо условиями, с которыми они сталкиваются в странах происхождения, транзита и назначения, включая пограничные зоны. Универсальные права человека и основные свободы мигрантов должны соблюдаться, защищаться и осуществляться на постоянной основе. Хотя государства обладают суверенной прерогативой в отношении управления своими границами и регулирования доступа на свои территории, они должны делать это в полном соответствии со своими обязательствами по международному праву, в частности по праву прав человека, международному гуманитарному праву, международному беженскому праву и морскому праву.

3.Уже находясь в уязвимом положении и сталкиваясь с ограничительной миграционной политикой и бесчеловечными методами управления границами, тысячи мигрантов ежегодно гибнут, исчезают или пропадают без вести, что приводит к гуманитарным кризисам во многих регионах мира. Этой проблеме уделяется много внимания на международном уровне. В своей резолюции 74/148 о защите мигрантов Генеральная Ассамблея призвала к международному сотрудничеству ради спасения жизней и предотвращения гибели и физических страданий мигрантов, а также к установлению личности погибших или пропавших без вести. Цели Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции, принятого в 2018 году, включают в себя изучение и ослабление факторов уязвимости в процессе миграции, спасение людей и координацию усилий по решению проблемы пропавших без вести мигрантов, а также борьбу с торговлей людьми в контексте международной миграции (цели 7, 8 и 10).

4.Без вести пропавшее лицо, согласно определению, принятому Международным комитетом Красного Креста (МККК) для целей его деятельности, — это человек, местонахождение которого неизвестно его родственникам и/или который на основании достоверной информации был объявлен, в соответствии с национальным законодательством, исчезнувшим в связи с международным или немеждународным вооруженным конфликтом, ситуацией насилия или беспорядками внутри страны, стихийными бедствиями, или в связи с любой другой ситуацией, которая может потребовать вмешательства компетентного государственного органа. Международная организация по миграции (МОМ) в рамках своего проекта «Пропавшие мигранты» собирает данные о мигрантах, погибших на внешних границах государств или в процессе миграции в направлении международного пункта назначения, в том числе в результате транспортных аварий, кораблекрушений, насильственных нападений или медицинских осложнений во время путешествия. Некоторые пропавшие без вести мигранты могут быть жертвами исчезновения, в том числе насильственного. Основным отличием между мигрантом, пропавшим без вести, и мигрантом, ставшим жертвой исчезновения, является то, что против мигранта, ставшего жертвой исчезновения, было совершено преступление, предусмотренное статьями 2, 3 и 5 Конвенции.

5.Комитет с большой обеспокоенностью отмечает многочисленные сообщения о случаях гибели и исчезновения людей на различных миграционных маршрутах. Впервые эта проблема была затронута Рабочей группой по насильственным или недобровольным исчезновениям в 2017 году в докладе по вопросу о насильственных исчезновениях в контексте миграции, и с тех пор ситуация не улучшилась. Однако точные данные о количестве жертв исчезновения среди пропавших без вести мигрантов отсутствуют или являются неточными из-за отсутствия систематического сбора информации и общих баз данных, недостаточного сотрудничества между государствами и отсутствия политической воли, препятствий (связанных, в частности, с ситуацией уязвимости мигрантов и их родственников) для сообщения о случаях исчезновения, подпадающих под действие статей 2 и 3 Конвенции, и непроведения властями серьезных, эффективных и тщательных поисков и расследований. Отсутствие точных и дезагрегированных данных препятствует принятию политики и стратегий, направленных на предотвращение насильственных исчезновений мигрантов, и повышает уязвимость мигрантов к такого рода преступлениям.

6.Исчезновение или риск исчезновения мигрантов (подпадающие под действие статей 2 и 3 Конвенции) прямо или косвенно обусловлены рядом факторов. Различные виды практики некоторых государств и их агентов в контексте ограничительного и бесчеловечного управления границами являются прямой причиной исчезновения мигрантов. Эти виды практики включают помещение в центры содержания мигрантов, недопущение на территорию и вытеснение по цепочке на суше или на море, систематическое непроведение поисково-спасательных работ, а также сговор между представителями государства и организованными преступными группами, занимающимися торговлей людьми.

7.Кроме того, другие факторы, в том числе жесткая, имеющая особый упор на обеспечение безопасности и приобретающая все более милитаризированную окраску политика государств в области миграции и пограничного контроля, зачастую нацеленная в первую очередь на сдерживание миграции, а также дискриминационное отношение к мигрантам и тем, кто оказывает им содействие, и дискриминационные практики в их отношении, равно как и общая тенденция к криминализации мигрантов и миграции и широко распространенная безнаказанность тех, кто нарушает права мигрантов, косвенно приводят к исчезновению мигрантов, вынуждая их выбирать более опасные маршруты, проходящие через территории с враждебно настроенным к ним населением или районы, охваченные вооруженным конфликтом или другими ситуациями насилия, и обращаться к преступным сетям контрабандистов или торговцев людьми, что подвергает их опасности нарушения прав человека и эксплуатации, в том числе риску стать жертвами насильственного исчезновения. Эта проблема затрагивает все без исключения регионы мира.

8.Среди факторов, приводящих к насильственному исчезновению мигрантов, особую обеспокоенность вызывает проблема дискриминации:

a)дискриминация может привести к миграции людей, подвергающихся структурной или прямой дискриминации в стране происхождения или проживания;

b)миграционная политика может содержать дискриминационные элементы, например ограничения на выдачу виз или видов на жительство для лиц из определенных стран или регионов или для лиц с определенным гражданством;

c)отдельные группы мигрантов могут сталкиваться с дискриминацией в процессе миграции в силу их миграционного или социально-экономического статуса или других личных характеристик, таких как религия, расовая принадлежность, цвет кожи, этническое или национальное происхождение, возраст, пол, сексуальная ориентация или гендерная идентичность, что делает их еще более уязвимыми перед опасностью стать жертвами насильственных исчезновений;

d)дискриминация может также влиять на осуществление жертвами и их родственниками их прав, касающихся доступа к правосудию, включая, среди прочего, участие в расследовании и розыске, доступ к юридической помощи, получение информации на понятном им языке, защиту и поддержку, присутствие на судебных заседаниях.

