HRI

Instruments

internationaux relatifs

aux droits de l'homme

Distr.GÉNÉRALE

HRI/GEN/1/Rev.712 mai 2004

FRANÇAISOriginal: ANGLAIS

RÉCAPITULATION DES OBSERVATIONS GÉNÉRALES OU RECOMMANDATIONS GÉNÉRALES ADOPTÉES PAR LES ORGANES CRÉÉS EN VERTU D’INSTRUMENTS INTERNATIONAUX RELATIFS AUX DROITS DE L’HOMME

Note du secrétariat

Le présent document contient une récapitulation des observations ou recommandations générales adoptées, respectivement, par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, le Comité des droits de l’homme, le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, le Comité contre la torture et le Comité des droits de l’enfant. Le Comité des droits des travailleurs migrants n’a pas encore adopté d’observation générale.

TABLE DES MATIÈRES

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I.OBSERVATIONS GÉNÉRALES ADOPTÉES PAR LE COMITÉDES DROITS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS10

Observation générale no 1: Rapports des États parties11

Observation générale no 2: Mesures internationales d’assistance technique(art. 22 du Pacte)13

Observation générale no 3: La nature des obligations des États parties(art. 2, par. 1, du Pacte)16

Observation générale no 4: Le droit à un logement suffisant(art. 11, par. 1, du Pacte)20

Observation générale no 5: Personnes souffrant d’un handicap27

Observation générale no 6: Droits économiques, sociaux et culturelsdes personnes âgées38

Observation générale no 7: Le droit à un logement suffisant(art. 11, par. 1, du Pacte): expulsions forcées49

Observation générale no 8: Rapport entre les sanctions économiqueset le respect des droits économiques, sociaux et culturels54

Observation générale no 9: Application du Pacte au niveau national58

Observation générale no 10: Le rôle des institutions nationales de défense des droits de l’homme dans la protection des droits économiques, sociaux et culturels63

Observation générale no 11: Plans d’action pour l’enseignement primaire(art. 14 du Pacte)65

Observation générale no 12: Le droit à une nourriture suffisante (art. 11 du Pacte)68

Observation générale no 13: Le droit à l’éducation (art. 13 du Pacte)77

Observation générale no 14: Le droit au meilleur état de santé susceptibled’être atteint (art. 12 du Pacte)94

Observation générale no 15: Le droit à l’eau (art. 11 et 12 du Pacte)116

TABLE DES MATIÈRES (suite)

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II.OBSERVATIONS GÉNÉRALES ADOPTÉES PAR LE COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME134

Observation générale no 1: Obligation de faire rapport136

Observation générale no 2: Directives pour la présentation des rapports137

Observation générale no 3: Article 2 (Mise en œuvre du Pactedans le cadre national)138

Observation générale no 4: Article 3 (Égalité des droits entre hommes et femmes)139

Observation générale no 5: Article 4 (Dérogations)140

Observation générale no 6: Article 6 (Droit à la vie)141

Observation générale no 7: Article 7 (Interdiction de la torture et des peinesou traitements cruels, inhumains ou dégradants)143

Observation générale no 8: Article 9 (Droit à la liberté et à la sécuritéde la personne)145

Observation générale no 9: Article 10 (Traitement des personnes privéesde leur liberté)146

Observation générale no 10: Article 19 (Liberté d’opinion)148

Observation générale no 11: Article 20149

Observation générale no 12: Article premier (Droit à l’autodétermination)150

Observation générale no 13: Article 14 (Administration de la justice)152

Observation générale no 14: Article 6 (Droit à la vie)156

Observation générale no 15: Situation des étrangers au regard du Pacte157

Observation générale no 16: Article 17 (Droit au respect de la vie privée)160

Observation générale no 17: Article 24 (Droits de l’enfant)162

Observation générale no 18: Non‑discrimination165

Observation générale no 19: Article 23 (Protection de la famille)168

TABLE DES MATIÈRES (suite)

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Observation générale no 20: Article 7 (Interdiction de la torture et des peinesou traitements cruels, inhumains ou dégradants)170

Observation générale no 21: Article 10 (Droit des personnes privées de libertéd’être traitées avec humanité)173

Observation générale no 22: Article 18 (Liberté de pensée, de conscienceet de religion)176

Observation générale no 23: Article 27 (Droits des minorités)179

Observation générale no 24: Questions touchant les réserves formulées au momentde la ratification du Pacte ou des Protocoles facultatifs y relatifs ou de l’adhésion àces instruments, ou en rapport avec des déclarations formulées au titre de l’article 41 du Pacte183

Observation générale no 25: Article 25 (Participation aux affaires publiqueset droit de vote)190

Observation générale no 26: Continuité des obligations196

Observation générale no 27: Article 12 (Liberté de circulation)197

Observation générale no 28: Article 3 (Égalité des droits entre hommes et femmes)202

Observation générale no 29: Article 4 (Dérogations en période d’état d’urgence)210

Observation générale no 30: Obligation de présenter des rapports qui incombeaux États parties en vertu de l’article 40 du Pacte218

Observation générale no 31: La nature de l’obligation juridique généraleimposée aux États parties au Pacte219

III.RECOMMANDATIONS GÉNÉRALES ADOPTÉES PAR LE COMITÉPOUR L’ÉLIMINATION DE LA DISCRIMINATION RACIALE225

Recommandation générale I concernant les obligations des États parties(art. 4 de la Convention)226

Recommandation générale II concernant les obligations des États parties227

Recommandation générale III concernant les rapports des États parties228

Recommandation générale IV concernant les rapports des États parties(art. 1 de la Convention)229

TABLE DES MATIÈRES (suite)

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Recommandation générale V concernant les obligations des États partiesde faire rapport (art. 7 de la Convention)230

Recommandation générale VI concernant la non‑présentation de rapports231

Recommandation générale VII concernant l’application de l’article 4de la Convention232

Recommandation générale VIII concernant l’interprétation et l’application des paragraphes 1 et 4 de l’article premier de la Convention233

Recommandation générale IX concernant l’application du paragraphe 1de l’article 8 de la Convention234

Recommandation générale X concernant l’assistance technique235

Recommandation générale XI concernant les non‑ressortissants236

Recommandation générale XII concernant les États successeurs237

Recommandation générale XIII concernant la formation des responsablesde l’application des lois à la protection des droits de l’homme238

Recommandation générale XIV concernant le paragraphe 1 de l’article premierde la Convention239

Recommandation générale XV concernant l’article 4 de la Convention240

Recommandation générale XVI concernant l’application de l’article 9de la Convention242

Recommandation générale XVII concernant la création d’organismes nationauxpour faciliter l’application de la Convention243

Recommandation générale XVIII concernant la création d’un tribunal internationalchargé de poursuivre les auteurs présumés de crimes contre l’humanité244

Recommandation générale XIX concernant l’article 3 de la Convention245

Recommandation générale XX concernant l’article 5 de la Convention246

Recommandation générale XXI concernant le droit à l’autodétermination247

Recommandation générale XXII concernant l’article 5 et les réfugiéset personnes déplacées249

TABLE DES MATIÈRES (suite)

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Recommandation générale XXIII concernant les droitsdes populations autochtones250

Recommandation générale XXIV concernant l’article premier de la Convention252

Recommandation générale XXV concernant la dimension sexistede la discrimination raciale253

Recommandation générale XXVI concernant l’article 6 de la Convention255

Recommandation générale XXVII concernant la discriminationà l’égard des Roms256

Recommandation générale XXVIII concernant le suivi de la Conférence mondialecontre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l’intolérancequi y est associée261

Recommandation générale XXIX concernant la discrimination fondéesur l’ascendance (art. 1er, par. 1, de la Convention)264

IV.RECOMMANDATIONS GÉNÉRALES ADOPTÉES PAR LE COMITÉ POUR L’ÉLIMINATION DE LA DISCRIMINATION À L’ÉGARD DES FEMMES270

Recommandation générale no 1: Rapports des États parties271

Recommandation générale no 2: Rapports des États parties272

Recommandation générale no 3: Programmes d’éducation et d’information273

Recommandation générale no 4: Réserves274

Recommandation générale no 5: Mesures temporaires spéciales275

Recommandation générale no 6: Mécanismes nationaux et publicité efficaces276

Recommandation générale no 7: Ressources277

Recommandation générale no 8: Application de l’article 8 de la Convention278

Recommandation générale no 9: Données statistiques concernant la situationdes femmes279

Recommandation générale no 10: Dixième anniversaire de l’adoptionde la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discriminationà l’égard des femmes280

TABLE DES MATIÈRES (suite)

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Recommandation générale no 11: Services consultatifs techniques pour permettreaux pays de s’acquitter de leurs obligations en matière de rapports281

Recommandation générale no 12: Violence contre les femmes282

Recommandation générale no 13: Égalité de rémunération pour un travailde valeur égale283

Recommandation générale no 14: L’excision284

Recommandation générale no 15: Non‑discrimination à l’égard des femmes dans les stratégies nationales de prévention du syndrome d’immunodéficience acquise (sida) et de lutte contre cette pandémie286

Recommandation générale no 16: Femmes travaillant sans rémunérationdans des entreprises familiales287

Recommandation générale no 17: Évaluation et quantification du travail ménager non rémunéré des femmes et prise en compte dudit travail dans le produit national brut288

Recommandation générale no 18: Les femmes handicapées289

Recommandation générale no 19: Violence à l’égard des femmes290

Recommandation générale no 20: Réserves à l’égard de la Convention296

Recommandation générale no 21: Égalité dans le mariage et les rapports familiaux297

Recommandation générale no 22: Modification de l’article 20 de la Convention307

Recommandation générale no 23: La vie politique et publique309

Recommandation générale no 24: Article 12 de la Convention(Les femmes et la santé)321

Recommandation générale no 25: Premier paragraphe de l’article 4 de la Convention(Mesures temporaires spéciales)329

V.OBSERVATION GÉNÉRALE ADOPTÉE PAR LE COMITÉ CONTRELA TORTURE338

Observation générale no 1: Application de l’article 3 de la Convention contrela torture (Refoulement) dans le contexte de l’article 22 (Communications)339

TABLE DES MATIÈRES (suite)

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VI.OBSERVATION GÉNÉRALE ADOPTÉE PAR LE COMITÉDES DROITS DE L’ENFANT341

Observation générale no 1: Les buts de l’éducation (art. 29)341

Observation générale no 2: Le rôle des institutions nationales indépendantesde défense des droits de l’homme dans la protection et la promotiondes droits de l’enfant350

Observation générale no 3: Le VIH/sida et les droits de l’enfant358

Observation générale no 4: La santé et le développement de l’adolescentdans le contexte de la Convention relative aux droits de l’enfant372

Observation générale no 5: Mesures d’application générales de la Conventionrelative aux droits de l’enfant (art. 4, 42 et 44, par. 6)385

Annexe I:Ratification d’autres instruments internationaux clefsrelatifs aux droits de l’homme405

I. OBSERVATIONS GÉNÉRALES ADOPTÉES PAR LE COMITÉ DES DROITS ÉCONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS

Introduction: but des observations générales*

1.À sa deuxième session, en 1988, le Comité a décidé (E/1988/14, par. 366 et 367), conformément à l’invitation que le Conseil économique et social lui avait adressée (résolution 1987/5) et que l’Assemblée générale avait fait sienne (résolution 42/102), d’entreprendre à partir de sa troisième session l’élaboration d’observations générales se rapportant à divers articles et dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, en vue d’aider les États parties à s’acquitter de leurs obligations en matière de présentation de rapports.

2.À la fin de sa troisième session, le Comité et le groupe de travail de session d’experts gouvernementaux qui avait été créé avant lui ont examiné 138 rapports initiaux et 44 deuxièmes rapports périodiques couvrant les droits visés aux articles 6 à 9, 10 à 12 et 13 à 15 du Pacte. L’expérience intéresse de nombreux États parties au Pacte, lesquels sont actuellement au nombre de 92 et représentent toutes les régions du monde ainsi que des systèmes socioéconomiques, culturels, politiques et juridiques différents. Les rapports présentés jusqu’à présent illustrent un grand nombre des problèmes que risque de poser l’application du Pacte, bien qu’ils ne permettent pas encore de se faire une idée d’ensemble de la situation globale en ce qui concerne la jouissance des droits économiques, sociaux et culturels. Dans l’introduction de l’annexe III (observations générales) de son rapport de 1989 au Conseil économique et social (E/1989/22), le Comité explique le but des observations générales comme suit:

3.«Par ses observations générales, le Comité s’efforce de faire bénéficier tous les États parties de l’expérience acquise dans le cadre de l’examen des rapports présentés, pour les aider et les encourager à continuer d’appliquer le Pacte, pour appeler leur attention sur les insuffisances que font apparaître un grand nombre de rapports, pour proposer des améliorations dans la méthode de présentation des rapports et pour stimuler les activités des États parties, des organisations internationales et des institutions spécialisées intéressées qui ont pour objet de favoriser la réalisation progressive et effective des droits reconnus dans le Pacte. Chaque fois que nécessaire, le Comité pourra, à la lumière de l’expérience des États parties et des conclusions qu’il en tire, réexaminer ses observations générales et les mettre à jour.»

Troisième session (1989)*

Observation générale n o  1: Rapports des États parties

1.Les obligations en matière de présentation de rapports qui sont prévues dans la quatrième partie du Pacte ont d’abord pour but d’aider chaque État partie à s’acquitter des obligations de fond que lui donne cet instrument et, ensuite, de fournir au Conseil, assisté du Comité, une base lui permettant de s’acquitter de ses responsabilités dans les deux domaines suivants: contrôler la façon dont les États parties donnent suite à ces obligations et faciliter la réalisation des droits économiques, sociaux et culturels, conformément aux dispositions du Pacte. De l’avis du Comité, il serait erroné de ne voir dans les rapports des États parties qu’une simple procédure, qui n’aurait pour but que de satisfaire l’obligation formelle de chaque État partie de faire rapport à l’organe international compétent. Au contraire, compte tenu de la lettre et de l’esprit du Pacte, l’établissement et la présentation des rapports des États peuvent − et doivent − répondre à plusieurs objectifs.

2.Le premier objectif − d’une importance particulière dans le cas du rapport initial, qui doit être présenté dans un délai de deux ans à partir de l’entrée en vigueur du Pacte pour l’État partie intéressé − est de faire en sorte que chaque État partie procède à une étude d’ensemble de ses lois, règlements, procédures et pratiques en vue de les rendre aussi conformes que possible avec le Pacte. Cette étude peut se faire par exemple avec la collaboration de chacun des ministères ou autres autorités chargées de définir les orientations nationales et de mettre celles‑ci en œuvre dans les différents domaines visés par le Pacte.

3.Le deuxième objectif est de veiller à ce que chaque État partie apprécie de façon régulière la réalité de la situation en ce qui concerne chacun des droits en question, et puisse ainsi déterminer dans quelle mesure ces divers droits peuvent − ou ne peuvent pas − être exercés par tous les individus vivant sur son territoire ou relevant de son autorité. L’expérience acquise à ce jour par le Comité démontre que des statistiques ou des évaluations d’ensemble ne sauraient suffire à atteindre cet objectif, et qu’il importe que chaque État partie accorde une attention particulière aux régions ou secteurs défavorisés et aux groupes ou sous‑groupes de population qui paraissent être particulièrement vulnérables ou désavantagés. Le premier pas vers la concrétisation des droits économiques, sociaux et culturels consiste donc à prendre conscience de la situation réelle et à porter un diagnostic sur cette situation. Le Comité n’ignore pas que la collecte et l’étude de l’information nécessaire à cette fin constituent une opération qui peut être gourmande en temps et en ressources, ni qu’il se peut que les États parties aient besoin, pour s’acquitter de leurs obligations, de l’assistance et de la coopération internationales qui sont prévues au paragraphe 1 de l’article 2 et aux articles 22 et 23 du Pacte. Dans un tel cas, si un État partie conclut qu’il n’a pas les moyens de procéder à cette opération, qui fait partie intégrante de tout effort sur la voie des buts reconnus de politique générale et qui est indispensable à l’application effective du Pacte, il pourra l’indiquer dans son rapport au Comité, en précisant la nature et l’importance de l’assistance internationale qui lui serait nécessaire.

4.Ce qui précède doit permettre de dresser un tableau détaillé de la situation réelle, qui servira à son tour de base à l’élaboration de politiques formulées et ciblées avec précision, avec définition de priorités correspondant aux dispositions du Pacte. Le troisième objectif des rapports des États parties est donc de permettre aux gouvernements de ces pays de démontrer que cette redéfinition des politiques a effectivement été entreprise. S’il est vrai que le Pacte ne rend cette obligation explicite qu’à l’article 14, dans les cas où «le caractère obligatoire et la gratuité de l’enseignement primaire» ne sont pas encore établis pour tous, il existe une obligation comparable, astreignant chaque État partie «à établir et à adopter [...] un plan détaillé des mesures nécessaires pour réaliser progressivement» chacun des droits inscrits dans le Pacte au paragraphe 1 de l’article 2, où il est dit que chacun des États parties «s’engage à agir [...] par tous les moyens appropriés [...]».

5.Le quatrième objectif auquel répondent les rapports des États parties est de faciliter l’évaluation, par l’opinion publique, des politiques nationales en matière de droits économiques, sociaux et culturels, et d’encourager la participation des divers secteurs économiques, sociaux et culturels de la société à la formulation de ces politiques, à leur mise en œuvre et à leur réexamen. En étudiant les rapports présentés jusqu’à ce jour, le Comité a constaté avec satisfaction que plusieurs États parties, dotés de systèmes politiques et économiques différents, encouragent ces groupes non gouvernementaux à apporter leur contribution à l’élaboration des rapports prévus dans le Pacte. D’autres veillent à ce que leurs rapports soient largement diffusés, afin que les divers secteurs de la population puissent y apporter les commentaires nécessaires. Considérées ainsi, l’élaboration des rapports et leur étude au niveau national peuvent être d’une utilité au moins égale à celle du dialogue constructif qui a lieu sur le plan international entre le Comité et les représentants des États auteurs des rapports.

