Distr.GENERAL
HRI/MC/2007/71º de junio de 2007
ESPAÑOLOriginal: INGLÉS
19ª reunión de los presidentes de órganos creados en virtud de tratados de derechos humanosGinebra, 18 a 22 de junio de 2007
Sexta reunión de los comités que son órganos creados en virtud de tratados de derechos humanosGinebra, 18 a 20 de junio de 2007
INFORME DEL SEMINARIO SOBRE LAS RECOMENDACIONES DE LOS ÓRGANOS DE EXPERTOS DE LAS NACIONES UNIDAS
Ginebra, 9 y 10 de noviembre de 2006
Introducción
1.El seminario sobre las recomendaciones de los órganos de expertos de las Naciones Unidas, celebrado los días 9 y 10 de noviembre en el Palacio de las Naciones en Ginebra, fue convocado atendiendo a una recomendación de la 17ª reunión de los presidentes de órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos que se celebró en Ginebra los días 23 y 24 de junio de 2005 (A/60/278, recomendación e)). En aquella recomendación, la reunión de los presidentes señaló que, en reuniones sucesivas de los presidentes de órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos y en las reuniones de los comités, se habían examinado las cuestiones de la cooperación técnica y el seguimiento de las observaciones finales de los órganos de tratados, y los organismos especializados, fondos y programas habían pedido que se les indicase cómo lograr que sus aportaciones al sistema de órganos de tratados diesen lugar a la formulación de recomendaciones más concretas y fáciles de aplicar. El 22 de junio de 2006, la 18ª reunión de los presidentes, en un encuentro con Vitit Muntarbhorn, miembro de la Junta de Síndicos del Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para la Cooperación Técnica, destacó la importancia de crear oportunidades para que los miembros de los órganos de tratados interactuaran con las misiones de las Naciones Unidas sobre el terreno. La reunión de
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los presidentes pidió a la Secretaría que organizase un seminario para los miembros de los órganos de tratados, los miembros de la Junta de Síndicos del Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para la Cooperación Técnica y los organismos especializados, fondos y programas de las Naciones Unidas, con el objetivo de estudiar la forma y el fondo de las observaciones finales y su aplicación en el ámbito nacional.
2.Participaron en el seminario representantes de los siete órganos de tratados de derechos humanos, miembros de la Junta de Síndicos del Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para la Cooperación Técnica, representantes de las misiones de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH) sobre el terreno, y representantes de organismos especializados, fondos y programas.
3.El seminario fue inaugurado por Mary Chinery-Hesse, Presidenta de la Junta de Síndicos, que actuó como Presidenta del seminario. Jane Connors, oficial superior de derechos humanos del ACNUDH, formuló unas observaciones introductorias en las que destacó que el seminario constituía una oportunidad única para que, de manera informal, los representantes de los órganos de tratados, los organismos especializados, las misiones sobre el terreno y la Secretaría debatiesen y evaluasen los modos de mejorar la preparación y aplicación de las observaciones finales en el ámbito nacional, y elaborasen un informe orientado a la adopción de medidas.
Observaciones introductorias
4.En su presentación del tema a los participantes, Vitit Muntarbhorn, miembro de la Junta de Síndicos del Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para la Cooperación Técnica, aludió a una serie de cuestiones relacionadas con la aplicación de las observaciones finales en el ámbito nacional. En particular, el Sr. Muntarbhorn señaló dos categorías distintas, aunque interrelacionadas, de factores que deberían servir de referencia al evaluar los puntos fuertes y débiles de la labor de aplicación. Se trataba de la ejecución, la armonización, la puesta en marcha, la colaboración y la información y difusión, por una parte, y de la aplicabilidad, la accesibilidad, la capacidad, la receptividad y la adaptabilidad, por la otra.