9.Комитет подчеркивает, что принцип недискриминации является основополагающим принципом, закрепленным в международных документах по правам человека, и рассматривается как норма jus cogens. Он должен соблюдаться государствами-участниками на постоянной основе при выполнении их обязательств по Конвенции, касающихся предотвращения случаев исчезновения и реагирования на них. Таким образом, как указано в статье 1 Конвенции, никто не может подвергаться насильственному исчезновению и никакие исключительные обстоятельства не могут служить оправданием насильственного исчезновения. Следовательно, обязательства государств-участников по Конвенции применяются независимо от гражданства, происхождения или миграционного статуса жертв.

10.Поскольку контекст и обстоятельства насильственных исчезновений со временем меняются, Комитет стремится обеспечить оперативное и упреждающее реагирование на новые реалии. Принимая во внимание серьезные и весьма тревожные события, связанные с насильственными исчезновениями в контексте миграции, и учитывая превентивный характер Конвенции, Комитет решил в своем первом замечании общего порядка сосредоточиться на оказании помощи государствам-участникам в выполнении ими их обязательств по Конвенции, касающихся предупреждения этого преступления и реагирования на него. Таким образом, Комитет рассматривает один из аспектов сохраняющейся проблемы в области прав человека и гуманитарного кризиса в контексте миграции, опираясь на существующие универсальные и региональные правовые и политические инструменты, применимые к многочисленным нарушениям прав человека, с которыми сталкиваются мигранты на протяжении всего маршрута следования, через призму обязательств, закрепленных в Конвенции. Комитет также продолжает дальнейшую проработку собственных стандартов в этой области, в том числе при помощи своих Руководящих принципов поиска пропавших без вести лиц (2019 год) и своего заявления о негосударственных субъектах в контексте Конвенции (2023 год), которые предоставляют четкую, авторитетную и толковательную концепцию предотвращения насильственных исчезновений в контексте миграции и реагирования на них.

11.При подготовке настоящего замечания общего порядка Комитет опирался на свой опыт рассмотрения докладов государств-участников, практику договорных органов по правам человека, рекомендации Совета по правам человека и его специальных процедур, два раунда консультаций с государствами, экспертами и другими заинтересованными сторонами по концептуальной записке и предварительному проекту, а также на региональные консультации, проведенные в странах Латинской Америки и Карибского бассейна, Азии и Тихого океана, Европы и Африки, включая Ближний Восток и Северную Африку.

II.Цели и сфера применения замечания общего порядка

12.Комитет глубоко обеспокоен учащением насильственных исчезновений в контексте миграции. Он призывает государства-участники принять срочные меры по предотвращению этой проблемы и реагированию на нее, руководствуясь настоящим замечанием общего порядка, в целях обеспечения полного соблюдения своих правовых обязательств. В настоящем замечании общего порядка Комитет намерен прояснить возможные правовые неопределенности, возникающие в контексте Конвенции, и создать стимул для будущих государств-участников путем изложения четкой позиции по вопросу, представляющему глобальный интерес.

13.Учитывая превентивный характер Конвенции, настоящее замечание общего порядка направлено также на оказание помощи государствам-участникам в разработке и реализации национальной политики в области защиты мигрантов от насильственных исчезновений и борьбы с безнаказанностью.

14.Комитет признает особую уязвимость самих мигрантов и их родственников, которые часто также являются мигрантами и нередко сталкиваются с препятствиями и дискриминацией при поиске своих пропавших без вести близких. Таким образом, еще одной целью настоящего замечания является оказание помощи государствам в их усилиях по обеспечению доступа жертв к правосудию, с тем чтобы содействовать международным усилиям по улучшению часто тяжелого положения в области прав человека мигрантов.

15.Учитывая зачастую трансграничный характер насильственных исчезновений, происходящих в контексте миграции, настоящее замечание общего порядка направлено на укрепление международного и регионального сотрудничества в области предупреждения исчезновения мигрантов, а также поиска и расследования случаев исчезновения в соответствии с обязательствами государств-участников по Конвенции.

III.Превентивные механизмы

A.Запрет тайного содержания мигрантов под стражей

16.Для того чтобы мигранты не становились жертвами насильственных исчезновений во время содержания под стражей в контексте миграции, они должны с самого своего помещения под стражу, независимо от его продолжительности, иметь возможность в любое время связаться со своими родственниками, консульскими учреждениями, законными представителями или любым другим лицом, которому они могли бы сообщить о своей судьбе или местонахождении. Лишение свободы по причинам, связанным с миграционным статусом, всегда должно быть лишь крайней мерой, и мигранты должны лишаться свободы только при отсутствии альтернатив содержанию под стражей. Кроме того, поскольку запрет насильственных исчезновений, предусмотренный пунктом 2 статьи 1 Конвенции, не допускает отступлений, чрезвычайные ситуации не должны использоваться для оправдания какой-либо формы лишения свободы мигрантов, которая может быть приравнена к насильственному исчезновению. Дети никогда не должны лишаться свободы по причинам, связанным с миграционным статусом или статусом пребывания их самих или их родителей или с отсутствием такового, либо только на основании того, что ребенок является несопровождаемым или что он разлучен с родными, а несопровождаемые несовершеннолетние, задержанные в процессе миграции, должны передаваться органам защиты детей. Запрет тайного содержания под стражей, предусмотренный статьей 17 Конвенции, особенно важен для предотвращения случаев исчезновения и распространяется на ситуации, в которых мигранты лишаются свободы негосударственными субъектами, действующими при поддержке, с разрешения или с молчаливого согласия государства.