6.Le cinquième objectif est de dégager une base à partir de laquelle chaque État partie, ainsi que le Comité, peut effectivement évaluer l’importance des progrès réalisés vers l’exécution des obligations prévues dans le Pacte. Peut‑être sera‑t‑il utile pour cela que les États définissent certains critères ou certains buts, à la lumière desquels ils apprécieront les résultats obtenus. Par exemple, il est généralement admis qu’il importe de s’assigner des buts précis en ce qui concerne la lutte contre la mortalité infantile, la généralisation de la vaccination des enfants, la consommation de calories par personne, le nombre d’individus par membre du personnel de santé, etc. Dans beaucoup de ces domaines, les critères mondiaux sont d’un intérêt limité, alors que des critères nationaux ou plus particularisés peuvent fournir une indication extrêmement précieuse sur les progrès accomplis.

7.Le Comité tient à noter à ce propos que le Pacte donne une importance particulière à la «réalisation progressive» des droits qui y sont proclamés. Aussi invite‑t‑il instamment les États parties à faire figurer dans leurs rapports des indications montrant les progrès dans le temps qu’ils enregistrent vers cette réalisation de ces droits. Pour la même raison, et pour permettre une évaluation satisfaisante de la situation, il est évident que des indications de caractère qualitatif sont aussi nécessaires, outre les indications quantitatives.

8.Le sixième objectif est de mettre les États parties en mesure de mieux comprendre les problèmes et les échecs rencontrés dans leurs efforts pour mettre progressivement en œuvre tous les droits économiques, sociaux et culturels. Pour cela, il est indispensable que les États parties fassent rapport en détail sur les facteurs et les difficultés qui s’opposent à cette mise en œuvre effective. C’est en définissant et en reconnaissant ces difficultés qu’ils pourront établir le cadre où s’inscrivent de nouvelles politiques, plus efficaces.

9.Le septième objectif est d’aider le Comité, ainsi que les États parties dans leur ensemble, à faciliter les échanges d’informations entre États, à mieux comprendre les problèmes communs à ces États et à se faire une meilleure idée des mesures que l’on pourrait prendre en vue de la réalisation effective de chacun des droits proclamés dans le Pacte. Le Comité peut aussi, de cette façon, déterminer les moyens par lesquels la communauté internationale peut aider les États intéressés, conformément aux articles 22 et 23 du Pacte. En vue de bien montrer l’importance qu’il attache à cet objectif, le Comité examinera à sa quatrième session une observation générale consacrée à ces articles.

Quatrième session (1990)*

Observation générale n o  2: Mesures internationales d’assistance technique (art. 22 du Pacte)

1.En vertu de l’article 22 du Pacte, il est institué un mécanisme par lequel le Conseil économique et social peut porter à l’attention des autres organes de l’Organisation des Nations Unies compétents toute question que soulèvent les rapports soumis conformément au Pacte «qui peut aider ces organismes à se prononcer, chacun dans sa propre sphère de compétence, sur l’opportunité de mesures internationales propres à contribuer à la mise en œuvre effective et progressive du [...] Pacte». Certes, la responsabilité visée à l’article 22 incombe au premier chef au Conseil économique et social, mais à l’évidence il appartient au Comité des droits économiques, sociaux et culturels de jouer un rôle actif dans ce domaine, en conseillant et en assistant le Conseil économique et social.

2.Les recommandations visées à l’article 22 peuvent être faites aux «organes de l’Organisation des Nations Unies», à «leurs organes subsidiaires» et aux «institutions spécialisées intéressées qui s’occupent de fournir une assistance technique». Le Comité estime que cette disposition doit être interprétée de façon à inclure quasiment tous les organes et institutions de l’ONU qui, d’une manière ou d’une autre, participent aux activités de coopération internationale pour le développement. Il conviendrait donc d’adresser les recommandations visées à l’article 22 notamment au Secrétaire général, aux organes subsidiaires du Conseil économique et social comme la Commission des droits de l’homme, la Commission du développement social et la Commission de la condition de la femme, à d’autres organes comme le PNUD, l’UNICEF et le Comité de la planification du développement, à des institutions comme la Banque mondiale et le FMI, et à des institutions spécialisées comme l’OIT, la FAO, l’UNESCO et l’OMS.

3.L’application de l’article 22 pourrait donner lieu soit à des recommandations portant sur des considérations de politique générale soit à des recommandations plus précises concernant une situation spécifique. Dans le premier cas, le rôle principal du Comité devrait être d’engager à faire davantage porter l’effort sur la promotion des droits économiques, sociaux et culturels dans le cadre des activités internationales de coopération en faveur du développement entreprises par l’Organisation des Nations Unies et ses organismes et institutions ou avec leur aide. À cet égard, le Comité note que, par sa résolution 1989/13 du 2 mars 1989, la Commission des droits de l’homme l’a invité «à accorder de l’attention aux moyens par lesquels les divers organismes des Nations Unies s’occupant de développement pourraient le mieux inclure dans leurs activités des mesures destinées à favoriser le plein respect des droits économiques, sociaux et culturels».

4.À titre préliminaire, et d’un point de vue concret, le Comité note que si les divers organismes et institutions compétents s’intéressaient davantage à ses travaux, d’une part, il serait lui‑même aidé dans ses efforts et d’autre part les organismes seraient mieux informés. Tout en reconnaissant que cet intérêt peut prendre diverses formes, le Comité observe qu’à l’exception notable de l’OIT, de l’UNESCO et de l’OMS, les organismes des Nations Unies compétents n’étaient guère représentés à ses quatre premières sessions. En outre, le Comité n’a reçu des documents et des renseignements écrits que d’un très petit nombre d’organisations. À son avis, une meilleure compréhension de l’importance des droits économiques, sociaux et culturels dans le contexte des activités de coopération internationale en vue du développement serait considérablement facilitée si l’interaction entre le Comité et les organes et organisations compétents était renforcée. À tout le moins, le débat général autour d’une question spécifique auquel le Comité consacre une journée à chacune de ses sessions est l’occasion idéale d’un échange de vues potentiellement fructueux.

5.À propos de la question plus générale de la promotion du respect des droits de l’homme dans le contexte des activités de développement, les actions spécifiques entreprises par des organes de l’ONU dont le Comité a eu connaissance à ce jour restent très limitées. Il note avec satisfaction à cet égard l’initiative conjointe du Centre pour les droits de l’homme et du PNUD qui ont écrit aux représentants résidents des Nations Unies et à d’autres fonctionnaires sur le terrain pour les inviter à faire part de leurs suggestions et de leur avis, en particulier au sujet des modalités possibles d’une coopération à des projets en cours considérés comme touchant aux droits de l’homme ou à des projets nouveaux qui seraient menés à la demande expresse d’un gouvernement. Le Comité a également été informé des efforts que l’OIT déploie depuis longtemps pour tenir compte, dans ses activités de coopération technique, des normes en matière de droits de l’homme et des normes internationales en matière de travail qu’elle a elle‑même établies.

6.Pour ce qui est de ces activités, il importe de tenir compte de deux principes généraux. Tout d’abord, les deux groupes de droits sont indivisibles et interdépendants. Tout effort visant à promouvoir l’un doit tenir pleinement compte de l’autre. Les organismes des Nations Unies chargés de la promotion des droits économiques, sociaux et culturels doivent faire tout leur possible pour veiller à ce que leurs activités soient pleinement compatibles avec le respect des droits civils et politiques. Dans un sens négatif, ce principe signifie que les organismes internationaux doivent éviter soigneusement d’appuyer des projets qui supposent, par exemple, le recours au travail forcé, en violation des normes internationales, encouragent ou renforcent la discrimination à l’encontre d’individus ou de groupes, en violation des dispositions du Pacte, ou entraînent des expulsions ou déplacements massifs, sans mesures appropriées de protection et d’indemnisation. Dans un sens positif, il signifie que les organismes doivent, dans toute la mesure possible, appuyer les projets et les méthodes qui contribuent non seulement à la croissance économique ou à la réalisation d’objectifs plus larges, mais également au plein exercice de la totalité des droits de l’homme.

7.Le deuxième principe général est que les activités de coopération pour le développement ne contribuent pas automatiquement à promouvoir le respect des droits économiques, sociaux et culturels. Un grand nombre d’activités entreprises au nom du «développement» se sont révélées par la suite mal conçues ou même néfastes du point de vue des droits de l’homme. Pour que ces problèmes se posent moins souvent, il faudrait, dans la mesure du possible et selon les besoins, examiner en détail et soigneusement toute la série des questions faisant l’objet du Pacte.

8.Bien qu’il importe de chercher à intégrer les préoccupations relatives aux droits de l’homme aux activités de développement, il reste que les propositions faites dans ce sens risquent trop souvent d’en rester au stade des généralités. C’est pourquoi, afin d’encourager la mise en œuvre effective du principe énoncé à l’article 22 du Pacte, le Comité souhaite attirer l’attention sur les mesures spécifiques ci‑après qui méritent d’être étudiées par les organismes intéressés:

a)Les organismes et institutions concernés des Nations Unies devraient avoir pour principe de reconnaître expressément les rapports étroits qui doivent être établis entre les activités de développement et les efforts visant à promouvoir le respect des droits de l’homme en général et des droits économiques, sociaux et culturels en particulier. Le Comité note à cet égard qu’il n’a pas été tenu compte de ces rapports dans les trois premières Stratégies internationales du développement adoptées par les Nations Unies et demande instamment que cette omission soit réparée dans le cadre de la quatrième stratégie, qui doit être adoptée en 1990;

b)Les institutions des Nations Unies devraient donner suite à la proposition faite par le Secrétaire général dans un rapport de 1979 selon laquelle une «étude d’impact sur les droits de l’homme» devrait être réalisée dans le cadre de toutes les grandes activités de coopération pour le développement;

c)La formation ou les réunions d’information générale à l’intention des agents engagés au titre de projets ou d’autres catégories de personnel employé par les institutions des Nations Unies devraient comporter un élément portant sur les normes et les principes applicables dans le domaine des droits de l’homme;

d)Il faudrait tout mettre en œuvre, à chaque étape de l’exécution des projets de développement, pour que les droits énoncés dans les Pactes soient dûment pris en compte, notamment lors de l’évaluation initiale des besoins prioritaires du pays concerné, de l’identification des projets, de leur conception, de leur exécution et de leur évaluation finale.

9.Lorsqu’il a examiné les rapports des États parties, le Comité s’est préoccupé en particulier des incidences néfastes du fardeau de la dette et des mesures d’ajustement sur l’exercice des droits économiques, sociaux et culturels dans un grand nombre de pays. S’il reconnaît que les programmes d’ajustement sont souvent inévitables et se traduisent dans la plupart des cas par d’importantes mesures d’austérité, il est convaincu qu’il est alors encore plus urgent d’intensifier les efforts visant à protéger les droits économiques, sociaux et culturels les plus élémentaires. Les États parties au Pacte, ainsi que les institutions compétentes des Nations Unies, devraient donc veiller tout particulièrement à ce que des mesures de protection soient, dans toute la mesure possible, intégrées aux programmes et aux politiques destinés à encourager les ajustements. Une telle démarche, parfois appelée «l’ajustement à visage humain» suppose que la protection des couches pauvres et vulnérables de la population devienne un objectif fondamental de l’ajustement économique. De même, les mesures prises au niveau international pour faire face à la crise de la dette devraient tenir pleinement compte de la nécessité de protéger les droits économiques, sociaux et culturels, notamment dans le cadre de la coopération internationale. Dans un grand nombre de cas, d’importantes mesures d’allégement de la dette pourraient s’avérer nécessaires.

10.Enfin, le Comité souhaite appeler l’attention sur l’excellente occasion qu’ont les États parties, conformément à l’article 22 du Pacte, d’indiquer dans leurs rapports tous besoins particuliers qu’ils pourraient avoir en matière d’assistance technique ou de coopération pour le développement.

Cinquième session (1990) *

Observation générale n o  3: La nature des obligations des États parties (art. 2, par. 1, du Pacte)

1.L’article 2 a une importance particulière pour bien comprendre le Pacte et il faut bien voir qu’il entretient une relation dynamique avec toutes les autres dispositions de cet instrument. On y trouve exposée la nature des obligations juridiques générales assumées par les États parties au Pacte. Ces obligations comprennent à la fois ce qu’on peut appeler (en s’inspirant des travaux de la Commission du droit international) des obligations de comportement et des obligations de résultat. L’accent a parfois été mis très fortement sur la distinction qui existe entre les formules employées dans le passage en question du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et celle qui figure dans l’article 2 équivalent du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, mais on ne dit pas toujours qu’il existe aussi sur ce point d’importantes analogies. En particulier, si le Pacte prévoit effectivement que l’exercice des droits devra être assuré progressivement et reconnaît les contraintes découlant du caractère limité des ressources disponibles, il impose aussi diverses obligations ayant un effet immédiat, dont deux sont particulièrement importantes pour comprendre la nature précise des obligations des États parties. Une obligation dont il est question dans une observation générale distincte, que le Comité étudiera à sa sixième session, est que les États parties «s’engagent à garantir» que les droits considérés «seront exercés sans discrimination».

2.L’autre obligation réside dans le fait que, aux termes du paragraphe 1 de l’article 2, les États s’engagent à prendre des mesures, obligation qui, en elle‑même, n’est pas nuancée ou limitée par d’autres considérations. On peut aussi apprécier tout le sens de l’expression qui figure dans le texte en considérant certaines de ses versions. Dans le texte anglais, l’obligation est «to take steps» (prendre des mesures); en français, les États s’engagent «à agir» et, dans le texte espagnol, «a adoptar medidas» (à adopter des mesures). Ainsi, alors que le plein exercice des droits considérés peut n’être assuré que progressivement, les mesures à prendre à cette fin doivent l’être dans un délai raisonnablement bref à compter de l’entrée en vigueur du Pacte pour les États concernés. Ces mesures doivent avoir un caractère délibéré, concret et viser aussi clairement que possible à la réalisation des obligations reconnues dans le Pacte.

3.Les moyens qui doivent être utilisés pour satisfaire à l’obligation d’agir sont, pour citer le paragraphe 1 de l’article 2, «tous les moyens appropriés, y compris en particulier l’adoption de mesures législatives». Le Comité estime que, dans de nombreux cas, le recours à la législation est hautement souhaitable et que, dans certains cas, il peut même être indispensable. Par exemple, il peut être difficile de lutter efficacement contre la discrimination s’il n’existe pas, pour les mesures qui s’imposent, une base législative solide. Dans des domaines tels que la santé, la protection des enfants et des mères, et l’éducation, ainsi que dans les domaines dont il est question dans les articles 6 à 9, la législation peut aussi être un élément indispensable pour nombre d’objectifs visés.

4.Le Comité note qu’en général les États parties exposent, consciencieusement et de manière détaillée tout au moins, certaines des mesures législatives qu’ils ont prises à cet égard. Il tient à souligner toutefois que l’adoption de mesures législatives, qui est expressément prévue par le Pacte, n’épuise nullement les obligations des États parties. Au contraire, il faut donner à l’expression «par tous les moyens appropriés» tout le sens qu’elle a naturellement. Certes, chaque État partie doit décider pour lui‑même des moyens qui sont le plus appropriés, vu les circonstances en ce qui concerne chacun des droits, mais le caractère «approprié» des moyens choisis n’est pas toujours évident. Il est donc souhaitable que les rapports des États parties indiquent non seulement quelles sont les mesures qui ont été prises mais aussi les raisons pour lesquelles elles sont jugées le plus «appropriées» compte tenu des circonstances. Toutefois, c’est le Comité qui, en fin de compte, doit déterminer si toutes les mesures appropriées ont été prises.

5.Parmi les mesures qui pourraient être considérées comme appropriées figurent, outre les mesures législatives, celles qui prévoient des recours judiciaires au sujet de droits qui, selon le système juridique national, sont considérés comme pouvant être invoqués devant les tribunaux. Le Comité note, par exemple, que la jouissance des droits reconnus, sans discrimination, est souvent réalisée de manière appropriée, en partie grâce au fait qu’il existe des recours judiciaires ou d’autres recours utiles. En fait, les États parties qui sont également parties au Pacte international relatif aux droits civils et politiques sont déjà tenus (en vertu des paragraphes 1 et 3 de l’article 2 et des articles 3 et 26 du Pacte) de garantir que toute personne dont les droits et libertés (y compris le droit à l’égalité et à la non‑discrimination) sont reconnus dans cet instrument auront été violés «disposera d’un recours utile» (art. 2, par. 3, al. a). En outre, il y a dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels un certain nombre d’autres dispositions, y compris celles des articles 3, 7 (al. a, i), 8, 10, (par. 3), 13 (par. 2, al. a et par. 3 et 4) et 15 (par. 3) qui, semble‑t‑il, sont susceptibles d’être immédiatement appliquées par des organes de caractère judiciaire et autre dans le cadre de nombreux systèmes juridiques nationaux. Il serait difficile de suggérer que les dispositions indiquées ne sont pas, étant donné leur nature, applicables en elles‑mêmes et par elles‑mêmes.

6.Dans les cas où des mesures expresses visant directement à assurer l’exercice des droits reconnus dans le Pacte ont été adoptées sous forme législative, le Comité souhaitera qu’on lui fasse savoir, notamment, si les lois en question créent ou non, pour les individus ou les groupes qui estiment que leurs droits ne sont pas pleinement respectés, le droit d’intenter une action. Dans les cas où des droits économiques, sociaux ou culturels spécifiques sont reconnus par la constitution, ou lorsque les dispositions du Pacte ont été incorporées directement à la loi nationale, le Comité souhaitera qu’on lui dise dans quelle mesure ces droits sont considérés comme pouvant être invoqués devant les tribunaux. Il souhaitera aussi avoir des renseignements précis sur tout cas où la teneur des dispositions de la constitution relatives aux droits économiques, sociaux et culturels aura été édulcorée ou sensiblement modifiée.

7.Les autres mesures qui peuvent être considérées comme «appropriées» aux fins du paragraphe 1 de l’article 2 comprennent, mais non pas exclusivement, les mesures administratives, financières, éducatives et sociales.