Coloquio introductorio
5.Los participantes de los organismos especializados ofrecieron una visión general del grado de conocimiento de los órganos de tratados de derechos humanos existente en sus respectivas entidades, y del nivel de participación de esas entidades en el proceso de presentación de informes. Algunos representantes señalaron que sus organismos tienen en cuenta cada vez más las observaciones finales para llevar a cabo su labor, pero que esto se debe sobre todo a que algunos funcionarios tienen conocimientos especializados, y a menudo depende del tema de que se trate. Al desconocimiento institucional acerca de los derechos humanos y de los órganos de tratados y sus observaciones finales se añade en ocasiones la percepción de que el sistema carece de pertinencia o de eficacia, lo que al parecer se traduce en la falta de una política institucional y en una aplicación poco sistemática de los conocimientos. Varios representantes indicaron que esta situación seguiría igual si no se lograba un compromiso de alto nivel de los propios organismos especializados. También se propuso que se formase y movilizase a personal de las Naciones Unidas en los ámbitos regional y nacional. Otros participantes se centraron en la importancia de la colaboración para aprovechar al máximo los recursos limitados y para cultivar una relación de confianza entre los representantes del sistema de las Naciones Unidas y los agentes nacionales.
6.Durante el coloquio se pusieron de manifiesto también los aspectos de las observaciones finales que se percibían como deficiencias. Algunos participantes expresaron su preocupación por el carácter abstracto de las observaciones, y sugirieron que se formularan recomendaciones más centradas y operativas, en un lenguaje claro y práctico, para facilitar su aplicación en el ámbito nacional. Si bien muchos participantes insistieron en la cuestión de la claridad, otros declararon que la utilización de un lenguaje más general daba a los agentes nacionales el margen necesario para interpretar las recomendaciones en un sentido amplio. Varios participantes resaltaron la necesidad de lograr un compromiso sistemático en el proceso de presentación de informes por parte de los interesados pertinentes, incluidas las instituciones nacionales de derechos humanos, muchas de las cuales participan de forma activa en el desarrollo y aplicación de instrumentos y programas basados en los derechos. Ello podría facilitarse alentando a las instituciones nacionales de derechos humanos a participar en todas las fases del ciclo de presentación de informes, incluidas las tareas desarrolladas antes de los períodos de sesiones por los grupos de trabajo de los comités, lo cual influiría directamente en la calidad y aplicabilidad de las recomendaciones. Se propuso que se elaboraran directrices para las partes interesadas sobre el modo de contribuir eficazmente a la labor de los órganos de tratados durante el proceso de presentación de informes.
7.También se sugirió que las observaciones finales se considerasen un punto de entrada estratégico para entablar un diálogo con los Estados Partes sobre las cuestiones de derechos humanos, en particular con los ministerios técnicos y los parlamentarios, y que las observaciones se clasificasen por orden de prioridad en función de los análisis de situación realizados por los organismos especializados y los agentes nacionales. Varios participantes resaltaron la necesidad de alentar a los Estados Partes a solicitar asistencia técnica, especialmente en las primeras fases del proceso de presentación de informes, y a reunirse en la medida de lo posible con miembros de los órganos de tratados, a fin de sentar las bases de un diálogo continuado. Se señaló que los medios de comunicación tenían la función crucial de velar por que los funcionarios del Estado difundiesen y aplicasen las observaciones finales.
8.Se destacó la importancia de crear instituciones nacionales de derechos humanos, y de reforzar las ya existentes, y se señaló que debería encomendárseles la vigilancia y el seguimiento de la aplicación de las observaciones finales. En cuanto a las actividades de seguimiento, se sugirió que se elaboraran herramientas, tales como indicadores basados en las recomendaciones, para evaluar la eficacia de los programas existentes. También se recordó a los participantes que, al definir las actividades de seguimiento, era necesario tener en consideración los mandatos de los organismos especializados. A la luz de la importancia de estas actividades, y a fin de mejorar la calidad del diálogo y de las recomendaciones, los participantes coincidieron en que debía promoverse el establecimiento de vínculos entre las instituciones nacionales, los organismos especializados y los órganos de tratados, así como entre los propios órganos de tratados.