17.Абсолютный запрет тайного содержания под стражей любых лиц, в том числе мигрантов, предусмотренный пунктом 1 статьи 17 Конвенции, распространяется на любые формы лишения свободы, включая содержание под стражей без связи с внешним миром и перевод в секретное место, независимо от предлога, используемого в качестве обоснования такого содержания под стражей, и от его продолжительности. Государства-участники должны обеспечить, чтобы в случае лишения мигрантов свободы им предоставлялись, без исключения и независимо от места лишения свободы, де-юре и де-факто, все основные правовые гарантии, предусмотренные пунктом 2 статьи 17 Конвенции и другими договорами по правам человека. Это включает следующие меры:

a)законодательное закрепление условий, при которых мигранты могут быть лишены свободы;

b)уточнение того, какие органы уполномочены отдавать приказы о лишении свободы;

c)обеспечение того, чтобы мигранты, лишенные свободы, содержались исключительно в официально признанных и контролируемых местах содержания под стражей;

d)обеспечение того, чтобы мигранты, лишенные свободы, с самого начала задержания информировались о своих правах на понятном им языке, имели реальный доступ к адвокату и, при необходимости, к профессиональному переводчику, а также имели возможность без промедления связаться со своими родственниками или любым лицом по своему выбору, а также с консульскими или другими дипломатическими органами, если они того пожелают, и чтобы им предоставлялось, в частности, право быть посещенными;

e)обеспечить, без ограничений, при любых обстоятельствах и независимо от места лишения свободы или миграционного статуса, соблюдение права лиц, лишенных свободы, или любых лиц, имеющих законный интерес, обращаться в суд для оспаривания законности лишения свободы.

18.Государствам-участникам следует также обеспечивать эффективное, тщательное, оперативное и беспристрастное расследование утверждений о тайном содержании под стражей, а также привлечение к ответственности лиц, подозреваемых в причастности к таким преступлениям, и, в случае установления их вины, их наказание в соответствии с тяжестью совершенных ими деяний.

19.Государства-участники должны гарантировать мигрантам, лишенным свободы, возможность связаться по месту нахождения с Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ), национальными органами по делам беженцев или другими компетентными учреждениями получать от них сообщения и общаться с ними в условиях конфиденциальности. Им должна быть предоставлена информация о возможности и способах установления таких контактов.

20.В соответствии с пунктом 3 статьи 17 Конвенции государства-участники должны составлять и обновлять официальные регистры и досье всех лишенных свободы, переведенных в другие учреждения и освобожденных мигрантов безкаких-либо исключений и независимо от места и продолжительности лишения свободы. Эти регистры и досье должны как минимум содержать информацию, перечисленную в пункте 3 статьи 17, и должны заполняться и вестись добросовестно и без задержек. В дополнение к информации, указанной в пункте 3 статьи 17, и при полном соблюдении принципов, регулирующих защиту личных сведений в соответствии со статьей 19, государствам-участникам предлагается рассмотреть возможность включения в эти регистры/досье фотографий помещенных под стражу мигрантов, поскольку некоторые мигранты могут не иметь при себе документов, удостоверяющих личность, или использовать поддельные документы. Регистры и досье должны по соответствующему запросу оперативно предоставляться в распоряжение любого судебного органа или любого другого компетентного органа или учреждения, уполномоченного на это законодательством соответствующего государства-участника или другим соответствующим международно-правовым договором, участником которого является соответствующее государство.

21.Государство-участник должно незамедлительно предоставлять информацию о мигрантах, лишенных свободы, любому лицу, имеющему законный интерес, например родственникам, представителям или адвокату. Такая информация должна как минимум включать сведения, перечисленные в пункте 1 статьи 18 Конвенции, и государства должны обеспечить, чтобы лица, обладающие законным интересом, имели реальную возможность получить к ней доступ. Право лиц, имеющих законный интерес, на доступ к информации и ее получение может быть ограничено только в соответствии с положениями пункта 1 статьи 20. Государства-участники должны обеспечить, чтобы положения о защите данных или неприкосновенности частной жизни не использовались в качестве основания для отказа в предоставлении информации.

22.Государствам-участникам следует также составлять исчерпывающие списки всех мест лишения свободы и обнародовать их, а также обеспечить независимым и беспристрастным наблюдателям, таким как национальные правозащитные учреждения, национальные превентивные механизмы, организации гражданского общества и международные организации, полный доступ во все места содержания под стражей мигрантов, независимо от того, находятся ли они в ведении государства-участника или управляются частными субъектами. Доступ к местам содержания под стражей должен быть гарантирован законом, в соответствии с пунктом 2 е) статьи 17 Конвенции, и на практике. Таким образом, государствам-участникам следует создать независимые и беспристрастные механизмы мониторинга и подотчетности в местах содержания под стражей. Кроме того, государства-участники должны обеспечить лицам, лишенным свободы, доступ к соответствующим механизмам, позволяющим сообщать о нарушениях их прав в компетентные государственные органы.