8.Le Comité note que la disposition selon laquelle les États parties s’engagent «à agir [...] par tous les moyens appropriés, y compris en particulier l’adoption de mesures législatives» n’exige ni n’empêche qu’une forme particulière de gouvernement ou de système économique serve de véhicule aux mesures en question, à la seule condition qu’elle soit démocratique et que tous les droits de l’homme soient respectés. Ainsi, du point de vue des systèmes politiques ou économiques, le Pacte est neutre et l’on ne saurait valablement dire que ses principes reposent exclusivement sur la nécessité ou sur l’opportunité d’un système socialiste ou capitaliste, d’une économie mixte, planifiée ou libérale, ou d’une quelque autre conception. À cet égard, le Comité réaffirme que l’exercice des droits reconnus dans le Pacte est susceptible d’être assuré dans le cadre de systèmes économiques ou politiques très divers, à la seule condition que l’interdépendance et le caractère indivisible des deux séries de droits de l’homme, affirmés notamment dans le préambule du Pacte, soient reconnus et reflétés dans le système en question. Il constate par ailleurs que d’autres droits de l’homme, en particulier le droit au développement, ont également leur place ici.

9.La principale obligation de résultat dont il est fait état au paragraphe 1 de l’article 2, c’est d’«agir [...] en vue d’assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus [dans le Pacte]». On emploie souvent la notion de réalisation progressive pour définir l’intention sous‑jacente à ce membre de phrase. C’est une façon de reconnaître le fait que le plein exercice de tous les droits économiques, sociaux et culturels ne peut généralement pas être assuré en un court laps de temps. En ce sens, cette obligation est nettement différente de celle qui est énoncée à l’article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui est une obligation immédiate de respecter et de garantir tous les droits pertinents. Néanmoins, le fait que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels prévoit une démarche qui s’inscrit dans le temps, autrement dit progressive, ne saurait être interprété d’une manière qui priverait l’obligation en question de tout contenu effectif. D’une part, cette clause permet de sauvegarder la souplesse nécessaire, compte tenu des réalités du monde et des difficultés que rencontre tout pays qui s’efforce d’assurer le plein exercice des droits économiques, sociaux et culturels; d’autre part, elle doit être interprétée à la lumière de l’objectif global, et à vrai dire de la raison d’être du Pacte, qui est de fixer aux États parties des obligations claires en ce qui concerne le plein exercice des droits en question. Ainsi, cette clause impose l’obligation d’œuvrer aussi rapidement et aussi efficacement que possible pour atteindre cet objectif. En outre, toute mesure délibérément régressive dans ce domaine doit impérativement être examinée avec le plus grand soin, et pleinement justifiée par référence à la totalité des droits sur lesquels porte le Pacte, et ce en faisant usage de toutes les ressources disponibles.

10.Fort de l’expérience considérable que le Comité − comme l’organe qui l’a précédé − a acquise depuis plus de 10 ans que les rapports des États parties sont examinés, il est d’avis que chaque État partie a l’obligation fondamentale minimum d’assurer, au moins, la satisfaction de l’essentiel de chacun des droits. Ainsi, un État partie dans lequel, par exemple, nombreuses sont les personnes qui manquent de l’essentiel, qu’il s’agisse de nourriture, de soins de santé primaires, de logement ou d’enseignement, est un État qui, à première vue, néglige les obligations qui lui incombent en vertu du Pacte. Le Pacte serait largement dépourvu de sa raison d’être si de sa lecture ne ressortait pas cette obligation fondamentale minimum. De la même façon, il convient de noter que, pour déterminer si un État s’acquitte de ses obligations fondamentales minimum, il faut tenir compte des contraintes qui pèsent sur le pays considéré en matière de ressources. En vertu du paragraphe 1 de l’article 2, chacun des États parties est tenu d’agir «au maximum de ses ressources disponibles». Pour qu’un État partie puisse invoquer le manque de ressources lorsqu’il ne s’acquitte même pas de ses obligations fondamentales minimum, il doit démontrer qu’aucun effort n’a été épargné pour utiliser toutes les ressources qui sont à sa disposition en vue de remplir, à titre prioritaire, ces obligations minimum.

11.Le Comité tient à souligner cependant que, même s’il est démontré que les ressources disponibles sont insuffisantes, l’obligation demeure, pour un État partie, de s’efforcer d’assurer la jouissance la plus large possible des droits pertinents dans les circonstances qui lui sont propres. En outre, le manque de ressources n’élimine nullement l’obligation de contrôler l’ampleur de la réalisation, et plus encore de la non‑réalisation, des droits économiques, sociaux et culturels, et d’élaborer des stratégies et des programmes visant à promouvoir ces droits. Le Comité a déjà traité ces questions dans son Observation générale no1 (1989).

12.De même, le Comité souligne que, même en temps de grave pénurie de ressources, en raison d’un processus d’ajustement, de la récession économique ou d’autres facteurs, les éléments vulnérables de la société peuvent et doivent être protégés grâce à la mise en œuvre de programmes spécifiques relativement peu coûteux. À l’appui de cette thèse, le Comité citera l’analyse faite par l’UNICEF, intitulée L’ajustement à visage humain: protéger les groupes vulnérables et favoriser la croissance, celle qui a été faite par le PNUD dans le Rapport mondial sur le développement humain 1990 et celle de la Banque mondiale dans le Rapport sur le développement dans le monde 1990.

13.Un dernier point du paragraphe 1 de l’article 2 sur lequel il convient d’appeler l’attention est que chacun des États parties s’engage à «agir, tant par son effort propre que par l’assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique». Le Comité fait observer que, pour les auteurs du Pacte, l’expression «au maximum de ses ressources disponibles» visait à la fois les ressources propres d’un État et celles de la communauté internationale, disponibles par le biais de l’assistance et de la coopération internationales. En outre, les dispositions expresses des articles 11, 15, 22 et 23 mettent elles aussi l’accent sur le rôle essentiel de cette coopération lorsqu’il s’agit de faciliter le plein exercice des droits en question. Pour ce qui est de l’article 22, le Comité a déjà insisté, dans l’Observation générale no2 (1990), sur un certain nombre de possibilités et de responsabilités en ce qui concerne la coopération internationale. Quant à l’article 23, il y est expressément dit que «la fourniture d’une assistance technique», ainsi que d’autres activités, figurent au nombre des «mesures d’ordre international destinées à assurer la réalisation des droits reconnus dans le Pacte».

14.Le Comité tient à souligner que, en vertu des Articles 55 et 56 de la Charte des Nations Unies, des principes confirmés du droit international et des dispositions du Pacte lui‑même, la coopération internationale pour le développement et, partant, pour l’exercice des droits économiques, sociaux et culturels est une obligation qui incombe à tous les États. Elle incombe tout particulièrement aux États qui sont en mesure d’aider les autres États à cet égard. Le Comité attire notamment l’attention sur l’importance de la Déclaration sur le droit au développement, adoptée par l’Assemblée générale dans sa résolution 41/128 du 4 décembre 1986, et sur la nécessité pour les États parties de tenir pleinement compte de tous les principes qui y sont énoncés. Si les États qui le peuvent ne mettent pas activement en œuvre un programme de coopération et d’assistance internationales, la pleine jouissance des droits économiques, sociaux et culturels restera une aspiration insatisfaite. Le Comité rappelle, à ce propos, le texte de son Observation générale no 2 (1990).

Sixième session (1991)*

Observation générale n o 4: Le droit à un logement suffisant (art. 11, par. 1, du Pacte)

1.Conformément au paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte, les États parties «reconnaissent le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle‑même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélioration constante de ses conditions d’existence». Le droit de l’homme à un logement suffisant, qui découle ainsi du droit à un niveau de vie suffisant, est d’une importance capitale pour la jouissance des droits économiques, sociaux et culturels.

2.Le Comité a pu réunir une grande quantité de renseignements relatifs à ce droit. Depuis 1979, le Comité et les organes qui l’ont précédé ont examiné 75 rapports sur le droit à un logement suffisant. Le Comité a également consacré à la question une journée de débat général lors de ses troisième (voir E/1989/22, par. 312) et quatrième sessions (E/1990/23, par. 281 à 285). En outre, il a soigneusement pris note des renseignements obtenus dans le cadre de l’Année internationale du logement des sans‑abri (1987), notamment de la Stratégie mondiale du logement jusqu’à l’an 2000, adoptée par l’Assemblée générale dans sa résolution 42/191 du 11 décembre 1987. Il a aussi examiné les rapports et autres documents pertinents de la Commission des droits de l’homme et de la Sous‑Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités.

3.Bien que des instruments internationaux extrêmement divers traitent des différentes dimensions du droit à un logement suffisant, le paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte est la disposition la plus complète et peut‑être la plus importante en la matière.

4.Certes, la communauté internationale a fréquemment réitéré l’importance du respect intégral du droit à un logement suffisant, mais, entre les normes énoncées au paragraphe 1 de l’article 11 du Pacte et la situation qui règne dans de nombreuses régions du monde, l’écart reste préoccupant. À n’en pas douter, les problèmes de sans‑abri et de logements insuffisants se posent souvent de manière particulièrement grave dans certains pays en développement qui se heurtent à d’importantes difficultés et autres contraintes, notamment en matière de ressources, mais le Comité constate que ces problèmes touchent également certaines des sociétés les plus avancées sur le plan économique. Selon les estimations de l’Organisation des Nations Unies, on compte plus de 100 millions de sans‑abri et plus d’un milliard de mal‑logés dans le monde. Rien n’indique que le nombre de ces cas diminue. Il apparaît clairement qu’aucun État partie n’est à l’abri des graves problèmes d’ordre divers que pose le droit au logement.

5.Il arrive que, dans les rapports qu’a examinés le Comité, les États parties admettent et décrivent les difficultés qui s’opposent à la réalisation du droit à un logement suffisant. Mais, dans la plupart des cas, les renseignements fournis sont insuffisants et ne permettent pas au Comité de dresser un tableau précis de la situation qui prévaut dans l’État concerné. La présente Observation générale vise donc à cerner certaines des principales questions qui se rapportent à ce droit et qui, de l’avis du Comité, sont importantes.

6.Le droit à un logement suffisant s’applique à tous. L’expression «elle‑même et sa famille» traduit des postulats concernant les rôles fondés sur le sexe et le schéma de l’activité économique qui étaient communément acceptés en 1966, année où le Pacte a été adopté, mais de nos jours, elle ne saurait être interprétée comme impliquant une restriction quelconque à l’applicabilité du droit à des individus ou à des familles dont le chef est une femme ou à d’autres groupes de ce type. Ainsi, la notion de «famille» doit être prise dans un sens large. En outre, les individus, comme les familles, ont droit à un logement convenable sans distinction d’âge, de situation économique, d’appartenance à des groupes ou autres entités ou de condition sociale et d’autres facteurs de cette nature. Notamment, la jouissance de ce droit ne doit pas, en vertu du paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte, être soumise à une forme quelconque de discrimination.

7.Le Comité est d’avis qu’il ne faut pas entendre le droit au logement dans un sens étroit ou restreint, qui l’égale, par exemple à l’abri fourni en ayant simplement un toit au‑dessus de sa tête, ou qui le prend exclusivement comme un bien. Il convient au contraire de l’interpréter comme le droit à un lieu où l’on puisse vivre en sécurité, dans la paix et la dignité. Et cela, pour deux raisons au moins. Premièrement, le droit au logement est intégralement lié à d’autres droits de l’homme et aux principes fondamentaux qui forment les prémisses du Pacte. Ainsi, «la dignité inhérente à la personne humaine» d’où découleraient les droits énoncés dans le Pacte implique que le mot «logement» soit interprété de manière à tenir compte de diverses autres considérations, et principalement que le droit au logement devrait être assuré à tous sans distinction de revenus ou de toutes autres ressources économiques. Deuxièmement, le paragraphe 1 de l’article 11 ne doit pas être compris comme visant un logement tout court mais un logement suffisant. Ainsi que l’a déclaré la Commission des établissements humains, et conformément à la Stratégie mondiale du logement jusqu’à l’an 2000, «Un logement adéquat c’est [...] suffisamment d’intimité, suffisamment d’espace, une bonne sécurité, un éclairage et une aération convenables, des infrastructures de base adéquates et un endroit bien situé par rapport au lieu de travail et aux services essentiels − tout cela pour un coût raisonnable».

8.Ainsi, l’adéquation aux besoins est une notion particulièrement importante en matière de droit au logement car elle met en évidence un certain nombre de facteurs dont il faut tenir compte pour déterminer si telle ou telle forme de logement peut être considérée comme un «logement suffisant» aux fins du Pacte. Il s’agit en partie de facteurs sociaux, économiques, culturels, climatiques, écologiques et autres, mais le Comité est d’avis qu’en tout état de cause, on peut identifier certains aspects du droit qui doivent être pris en considération à cette fin dans n’importe quel contexte. Ce sont notamment:

a)La sécurité légale de l’occupation. Il existe diverses formes d’occupation − la location (par le secteur public ou privé), la copropriété, le bail, la propriété, l’hébergement d’urgence et l’occupation précaire, qu’il s’agisse de terres ou de locaux. Quel que soit le régime d’occupation, chaque personne a droit à un certain degré de sécurité qui garantit la protection légale contre l’expulsion, le harcèlement ou autres menaces. Les États parties doivent par conséquent prendre immédiatement des mesures en vue d’assurer la sécurité légale de l’occupation aux individus et aux familles qui ne bénéficient pas encore de cette protection, en procédant à de véritables consultations avec les personnes et les groupes concernés;

b)L’existence de services, matériaux, équipements et infrastructures. Un logement convenable doit comprendre certains équipements essentiels à la santé, à la sécurité, au confort et à la nutrition. Tous les bénéficiaires du droit à un logement convenable doivent avoir un accès permanent à des ressources naturelles et communes: de l’eau potable, de l’énergie pour cuisiner, le chauffage et l’éclairage, des installations sanitaires et de lavage, des moyens de conservation des denrées alimentaires, d’un système d’évacuation des déchets, de drainage, et des services d’urgence;

c)La capacité de paiement. Le coût financier du logement pour les individus ou les ménages devrait se situer à un niveau qui ne menace ni ne compromette la satisfaction d’autres besoins fondamentaux. Les États parties devraient faire en sorte que, d’une manière générale, le pourcentage des coûts afférents au logement ne soit pas disproportionné aux revenus. Les États parties devraient prévoir des allocations de logement en faveur de ceux qui n’ont pas les moyens de payer un logement, et des modalités et niveaux de financement du logement qui reflètent fidèlement les besoins en la matière. Conformément au principe du respect de la capacité de paiement, les locataires devraient être protégés par des mesures appropriées contre des loyers excessifs ou des augmentations de loyer excessives. Dans les sociétés où les matériaux de construction sont essentiellement des matériaux naturels, les États parties devraient faire le nécessaire pour assurer la disponibilité de ces matériaux;

d)L’habitabilité. Un logement convenable doit être habitable, en ce sens qu’il doit offrir l’espace convenable et la protection contre le froid, l’humidité, la chaleur, la pluie, le vent ou d’autres dangers pour la santé, les risques dus à des défauts structurels et les vecteurs de maladies. La sécurité physique des occupants doit également être garantie. Le Comité encourage les États parties à appliquer les principes énoncés dans Santé et logement − Principes directeurs, établie par l’OMS, qui considère que le logement est le facteur environnemental le plus fréquemment associé aux conditions génératrices de maladies dans les analyses épidémiologiques, à savoir qu’un logement et des conditions de vie inadéquats et insuffisants vont invariablement de pair avec des taux élevés de mortalité et de morbidité;

e)La facilité d’accès. Un logement convenable doit être accessible à ceux qui y ont droit. Les groupes défavorisés doivent avoir pleinement accès, en permanence, à des ressources adéquates en matière de logement. Ainsi, les groupes défavorisés tels que les personnes âgées, les enfants, les handicapés physiques, les incurables, les séropositifs, les personnes ayant des problèmes médicaux chroniques, les malades mentaux, les victimes de catastrophes naturelles, les personnes qui vivent dans des régions à risques naturels et d’autres groupes devraient bénéficier d’une certaine priorité en matière de logement. Tant la législation en matière de logement que son application devraient prendre pleinement en considération les besoins spéciaux de ces groupes. Dans de nombreux États parties, un des principaux objectifs de la politique en matière de logement devrait consister à permettre aux secteurs sans terre ou appauvris de la société d’accéder à la propriété foncière. Il faut définir les obligations des gouvernements à cet égard afin de donner un sens concret au droit de toute personne à un lieu sûr où elle puisse vivre dans la paix et la dignité, y compris l’accès à la terre;

f)L’emplacement. Un logement convenable doit se situer en un lieu où existent des possibilités d’emploi, des services de santé, des établissements scolaires, des centres de soins pour enfants et d’autres services sociaux. Cela est notamment vrai dans les grandes villes et les zones rurales où le coût (en temps et en argent) des déplacements pendulaires risque de peser trop lourdement sur les budgets des ménages pauvres. De même, les logements ne doivent pas être construits sur des emplacements pollués ni à proximité immédiate de sources de pollution qui menacent le droit à la santé des occupants;

g)Le respect du milieu culturel. L’architecture, les matériaux de construction utilisés et les politiques en la matière doivent permettre d’exprimer convenablement l’identité culturelle et la diversité dans le logement. Dans les activités de construction ou de modernisation de logements, il faut veiller à ce que les dimensions culturelles du logement ne soient pas sacrifiées et que, si besoin est, les équipements techniques modernes, entre autres, soient assurés.

9.Comme il est indiqué plus haut, le droit à un logement suffisant ne peut pas être considéré indépendamment des autres droits de l’homme énoncés dans les deux Pactes internationaux et dans d’autres instruments internationaux applicables. Il a déjà été fait référence à cet égard à la notion de dignité de l’homme et au principe de la non‑discrimination. En outre, le plein exercice des autres droits − notamment du droit à la liberté d’expression et d’association (par exemple pour les locataires et autres groupes constitués au niveau de la collectivité), du droit qu’a toute personne de choisir librement sa résidence et de participer au processus de prise de décisions − est indispensable pour que tous les groupes de la société puissent exercer et préserver leur droit à un logement suffisant. De même, le droit de toute personne de ne pas être soumise à une ingérence arbitraire et illégale dans sa vie privée, sa vie familiale, son domicile ou sa correspondance constitue un aspect très important du droit à un logement suffisant.