9.Se alentó a los órganos de tratados a seguir armonizando sus procedimientos para aumentar la coherencia dentro de cada una de ellos y entre sí. También se les animó a fomentar la creación de vínculos sistemáticos con los organismos especializados, para que el proceso de presentación de informes funcionase con la máxima eficacia. Los representantes de los órganos de tratados subrayaron la importancia de que los organismos especializados y las misiones sobre el terreno hiciesen a tiempo aportaciones concretas en relación con artículos específicos de los tratados de derechos humanos, a fin de que las observaciones finales estuviesen mejor centradas y el diálogo entre los comités y los Estados Partes que presentan informes fuese de mejor calidad. Se dijo que debería insistirse más en desarrollar una coordinación en todo el sistema de las aportaciones procedentes de las misiones sobre el terreno, y que las recomendaciones de los órganos de tratados deberían integrarse en los programas nacionales de acción y las actividades de vigilancia y evaluación llevadas a cabo sobre el terreno. Los representantes de los órganos de tratados también propusieron que los organismos especializados y los representantes de las misiones hicieran un uso estratégico de su situación en el país para incitar a los Estados Partes a presentar los informes iniciales o periódicos atrasados. Asimismo, podría ofrecerse cooperación técnica a los Estados Partes para diseñar actividades de seguimiento eficaces, establecer instituciones nacionales de derechos humanos, en particular defensorías del pueblo, y llevar a cabo actividades de formación y de educación del público. Se pidió a los órganos de tratados y al ACNUDH que velaran por que las actividades de seguimiento contasen con recursos suficientes. Los representantes de los organismos especializados también señalaron que, en sus esfuerzos por dar mayor visibilidad a los comités, a sus observaciones finales y a las cuestiones de derechos humanos, necesitaban que el ACNUDH les proporcionase apoyo y una orientación clara, en particular mediante la elaboración y difusión de herramientas de colaboración, guías y estudios.
Misiones del ACNUDH sobre el terreno y coloquio
10.Los representantes de cuatro misiones del ACNUDH sobre el terreno (Madeleine Rees, Bosnia y Herzegovina; Anders Kompass, Guatemala; Paulo David, Región del Pacífico; y Maarit Kohonen, Uganda) expusieron las formas en que los países han utilizado las observaciones finales y señalaron los ámbitos en los que se podrían introducir cambios para aumentar la aplicabilidad de las recomendaciones.
11.A pesar de que en algunas regiones las tasas de ratificación son elevadas, y de que ha aumentado la conciencia sobre la importancia de los derechos humanos, como lo demuestra la incorporación de los derechos humanos al discurso de diversos grupos, entre ellos los investigadores del sector del desarrollo y las ONG, algunos participantes hicieron notar que el grupo de los defensores de los derechos humanos dentro y fuera de los gobiernos era por lo general reducido y débil, y que la aplicación se veía obstaculizada a menudo por divisiones de tipo político, especialmente en las situaciones posteriores a un conflicto. Los representantes también observaron que en algunos contextos había una fuerte resistencia a los derechos humanos, a los que se consideraba conceptos occidentales. La percepción de la debilidad del sistema de órganos de tratados seguía provocando una marginación de las actividades de derechos humanos y diluyendo sus efectos. Esta situación podía verse agravada en los lugares política o geográficamente aislados.
12.Los participantes se mostraron preocupados por la falta de información sobre el modo de hacer aportaciones coherentes y de mejorar la coordinación entre las ONG, los organismos especializados, la Secretaría de las Naciones Unidas y la comunidad internacional. Algunos destacaron ejemplos positivos de colaboración, en los que las aportaciones hechas por misiones sobre el terreno a los órganos de tratados han dado lugar a recomendaciones más específicas. Parece ser que las recomendaciones enérgicas resultan útiles a los gobiernos y dan lugar a la adopción y modificación de instrumentos legislativos, sobre todo en relación con los derechos económicos, sociales y culturales. Además, las recomendaciones confieren credibilidad a las declaraciones hechas por agentes nacionales para denunciar leyes y políticas discriminatorias, y constituyen un marco para las actividades de derechos humanos, en particular la realización de auditorías independientes sobre la situación de derechos humanos en determinados países. Al parecer, las recomendaciones han dado mayor relieve a los derechos humanos y han permitido elaborar planes de acción en favor de esos derechos, que a menudo han servido de base para solicitar asistencia técnica. Las visitas e investigaciones realizadas por titulares de mandatos de los procedimientos especiales y por miembros de los órganos de tratados han reforzado las recomendaciones y han constituido un respaldo esencial a los esfuerzos de los agentes nacionales. Algunos participantes subrayaron la necesidad de asegurar la distribución sistemática de las recomendaciones de los órganos de tratados a los organismos especializados y a las misiones sobre el terreno, y en este sentido destacaron el servicio creado por el ACNUDH para distribuir electrónicamente las recomendaciones de los órganos de tratados.