B.Сбор данных

23.Отсутствие достоверных данных и статистики о пропавших без вести и погибших мигрантах является одним из основных препятствий для предотвращения их исчезновений и реагирования на них. Комитет подчеркивает, что регулярный и систематический сбор дезагрегированных данных и подготовка точной статистики имеют ключевое значение для понимания масштабов проблемы исчезновения мигрантов и выработки эффективных стратегий предупреждения, поиска, расследования, наказания виновных и борьбы с этим явлением с применением дифференцированного подхода. Государствам-участникам следует создать и регулярно обновлять единую общенациональную базу данных о пропавших без вести лицах, включающую основную информацию о мигрантах, которые могли стать жертвами исчезновения, в частности следующие сведения: возраст, пол, гендерную идентичность, сексуальную ориентацию, гражданство, этническое происхождение и религиозную принадлежность; место, дату, контекст и обстоятельства исчезновения, включая все сведения, которые могут быть полезны для определения того, является ли данный случай насильственным исчезновением; и ход осуществления соответствующих процедур розыска и расследования, а также эксгумации, идентификации и передачи останков. Государствам-участникам, являющимся странами происхождения, следует создать реестр своих граждан, пропавших без вести за границей, а государствам-участникам, являющимся странами происхождения, транзита, назначения или возвращения, следует обеспечить, чтобы регистрация мигрантов в пунктах пограничного контроля включала индивидуальную проверку всех ходатайств о въезде, с тем чтобы обеспечить эффективный поиск в случае исчезновения того или иного лица. Органы, ответственные за регистрацию соответствующих данных, должны делать это последовательно сразу же после получения информации о случае исчезновения, при этом вносимые ими в реестр данные должны носить исчерпывающий характер. Государства-участники должны обеспечить, чтобы такие данные не передавались и не использовались для целей миграционного контроля.

24.Комитет рекомендует стандартизировать процедуры сбора данных, чтобы облегчить обмен сведениями между странами происхождения, транзита, назначения и возвращения. Кроме того, государствам-участникам следует обеспечить взаимосвязанность и операционную совместимость баз данных об исчезнувших и пропавших без вести мигрантах на национальном и международном уровнях, чтобы облегчить перекрестную проверку информации. Любой обмен персональными данными, как на национальном уровне, так и между различными странами и юрисдикциями, должен соответствовать международно признанным стандартам в отношении данных и конфиденциальности. При этом личные данные, особенно биометрические, должны использоваться только для поиска пропавших без вести мигрантов в соответствии с положениями пункта 1 статьи 19 Конвенции и для предоставления информации лицам, имеющим законный интерес, в соответствии со статьей 18.

25.Отсутствие документирования при работе с людьми в контексте нелегального пересечения границы дополнительно повышает риск того, что такие люди станут жертвами нарушений прав человека, включая насильственные исчезновения. Это также делает невозможным привлечение к ответственности виновных, в частности не дает проводить эффективные расследования и следственные действия. Таким образом, государства-участники должны документировать работу с людьми в контексте нелегального пересечения границы, а видеозаписи, полученные с помощью камер наблюдения на границах, должны сохраняться и предоставляться лицам, уполномоченным осуществлять надзор за пограничной деятельностью, а также органам, отвечающим за поиск пропавших без вести мигрантов и расследование их исчезновений.

26.Помимо сбора данных, государствам-участникам следует проводить контекстуальный анализ для выявления возможных закономерностей в случаях исчезновения мигрантов и лежащих в основе этих закономерностей структурных сбоев, приводящих к совершению таких преступлений, а также возможных связей между властями и преступными сообществами, занимающимися торговлей людьми и незаконным провозом мигрантов. Для этого Комитет рекомендует обеспечить сбор качественных данных. Для выявления тенденций и закономерностей исчезновения мигрантов в контексте торговли людьми государствам-участникам следует сотрудничать с широким кругом субъектов, включая специалистов по борьбе с торговлей людьми и по вопросам миграции.

C.Меры политики и недопущение криминализации

27.Меры политики, криминализирующие мигрантов и саму миграцию, не сопровождаются механизмами, необходимыми для предварительной оценки рисков и обстоятельств в каждом конкретном случае. Вместо этого такие меры направлены на предотвращение въезда и повышают риск того, что мигранты станут жертвами нарушений прав человека, в том числе насильственных исчезновений. В связи с этим Комитет настоятельно призывает государства-участники принять политику, ориентированную на использование фактических данных и направленную на расширение доступа к легальной, безопасной и упорядоченной миграции, в соответствии с целями и обязательствами, закрепленными в Глобальном договоре о безопасной, упорядоченной и легальной миграции. В частности, государствам-участникам следует работать над расширением путей легальной миграции, устранением и снижением уязвимости мигрантов, спасением жизней, противодействием торговле людьми и незаконному провозу мигрантов, подготовкой и надлежащим оснащением пограничных служб, поиском альтернатив содержанию под стражей, содействием оказанию консульской помощи и, при необходимости, предоставлением консульским учреждениям доступа к соответствующей информации о пропавших без вести лицах, а также над ликвидацией дискриминации. Кроме того, государства-участники должны гарантировать соблюдение права каждого человека на обращение за юридической помощью на основе индивидуальной оценки риска и на доступ к правосудию через средства правовой защиты, в том числе в ситуациях, когда в деятельность по пограничному контролю вовлечены вооруженные силы. Государства-участники должны прекратить практику коллективного выдворения и вытеснения за пределы границ, а также непринятия соответствующих мер по спасению мигрантов на море, в пустыне, в непроходимых лесах, в условиях экстремальных температур или в других ситуациях, угрожающих жизни, расследовать все такие случаи и наказывать виновных.

28.Учитывая роль, которую играют негосударственные субъекты во многих случаях исчезновения мигрантов, государствам-участникам следует в сотрудничестве со странами происхождения, транзита, назначения и возвращения активизировать усилия по противодействию любым формам эксплуатации или торговли людьми и бороться со злоупотреблениями и нарушениями прав, происходящими в контексте незаконного провоза и коррупции. Государствам-участникам рекомендуется присоединиться к международным договорам по борьбе с транснациональной организованной преступностью, таким как Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за нее, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, и Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, а также к другим соответствующим международным и региональным договорам, и обеспечить их осуществление в рамках своих усилий по предотвращению исчезновения мигрантов.