10.Indépendamment de l’état de développement de tel ou tel pays, certaines mesures devront être prises immédiatement. Comme il est indiqué dans la Stratégie mondiale du logement et dans d’autres analyses internationales, un grand nombre des mesures nécessaires à la promotion du droit au logement supposent uniquement que les gouvernements s’abstiennent de certaines pratiques et s’engagent à faciliter l’auto‑assistance parmi les groupes touchés. Si l’application de ces mesures exige des ressources dépassant les moyens dont dispose un État partie, il convient de formuler dès que possible une demande de coopération internationale, conformément au paragraphe 1 de l’article 11 et aux articles 22 et 23 du Pacte et d’informer le Comité en conséquence.

11.Les États parties doivent donner la priorité voulue aux groupes sociaux vivant dans des conditions défavorables en leur accordant une attention particulière. Les politiques et la législation ne devraient pas, en l’occurrence, être conçues de façon à bénéficier aux groupes sociaux déjà favorisés, au détriment des autres couches sociales. Le Comité n’ignore pas que des facteurs extérieurs peuvent influer sur le droit à une amélioration constante des conditions de vie et que la situation générale dans ce domaine s’est détériorée dans un grand nombre d’États parties au cours des années 80. Toutefois, comme le Comité l’a souligné dans son Observation générale no2 (1990) (E/1990/23, annexe III), malgré les problèmes dus à des facteurs extérieurs, les obligations découlant du Pacte gardent la même force et sont peut‑être encore plus pertinentes en période de difficultés économiques. Le Comité estime donc qu’une détérioration générale des conditions de vie et de logement, qui serait directement imputable aux décisions de politique générale et aux mesures législatives prises par des États parties, en l’absence de toute mesure parallèle de compensation, serait en contradiction avec les obligations découlant du Pacte.

12.Certes, les moyens à mettre en œuvre pour garantir la pleine réalisation du droit à un logement suffisant varieront largement d’un État partie à l’autre, mais il reste que le Pacte fait clairement obligation à chaque État partie de prendre toutes les mesures nécessaires à cette fin. Il s’agira, dans la plupart des cas, d’adopter une stratégie nationale en matière de logement qui, comme il est indiqué au paragraphe 32 de la Stratégie mondiale du logement, «définit les objectifs des activités à entreprendre pour améliorer les conditions d’habitation, identifie les ressources disponibles pour atteindre ces objectifs et les moyens les plus rentables de les utiliser et définit les agents chargés de l’exécution des mesures nécessaires ainsi que le calendrier dans lequel elles s’inscrivent». Pour des raisons à la fois de rationalité et d’efficacité, ainsi que pour assurer le respect des autres droits de l’homme, cette stratégie devrait être élaborée après des consultations approfondies et avec la participation de tous les intéressés, notamment des sans‑abri, des personnes mal logées et de leurs représentants. En outre, des mesures doivent être prises pour assurer une coordination entre les ministères et les autorités régionales et locales, afin de concilier les politiques connexes (économie, agriculture, environnement, énergie, etc.) avec les obligations découlant de l’article 11 du Pacte.

13.La surveillance régulière de la situation du logement est une autre obligation à effet immédiat. Pour que les États parties s’acquittent de leurs obligations en vertu du paragraphe 1 de l’article 11, ils doivent prouver, notamment, qu’ils ont pris toutes les mesures nécessaires, soit sur le plan national, soit dans le cadre de la coopération internationale, pour évaluer l’ampleur du phénomène des sans‑abri et de l’insuffisance du logement sur leur propre territoire. À cet égard, le Comité, dans ses Directives générales révisées concernant la forme et le contenu des rapports (E/C.12/1991/1), souligne la nécessité de «donner des renseignements détaillés sur les groupes qui, dans [la] société, sont vulnérables et désavantagés en ce qui concerne le logement». Ces groupes sont notamment les particuliers et les familles sans abri, les personnes qui sont mal logées et ne disposent pas des éléments de confort minimum, les personnes vivant dans des zones de peuplement «illégales», les personnes expulsées de force et les groupes à faible revenu.

14.Les mesures que les États parties doivent prendre pour s’acquitter de leurs obligations en ce qui concerne le droit à un logement suffisant peuvent consister en un dosage approprié de mesures émanant du secteur public et du secteur privé. En général, le financement du logement à l’aide de fonds publics s’avère plus efficace s’il est consacré directement à la construction de nouveaux logements, mais, dans la plupart des cas, l’expérience a prouvé que les gouvernements étaient dans l’incapacité de remédier intégralement à la pénurie de logements au moyen de la construction de logements financés par l’État. C’est pourquoi les États parties devraient être incités à appuyer les stratégies d’autosuffisance, tout en respectant pleinement leurs obligations en vertu du droit à un logement suffisant. Pour l’essentiel, ces obligations consistent à faire en sorte que, dans l’ensemble, les mesures prises soient suffisantes pour garantir le respect des droits de chaque individu, dans les plus brefs délais, compte tenu des ressources disponibles.

15.La plupart des mesures à prendre consisteront à allouer des ressources et à prendre des décisions d’ordre général. Toutefois, il convient de ne pas sous‑estimer dans ce contexte le rôle des mesures législatives et administratives proprement dites. La Stratégie mondiale du logement, dans ses paragraphes 66 et 67, donne une indication du type de mesures qui pourraient être prises à cet égard et de leur importance.

16.Dans certains États, le droit à un logement suffisant est consacré dans la Constitution nationale. Dans ce cas, le Comité s’attache tout particulièrement aux aspects juridiques et aux effets concrets de l’application des dispositions en vigueur. Il souhaite en conséquence être informé en détail des cas particuliers et des autres circonstances dans lesquels l’application de ces dispositions constitutionnelles s’est révélée utile.

17.Le Comité estime qu’un grand nombre d’éléments constitutifs du droit à un logement suffisant doivent pouvoir pour le moins faire l’objet de recours internes. Selon le système juridique, il peut s’agir notammentsans y être limitédes recours suivants: a) recours formés devant les tribunaux pour leur demander d’interdire par voie d’ordonnance des mesures d’éviction ou de démolition; b) procédures juridiques pour demandes d’indemnisation à la suite d’éviction illégale; c) plaintes contre des mesures illégales prises par des propriétaires (l’État ou des particuliers) ou avec leur appui, s’agissant du montant du loyer, de l’entretien du logement ou de discrimination raciale ou autre; d) allégations relatives à toute forme de discrimination dans l’attribution des logements et l’accès au logement; et e) plaintes déposées contre des propriétaires concernant l’insalubrité ou l’insuffisance du logement. Dans certains systèmes juridiques, il peut également être utile d’envisager la possibilité de faciliter des actions collectives lorsque le problème est dû à l’augmentation sensible du nombre des sans‑abri.

18.À ce sujet, le Comité estime que les décisions d’éviction forcée sont prima facie contraires aux dispositions du Pacte et ne peuvent être justifiées que dans les situations les plus exceptionnelles et conformément aux principes applicables du droit international.

19.Enfin, conformément au paragraphe 1 de l’article 11, les États parties reconnaissent «l’importance essentielle d’une coopération internationale librement consentie». Jusqu’à présent, moins de 5 % de l’ensemble de l’aide internationale a été consacrée au logement et aux établissements humains, et souvent le financement ainsi consenti n’a guère contribué à répondre aux besoins des groupes les plus défavorisés. Les États parties, tant bénéficiaires que contribuants, devraient veiller à ce qu’une part substantielle du financement soit consacrée à l’instauration de conditions permettant à un plus grand nombre de personnes d’être convenablement logées. Les institutions internationales de financement qui préconisent des mesures d’ajustement structurel devraient veiller à ce que l’application de ces mesures n’entrave pas l’exercice du droit à un logement suffisant. Lorsqu’ils envisagent de faire appel à la coopération internationale, les États parties devraient indiquer les domaines concernant le droit à un logement suffisant dans lesquels un apport financier extérieur serait le plus souhaitable. Ils devraient tenir pleinement compte, dans leurs demandes, des besoins et des opinions des groupes concernés.

Onzième session (1994)*

Observation générale n o 5: Personnes souffrant d’un handicap

1.La communauté internationale a fréquemment souligné l’importance capitale que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels revêt au regard des droits fondamentaux des personnes souffrant d’un handicap. Ainsi, dans une étude de 1992, intitulée «Application du Programme d’action mondial concernant les personnes handicapées et Décennie des Nations Unies pour les personnes handicapées», le Secrétaire général a conclu qu’«il existait des liens étroits entre l’incapacité et les facteurs économiques et sociaux» et que «dans de nombreuses régions du monde, les conditions de vie étaient si difficiles que la satisfaction des besoins essentiels pour tous − alimentation, eau, logement, protection sanitaire et éducation devait constituer la pierre angulaire de tout programme national». Même dans les pays où le niveau de vie est relativement élevé, les personnes souffrant d’un handicap se voient très souvent refuser la possibilité d’exercer tout l’éventail des droits économiques, sociaux et culturels reconnus dans le Pacte.

2.Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels et le groupe de travail qui l’a précédé ont été expressément invités et par l’Assemblée générale et par la Commission des droits de l’homme à s’assurer que les États parties au Pacte s’acquittent de leur obligation de veiller à ce que les personnes souffrant d’un handicap jouissent pleinement des droits appropriés. Le Comité constate toutefois qu’à ce jour, les États parties ont consacré très peu d’attention à cette question dans leurs rapports. Cette constatation semble concorder avec la conclusion du Secrétaire général selon laquelle «la plupart des gouvernements n’ont toujours pas pris les mesures concertées décisives qui permettraient d’améliorer effectivement la situation» des personnes souffrant d’un handicap. Aussi convient‑il d’examiner et de souligner certains aspects des problèmes qui se posent dans ce domaine, du point de vue des obligations énoncées dans le Pacte.

3.Il n’existe toujours aucune définition, admise sur le plan international, du terme «incapacité». Pour ce qui nous occupe, il suffit toutefois de s’en remettre à l’approche adoptée dans les Règles de 1993, aux termes desquelles:

«Le mot “incapacité” recouvre à lui seul nombre de limitations fonctionnelles différentes qui peuvent frapper chacun des habitants ... L’incapacité peut être d’ordre physique, intellectuel ou sensoriel ou tenir à un état pathologique ou à une maladie mentale. Ces déficiences, états pathologiques ou maladies peuvent être permanents ou temporaires.».

4.Conformément à l’approche adoptée dans les Règles, la présente Observation générale emploie l’expression «personnes souffrant d’un handicap» plutôt que l’ancienne expression «personnes handicapées». On a dit que cette dernière expression pourrait être mal interprétée au point de laisser supposer que la capacité de l’individu de fonctionner en tant que personne était diminuée.

5.Le Pacte ne fait pas expressément référence aux personnes souffrant d’un handicap. Mais la Déclaration universelle des droits de l’homme affirme que tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits, et vu que les dispositions du Pacte s’appliquent pleinement à tous les membres de la société, les personnes souffrant d’un handicap peuvent manifestement se prévaloir de la gamme tout entière des droits qui y sont reconnus. De plus, pour autant qu’un régime particulier s’impose, les États parties sont tenus de prendre des mesures appropriées, dans toute la mesure de leurs moyens, pour aider ces personnes à surmonter les désavantages − du point de vue de l’exercice des droits énumérés dans le Pacte − découlant de leur handicap. En outre, la condition formulée au paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte, à savoir que les droits «qui y sont énoncés seront exercés sans discrimination aucune» fondée sur certaines considérations énumérées «ou toute autre situation», s’applique de toute évidence à la discrimination pour des motifs d’invalidité.

6.L’absence, dans le Pacte, de toute disposition expresse relative à l’invalidité peut être attribuée à une prise de conscience insuffisante, lors de la rédaction du Pacte, il y a plus d’un quart de siècle, de la nécessité d’aborder cette question explicitement et non pas tacitement. Des instruments internationaux plus récents, relatifs aux droits de l’homme, l’ont toutefois abordée expressément. Ces instruments sont notamment: la Convention relative aux droits de l’enfant (art. 23), la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (art. 18, par. 4), ainsi que le Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l’homme traitant des droits économiques, sociaux et culturels (art. 18). Aussi est‑il à présent très largement admis qu’il faut protéger et renforcer les droits fondamentaux des personnes souffrant d’un handicap en adoptant des lois, des politiques et des programmes tant généraux qu’expressément conçus à cette fin.

7.Conformément à cette approche, la communauté internationale s’est engagée à garantir toute la gamme des droits de l’homme aux personnes souffrant d’un handicap, et cela dans les instruments suivants: a) le Programme d’action mondial concernant les personnes handicapées, qui prévoit un cadre politique visant à promouvoir «des mesures propres à assurer la prévention de l’incapacité, la réadaptation et la poursuite des objectifs qui sont la “participation pleine et entière” des handicapés à la vie sociale et au développement et l’“égalité”»; b) les Principes directeurs devant régir la création ou le renforcement de comités nationaux de coordination dans le domaine de l’invalidité ou d’organes analogues, adoptés en 1990; c) les Principes pour la protection des personnes atteintes de maladie mentale et pour l’amélioration des soins de santé mentale, adoptés en 1991; et d) les Règles pour l’égalisation des chances des handicapés (ci‑après dénommées les «Règles»), adoptées en 1993, et dont l’objet est de garantir à toutes les personnes souffrant d’un handicap «... les mêmes droits et obligations qu’à leurs concitoyens». Les Règles sont d’une importance fondamentale et constituent une source d’inspiration particulièrement précieuse en ce sens qu’elles déterminent avec plus de précision les obligations qui incombent aux États parties en vertu du Pacte.

1. Obligations générales des États parties

8.L’ONU a estimé à plus de 500 millions le nombre des personnes qui souffrent d’un handicap aujourd’hui dans le monde. Quatre‑vingt pour cent d’entre elles vivent dans des zones rurales de pays en développement. Soixante‑dix pour cent du nombre total ne bénéficieraient que dans une mesure limitée, ou aucunement, des services dont elles ont besoin. Aussi incombe‑t‑il directement à chaque État partie au Pacte d’améliorer la situation de ces personnes. Les moyens retenus pour promouvoir la pleine réalisation de leurs droits économiques, sociaux et culturels différeront inéluctablement de façon sensible d’un pays à l’autre, mais il n’est aucun pays où un effort politique et de programmation très important ne s’impose pas.

9.L’obligation qui incombe aux États parties au Pacte de promouvoir la réalisation progressive des droits pertinents, dans toute la mesure de leurs moyens, exige à l’évidence que les gouvernements ne se contentent pas de s’abstenir de prendre des dispositions qui pourraient avoir une incidence défavorable sur les personnes souffrant d’un handicap. S’agissant d’un groupe aussi vulnérable et aussi désavantagé, cette obligation consiste à prendre des mesures concrètes pour réduire les désavantages structurels et accorder un traitement préférentiel approprié aux personnes souffrant d’un handicap, afin d’arriver à assurer la participation pleine et entière et l’égalité, au sein de la société, de toutes ces personnes. D’où la nécessité presque inéluctable de mobiliser des ressources supplémentaires à ces fins et d’adopter un large éventail de mesures ponctuelles.

10.Selon un rapport du Secrétaire général, l’évolution au cours de la dernière décennie, tant dans les pays développés que dans les pays en développement, a été particulièrement défavorable aux personnes souffrant d’un handicap:

«La dégradation de la situation économique et sociale, marquée par des taux de croissance faibles, des taux de chômage élevés, la compression des dépenses publiques, la mise en œuvre de programmes d’ajustement et la privatisation, a eu une incidence négative sur les programmes et les services ... Si les tendances négatives se poursuivent, [les personnes souffrant d’un handicap] risquent d’être de plus en plus marginalisées comptant seulement sur des aides ponctuelles.».

Comme le Comité l’a précédemment fait observer (Observation générale no 3 (Cinquième session, 1990), par. 12), l’obligation qu’ont les États parties de protéger les éléments vulnérables de la société prend une importance plutôt plus que moins grande en période de grave pénurie de ressources.

11.Vu que, dans le monde entier, les gouvernements s’en remettent de plus en plus aux forces du marché, il convient de souligner certains aspects des obligations qui incombent aux États parties. L’un de ces aspects est la nécessité de veiller à ce que non seulement le secteur public, mais aussi le secteur privé, soient, dans des limites appropriées, soumis à une réglementation destinée à garantir un traitement équitable aux personnes souffrant d’un handicap. Dans un contexte où la prestation de services publics est de plus en plus privatisée et où l’on a de plus en plus recours au marché libre, il est essentiel que les employeurs privés, les fournisseurs privés de biens et de services ainsi que les autres entités non publiques soient assujettis aussi bien à des normes de non‑discrimination qu’à des normes d’égalité à l’égard des personnes souffrant d’un handicap. Dans des situations où une telle protection ne s’étend pas au‑delà du domaine public, la capacité des personnes souffrant d’un handicap de participer aux activités communautaires et de devenir membres à part entière de la société, sera gravement et souvent arbitrairement entravée. Cela ne veut pas dire que des mesures législatives constitueront toujours le moyen le plus efficace de chercher à éliminer la discrimination dans le secteur privé. Ainsi les Règles mettent tout particulièrement l’accent sur la nécessité, pour les États, de «prendre les mesures voulues pour susciter une prise de conscience accrue des problèmes des handicapés, de leurs droits, de leurs besoins, de leur potentiel et de leur contribution à la société».

12.En l’absence de toute intervention gouvernementale, on relèvera toujours des cas où le fonctionnement du marché libre aura, pour les personnes qui souffrent d’un handicap, des effets peu satisfaisants soit sur le plan individuel, soit sur le plan collectif, et en pareil cas il incombera aux gouvernements d’intervenir et de prendre les mesures appropriées pour atténuer, compléter, compenser ou neutraliser les effets produits par les forces du marché. De même, s’il convient que les gouvernements fassent appel à des groupes bénévoles privés afin qu’ils aident de diverses manières les personnes qui souffrent d’un handicap, de tels arrangements ne sauraient jamais dispenser les gouvernements de leur devoir de veiller à s’acquitter pleinement de leurs obligations en vertu du Pacte. Comme il est précisé dans le Programme d’action mondial concernant les personnes handicapées, «la responsabilité finale de remédier aux conditions qui mènent aux déficiences et de faire front aux conséquences de l’incapacité incombe partout aux gouvernements».