13.Los participantes coincidieron en que para aplicar las recomendaciones era necesario que los gobiernos diesen muestras de una firme voluntad política y que la sociedad civil contase con todas sus capacidades. Se alentó a las misiones del ACNUDH sobre el terreno a utilizar las observaciones finales para iniciar un diálogo sobre los derechos humanos con los Estados Partes y ofrecer cooperación técnica. Cuando no hubiera una misión sobre el terreno, deberían estudiarse alternativas, como los organismos especializados, el equipo en el país o los representantes regionales. Los participantes subrayaron la importancia de garantizar que los órganos de tratados colaborasen con las misiones sobre el terreno y los titulares de mandatos de los procedimientos especiales para que las observaciones finales fuesen suficientemente flexibles y adaptables al contexto local. Se expresó preocupación porque, en ausencia de esos agentes, era poco probable que se emprendieran medidas de seguimiento.
14.Se propuso que el ACNUDH, en colaboración con los órganos de tratados, los titulares de mandatos de los procedimientos especiales y los equipos en los países, elaborase una estrategia y un plan de evaluación integrados para entender el carácter de las violaciones y las distintas manifestaciones de la discriminación en el plano nacional, a fin de garantizar un desarrollo sostenible basado en los derechos humanos. Esta estrategia podría complementarse con una estrategia de colaboración con el país que incluya actividades de cooperación técnica respaldadas por organismos especializados y ONG. En los países que no cuenten con oficinas del ACNUDH, podría estudiarse la posibilidad de crear módulos alternativos y constructivos a fin de establecer y mantener un sentimiento de identificación nacional con esa labor.
Fortalecimiento de la aplicación en el plano nacional de las recomendaciones de los órganos creados en virtud de tratados
15.En el seminario se presentaron el marco y los logros de un proyecto de formación titulado "Fortalecimiento de la aplicación en el plano nacional de las recomendaciones de los órganos creados en virtud de tratados". El proyecto, patrocinado por la Unión Europea, fue puesto en marcha en noviembre de 2003 por la Subdivisión de Tratados y del Consejo del ACNUDH. Su objetivo es desarrollar la capacidad de los agentes nacionales, con inclusión de las instituciones nacionales de derechos humanos, las ONG y los medios de comunicación, de utilizar los procesos de aplicación de tratados y de presentación de informes en favor del disfrute de los derechos humanos en el ámbito nacional. Los talleres de formación han contado con participantes procedentes de 23 países y se han impartido en colaboración con representantes de los gobiernos nacionales, las misiones del ACNUDH sobre el terreno y los correspondientes equipos de las Naciones Unidas en los países.
16.Las actividades realizadas en el marco del proyecto han permitido al ACNUDH recabar información sobre las experiencias de cada país con el sistema de órganos de tratados y sobre los modos de utilizar las observaciones finales para mejorar la aplicación y el disfrute de los derechos humanos. Muchos participantes han señalado que las observaciones finales ofrecen plataforma neutral sobre la que basar el diálogo nacional relativo a las cuestiones de derechos humanos. También han inducido a los gobiernos y a la sociedad civil a emprender nuevas actividades y, en algunos casos, han brindado a la sociedad civil la oportunidad de señalar determinadas cuestiones a la atención de las autoridades del Estado. Los participantes han manifestado asimismo que las observaciones finales podrían reforzarse, pues en ocasiones son demasiado generales, no siempre se corresponden con la situación real sobre el terreno y, al no ser jurídicamente vinculantes, pierden todo efecto en la práctica porque no se está obligado a cumplirlas.