29.Особое внимание необходимо уделять правам детей-мигрантов, в частности несопровождаемых несовершеннолетних. Разлучение детей с их семьями повышает риск насильственного исчезновения, и его следует избегать, за исключением случаев, когда в соответствии с международными стандартами оно отвечает принципу наилучшего обеспечения интересов ребенка. Государствам-участникам следует принимать эффективные меры для обеспечения защиты несопровождаемых или разлученных с родными детей-мигрантов, помещенных в центры приема или другие места размещения, от нарушений прав человека, включая исчезновение, подпадающее под действие статей 2 и 3 Конвенции. Дети, рожденные на миграционных маршрутах или в местах содержания под стражей, подвергаются дополнительному риску неправомерного изъятия (статья 25), поэтому крайне важно обеспечить их регистрацию при рождении. В целях наилучшего обеспечения интересов ребенка государствам-участникам следует гарантировать детям на международных границах право доступа на территорию страны независимо от наличия или отсутствия документов, а также право на передачу органам, занимающимся вопросами оценки потребностей детей в плане защиты их прав с обеспечением соответствующих процессуальных гарантий. Соблюдению принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка и сохранению единства семьи следует уделять первоочередное внимание, например путем своевременного выявления детей-мигрантов в пунктах пограничного контроля или в других обстоятельствах, назначения опекунов несопровождаемым детям и введения процедур определения наилучших интересов ребенка.

30.Криминализация как миграции, так и оказания помощи мигрантам напрямую приводит к повышению риска исчезновения мигрантов, поскольку ставит их в уязвимое положение. Комитет настоятельно призывает государства-участники избегать криминализации миграции как в законодательстве, так и на практике, а также способствовать созданию благоприятных условий для лиц или организаций, оказывающих гуманитарную или юридическую помощь мигрантам. Государства-участники должны обеспечить, чтобы правозащитники, представители гражданского общества, журналисты и все, кто оказывает такую помощь, не подвергались репрессиям или запугиванию и не привлекались к уголовной ответственности или преследованию за участие в розыске и спасении мигрантов, в мониторинге и документировании нарушений или в оказании любого другого вида помощи мигрантам. С этой целью государствам-участникам следует пересмотреть терминологию, используемую в некоторых видах законодательных актов, например касающихся борьбы с торговлей людьми, контрабандой и терроризмом.

D.Недопустимость принудительного возвращения и запрет вытеснения за пределы границ и оттеснения от них

31.В пункте 1 статьи 16 Конвенции закреплен не допускающий отступления принцип недопустимости принудительного возвращения какого-либо лица в ту или иную страну, если существуют веские основания полагать, что ему может угрожать там опасность стать жертвой насильственного исчезновения. Государствам-участникам следует прямо включить этот принцип в свое законодательство и воздерживаться от введения правовых исключений, направленных на то, чтобы обойти этот принцип. Запрет принудительного возвращения применяется везде, где государство-участник осуществляет юрисдикцию или действительный контроль над соответствующими лицами, в том числе в море и на судах. Он применяется также в тех случаях, когда государства-участники принимают решение об экстернализации миграционного контроля и его делегировании третьим странам.

32.Принцип недопустимости принудительного возвращения требует от государств-участников обеспечить индивидуальное, беспристрастное и независимое рассмотрение каждого дела компетентными административными и судебными органами в соответствии с международными стандартами надлежащей правовой процедуры. Этот процесс должен включать оценку того, существует ли риск передачи лица в третью страну, где оно может стать жертвой насильственного исчезновения («принудительное возвращение по цепочке»). Списки «безопасных стран» не должны использоваться в качестве альтернативы индивидуальной оценке риска. Более того, любые дипломатические заверения должны оцениваться с особой тщательностью. Решение о возвращении, принятое после проведения такой оценки, должно быть доведено до сведения мигрантов на понятном им языке, в том числе, в случае поступления соответствующей просьбы, в письменной форме, и должно подлежать обжалованию в независимом и беспристрастном органе с приостановкой исполнения обжалуемого решения.

33.Для обеспечения соблюдения принципа недопустимости принудительного возвращения на практике государствам-участникам следует создать институциональный потенциал, необходимый для проведения индивидуальных оценок, обеспечив наличие должным образом подготовленного персонала и адекватное финансирование, а также рассмотреть возможность создания независимых национальных механизмов мониторинга границ. Кроме того, государствам-участникам следует организовать подготовку сотрудников пограничных служб и персонала, задействованного в процедурах предоставления убежища, выдворения, передачи или экстрадиции, а также сотрудников правоохранительных органов в целом по концепции насильственного исчезновения и оценке соответствующих рисков.

34.Комитет призывает государства-участники избегать косвенного принудительного возвращения, возникающего в результате создания условий, не оставляющих мигрантам иного выбора, кроме возвращения в страну, где, как имеются веские основания полагать, им может угрожать опасность стать жертвой насильственного исчезновения или передачи в другую страну, где им будет угрожать такая опасность.