2. Mise en œuvre

13.Les méthodes auxquelles auront recours les États parties pour s’acquitter des obligations qu’ils ont contractées en vertu du Pacte à l’égard des personnes souffrant d’un handicap sont pour l’essentiel les mêmes que celles qui s’offrent à eux s’agissant d’autres obligations (voir Observation générale no 1 (Troisième session, 1989)). Ces méthodes comportent nécessairement l’évaluation, grâce à un contrôle régulier, de la nature et de l’ampleur des problèmes qui se posent à cet égard à l’État; l’adoption de politiques et programmes bien conçus pour répondre aux besoins que l’on aura ainsi définis; l’élaboration, le cas échéant, de lois et l’élimination de toute loi discriminatoire; ainsi que les allocations budgétaires appropriées ou, en cas de besoin, l’appel à la coopération et à l’assistance internationales. Il est vraisemblable que la coopération internationale, en conformité avec les articles 22 et 23 du Pacte, revêtira une importance particulière pour certains pays en développement auxquels elle permettra de remplir les obligations contractées en vertu de cet instrument.

14.D’autre part, il a toujours été admis par la communauté internationale que l’élaboration des politiques et la mise en œuvre des programmes dans le domaine considéré devraient se faire après consultation approfondie et avec la participation de groupes représentatifs des personnes concernées. Pour cette raison, les Règles recommandent que tout soit mis en œuvre pour faciliter la création de comités nationaux de coordination ou d’organes analogues qui servent de centres nationaux de liaison pour les questions se rapportant à l’invalidité. Ce faisant, les gouvernements devront tenir compte des Principes directeurs devant régir la création, ou le renforcement, de comités nationaux de coordination dans le domaine de l’invalidité.

3. Obligation d’éliminer la discrimination pour raison d’invalidité

15.Aussi bien de jure que de facto, les personnes souffrant d’un handicap font depuis toujours l’objet d’une discrimination qui se manifeste sous diverses formesqu’il s’agisse des tentatives de discrimination odieuse telles que le déni aux enfants souffrant de handicap de la possibilité de suivre un enseignement ou des formes plus subtiles de discrimination que constituent la ségrégation et l’isolement imposés matériellement ou socialement. Aux fins du Pacte, la «discrimination fondée sur l’invalidité» s’entend de toute distinction, exclusion, restriction ou préférence motivée par une invalidité ou la privation d’aménagements adéquats ayant pour effet de réduire à néant ou de restreindre la reconnaissance, la jouissance ou l’exercice des droits économiques, sociaux ou culturels. Ce sont aussi bien la négligence, l’ignorance, les préjugés et les idées fausses que l’exclusion, la différenciation ou la ségrégation pures et simples, qui bien souvent empêchent les personnes souffrant d’un handicap de jouir de leurs droits économiques, sociaux ou culturels sur un pied d’égalité avec le reste des êtres humains. C’est dans les domaines de l’éducation, de l’emploi, du logement, des transports, de la vie culturelle et en ce qui concerne l’accessibilité des lieux et services publics que les effets de cette discrimination se font particulièrement sentir.

16.En dépit des quelques progrès qui ont été réalisés sur le plan de la législation ces dix dernières années, la situation juridique des personnes souffrant d’un handicap demeure précaire. Pour remédier à la discrimination dont elles ont fait et dont elles font encore l’objet, et pour prévenir toute discrimination à l’avenir, il faudrait qu’il y ait dans pratiquement tous les États parties une législation antidiscrimination complète en la matière. Celle‑ci devrait prévoir au bénéfice des personnes souffrant d’un handicap non seulement des recours juridiques dans toute la mesure nécessaire et possible, mais également des programmes de politique sociale leur permettant de mener dans l’indépendance une vie pleine et qui soit celle de leur choix.

17.Les mesures antidiscrimination devraient être fondées sur le principe de l’égalité de droits des personnes souffrant d’un handicap par rapport au reste des êtres humains, principe qui, selon les propres termes du Programme d’action mondial, «implique que les besoins de chaque individu sont d’égale importance, que ces besoins devraient être pris en considération dans la planification de nos sociétés et que toutes les ressources doivent être mises en œuvre pour assurer à tous les individus une participation égale. La politique suivie en matière d’invalidité doit garantir l’accès [des personnes souffrant d’un handicap] à tous les services collectifs».

18.Les mesures à prendre pour remédier à la discrimination qui s’exerce aujourd’hui à l’égard des personnes souffrant d’un handicap et leur donner des chances égales ne sauraient en aucun cas être considérées comme discriminatoires au sens du paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, du moment qu’elles sont fondées sur le principe de l’égalité et que l’on n’y a recours que dans la mesure nécessaire pour atteindre cet objectif.

4. Dispositions particulières du Pacte

A. Article 3: Égalité de droits des hommes et des femmes

19.Les personnes souffrant d’un handicap sont parfois traitées comme des êtres humains asexués. Il s’ensuit que la double discrimination dont font l’objet les femmes souffrant d’un handicap est bien souvent occultée. En dépit du fait que des voix s’élèvent fréquemment dans la communauté internationale pour demander que l’on prenne spécialement en considération leur situation, il n’a été fait que peu de choses en ce sens pendant la décennie. L’indifférence à l’égard de ces femmes est mentionnée à plusieurs reprises dans le rapport du Secrétaire général sur l’application du Programme d’action mondial. Le Comité invite donc instamment les États parties à se préoccuper de leur situation en priorité dans les futurs programmes concernant l’application des droits économiques, sociaux et culturels.

B. Articles 6 à 8: Droits concernant le travail

20.C’est dans le domaine de l’emploi que s’exerce avant tout et en permanence la discrimination. Dans la plupart des pays, le taux de chômage parmi les personnes souffrant d’un handicap est de deux à trois fois supérieur à celui du reste de la population active. Lorsque l’on emploie ces personnes, celles‑ci se voient la plupart du temps attribuer des emplois peu payés, elles ne bénéficient que dans une faible mesure de la sécurité sociale et juridique et sont bien souvent tenues à l’écart du marché du travail. Il conviendrait que leur intégration dans le marché normal du travail soit activement appuyée par les États.

21.Le «droit qu’a toute personne d’obtenir la possibilité de gagner sa vie par un travail librement choisi ou accepté» (art. 6 1)) n’est pas réalisé lorsque la seule véritable possibilité offerte aux personnes souffrant d’un handicap est de travailler dans un environnement dit «protégé» et dans des conditions ne répondant pas aux normes. Les arrangements en vertu desquels des personnes frappées d’un certain type d’invalidité sont en effet affectées exclusivement à certaines occupations ou à la production de certaines marchandises peuvent constituer une violation de ce droit. Pareillement, à la lumière du principe 13.3) des Principes pour la protection des personnes atteintes de maladie mentale et pour l’amélioration des soins de santé mentale, le «traitement thérapeutique» en institutions qui relève du travail forcé est également incompatible avec le Pacte. À cet égard, peut être invoquée également l’interdiction du travail forcé énoncée dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

22.Conformément aux Règles, les personnes souffrant d’un handicap, en zones aussi bien rurales qu’urbaines, doivent se voir offrir des possibilités égales d’emploi productif et rémunéré sur le marché du travail. Pour qu’il en soit ainsi, il importe tout d’abord que soient supprimés les obstacles qui s’opposent à leur intégration en général et à l’accès à un emploi en particulier. Comme l’a noté l’Organisation internationale du Travail, ce sont très souvent des obstacles physiques érigés par la société dans les secteurs du transport, du logement et sur les lieux de travail qui sont invoqués pour justifier le fait que les personnes souffrant d’un handicap ne peuvent pas travailler. C’est ainsi qu’aussi longtemps que les lieux de travail seront conçus et aménagés de telle sorte qu’ils ne soient pas accessibles aux fauteuils roulants, les employeurs pourront prétexter de ce fait pour «justifier» leur refus d’engager des personnes condamnées au fauteuil roulant. Il faudrait également que les gouvernements élaborent des politiques destinées à promouvoir et réglementer des arrangements permettant souplesse et variété dans l’emploi qui répondent de façon satisfaisante aux besoins des travailleurs souffrant d’un handicap.

23.De même, si les gouvernements ne veillent pas à ce que les modes de transport soient accessibles aux personnes souffrant d’un handicap, celles‑ci auront beaucoup moins de chances de trouver un emploi approprié intégré à la société, de tirer parti des possibilités d’éducation et de formation professionnelle ou d’avoir régulièrement accès à des services de toutes sortes. En fait, l’accès à des modes de transport appropriés et, le cas échéant, spécialement adaptés aux besoins individuels, est indispensable à l’exercice, par les personnes souffrant d’un handicap, de pratiquement tous les droits reconnus dans le Pacte.

24.Les programmes d’orientation et de formation techniques et professionnelles exigés en vertu du paragraphe 2 de l’article 6 du Pacte doivent tenir compte des besoins de toutes les personnes souffrant d’un handicap, se dérouler dans un environnement intégré et être conçus et exécutés avec la pleine participation de représentants des handicapés.

25.Le droit de «jouir de conditions de travail justes et favorables» (art. 7) s’applique à toutes ces personnes, qu’elles travaillent dans un environnement protégé ou sur le marché libre du travail. Les travailleurs souffrant d’un handicap ne doivent faire l’objet d’aucune discrimination en ce qui concerne le salaire ni les autres conditions d’emploi s’ils font un travail égal à celui du reste des travailleurs. Il incombe aux États parties de veiller à ce que l’invalidité ne soit pas utilisée comme prétexte pour abaisser les normes en ce qui concerne la protection de l’emploi ou pour payer des salaires inférieurs au salaire minimum.

26.Les droits relatifs aux syndicats (art. 8) valent également pour les travailleurs souffrant d’un handicap, qu’ils travaillent dans un environnement spécial ou sur le marché libre du travail. En outre, l’article 8, considéré à la lumière d’autres droits comme le droit à la liberté d’association, met en évidence l’importance du droit des personnes handicapées de former leurs propres organisations. Pour que des organisations soient à même «de favoriser et de protéger [les] intérêts économiques et sociaux» (art. 8.1 a)) de ces personnes, il faut que les organes gouvernementaux et autres les consultent régulièrement au sujet de toutes les questions qui les intéressent, et peut‑être aussi qu’ils leur accordent un appui financier et autres pour assurer leur viabilité.

27.L’Organisation internationale du Travail a élaboré des instruments précieux et très complets concernant les droits des handicapés dans le domaine du travail, en particulier la Convention no 159 (1983) concernant la réadaptation professionnelle et l’emploi des personnes handicapées. Le Comité encourage les États parties au Pacte à envisager de ratifier cette convention.

C. Article 9: Droit à la sécurité sociale

28.Les plans de sécurité sociale et de maintien des revenus revêtent une importance particulière pour les personnes souffrant d’un handicap. Comme il est indiqué dans les Règles, «Les États devraient assurer un soutien financier suffisant aux handicapés qui, du fait de leur incapacité ou pour des raisons qui y sont liées, ont perdu temporairement leur revenu ou l’ont vu diminuer ou se sont vu refuser un emploi». Ce soutien devrait être adapté aux besoins spéciaux d’assistance et aux frais encourus en raison de l’invalidité. En outre, un soutien devrait également être accordé dans la mesure du possible aux personnes (essentiellement des femmes) qui prennent soin des personnes souffrant d’un handicap. Ces personnes, ainsi que les membres des familles de personnes souffrant d’un handicap, ont souvent un besoin urgent de soutien financier du fait de leur rôle d’assistance.

29.À moins qu’il ne soit rendu nécessaire pour des raisons spéciales, le placement des personnes souffrant d’un handicap en institution ne peut pas être considéré comme une solution autorisant le non‑respect du droit de ces personnes à la sécurité sociale et au soutien des revenus.

D. Article 10: Protection de la famille, ainsi que des mères et des enfants

30.Dans le cas des personnes souffrant d’un handicap, les dispositions du Pacte selon lesquelles des mesures de protection et d’assistance doivent être prises en faveur de la famille signifient que tous les moyens doivent être employés pour que ces personnes puissent, si elles le souhaitent, vivre dans leur milieu familial. L’article 10 signifie également que, conformément aux principes généraux des normes internationales relatives aux droits de l’homme, ces personnes ont le droit de se marier et de fonder une famille. Souvent, ces droits sont négligés ou refusés, en particulier dans le cas des personnes souffrant d’un handicap mental. Dans ce contexte et dans d’autres, le terme «famille» doit être interprété de façon large et conformément à l’usage local. Les États parties doivent veiller à ce que la législation, ainsi que les politiques et les pratiques dans le domaine social, n’entravent pas la réalisation de ces droits. Les personnes souffrant d’un handicap doivent avoir accès aux services de conseil nécessaires pour pouvoir exercer leurs droits et s’acquitter de leurs obligations au sein de la famille.

31.Les femmes souffrant d’un handicap ont également droit à une protection et à un soutien au cours de la grossesse et de la maternité. Comme il est établi dans les Règles, «Il ne faut pas refuser aux handicapés la possibilité d’avoir des relations sexuelles et de procréer». Les besoins et désirs des personnes souffrant d’un handicap, qu’il s’agisse de plaisir ou de procréation, doivent être reconnus et pris en considération. Dans tous les pays du monde, les hommes et les femmes souffrant d’un handicap sont généralement privés de ces droits. La stérilisation d’une femme souffrant d’un handicap ou l’avortement pratiqué sur elle sans son consentement préalable constituent de graves violations du paragraphe 2 de l’article 10.

32.Les enfants souffrant d’un handicap sont particulièrement exposés à l’exploitation, aux sévices et à l’abandon et ont droit à une protection spéciale, conformément aux dispositions du paragraphe 3 de l’article 10 du Pacte, renforcées par les dispositions correspondantes de la Convention relative aux droits de l’enfant.

E. Article 11: Droit à un niveau de vie suffisant

33.Outre la nécessité de garantir aux personnes souffrant d’un handicap le droit à une alimentation suffisante et à un logement accessible et de répondre à leurs autres besoins fondamentaux, il est indispensable de veiller à ce que ces personnes disposent de «services d’appui, aides techniques comprises, pour les aider à acquérir une plus grande indépendance dans la vie quotidienne et à exercer leurs droits». Le droit à un habillement suffisant revêt une importance particulière pour les personnes souffrant d’un handicap dont les besoins spéciaux dans ce domaine doivent être satisfaits afin qu’elles puissent mener une vie sociale pleine et satisfaisante. Dans la mesure du possible, une assistance personnelle appropriée doit leur être fournie à cet égard. Cette assistance doit respecter, dans sa forme et dans son esprit, les droits de l’homme des personnes concernées. De même, comme il est déjà indiqué au paragraphe 8 de l’Observation générale no 4 (Sixième session, 1991) du Comité, le droit à un logement suffisant suppose le droit des personnes souffrant d’un handicap à un logement accessible.

F. Article 12: Droit à la santé physique et mentale

34.Selon les Règles, «les États devraient veiller à ce que les handicapés, surtout les nouveau‑nés et les enfants, bénéficient de soins de santé de qualité égale à ceux dont bénéficient les autres membres de la société, et ce dans le cadre du même système de prestations». Le droit à la santé physique et mentale englobe également le droit aux services médicaux et sociaux − notamment aux appareils orthopédiques − qui permettent aux personnes souffrant d’un handicap d’être indépendantes, d’éviter d’autres handicaps et de s’intégrer dans la société. De même, ces personnes devraient bénéficier de services de réadaptation leur permettant «d’atteindre et de conserver un niveau optimal d’indépendance et d’activité». Tous ces services devraient être fournis de façon que les intéressés puissent avoir la garantie du plein respect de leurs droits et de leur dignité.

G. Articles 13 et 14: Droit à l’éducation

35.Les responsables des programmes scolaires dans un grand nombre de pays reconnaissent actuellement que la meilleure méthode d’éducation consiste à intégrer les personnes souffrant d’un handicap dans le système général d’enseignement. Ainsi, les Règles stipulent que «les États devraient reconnaître le principe selon lequel il faut offrir aux enfants, aux jeunes et aux adultes handicapés des chances égales en matière d’enseignement primaire, secondaire et supérieur, dans un cadre intégré». Pour appliquer ce principe, les États devraient faire en sorte que les enseignants soient formés à l’éducation des enfants souffrant d’un handicap dans les établissements d’enseignement ordinaire et qu’ils disposent du matériel et de l’aide nécessaires pour permettre aux personnes souffrant d’un handicap d’atteindre le même niveau d’éducation que les autres élèves. Dans le cas des enfants sourds, par exemple, le langage par signes doit être reconnu comme un langage distinct auquel les enfants doivent avoir accès et dont l’importance doit être admise dans leur environnement social général.

H. Article 15: Droit de participer à la vie culturelle et de bénéficier du progrès scientifique

36.Les Règles prévoient que «les États devraient faire en sorte que les handicapés aient la possibilité de mettre en valeur leur potentiel créatif, artistique et intellectuel, non seulement dans leur propre intérêt, mais aussi dans celui de la collectivité, que ce soit en milieu urbain ou en milieu rural ... Les États devraient veiller à ce que les handicapés aient accès aux lieux d’activité culturelle...». Il en va de même pour les lieux de loisirs, de sports et de tourisme.

37.Le droit des personnes souffrant d’un handicap de participer pleinement à la vie culturelle et aux loisirs suppose en outre que les barrières de communication soient éliminées dans toute la mesure possible. À cet égard, il serait utile d’introduire l’usage «de livres parlés, de textes rédigés simplement, de présentation et de couleurs claires, pour les personnes souffrant d’incapacité mentale, [et d’adapter] des programmes de télévision et des pièces de théâtre aux besoins des sourds».

38.Pour faciliter l’égale participation des personnes souffrant d’un handicap à la vie culturelle, les gouvernements doivent informer et éduquer la population sur les handicaps. Des mesures doivent être prises en particulier pour éliminer les préjugés, les superstitions ou les croyances concernant les personnes souffrant d’un handicap, par exemple lorsque l’épilepsie est considérée comme une forme de possession de l’esprit ou lorsqu’un enfant souffrant d’un handicap est considéré comme un châtiment infligé à la famille. De même, la population en général doit être informée afin qu’elle sache que les personnes souffrant d’un handicap ont autant le droit que les autres personnes de fréquenter les restaurants, les hôtels, les centres de loisirs et les lieux culturels.