17.Se informó de que el proyecto de formación ha ayudado a facilitar el diálogo nacional porque ha hecho de las observaciones finales de los órganos de tratados un punto de encuentro de todos los agentes, y ha estimulado la creación de grupos de agentes que trabajaban activamente para que las observaciones finales sigan formando parte del programa nacional de derechos humanos. Se argumentó que el sistema de órganos de tratados es a veces complicado y difícil de entender, y que en ocasiones no está claro cómo puede acceder a él la sociedad civil. Las distintas actividades que se han considerado buenas prácticas de seguimiento o que mejoran la aplicación se dividieron en cinco categorías principales: mecanismos, medidas legislativas, políticas y programas, formación y sensibilización.
18.Como parte de las actividades de su proyecto y en colaboración con la Asociación para la Prevención de la Tortura, la Subdivisión de Tratados y del Consejo del ACNUDH ha preparado una película en DVD y una herramienta de formación sobre la labor de los órganos de tratados. En el DVD se da información de fondo sobre los órganos de tratados de derechos humanos y sobre sus procedimientos, conceptos y documentación, en un formato accesible y fácil de utilizar. El DVD está disponible en español, francés e inglés, y está siendo traducido al árabe, al chino y al ruso. Asimismo, la Subdivisión de Tratados y del Consejo del ACNUDH está creando un sitio web en la red externa en que se destacan las "buenas prácticas" y las experiencias adquiridas a través de las actividades del proyecto. Este sitio web albergará un foro de debate y de intercambio de ideas sobre las prácticas óptimas en los procesos de presentación de informes y de aplicación de tratados, que se complementará con un folleto de contenido similar.
Puntos de acuerdo
19.Los participantes coincidieron en que se deberían desarrollar actividades de formación y fomento de la capacidad con objetivos bien definidos, para luego integrarlas sistemáticamente en los planes de trabajo y en la labor de análisis de los organismos especializados y otros órganos, con el fin de lograr que las aportaciones sometidas a la consideración de los órganos de tratados sean eficaces. También se convino en que las observaciones finales deberían formar parte de las actividades de programación, divulgación, vigilancia y evaluación sobre el terreno, y en que el ACNUDH debería proseguir y reforzar su labor de sensibilización y fomento de la capacidad, así como las actividades de seguimiento para las partes interesadas pertinentes, en los ámbitos nacional y regional. Los participantes destacaron la necesidad de que los órganos de tratados incluyeran a las instituciones nacionales de derechos humanos en el proceso de presentación de informes y de aplicación, y de que se hiciera referencia en las observaciones finales a otros tratados de derechos humanos y a las normas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Los participantes también señalaron que las observaciones finales deberían ser concisas, estar orientadas hacia el futuro, tener objetivos precisos, ser oportunas, estar sujetas a plazos y ser operativas. Se convino en que todas las partes deberían comprometerse a participar activamente en el ciclo de presentación de informes y a fomentar un sentimiento nacional de identificación para alentar a la aplicación de las observaciones finales.
¿Qué pueden hacer los organismos especializados, los fondos y los programas?
20.Con la ayuda del ACNUDH, deberían diseñarse actividades de formación y fomento de la capacidad con objetivos bien definidos, para luego integrarlas de forma sistematizada e institucional en los planes de trabajo de los organismos especializados.
21.Se alienta a los organismos especializados a que faciliten información de manera oportuna para que los órganos de tratados puedan examinarla, evaluarla e integrarla en el proceso de presentación de informes.
22.Las observaciones finales y los resultados de la labor de los mecanismos de derechos humanos deberían integrarse sistemáticamente en los trabajos de análisis relacionados con el diseño de estrategias de política y programáticas para la realización de actividades en cada país.
23.El modelo del mecanismo de denuncias individuales del Banco Mundial debería ser tomado en consideración por otras entidades de las Naciones Unidas.
¿Qué pueden hacer las misiones sobre el terreno?
24.Los procesos de presentación de informes a los órganos de tratados deberían integrarse en las actividades de vigilancia y evaluación llevadas a cabo sobre el terreno, y utilizarse como una oportunidad de lograr la participación de una gran variedad de partes interesadas nacionales (sobre todo de la sociedad civil) en el examen de la situación de los derechos humanos en el país.
25.Siempre que sea posible, las misiones sobre el terreno deberían utilizar las observaciones finales y los procesos de los tratados para la programación y las actividades de divulgación.
¿Qué puede hacer el ACNUDH?