35.Вытеснение за пределы границы и любые другие формы коллективной высылки, не предусматривающие проведения индивидуальной оценки, представляют собой грубое нарушение статьи 16 Конвенции. В отсутствие согласованного на международном уровне правового определения Комитет считает, что вытеснение за пределы границ представляет собой меры, принимаемые государствами, иногда с участием третьих стран или негосударственных субъектов, в результате которых мигрантов без индивидуальной оценки их потребностей в области защиты прав человека и без надлежащей процедуры принудительно возвращают в страну или на территорию, или же в морское пространство, будь то территориальные или международные воды, откуда они пытались пересечь или пересекли международную границу. Комитет считает, что в тех случаях, когда вытеснение связано с лишением мигрантов свободы и сокрытием информации об их судьбе или местонахождении, оно равносильно насильственному исчезновению по смыслу статьи 2 Конвенции, независимо от продолжительности лишения свободы. Оно также может представлять собой нарушение статей 17 и 18, запрещающих тайное содержание под стражей и гарантирующих право на доступ к информации о лицах, лишенных свободы, и других статей Конвенции, в зависимости от обстоятельств. Это относится и к случаям, когда вытеснение осуществляется негосударственными субъектами или межправительственными организациями, действующими при поддержке, с разрешения или с молчаливого согласия государства-участника. Кроме того, изъятие и уничтожение личных вещей, документов, удостоверяющих личность, и мобильных телефонов после задержания может привести к насильственному исчезновению, поскольку человек в таком случае лишается возможности сообщить родственникам о своем местонахождении или подтвердить свою личность.

36.Затрудняя доступ к применимой нормативно-правовой базе и процессуальным гарантиям, вытеснение ставит мигрантов вне защиты закона, делает их уязвимыми и может привести к нарушениям прав человека, несовместимым с обязательствами государств по международному праву прав человека. Такие обязательства касаются не только запрета на принудительное возвращение и коллективную высылку, но и запрета пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания; права на свободу; а также права на жизнь. Вытеснение, не связанное с лишением свободы, также вызывает серьезные опасения, поскольку фактически лишает подвергшихся ему лиц какой-либо защиты со стороны закона и способствует риску исчезновения. Комитет настоятельно призывает государства-участники воздерживаться от подобной практики, в частности от оттеснения от границ и вытеснения за их пределы «по цепочке», а также от косвенных вытеснений, которые являются результатом преднамеренного отказа от поиска и спасения на море или на суше. Таким образом, государства-участники должны воздерживаться от практики вытеснения мигрантов за пределы своих границ, а также их оттеснения от них, эффективно расследовать любые утверждения о подобных случаях, подвергать суду и наказывать виновных и не отрицать существование такой практики.

IV.Обязательства по поиску и расследованию

37.Комитет напоминает, что обязательства по поиску исчезнувших лиц, эффективному расследованию случаев предполагаемого исчезновения, в том числе подпадающих под действие статьи 3 Конвенции, а также преследованию и наказанию виновных являются основополагающими для борьбы с этим чудовищным преступлением и недопущения его повторения. В контексте миграции о случаях исчезновения часто не сообщается, в частности из-за препятствий, с которыми сталкиваются родственники, живущие в другой стране, языковых, культурных или информационных барьеров, а также из-за опасений родственников или свидетелей, которые сами могут иметь неурегулированный миграционный статус. Властям следует по собственной инициативе начинать поиск и расследования, как только им становится известно о том, что то или иное лицо подверглось исчезновению, или когда они каким-либо образом получают сведения о возможном исчезновении. Бремя доказывания не должно лежать на жертвах или родственниках.

38.Всем людям, независимо от их миграционного статуса, должно быть гарантировано право сообщить о насильственном исчезновении (пункт 1 статьи 12). В целях обеспечения эффективного осуществления этого права государствам-участникам следует прилагать усилия для повышения осведомленности о существующих механизмах сообщения об исчезновении и при необходимости предоставлять услуги профессиональных переводчиков. Кроме того, свидетели или родственники должны иметь возможность сообщить об исчезновении, не опасаясь негативных последствий, таких как депортация или лишение свободы. Для этого государствам-участникам следует создавать действенные и доступные механизмы, позволяющие сообщать об исчезновении из другой страны, и незамедлительно оповещать компетентные органы страны, в которой произошло предполагаемое исчезновение.

39.Для обеспечения эффективности поиска государствам-участникам следует применять Руководящие принципы поиска пропавших без вести лиц Комитета и другие международные стандарты. Поиск должен осуществляться в соответствии с предположением, что разыскиваемый человек жив, при уважении человеческого достоинства на всех этапах, в соответствии с государственной политикой, с применением дифференцированного подхода и при уважении права на участие;он должен начинаться без промедления, продолжаться до тех пор, пока судьба и местонахождение исчезнувшего человека не будут достоверно установлены, проводиться на основе комплексной стратегии и с учетом особой уязвимости мигрантов и быть организован эффективно; информация в ходе поиска должна использоваться надлежащим образом, а действия соответствующих служб должны быть скоординированы, должны способствовать уголовному расследованию, осуществляться в безопасной манере, быть независимыми и беспристрастными и регулироваться общедоступными протоколами. Расследования случаев исчезновения мигрантов должны быть прозрачными, тщательными и беспристрастными, а также должны проводиться на основе дифференцированного подхода, учитывающего структурную уязвимость мигрантов и перекрестные факторы уязвимости отдельных групп мигрантов, таких как женщины, дети, представители сообществ ЛГБТКИ+ и лица, принадлежащие к определенным этническим или расовым группам.

40.При расследовании случаев исчезновения мигрантов государствам следует руководствоваться четкой и всеобъемлющей стратегией расследования, гарантирующей полноту и беспристрастность расследования и предусматривающей проведение контекстуального анализа. После установления виновных их необходимо привлекать к ответственности и наказывать в соответствии с тяжестью совершенного преступления, при этом уязвимость мигрантов должна рассматриваться как отягчающее обстоятельство. Государства-участники, в которых применяется срок исковой давности, должны учитывать тот факт, что насильственное исчезновение является длящимся преступлением и что срок исковой давности для целей уголовного преследования отсчитывается с момента прекращения преступления насильственного исчезновения. Государства-участники должны также принимать все необходимые меры для установления своей компетенции осуществлять юрисдикцию в отношении преступления насильственного исчезновения, совершенного за пределами их территории, как это предусмотрено в статье 9 Конвенции.