Treizième session (1995)*

Observation générale n o 6: Droits économiques, sociaux et culturels des personnes âgées

1. Introduction

1.La population mondiale vieillit progressivement à un rythme assez spectaculaire. Le nombre total de personnes de 60 ans et plus est passé de 200 millions en 1950 à 400 millions en 1982 et devrait atteindre les 600 millions en l’an 2001, puis 1 milliard 200 millions en l’an 2025, où plus de 70 % d’entre elles vivront dans les pays qui sont actuellement en développement. Le nombre de personnes âgées de 80 ans et plus a augmenté et augmente à un rythme encore plus rapide: il est passé de 13 millions en 1950 à plus de 50 millions à l’heure actuelle, et devrait atteindre les 137 millions en l’an 2025. Il s’agit du groupe de population dont le taux d’accroissement est le plus rapide du monde et, selon les prévisions, le nombre de ces personnes se sera multiplié par 10 entre 1950 et l’an 2025 alors que, dans la même période, le nombre de personnes âgées de 60 ans et plus se sera multiplié par six et le nombre total d’habitants de la planète par un peu plus de trois .

2.Ces chiffres prouvent qu’il se produit une révolution silencieuse, dont les conséquences, de portée considérable, sont imprévisibles, et qui influe déjà et influera encore davantage à l’avenir sur les structures économiques et sociales, tant à l’échelle mondiale qu’au niveau national.

3.La majorité des États parties au Pacte, les pays industrialisés en particulier, ont à relever le défi que représente l’adaptation de leur politique économique et sociale au vieillissement de leur population, tout spécialement en matière de sécurité sociale. Dans les pays en développement, l’absence de sécurité sociale ou les déficiences de celle‑ci sont aggravées par l’émigration des jeunes générations, qui affaiblit le rôle traditionnel de la famille, principal soutien des personnes âgées.

2. Politiques approuvées au niveau international concernant les personnes âgées

4.En 1982, l’Assemblée mondiale sur le vieillissement a adopté le Plan d’action international de Vienne sur le vieillissement. Cet important document, approuvé par l’Assemblée générale, offre aux États Membres une orientation essentielle quant aux mesures à prendre pour garantir les droits des personnes âgées, dans le cadre des droits proclamés dans les Pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme. Il contient 62 recommandations, dont un grand nombre ont un lien direct avec le Pacte.

5.En 1991, l’Assemblée générale a approuvé les Principes des Nations Unies pour les personnes âgées qui, en raison des mesures qui y sont envisagées, constituent également un instrument important dans le présent contexte. Les Principes sont divisés en cinq sections ayant un rapport étroit avec les droits énoncés dans le Pacte. L’«indépendance» s’entend notamment de l’accès, en suffisance, aux vivres, à l’eau, au logement, aux vêtements et aux soins de santé. À ces droits fondamentaux s’ajoute la possibilité d’exercer des emplois rétribués et d’accéder à l’éducation et à la formation. «Participation» signifie que les personnes âgées devraient participer activement à la définition et à l’application des politiques qui touchent leur bien‑être, partager leurs connaissances et leur savoir‑faire avec les jeunes générations et pouvoir se constituer en mouvements ou en associations. Dans la section intitulée «soins», il est prévu que les personnes âgées devraient bénéficier de la protection des familles et de soins de santé et jouir des droits de l’homme et des libertés fondamentales lorsqu’elles sont en résidence dans un foyer ou dans un établissement de soins ou de traitement. S’agissant d’«épanouissement personnel», les personnes âgées devraient avoir la possibilité d’assurer le plein épanouissement de leurs possibilités en ayant accès aux ressources de la société sur les plans éducatif, culturel, spirituel et en matière de loisirs. Enfin, dans la section intitulée «dignité», il est dit que les personnes âgées devraient avoir la possibilité de vivre dans la dignité et la sécurité sans être exploitées ni soumises à des sévices physiques ou mentaux, devraient être traitées avec justice, quels que soient leur âge, leur sexe, leur race ou leur origine ethnique, leurs handicaps, leur situation financière ou autres caractéristiques, et être appréciées indépendamment de leur contribution économique.

6.En 1992, l’Assemblée générale a approuvé huit objectifs mondiaux concernant le vieillissement pour l’an 2001 et des directives pour la fixation des objectifs nationaux. À divers points de vue importants, ces objectifs mondiaux contribuent à renforcer les obligations des États parties au Pacte.

7.En 1992 également, à l’occasion de la célébration du dixième anniversaire de l’adoption du Plan d’action international de Vienne par l’Assemblée mondiale sur le vieillissement, l’Assemblée générale a adopté la «Proclamation sur le vieillissement», dans laquelle elle a engagé à appuyer les initiatives nationales relatives au vieillissement, de sorte que les femmes âgées reçoivent l’appui dont elles ont besoin, eu égard aux contributions largement méconnues qu’elles apportent à la société et que les hommes âgés soient encouragés à développer les aptitudes sociales, culturelles et affectives qu’ils peuvent ne pas avoir pu développer pendant leurs années de soutien de famille, que les familles reçoivent un appui pour fournir des soins aux personnes âgées, tous les membres de la famille étant encouragés à coopérer à la fourniture de ces soins et que la coopération internationale soit élargie dans le cadre des stratégies permettant d’atteindre pour l’an 2001 les objectifs mondiaux concernant le vieillissement. En outre, l’année 1999 était proclamée Année internationale des personnes âgées eu égard à la maturité démographique de l’humanité.

8.Les institutions spécialisées des Nations Unies, en particulier l’OIT, ont elles aussi consacré leur attention au problème du vieillissement dans leurs domaines d’activité respectifs.

3. Droits des personnes âgées au regard du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

9.Les termes employés pour désigner les personnes âgées varient considérablement, y compris dans les documents internationaux. On parle de personnes âgées, d’anciens, de populations vieillissantes, de vieillards, de personnes du troisième âge et de personnes du quatrième âge (pour désigner les personnes âgées de plus de 80 ans). Le Comité opte pour l’expression «personnes âgées» («older persons» en anglais, «personas mayores» en espagnol), utilisée dans les résolutions 47/5 et 48/98 de l’Assemblée générale, par laquelle il entend toutes les personnes âgées de 60 ans et plus, conformément aux modèles des services statistiques de l’ONU. (Eurostat, le Service statistique de l’Union européenne, appelle personnes âgées celles âgées de 65 ans et plus, 65 ans étant l’âge de départ à la retraite le plus couramment retenu, lequel tend d’ailleurs à être repoussé.)

10.Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ne contient pas de référence explicite aux droits des personnes âgées, bien que l’article 9 relatif au «droit de toute personne à la sécurité sociale, y compris les assurances sociales», suppose implicitement la reconnaissance du droit aux prestations de vieillesse. Toutefois, étant donné que les dispositions du Pacte s’appliquent pleinement à tous les membres de la société, il est évident que les personnes âgées doivent pouvoir jouir de la totalité des droits reconnus dans le Pacte. Ce principe est également pleinement consacré dans le Plan d’action international de Vienne sur le vieillissement. De plus, considérant que le respect des droits des personnes âgées exige des mesures spéciales, les États parties sont tenus, en vertu du Pacte, de s’acquitter de cette obligation dans toute la mesure des ressources disponibles.

11.L’autre question importante est de savoir si la discrimination en raison de l’âge est interdite par le Pacte. Ni le Pacte ni la Déclaration universelle des droits de l’homme ne font explicitement mention de l’âge parmi les motifs interdits. Cette omission, plutôt que d’être considérée comme intentionnelle, doit s’expliquer par le fait que, lorsque ces instruments ont été adoptés, le problème du vieillissement de la population n’était pas aussi évident ni aussi urgent qu’il l’est à l’heure actuelle.

12.La question reste néanmoins ouverte, si l’on considère que la discrimination en raison de «toute autre situation» peut s’appliquer à l’âge. Le Comité note que, s’il n’est peut‑être pas encore possible de conclure que la discrimination en raison de l’âge est globalement interdite par le Pacte, les domaines dans lesquels cette discrimination peut être acceptée sont très limités. En outre, il convient de souligner qu’un grand nombre d’instruments internationaux de politique générale soulignent le caractère inacceptable de la discrimination à l’égard des personnes âgées et que ce principe est confirmé dans la législation de la grande majorité des États. Dans le petit nombre de domaines où la discrimination continue à être tolérée, par exemple en ce qui concerne l’âge obligatoire de la retraite ou l’accès à l’enseignement supérieur, la tendance est manifestement à l’élimination des restrictions. Le Comité estime que les États parties devraient s’efforcer d’intensifier cette tendance dans toute la mesure possible.

13.En conséquence, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels considère que les États parties au Pacte ont l’obligation d’accorder une attention particulière à la promotion et à la protection des droits économiques, sociaux et culturels des personnes âgées. Son propre rôle à cet égard est d’autant plus important qu’à la différence des droits d’autres groupes tels que les femmes et les enfants, les droits des personnes âgées n’ont pas encore été consacrés dans un instrument international global et qu’il n’existe pas non plus de mécanisme de surveillance obligatoire de l’application des divers ensembles de principes des Nations Unies dans ce domaine.

14.À la fin de sa treizième session, le Comité et, précédemment, le Groupe de travail de session d’experts gouvernementaux, avait examiné 144 rapports initiaux, 70 deuxièmes rapports périodiques et 20 rapports combinant rapports initiaux et périodiques, sur l’application des articles premier à 15. Ces examens ont permis d’identifier un grand nombre des problèmes que la mise en œuvre du Pacte peut poser dans un nombre considérable d’États parties représentant toutes les régions du monde et dotés de systèmes politiques, socioéconomiques et culturels différents. Les rapports examinés jusqu’à présent ne contenaient pas systématiquement de renseignements sur la situation des personnes âgées au regard de l’application des dispositions du Pacte, à l’exception de renseignements plus ou moins complets sur la mise en œuvre de l’article 9 concernant le droit à la sécurité sociale.

15.En 1993, le Comité a consacré à cette question une journée de débat général afin d’orienter judicieusement son activité future en la matière. En outre, il a commencé, à ses dernières sessions, à attacher considérablement plus d’importance aux renseignements sur les droits des personnes âgées et les questions qu’il a posées lui ont permis d’obtenir dans certains cas des renseignements très utiles. Il note néanmoins que les États parties, dans leur grande majorité, continuent à ne faire que très peu mention dans leurs rapports de cette question importante. Il indique en conséquence qu’il insistera à l’avenir pour que la situation des personnes âgées en ce qui concerne chacun des droits énoncés dans le Pacte soit décrite avec précision dans tous les rapports. Il expose dans la suite de la présente Observation générale les questions spécifiques qui se posent à cet égard.

4. Obligations générales des États parties

16.Le groupe de population que constituent les personnes âgées est aussi hétérogène et varié que le reste de la population et ses conditions de vie dépendent de la situation économique et sociale du pays, de facteurs démographiques, environnementaux et culturels, de la situation de l’emploi et, au niveau individuel, de la situation familiale, du niveau d’éducation, de l’environnement urbain et rural et de la profession des travailleurs et des retraités.

17.À côté des personnes âgées qui jouissent d’une bonne santé et d’une situation financière acceptable, nombreuses sont celles qui, même dans les pays développés, ne disposent pas de ressources suffisantes et qui constituent l’essentiel des groupes de population les plus vulnérables, marginaux et non protégés. En période de récession et de restructuration de l’économie, les personnes âgées sont particulièrement menacées. Comme le Comité l’a souligné précédemment (Observation générale no 3, 1990, par. 12), les États parties ont le devoir de protéger les membres vulnérables de la société même en temps de grave pénurie de ressources.

18.Les méthodes que les États parties doivent utiliser pour s’acquitter des obligations qu’ils ont contractées en vertu du Pacte à l’égard des personnes âgées sont fondamentalement les mêmes que celles qui sont prévues pour assurer la mise en œuvre d’autres obligations (voir l’Observation générale no 1, 1989). Elles consistent notamment à déterminer, par une surveillance régulière, la nature et l’ampleur des problèmes existant au sein de l’État, à adopter des politiques et des programmes spécialement conçus pour répondre aux besoins, à adopter de nouvelles lois en cas de besoin et à éliminer toute législation discriminatoire et, enfin, à prendre les mesures budgétaires correspondantes ou, le cas échéant, à solliciter la coopération internationale. À cet égard, la coopération internationale, telle qu’elle est prévue aux articles 22 et 23 du Pacte, peut offrir à certains pays en développement des moyens particulièrement importants de s’acquitter de leurs obligations en vertu du Pacte.

19.À ce sujet, l’attention est appelée sur l’objectif mondial no 1, approuvé par l’Assemblée générale en 1992, dans lequel il est proposé de créer des infrastructures nationales d’appui pour promouvoir les politiques et les programmes se rapportant au vieillissement dans les plans et programmes nationaux et internationaux de développement. À cet égard, le Comité note que l’un des Principes des Nations Unies pour les personnes âgées que les gouvernements ont été encouragés à incorporer dans leurs programmes nationaux veut que les personnes âgées puissent se constituer en mouvements ou en associations de personnes âgées.

5. Dispositions spécifiques du Pacte

Article 3: Égalité des droits des hommes et des femmes

20.Conformément à l’article 3 du Pacte, qui stipule que les États parties «s’engagent à assurer le droit égal pour l’homme et la femme au bénéfice de tous les droits économiques, sociaux et culturels», le Comité considère que les États parties devraient accorder une attention particulière aux femmes âgées qui ont consacré toute leur vie ou une partie de celle‑ci à s’occuper de leur famille sans exercer d’activité rémunérée leur donnant droit à une pension de vieillesse ou qui n’ont pas non plus acquis de droit à une pension de veuve et qui se trouvent souvent de ce fait dans une situation critique.

21.Pour faire face à de telles situations et s’acquitter pleinement des dispositions de l’article 9 du Pacte et du paragraphe 2 h) de la Proclamation sur le vieillissement, les États parties devraient établir des prestations de vieillesse non contributives, ou d’autres aides, en faveur de toutes les personnes, sans distinction de sexe, qui, à un âge déterminé, fixé par la législation nationale, manquent de ressources. Vu l’espérance de vie élevée des femmes et ces dernières étant celles qui, le plus souvent, ne peuvent prétendre à une pension, faute d’avoir cotisé à un régime de retraite, ce sont elles qui s’en trouveraient les principales bénéficiaires.

Articles 6 à 8: Droits liés au travail

22.À l’article 6 du Pacte, les États parties sont incités à prendre des mesures appropriées pour garantir le droit qu’a toute personne d’obtenir la possibilité de gagner sa vie par un travail librement choisi ou accepté. C’est pourquoi le Comité, tenant compte du fait que les travailleurs âgés n’ayant pas atteint l’âge de la retraite rencontrent souvent des difficultés pour trouver et conserver un emploi, insiste sur la nécessité d’adopter des mesures propres à éviter toute discrimination fondée sur l’âge en matière d’emploi et de profession.

23.Le droit qu’a toute personne de «jouir de conditions de travail justes et favorables» proclamé à l’article 7 du Pacte, revêt une importance particulière pour l’environnement professionnel des travailleurs âgés qui devraient pouvoir travailler sans risque jusqu’à leur départ à la retraite. Il est conseillé en particulier de valoriser l’expérience et les connaissances de ces travailleurs.

24.Des programmes de préparation à la retraite devraient être mis en œuvre au cours des années précédant la fin de la vie professionnelle, avec la participation des organisations représentatives des employeurs et des travailleurs et des autres organismes intéressés pour préparer les travailleurs âgés à faire face à leur nouvelle vie. De tels programmes devraient, en particulier, fournir des informations sur les droits et obligations des retraités, les possibilités et conditions de la poursuite d’une activité professionnelle, ainsi que sur les possibilités de bénévolat, les moyens de lutter contre les effets néfastes du vieillissement, les facilités pour participer à des activités éducatives et culturelles et l’utilisation des loisirs.

25.Les droits protégés par l’article 8 du Pacte, c’est‑à‑dire les droits syndicaux, doivent être appliqués aux travailleurs âgés, y compris après l’âge de la retraite.

Article 9: Droit à la sécurité sociale

26.L’article 9 du Pacte stipule, de façon générale, que les États parties «reconnaissent le droit de toute personne à la sécurité sociale», sans préciser la nature ou le niveau de la protection qui doit être garanti. Toutefois, les termes «sécurité sociale» couvrent implicitement tous les risques liés à la perte des moyens de subsistance par suite de circonstances indépendantes de la volonté des personnes concernées.

27.Conformément à l’article 9 du Pacte et aux dispositions d’application des Conventions de l’OIT sur la sécurité sociale − la Convention no 102 (1952) relative à la sécurité sociale (normes minimum) et la Convention no 128 (1967) concernant les prestations d’invalidité, de vieillesse et de survivants − les États parties doivent prendre des mesures appropriées pour instituer, de façon générale, des prestations d’assurance vieillesse obligatoires qui doivent être perçues à partir d’un âge déterminé, prescrit par la législation nationale.

28.Conformément aux recommandations contenues dans les deux Conventions de l’OIT susmentionnées et dans la Recommandation no 162 précitée, le Comité invite les États parties à fixer l’âge de la retraite de façon souple, en fonction des activités exercées et de la capacité de travail des personnes âgées et compte tenu également des facteurs démographiques, économiques et sociaux.

29.Pour mettre en œuvre les dispositions de l’article 9 du Pacte, les États parties doivent garantir l’attribution de prestations de survivants et d’orphelins au décès du soutien de famille inscrit à la sécurité sociale ou bénéficiaire d’une pension de retraite.

30.Enfin, pour mettre pleinement en œuvre les dispositions de l’article 9 du Pacte, et comme le Comité l’a déjà indiqué aux paragraphes 20 et 21, les États parties devraient instituer, dans la limite des ressources disponibles, des prestations de vieillesse non contributives ou d’autres aides en faveur des personnes âgées qui, ayant atteint l’âge prescrit dans la législation nationale mais n’ayant pas occupé d’emploi ou versé de cotisations pendant les périodes minimales exigées, n’ont pas droit au versement d’une pension de vieillesse ou à d’autres prestations au titre de la sécurité sociale et ne bénéficient pas d’autres sources de revenus.