26.Deberían diseñarse actividades de sensibilización para proporcionar información específica a los diversos agentes sobre cómo participar, de manera efectiva, institucional y armonizada, en todas las fases de los procesos de presentación de informes y de aplicación de los órganos de tratados. Podría elaborarse y ponerse a disposición de las partes interesadas un conjunto de directrices sobre la participación y la aportación de información.
27.En las actividades de sensibilización y de creación de capacidad deberían participar miembros del parlamento, dirigentes parlamentarios y personal de la secretaría.
28.Deberían realizarse más actividades de formación y sensibilización del personal de las misiones del ACNUDH sobre el terreno, los equipos en los países y los organismos especializados con el fin de demostrar la utilidad y adaptabilidad de las observaciones finales en la promoción y protección de los derechos humanos en los contextos locales.
29.Los representantes regionales del ACNUDH deberían seguir organizando talleres regionales relativos a las observaciones finales, a fin de compartir las buenas prácticas y de evaluar y mejorar la labor de aplicación.
30.El ACNUDH, en colaboración con otros organismos, fondos y programas pertinentes, debería aumentar su capacidad de prestar asistencia técnica para la aplicación de las observaciones finales. A este respecto, se alienta a la Junta de Síndicos del Fondo de Contribuciones Voluntarias de las Naciones Unidas para la Cooperación Técnica a que recomiende la asignación de más recursos para este tipo de actividades.
31.El ACNUDH debería buscar maneras de reforzar las actividades de seguimiento en el plano nacional, en particular mediante la asignación de más recursos para este tipo de actividades.
32.El ACNUDH, en colaboración con los organismos especializados, debería velar por que las recomendaciones formen parte de los procesos y programas de evaluación y vigilancia en los países. Deberían seguir elaborándose indicadores destinados a medir el grado de seguimiento y aplicación en el plano nacional.
¿Qué pueden hacer los órganos creados en virtud de tratados?
33.La participación de las instituciones nacionales de derechos humanos en el proceso de presentación de informes y de aplicación debería ser parte integrante del proceso de los órganos de tratados, ya que el seguimiento de las observaciones finales debería constituir un elemento central del mandato de las instituciones nacionales.
34.Los órganos de tratados deberían tener en cuenta la posibilidad de remitir a otros tratados de derechos humanos y a las normas de la OIT en esas observaciones finales, a fin de reforzar la autoridad y el carácter global del marco jurídico internacional.
35.Para mejorar la relación de entrada y salida de la información presentada por todos los asociados pertinentes, y a fin de incrementar el valor añadido de este proceso, los órganos de tratados deberían considerar la posibilidad de tener en cuenta las aportaciones realizadas al elaborar observaciones finales.
36.Las observaciones finales deberían estar orientadas hacia el futuro, tener objetivos precisos, ser concretas y oportunas, establecer plazos, estar bien centradas y ser operativas.
37.Las observaciones finales deberían ser concisas, sin convertirse en recomendaciones elaboradas y preceptivas, para que cada organismo especializado pueda dar seguimiento a las cuestiones que le interesan. Se alienta a los órganos de tratados a adoptar los procedimientos de seguimiento elaborados por algunos órganos de tratados, como el Comité contra la Tortura, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y el Comité de Derechos Humanos, que piden a los Estados Partes que presenten por escrito, y antes de transcurrido un año, información sobre el seguimiento de determinadas cuestiones. Se alienta a los órganos de tratados a armonizar más sus métodos de trabajo, sobre todo en lo que respecta a la participación de organismos especializados y otras entidades en las distintas fases de los procesos de presentación de informes y de aplicación.
Iniciativas que requieren una actuación conjunta
38.Todos los asociados deberían comprometerse a fomentar y facilitar la participación activa en el ciclo de presentación de informes, y en particular la aportación de información concreta sobre cada país, a fin de fomentar un sentimiento nacional de identificación y así estimular el seguimiento y la utilización de las observaciones finales.
39.Todos los asociados, en particular los equipos de las Naciones Unidas en cada país y las misiones del ACNUDH sobre el terreno, deberían redoblar sus esfuerzos para garantizar la difusión de las observaciones al público en general, y a todos los ministerios técnicos en particular.
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