41.Для облегчения поиска и расследования государствам-участникам следует обеспечить эффективное межведомственное сотрудничество и координацию на национальном уровне и между учреждениями стран происхождения, транзита, назначения и возвращения. Кроме того, государства-участники должны стремиться к созданию стандартизированных международных протоколов поиска и расследования дел о пропавших без вести мигрантах и обеспечить возможность межгосударственного обмена всей соответствующей информацией, включая национальные реестры исчезнувших лиц и базы данных ДНК, соблюдая при этом международные стандарты защиты данных и конфиденциальности и не подвергая мигрантов дальнейшему риску. Государства-участники должны обеспечить, чтобы все компетентные учреждения получали достаточное финансирование и были адекватно оснащены, а также имели необходимый и надлежащим образом подготовленный персонал.

42.Государствам-участникам следует обеспечивать родственникам пропавших без вести мигрантов, их представителям и любым другим лицам, имеющим законный интерес, независимо от места их проживания, возможность получения доступа к информации без промедления и участия во всех этапах поиска и расследования, если они того пожелают, и оказывать им поддержку в этой связи. В процессе поиска и расследования государствам-участникам следует использовать информацию, предоставленную родственниками, организациями гражданского общества, международными организациями и другими государствами, собранную путем инновационного использования информационно-коммуникационных технологий.

43.Государствам-участникам следует принимать все необходимые меры для поиска, идентификации и возвращения останков мигрантов, найденных мертвыми на маршрутах миграции. С этой целью государствам-участникам следует расследовать утверждения о гибели людей на маршрутах миграции и существовании тайных массовых захоронений, а также создавать реестры найденных останков. Процедура эксгумации в таких местах должна проводиться в полном соответствии с международными стандартами. Для облегчения поиска и идентификации останков государствам-участникам следует создавать централизованные базы данных ДНК, содержащие необходимые генетические данные, а также прижизненную и посмертную информацию, и содействовать заключению соглашений, созданию совместных механизмов и разработке общих практик со всеми соответствующими странами — возможного происхождения, транзита, назначения и возвращения — в целях увеличения вероятности идентификации неопознанных человеческих останков по ДНК.

V.Права жертв

44.Государства-участники обязаны обеспечить всем жертвам насильственных исчезновений возможность пользоваться своими правами на установление истины и правосудие, возмещение ущерба и гарантии неповторения, в том числе в тех случаях, когда такие исчезновения происходят в контексте миграции. Возмещение ущерба следует понимать в широком смысле, включающем реституцию, реабилитацию, сатисфакцию, в том числе восстановление достоинства и репутации, а также гарантии неповторения. Кроме того, все жертвы имеют право на оперативную, справедливую и адекватную компенсацию (пункты 2–5 статьи 24).

45.При обеспечении доступа к компенсации и возмещению ущерба государства-участники должны учитывать особые потребности жертв, принимая во внимание, в частности, их пол, сексуальную ориентацию, гендерную идентичность, возраст, гражданство, этническое происхождение, социальное положение, инвалидность, миграционный статус и другие характеристики человека или его родственников. Такой доступ должен быть гарантирован лицам, состоящим в любой форме союза, сравнимого с браком, даже если он не признается законодательством государства-участника или страны, в которой находятся родственники.

46.Особое внимание следует уделять оказанию необходимой психосоциальной и логистической поддержки родственникам пропавших без вести лиц. Родственникам должен быть обеспечен эффективный и оперативный доступ к гуманитарным визам и временным разрешениям на проживание. Кроме того, должны приниматься другие меры для облегчения их участия в поиске и расследовании и предоставления им доступа к информации об их близких. Государствам-участникам следует обеспечить, чтобы пропавшие без вести мигранты, найденные живыми, и их родственники не депортировались или не высылались из-за своего неурегулированного миграционного статуса до вынесения окончательного решения по уголовному делу, поскольку это может затруднить доступ к правосудию. Родственникам должно быть гарантировано право участвовать или быть представленными в судебном процессе, а также в процедурах поиска и расследования. Государственные органы должны поддерживать эффективное взаимодействие с родственниками, в том числе с помощью новых технологий или, в случае необходимости, через дипломатическое и консульское представительство.

47.Государствам-участникам следует устранить административные барьеры или упростить административные процедуры, через которые мигрантам — жертвам насильственных исчезновений, найденным живыми, и родственникам подвергшихся насильственному исчезновению лиц необходимо пройти, чтобы получить доступ к соответствующим службам поддержки жертв до, во время и в течение определенного времени после судебного разбирательства. Важнейшее значение для этого имеет создание чрезвычайных фондов для покрытия неотложных экономических расходов родственников в процессе поиска, а также обеспечение постоянной подготовки сотрудников государственных учреждений, включая консульские службы, по вопросам применения психосоциального подхода, межсекторальным, межкультурным и гендерным аспектам и контексту вынужденной миграции, чтобы обеспечить достойное обращение с родственниками и избежать их повторной виктимизации. Подготовка должна среди прочего включать учет специфических потребностей мигрантов, пропавших без вести в результате торговли людьми или незаконного усыновления/удочерения. В рамках государственных органов следует также создать специализированную систему помощи, обеспечивающую предоставление родственникам социальной и психологической поддержки, доступа к юридическим консультациям и медицинской помощи на понятном им языке.