Article 10: Protection de la famille

31.Conformément au paragraphe 1 de l’article 10 du Pacte et aux Recommandations nos 25 et 29 du Plan d’action international de Vienne sur le vieillissement, les États parties devraient faire tous les efforts nécessaires pour soutenir, protéger et renforcer la famille et l’aider, conformément aux valeurs culturelles de chaque société, à subvenir aux besoins des membres âgés à sa charge. Dans la Recommandation no 29, les gouvernements et les organisations non gouvernementales sont engagés à mettre en place des services d’aide sociale à l’intention des familles qui comptent dans leur foyer des personnes âgées et à prendre des mesures spéciales en faveur des familles à faible revenu qui veulent garder les personnes âgées dans leur foyer. Les personnes qui vivent seules et les couples de personnes âgées qui souhaitent demeurer chez eux devraient également bénéficier de cette aide.

Article 11: Droit à un niveau de vie suffisant

32.Le Principe 1 des Nations Unies pour les personnes âgées, relatif à l’indépendance des personnes âgées, stipule en premier lieu «Les personnes âgées devraient avoir accès, en suffisance, aux vivres, à l’eau, au logement, aux vêtements et aux soins de santé grâce à leurs revenus, au soutien des familles et de la communauté et à l’auto‑assistance». Le Comité juge que ce Principe qui reconnaît aux personnes âgées les droits énoncés à l’article 11 du Pacte, est d’une grande importance.

33.Il est dit clairement dans les Recommandations nos 19 à 24 du Plan d’action international de Vienne sur le vieillissement que le logement pour les personnes âgées ne doit pas être envisagé comme un simple abri car, outre ses caractéristiques physiques, il a une signification psychologique et sociale dont il faut tenir compte. C’est pourquoi les politiques nationales devraient aider les personnes âgées à continuer de vivre à leur domicile le plus longtemps possible moyennant la restauration, l’aménagement et l’amélioration des logements et leur adaptation aux capacités d’accès et d’usage des personnes âgées (Recommandation no 19). La Recommandation no 20 met l’accent sur la nécessité de veiller à ce que la réglementation et la planification du développement et de la rénovation du milieu urbain fassent une place particulière aux problèmes des personnes âgées en vue de faciliter leur intégration sociale et la Recommandation no 22 invite à tenir compte de la capacité fonctionnelle des personnes âgées pour leur fournir un environnement facilitant leur mobilité et leur permettant d’avoir des contacts, en prévoyant des moyens de transport adéquats.

Article 12: Droit à la santé physique et mentale

34.Pour veiller à ce que les personnes âgées jouissent effectivement du droit à un niveau satisfaisant de santé physique et mentale, conformément aux dispositions du paragraphe 1 de l’article 12 du Pacte, les États parties devraient tenir compte des Recommandations nos 1 à 17 du Plan d’action international de Vienne sur le vieillissement, qui visent dans leur ensemble à offrir des orientations en matière de politique sanitaire en faveur des personnes âgées et sont fondées sur une optique globale, allant de la prévention et de la réadaptation aux soins dispensés aux malades en phase terminale.

35.Il est évident qu’il est impossible de faire face aux cas toujours plus nombreux de maladies chroniques et dégénératives et aux coûts élevés de l’hospitalisation uniquement grâce à la médecine curative. Les États parties devraient tenir compte du fait que le maintien du bon état de santé pendant la vieillesse exige des investissements pendant toute la vie des citoyens, essentiellement grâce à l’adoption de styles de vie sains (alimentation, exercice, suppression du tabac et de l’alcool, etc.). La prévention, sous forme de contrôles périodiques adaptés aux besoins des femmes et des hommes âgés, joue un rôle décisif, de même que la réadaptation qui permet de maintenir les fonctions des personnes âgées et de réduire ainsi les frais de soins médicaux et de services sociaux.

Articles 13 à 15: Droit à l’éducation et à la culture

36.Le paragraphe 1 de l’article 13 du Pacte reconnaît le droit de toute personne à l’éducation. Dans le cas des personnes âgées, ce droit doit être considéré sous deux angles distincts et complémentaires: a) le droit des personnes âgées à bénéficier des programmes d’éducation et b) la mise à profit des connaissances et de l’expérience des personnes âgées en faveur des jeunes générations.

37.Dans le premier domaine, les États parties devraient tenir compte a) des recommandations formulées dans le Principe 16 des Nations Unies pour les personnes âgées, selon lequel les personnes âgées devraient avoir accès à des programmes appropriés d’enseignement et de formation et, en conséquence, selon leur niveau de préparation, leurs aptitudes et leurs motivations, avoir accès aux différents stades du cycle d’éducation, grâce à des mesures spéciales d’alphabétisation, d’éducation permanente, d’accès à l’enseignement universitaire, etc.; et b) de la Recommandation no 47 du Plan d’action international de Vienne sur le vieillissement, selon laquelle, conformément à la notion d’éducation permanente promulguée par l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), il faudrait concevoir des programmes informels, basés sur la collectivité et orientés vers les loisirs, à l’intention des personnes âgées, afin de nourrir chez elles un sentiment d’autonomie et de responsabilité communautaire. Les gouvernements et les organisations internationales devraient accorder leur appui à ces programmes.

38.Pour ce qui est de la mise à profit des connaissances et de l’expérience des personnes âgées évoquée dans les recommandations du Plan d’action international de Vienne sur le vieillissement concernant l’éducation (par. 74 à 76), l’attention des États parties est appelée sur le rôle important que les personnes âgées et les vieillards jouent encore dans beaucoup de sociétés, car ils sont chargés de transmettre l’information, les connaissances, les traditions et les valeurs spirituelles, rôle majeur qui ne devrait pas disparaître. C’est pourquoi le Comité attache une importance particulière au message contenu dans la Recommandation no 44 du Plan, selon laquelle: «Il conviendrait de concevoir des programmes d’enseignement qui permettent aux personnes âgées de jouer leur rôle d’enseignants et de relais de la connaissance, de la culture et des valeurs spirituelles».

39.Conformément aux alinéas a et b du paragraphe 1 de l’article 15 du Pacte, les États parties reconnaissent à chacun le droit de participer à la vie culturelle et de bénéficier du progrès scientifique et de ses applications. À cet égard, le Comité engage les États parties à tenir compte des recommandations contenues dans les Principes des Nations Unies pour les personnes âgées et en particulier du Principe 7, selon lequel: «Les personnes âgées devraient rester intégrées dans la société, participer activement à la définition et à l’application des politiques qui touchent directement leur bien‑être et partager leurs connaissances et leur savoir‑faire avec les jeunes générations», ainsi que du Principe 16, selon lequel: «Les personnes âgées devraient avoir accès aux ressources de la société sur les plans éducatif, culturel, spirituel et en matière de loisirs».

40.Conformément à la Recommandation no 48 du Plan d’action international de Vienne sur le vieillissement, les gouvernements et les organisations internationales sont engagés à soutenir les programmes qui visent à faciliter l’accès physique des personnes âgées aux installations culturelles (musées, théâtres, salles de concert, cinémas, etc.).

41.La Recommandation no 50 met l’accent sur la nécessité pour les gouvernements, les organisations non gouvernementales et les personnes âgées elles‑mêmes de faire porter leurs efforts sur la suppression du stéréotype de la personne âgée en tant que personne souffrant d’incapacités physiques et psychologiques, incapable de fonctionner de manière autonome et n’ayant ni rôle ni place dans la société. Ces efforts, auxquels doivent participer les moyens de communication et les établissements d’enseignement, sont indispensables à l’édification d’une société qui défend la pleine intégration des personnes âgées.

42.Enfin, en ce qui concerne le droit de bénéficier du progrès scientifique et de ses applications, les États parties devraient tenir compte des Recommandations nos 60, 61 et 62 du Plan d’action international de Vienne et déployer des efforts pour encourager la recherche dans les domaines biologique, psychologique et social, et sur les moyens de maintenir la capacité fonctionnelle et d’éviter et de retarder l’apparition des maladies chroniques et des invalidités. À cet égard, il est recommandé que les États et les organisations intergouvernementales et non gouvernementales créent des établissements spécialisés dans l’enseignement de la gérontologie, de la gériatrie et de la psychogériatrie dans les pays où il n’existe pas d’établissements de ce genre.

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Seizième session (1997)*

Observation générale n o 7: Le droit à un logement suffisant (art. 11, par. 1, du Pacte): expulsions forcées

1.Dans son Observation générale no 4 (1991), le Comité a noté que chaque personne a droit à un certain degré de sécurité qui garantit la protection légale contre l’expulsion, le harcèlement ou autres menaces. Il est arrivé à la conclusion que les décisions d’expulsion forcée sont prima facie contraires aux dispositions du Pacte. Ayant examiné, ces dernières années, un nombre important de rapports dans lesquels il est fait état d’expulsions forcées, notamment de cas dans lesquels, à son avis, il y avait eu manquement aux obligations incombant aux États parties concernés, le Comité peut à présent tenter de fournir des précisions quant aux incidences de telles pratiques au regard des obligations énoncées dans le Pacte.

2.La communauté internationale reconnaît depuis longtemps la gravité de la question des expulsions forcées. En 1976, il a été noté dans la Déclaration de Vancouver sur les établissements humains qu’il conviendrait de se préoccuper en particulier «de ne lancer de grands programmes de rénovation que dans les cas où des mesures de conservation et de modernisation ne peuvent être prises, et à condition de reloger les habitants». En 1988, dans la Stratégie mondiale du logement jusqu’à l’an 2000, adoptée par l’Assemblée générale dans sa résolution 43/181 «l’obligation fondamentale [qui incombe aux gouvernements] de protéger et d’améliorer les maisons et les quartiers, au lieu de les vouer à la détérioration et à la destruction» a été reconnue. Dans Action 21, il est dit que «Les individus devraient être protégés par la loi contre toute éviction injuste de leur logis ou de leurs terres». Dans le Programme pour l’Habitat, les gouvernements se sont engagés à «protéger toutes les personnes contre les expulsions forcées qui sont contraires à la loi et à leur assurer une protection juridique et un droit à réparation à la suite de telles expulsions, en tenant compte des droits de l’homme; [et] quand les expulsions sont inévitables, à veiller, selon qu’il convient, à ce que d’autres solutions acceptables soient trouvées». La Commission des droits de l’homme a affirmé pour sa part que la «pratique des expulsions forcées constitue une violation flagrante des droits de l’homme». Quoique importantes, ces déclarations n’apportent cependant pas de réponse à l’une des questions les plus délicates, celle de déterminer dans quelles circonstances les expulsions forcées peuvent être autorisées et quels types de protection sont nécessaires pour assurer le respect des dispositions pertinentes du Pacte.

3.L’emploi de l’expression «expulsion forcée» soulève à certains égards des problèmes. Destinée à mettre en évidence le caractère arbitraire et illégal de cette pratique au regard du droit international, cette expression constitue cependant, pour de nombreux observateurs, une tautologie; d’autres l’ont critiquée car elle présuppose que la législation assure une protection suffisante et est conforme au Pacte, ce qui est loin d’être toujours le cas. On a également fait observer que l’expression «expulsion injuste» était encore plus subjective car elle ne s’inscrivait dans aucun cadre juridique. La communauté internationale, en particulier dans le cadre de la Commission des droits de l’homme, a opté pour l’expression «expulsion forcée», pour la principale raison que toutes les autres formulations proposées laissaient aussi beaucoup à désirer. Dans la présente Observation générale, l’expression «expulsion forcée» s’entend de l’éviction permanente ou temporaire, contre leur volonté et sans qu’une protection juridique ou autre appropriée ait été assurée, de personnes, de familles ou de communautés de leurs foyers ou des terres qu’elles occupent. L’interdiction frappant les expulsions forcées ne s’applique toutefois pas à celles qui sont opérées par la force dans le respect de la loi et conformément aux dispositions des Pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme.

4.La pratique des expulsions forcées est très répandue aussi bien dans les pays développés que dans les pays en développement où nombre de personnes sont touchées. Étant donné la corrélation et l’interdépendance qui existent entre tous les droits de l’homme, les expulsions forcées portent bien souvent atteinte à d’autres droits que le droit au logement. Ainsi, outre qu’elle constitue une violation manifeste des droits consacrés dans le Pacte, la pratique des expulsions forcées peut aussi entraîner des atteintes aux droits civils et politiques, tels que le droit à la vie, le droit à la sécurité de sa personne, le droit de ne pas faire l’objet d’immixtions arbitraires dans sa vie privée, sa famille ou son domicile et le droit au respect de ses biens.

5.La pratique des expulsions forcées semble surtout courante dans les zones urbaines fortement peuplées; elle existe aussi dans le cas de transferts forcés de population, de déplacements de population à l’intérieur d’un pays, de réinstallation forcée lors de conflits armés, d’exodes et de mouvements de réfugiés. Dans tous ces contextes, de nombreux actes ou omissions imputables aux États parties peuvent constituer une violation du droit à un logement suffisant ou du droit de ne pas être expulsé de force. Même dans les situations où il peut s’avérer nécessaire de limiter ce droit, l’article 4 du Pacte doit être pleinement respecté. En conséquence, les limitations imposées seront «établies par la loi, dans la seule mesure compatible avec la nature de ces droits [à savoir, les droits économiques, sociaux et culturels] et exclusivement en vue de favoriser le bien‑être général dans une société démocratique».

6.Dans de nombreux cas, les expulsions forcées, telles que celles qui résultent de conflits armés internationaux ou internes et d’affrontements communautaires ou ethniques, sont liées à la violence.

7.Dans d’autres cas, il est procédé à des expulsions forcées au nom du développement. Ces expulsions peuvent se faire suite à des litiges sur les droits fonciers, ou dans le cadre de projets de développement et d’infrastructure (construction de barrages ou autres grands projets de production d’énergie), de mesures d’acquisition de terres pour la réalisation de programmes de rénovation urbaine, de modernisation du logement ou d’embellissement des villes, de la récupération de terres à des fins agricoles, de la spéculation foncière effrénée ou pour la tenue de grandes manifestations sportives comme les Jeux olympiques.

8.Les obligations qui incombent aux États parties au Pacte en matière d’expulsions forcées découlent essentiellement du paragraphe 1 de l’article 11 qui doit être lu conjointement avec d’autres articles du Pacte. Le paragraphe 1 de l’article 2 en particulier oblige les États à utiliser «tous les moyens appropriés» pour garantir le droit à un logement suffisant. Cependant, de par la nature même des expulsions forcées, la réalisation progressive en fonction des ressources disponibles, mentionnée dans cet article, est en l’espèce rarement possible. L’État lui‑même doit s’abstenir de faire procéder à des expulsions forcées et doit veiller à ce que la loi soit appliquée à ses agents ou aux tiers qui procèdent à ces expulsions (selon la définition donnée au paragraphe 3 plus haut). Le paragraphe 1 de l’article 17 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques qui englobe le droit de ne pas être expulsé par la force sans protection appropriée va également dans ce sens. Il garantit, entre autres, à toute personne, le droit à la protection contre les «immixtions arbitraires ou illégales» dans son domicile. On notera que l’obligation qui incombe à l’État d’assurer le respect de ce droit ne fait l’objet d’aucune restriction pour raison de ressources disponibles.

9.Le paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte oblige les États parties à utiliser «tous les moyens appropriés», y compris l’adoption de mesures législatives, en vue de promouvoir tous les droits reconnus dans le Pacte. Bien que le Comité ait indiqué dans son Observation générale no 3 (1990) que de telles mesures peuvent ne pas être indispensables pour tous les droits, il est clair qu’une législation garantissant une protection contre les expulsions forcées constitue une base essentielle à la mise en place d’un système de protection efficace. Cette législation devrait comporter des dispositions a) qui assurent aux occupants d’un logement ou d’une terre la sécurité de jouissance, b) qui soient conformes au Pacte et c) qui visent à contrôler strictement les circonstances dans lesquelles des expulsions peuvent être effectuées. Elle doit aussi s’appliquer à toutes les personnes qui opèrent sous l’autorité de l’État ou qui doivent lui rendre des comptes. En outre, étant donné que dans certains États le rôle des pouvoirs publics tend à diminuer considérablement dans le secteur du logement, les États parties doivent veiller à ce que des mesures législatives et autres permettent d’empêcher les expulsions forcées effectuées par des particuliers ou des organismes privés sans que les personnes concernées bénéficient des garanties voulues et, le cas échéant, de prendre des sanctions. Il faudrait, par conséquent, que les États parties réexaminent toute la législation et les mesures pertinentes pour s’assurer qu’elles sont compatibles avec les obligations découlant du droit à un logement suffisant et pour abroger ou amender tout texte qui ne serait pas conforme aux dispositions du Pacte.

10.Les femmes, les enfants, les jeunes, les personnes âgées, les populations autochtones, les minorités ethniques et autres ainsi que les personnes et groupes vulnérables, souffrent plus que les autres de la pratique des expulsions forcées. Les femmes surtout sont particulièrement vulnérables du fait de la discrimination juridique et des autres formes de discrimination dont elles sont souvent victimes concernant le droit de propriété (y compris le droit de posséder un domicile) ou le droit d’accéder à la propriété ou au logement, et en raison des actes de violence et des sévices sexuels auxquels elles sont exposées lorsqu’elles sont sans abri. Le paragraphe 2 de l’article 2 et l’article 3 du Pacte imposent aux gouvernements l’obligation supplémentaire de s’assurer, en cas d’expulsion, que les mesures appropriées sont prises pour éviter toute forme de discrimination.

11.Si certaines expulsions peuvent être légitimes, par exemple en cas de non‑paiement persistant du loyer ou de dommages causés sans motif raisonnable à un bien loué, il incombe cependant aux autorités compétentes de veiller à ce qu’elles soient effectuées selon les modalités définies par une loi compatible avec le Pacte et à ce que toutes les voies de recours prévues par la loi soient accessibles aux personnes visées.

12.Les expulsions forcées et les démolitions de logements à titre de mesure punitive sont également contraires aux dispositions du Pacte. Dans le même ordre d’idées, le Comité prend note des obligations énoncées dans les Conventions de Genève de 1949 et les Protocoles de 1977, concernant l’interdiction des déplacements de populations civiles et de la destruction de biens privés, pratiques qui s’apparentent à celle des expulsions forcées.