48.Государствам-участникам следует использовать механизмы межгосударственного сотрудничества для обеспечения непрерывности осуществления прав жертв при миграции из одного государства-участника в другое, а также после прибытия в страну назначения или возвращения в страну происхождения. Инструменты сотрудничества должны охватывать не только поиск, но и все процессы, вытекающие из расследования, в том числе определение местонахождения и освобождение исчезнувших лиц из условий лишения свободы, а также эксгумацию, идентификацию и возвращение останков, включая их репатриацию в случае необходимости. Репатриация тел должна быть своевременной и безвозмездной для родственников и должна осуществляться в соответствии со строгими протоколами уведомления во избежание повторной виктимизации. Консульские учреждения или посольства должны играть ключевую роль в обеспечении связи с родственниками, находящимися за рубежом, во всех случаях, когда поступает соответствующее требование. Необходимо установить эффективные каналы связи между консульскими учреждениями страны, в которой то или иное лицо пропало без вести, и всеми национальными органами этой страны, которые могут предоставить информацию об этом лице, включая органы прокуратуры, места лишения свободы и содержания под стражей, приюты, другие консульские представительства, больницы и общины мигрантов за рубежом.

49.Учитывая ситуацию особой уязвимости, в которой находятся родственники пропавших без вести лиц, государства-участники должны устранить любые вредные виды практики, ограничивающие право родственников создавать организации и объединения, целью которых является установление обстоятельств насильственных исчезновений в контексте миграции и судьбы исчезнувших в контексте миграции лиц и оказание помощи мигрантам, ставшим жертвами насильственных исчезновений, равно как и их право свободно участвовать в деятельности таких организаций и объединений, или препятствующие осуществлению ими этих прав.

VI.Подготовка и сотрудничество

50.Государствам-участникам следует обеспечить, чтобы программы, которые они реализуют в соответствии со статьей 23 Конвенции, включали конкретные элементы, касающиеся предотвращения насильственных исчезновений в контексте миграции, их расследования, а также преследования и наказания виновных. В этой связи следует уделять особое внимание концепциям насильственного исчезновения и недискриминации, особой ситуации уязвимости и потребностям мигрантов и их родственников, а также механизмам международного сотрудничества. Подобная подготовка должна проводиться для сотрудников правоохранительных органов, гражданских или военных служб безопасности, медицинских работников и специалистов в области судебной медицины, государственных служащих, включая сотрудников пограничных служб и других должностных лиц, участвующих в осуществлении пограничного контроля, задержании или лишении свободы мигрантов, а также других лиц, которые могут иметь отношение к содержанию мигрантов под стражей или обращению с мигрантами, лишенными свободы.

51.Учитывая зачастую транснациональный характер миграционных процессов, сотрудничество и взаимная правовая помощь между государствами-участниками имеют решающее значение для полноценного выполнения ими своих обязательств по Конвенции в части предотвращения и расследования исчезновений, поиска исчезнувших лиц и обеспечения соблюдения прав жертв. Для содействия сотрудничеству и оказанию помощи государствам-участникам следует заключать и осуществлять двусторонние и многосторонние соглашения о сотрудничестве и сообразно обстоятельствам наращивать существующий институциональный потенциал или создавать компетентные органы и укреплять их потенциал в целях обеспечения эффективной координации усилий по поиску и расследованию, в частности оперативного и защищенного обмена информацией и документацией, которые могут помочь в установлении местонахождения лиц, пропавших без вести во время миграции. Такие соглашения должны регулярно пересматриваться и обновляться в соответствии с текущей ситуацией.

52.Комитет призывает государства происхождения, транзита, назначения и возвращения создавать транснациональные и региональные или субрегиональные механизмы поиска пропавших без вести мигрантов для дальнейшего содействия обмену информацией и обеспечения жертвам и их родственникам доступа к правосудию. Для облегчения трансграничного обмена информацией Комитет рекомендует создавать механизмы уведомления и национальные контактные пункты, отвечающие за обмен информацией и связь с партнерами и родственниками. При создании таких механизмов обмена информацией государствам-участникам следует принимать во внимание существующие механизмы, протоколы и руководства.

53.Учитывая зачастую транснациональный характер миграции и направленность статей 15, 24 и пунктов 2 и 3 статьи 25 Конвенции на оказание помощи жертвам, государствам-участникам следует принимать все необходимые меры для обеспечения взаимопомощи между всеми государствами, в частности в контексте поиска и получения информации, содержащейся в реестрах и базах данных других государств, независимо от статуса ратификации ими Конвенции. Кроме того, государствам-участникам следует обращаться за помощью в сборе данных, касающихся исчезновения мигрантов и усилий по защите прав человека мигрантов, к Организации Объединенных Наций, региональным механизмам и международным организациям, специализирующимся на этих вопросах, и в свою очередь оказывать этим организациям и механизмам содействие в сборе такой информации.

54.В некоторых регионах были созданы специальные механизмы, облегчающие транснациональные контакты между жертвами или родственниками и органами власти государства, в котором, как считается, произошло исчезновение. Комитет призывает государства-участники обмениваться друг с другом и с государствами, не подписавшими Конвенцию, передовым опытом и извлеченными уроками в области предупреждения, поиска и расследования случаев исчезновения мигрантов, а также привлечения виновных к ответственности.

55.Настоящее замечание общего порядка следует перевести на все национальные языки и обеспечить его широкое распространение среди международных, региональных и национальных заинтересованных сторон, в частности среди всех ветвей власти, служб безопасности, миграционных и пограничных служб и персонала, медицинских работников и специалистов по социальному обслуживанию, а также среди организаций родственников пропавших без вести мигрантов, других субъектов гражданского общества, академических кругов и средств массовой информации.

VII.Ратификация

56.Комитет призывает все государства, которые еще не сделали этого, ратифицировать Конвенцию и признать компетенцию Комитета в соответствии со статьями 31 и 32.