13.Avant de faire procéder à une expulsion et, en particulier, lorsque d’importants groupes de population sont concernés, les États parties devraient veiller à ce que toutes les autres solutions possibles soient envisagées en concertation avec les intéressés, afin d’éviter le recours à la force, ou du moins d’en limiter la nécessité. Les recours prévus par la loi devraient être accessibles aux personnes tombant sous le coup d’un arrêté d’expulsion. Les États parties doivent également veiller à ce que toutes les personnes concernées aient droit à une indemnisation appropriée lorsque l’un quelconque de ses biens, meuble ou immeuble, est visé. À ce sujet, il y a lieu de rappeler le paragraphe 3 de l’article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui dispose que les États parties s’engagent à garantir un «recours utile» à toute personne dont les droits ont été violés et la bonne suite donnée par «les autorités compétentes à tout recours qui aura été reconnu justifié».

14.Lorsque l’expulsion forcée est considérée comme justifiée, elle doit se faire dans le strict respect des dispositions pertinentes de la législation internationale relative aux droits de l’homme et en conformité avec le principe général de proportionnalité. À cet égard, il convient tout particulièrement de rappeler l’Observation générale no 16 du Comité des droits de l’homme sur l’article 17 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, dans laquelle il est dit qu’il ne peut y avoir d’immixtion dans le domicile d’une personne sauf «dans les cas envisagés par la loi». Le Comité a fait observer qu’il fallait que la loi «soit conforme aux dispositions, aux buts et aux objectifs du Pacte et soit, dans tous les cas, raisonnable eu égard aux circonstances particulières». Il a également indiqué qu’«une loi pertinente doit préciser dans le détail les cas précis dans lesquels elles [les immixtions qui sont conformes au Pacte] peuvent être autorisées».

15.La protection appropriée en matière de procédure et le respect de la légalité, sont des aspects essentiels de tous les droits de l’homme, mais qui sont particulièrement importants s’agissant d’une question comme celle des expulsions forcées qui fait directement référence à un grand nombre de droits reconnus dans les deux Pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme. De l’avis du Comité, les mesures de protection en matière de procédure qui devraient être appliquées dans les cas d’expulsion forcée sont les suivantes: a) possibilité de consulter véritablement les intéressés; b) délai de préavis suffisant et raisonnable à toutes les personnes concernées; c) informations sur l’expulsion envisagée et, le cas échéant, sur la réaffectation du terrain ou du logement, fournies dans un délai raisonnable à toutes les personnes concernées; d) présence, en particulier lorsque des groupes de personnes sont visés, des agents ou des représentants du gouvernement, lors de l’expulsion; e) identification de toutes les personnes exécutant l’arrêté d’expulsion; f) pas d’expulsion par temps particulièrement mauvais ou de nuit, à moins que les intéressés n’y consentent; g) accès aux recours prévus par la loi; h) octroi d’une aide judiciaire, le cas échéant, aux personnes qui en ont besoin pour introduire un recours devant les tribunaux.

16.Il ne faudrait pas que, suite à une expulsion, une personne se retrouve sans toit ou puisse être victime d’une violation d’autres droits de l’homme. Lorsqu’une personne ne peut subvenir à ses besoins, l’État partie doit, par tous les moyens appropriés, au maximum de ses ressources disponibles, veiller à ce que d’autres possibilités de logement, de réinstallation ou d’accès à une terre productive, selon le cas, lui soient offertes.

17.Le Comité n’ignore pas que divers projets de développement financés par des organismes internationaux sur le territoire d’États parties entraînent des expulsions forcées. Il rappelle à ce propos son Observation générale no 2 (1990), dans laquelle il a déclaré notamment que «les organismes internationaux doivent éviter soigneusement d’appuyer des projets qui, ... par exemple, ... encouragent ou renforcent la discrimination à l’encontre d’individus ou de groupes, en violation des dispositions du Pacte, ou entraînent des expulsions ou déplacements massifs, sans mesures appropriées de protection et d’indemnisation... Il faudrait tout mettre en œuvre, à chaque étape de l’exécution des projets de développement, pour que les droits énoncés dans les Pactes soient dûment pris en compte».

18.Certaines institutions telles que la Banque mondiale et l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ont adopté des directives concernant le relogement ou la réinstallation, afin de limiter l’ampleur des souffrances humaines liées aux expulsions forcées. Cette pratique est souvent le corollaire de projets de développement à grande échelle tels que la construction de barrages et d’autres grands projets de production d’énergie. Il est essentiel de veiller au plein respect de ces directives, dans la mesure où elles sont le reflet des obligations énoncées dans le Pacte et elles concernent tant les organismes eux‑mêmes que les États parties au Pacte. Le Comité rappelle à cet égard ce qui est dit dans la Déclaration et le Programme d’action de Vienne, à savoir: «Si le développement favorise la jouissance de tous les droits de l’homme, l’insuffisance de développement ne peut être invoquée pour justifier une limitation des droits de l’homme internationalement reconnus» (partie I, par. 10).

19.Conformément aux directives adoptées par le Comité pour l’établissement des rapports, les États parties doivent fournir divers types d’informations concernant directement la pratique des expulsions forcées, et indiquer notamment a) «le nombre de personnes expulsées au cours des cinq dernières années et le nombre de personnes qui ne jouissent actuellement d’aucune protection juridique contre l’expulsion arbitraire ou toute autre forme d’expulsion»; b) «les lois concernant les droits des locataires à la sécurité de jouissance [et] à la protection contre l’expulsion» et c) les «lois interdisant l’expulsion sous toutes ses formes».

20.Des informations sont également demandées sur les «mesures prises à l’occasion, par exemple, de programmes de rénovation urbaine, de projets de réaménagement, de remise en valeur de sites, de la préparation de manifestations internationales (Jeux olympiques [et autres manifestations sportives], expositions, conférences, etc.), d’opérations “ville de charme”, etc., en vue de protéger contre l’expulsion les personnes vivant dans les zones visées ou à proximité et de leur garantir qu’elles seront relogées dans des conditions mutuellement acceptables». Néanmoins, peu d’États parties fournissent dans leurs rapports au Comité les renseignements demandés. Le Comité souligne, en conséquence, l’importance qu’il attache à ces informations.

21.Certains États parties ont indiqué ne pas disposer d’informations de cette nature. Le Comité rappelle qu’en l’absence de ces informations, ni le gouvernement concerné, ni lui‑même, ne peuvent surveiller efficacement la réalisation du droit à un logement suffisant. Il prie tous les États parties de veiller à ce que ces données soient recueillies et figurent dans les rapports qu’ils présentent en application du Pacte.

Dix ‑septième session (1997)*

Observation générale n o 8: Rapport entre les sanctions économiques et le respect des droits économiques, sociaux et culturels

1.Le recours à des sanctions économiques est de plus en plus fréquent, aux niveaux international, régional et de façon unilatérale. La présente Observation générale a pour objet de souligner que ces sanctions devraient toujours tenir pleinement compte, en toutes circonstances, des dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Le Comité ne remet nullement en cause la nécessité d’imposer des sanctions dans des cas appropriés, en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies ou d’autres instruments internationaux pertinents. Cependant, les dispositions de la Charte qui se rapportent aux droits de l’homme (Art. 1, 55 et 56) doivent être considérées comme entièrement applicables en la matière.

2.Au cours des années 90, le Conseil de sécurité a imposé des sanctions de nature et de durée diverses dans les cas suivants: Afrique du Sud, Iraq/Koweït, parties de l’ex‑Yougoslavie, Somalie, Jamahiriya arabe libyenne, Libéria, Haïti, Angola, Rwanda et Soudan. L’incidence des sanctions sur la jouissance des droits économiques, sociaux et culturels a été portée à l’attention du Comité dans plusieurs cas concernant des États parties au Pacte, dont certains ont présenté régulièrement des rapports, ce qui a permis au Comité d’examiner attentivement la situation.

3.Si l’incidence des sanctions varie selon les cas, le Comité se rend compte qu’elles ont presque toujours de graves répercussions sur l’exercice des droits reconnus par le Pacte. Bien souvent, elles perturbent considérablement la distribution de vivres, de produits pharmaceutiques et d’articles d’hygiène; elles compromettent la qualité des produits alimentaires et l’approvisionnement en eau potable; elles entravent sérieusement le fonctionnement des systèmes de santé et d’éducation de base et elles portent atteinte au droit au travail. Elles peuvent en outre avoir des effets non intentionnels, comme la consolidation du pouvoir d’élites exerçant une oppression, l’apparition, dans presque tous les cas, d’un marché noir procurant d’énormes bénéfices exceptionnels aux privilégiés qui l’organisent, le renforcement du contrôle des élites dirigeantes sur l’ensemble de la population et la restriction des possibilités de demande d’asile ou d’expression d’une opposition politique. Bien qu’essentiellement de nature politique, les phénomènes précités ont eux aussi une grande incidence sur l’exercice des droits économiques, sociaux et culturels.

4.En examinant la question des sanctions, il est essentiel de faire une distinction entre leur objectif premier, qui est d’exercer une pression politique et économique sur l’élite dirigeante du pays visé pour l’amener à se conformer au droit international, et leurs effets indirects, à savoir les souffrances infligées aux groupes les plus vulnérables de ce pays. C’est pourquoi les régimes de sanctions institués par le Conseil de sécurité prévoient désormais des exemptions humanitaires pour permettre l’apport de biens et services essentiels à des fins humanitaires. On pense communément que ces exemptions garantissent le respect fondamental des droits économiques, sociaux et culturels dans le pays.

5.Or, d’après plusieurs études récentes sur l’impact des sanctions effectuées, notamment, par l’ONU, les exemptions humanitaires n’ont pas l’effet supposé. De surcroît, leur portée est très limitée. Par exemple, elles ne règlent pas la question de l’accès à l’enseignement primaire, ni celle de la réparation des infrastructures indispensables pour fournir de l’eau propre ou des soins de santé adéquats. En 1995, le Secrétaire général a estimé qu’il était nécessaire d’évaluer l’impact potentiel des sanctions avant qu’elles ne soient imposées et de mécanismes permettant de fournir une assistance humanitaire aux groupes vulnérables. L’année suivante, une vaste étude sur l’impact des conflits armés sur les enfants, établie par Mme Graça Machel pour l’Assemblée générale, constatait que «[l]es exemptions humanitaires sont généralement ambiguës et sont interprétées de façon arbitraire et contradictoire. ... Les retards et les confusions qui se produisent et les refus d’autoriser l’importation de produits humanitaires essentiels causent des pénuries. ... [Leurs effets] touchent inévitablement surtout les pauvres». Plus récemment, en octobre 1997, un rapport a conclu que les procédures de contrôle mises en place dans le cadre des différents comités des sanctions établis par le Conseil de sécurité restaient pesantes et que les organismes d’aide rencontraient toujours des difficultés pour obtenir une autorisation pour des fournitures exemptées. Les comités négligeaient le problème plus général des violations privées et publiques sous forme de marché noir, de commerce illicite et de corruption.

6.Il apparaît donc clairement, à la lecture d’un vaste ensemble d’études de pays et d’études générales, que l’on n’accorde pas suffisamment d’attention à l’impact des sanctions sur les groupes vulnérables. Toutefois, pour diverses raisons, ces études n’analysent pas expressément les conséquences préjudiciables qui en résultent pour la jouissance des droits économiques, sociaux et culturels proprement dits. Il semble en fait que, dans la plupart des cas, sinon dans tous, ces conséquences n’ont pas du tout été prises en compte ou n’ont pas reçu toute l’attention qu’elles méritent. Il faut donc que les débats sur cette question intègrent la dimension des droits de l’homme.

7.De l’avis du Comité, les dispositions du Pacte, qui se retrouvent presque toutes dans d’autres traités relatifs aux droits de l’homme ainsi que dans la Déclaration universelle des droits de l’homme, ne peuvent pas être considérées comme inopérantes, ni, en aucun cas, comme inapplicables pour la simple raison qu’il a été décidé que des considérations relatives à la paix et à la sécurité internationales justifiaient l’imposition de sanctions. De même que la communauté internationale exige que l’État visé respecte les droits civils et politiques de ses citoyens, l’État en question et la communauté internationale elle‑même doivent tout mettre en œuvre pour protéger ne serait‑ce que l’essentiel des droits économiques, sociaux et culturels des personnes de cet État qui sont touchées (voir également l’Observation générale no 3 (1990), par. 10).

8.Si cette obligation de chaque État découle de l’engagement d’encourager le respect des droits de l’homme, énoncé dans la Charte des Nations Unies, il faut rappeler aussi que chaque membre permanent du Conseil de sécurité a signé le Pacte, bien que deux (la Chine et les États‑Unis d’Amérique) ne l’aient pas encore ratifié. Et, à tout moment, la plupart des membres non permanents sont parties au Pacte. Chacun de ces États s’est engagé, conformément au paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte, «à agir, tant par son effort propre que par l’assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique, au maximum de ses ressources disponibles, en vue d’assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le présent Pacte par tous les moyens appropriés». Lorsque l’État concerné est aussi un État partie, il incombe doublement aux autres États de respecter les obligations pertinentes et d’en tenir compte. Si des sanctions étaient imposées à des États qui ne sont pas parties au Pacte, les mêmes principes s’appliqueraient de toute façon, étant donné la situation des droits économiques, sociaux et culturels des groupes vulnérables qui font partie intégrante du droit international général, comme en témoignent, par exemple, la ratification quasi universelle de la Convention relative aux droits de l’enfant et l’état de la Déclaration universelle des droits de l’homme.

9.Bien que le Comité n’ait aucun rôle à jouer dans la décision d’imposer ou non des sanctions, il se doit de surveiller le respect du Pacte par tous les États parties. Lorsque des mesures empêchent un État partie de s’acquitter des obligations qui lui incombent en vertu du Pacte, le Comité est fondé à s’inquiéter des conditions dont sont assorties les sanctions et de la façon dont elles sont appliquées.

10.Le Comité estime que ces considérations entraînent deux séries d’obligations. La première concerne l’État visé. L’imposition de sanctions n’annule ni ne réduit en aucune façon les obligations pertinentes de cet État partie. Comme dans d’autres circonstances comparables, ces obligations revêtent une plus grande importance pratique en période de difficultés. Le Comité est donc appelé à examiner très attentivement si l’État concerné a agi «au maximum de ses ressources disponibles» pour assurer autant que possible la protection des droits économiques, sociaux et culturels de chaque personne vivant sur son territoire. Bien que les sanctions réduisent inévitablement la capacité de l’État visé de financer ou soutenir certaines des mesures nécessaires, celui‑ci n’en conserve pas moins l’obligation de garantir l’absence de discrimination dans l’exercice de ces droits et de prendre toutes les mesures en son pouvoir, y compris d’engager des négociations avec d’autres États et avec la communauté internationale, pour réduire autant que possible les effets négatifs sur les droits des groupes vulnérables au sein de la société.

11.La seconde série d’obligations concerne la ou les parties responsables de l’imposition, du maintien ou de l’application des sanctions, que ce soit la communauté internationale, une organisation internationale ou régionale ou un État ou groupe d’États. À cet égard, le Comité estime que la reconnaissance des droits de l’homme dans les domaines économique, social et culturel conduit logiquement à trois conclusions.

12.Premièrement, il faut tenir pleinement compte de ces droits pour élaborer un régime de sanctions approprié. Sans avaliser aucune mesure particulière à cet égard, le Comité prend note de certaines propositions comme celles qui préconisent de mettre en place à l’ONU un mécanisme pour prévoir et suivre les effets des sanctions; l’élaboration d’un ensemble plus transparent de principes et de procédures concertés fondé sur le respect des droits de l’homme, l’élargissement de la gamme des biens et services exemptés; l’autorisation pour des organismes techniques désignés d’un commun accord de déterminer les exemptions nécessaires; la mise en place des comités des sanctions dotés de ressources plus importantes; un ciblage plus précis des points faibles de ceux dont la communauté internationale souhaite modifier le comportement; et l’instauration d’une plus grande flexibilité d’ensemble.

13.Deuxièmement, une surveillance efficace, toujours requise conformément aux dispositions du Pacte, devrait être assurée pendant toute la durée d’application des sanctions. Si une partie extérieure assume, même partiellement, la responsabilité de la situation dans un pays (que ce soit au titre du Chapitre VII de la Charte ou à un autre titre), il lui appartient aussi inévitablement de faire tout ce qui est en son pouvoir pour protéger les droits économiques, sociaux et culturels de la population touchée.

14.Troisièmement, la partie extérieure se doit d’«agir, tant par son effort propre que par l’assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique» afin de remédier aux souffrances disproportionnées infligées aux groupes vulnérables dans le pays visé.

15.Allant au‑devant de l’objection selon laquelle, pour atteindre leurs objectifs, des sanctions entraînent, par définition, de graves violations des droits économiques, sociaux et culturels, le Comité prend note de la conclusion d’une importante étude de l’ONU, selon laquelle «des mesures peuvent être prises pour atténuer les souffrances des enfants ou minimiser les autres conséquences préjudiciables des sanctions sans compromettre la réalisation de leur objectif général». Cette remarque s’applique également à la situation de tous les groupes vulnérables.

16.En adoptant la présente Observation générale, le Comité veut seulement appeler l’attention sur le fait que les habitants d’un pays ne sont pas privés de leurs droits économiques, sociaux et culturels fondamentaux parce qu’il a été déterminé que leurs dirigeants ont violé des normes relatives à la paix et à la sécurité internationales. L’objectif n’est pas de soutenir ou encourager ces dirigeants, ni de nuire aux intérêts légitimes de la communauté internationale en imposant le respect des dispositions de la Charte des Nations Unies et des principes généraux du droit international. Il est plutôt de faire valoir que l’on ne doit pas répondre à un acte illégal par un autre acte illégal au mépris des droits fondamentaux qui sous‑tendent et légitiment une action collective de ce genre.

Dix ‑neuvième session (1998)*

Observation générale n o  9: Application du Pacte au niveau national

A. Obligation de donner effet au Pacte dans l’ordre juridique interne

1.Dans son Observation générale no 3 (1990) sur la nature des obligations des États parties (art. 2, par. 1, du Pacte), le Comité a traité de questions relatives à la nature et à la portée des obligations des États parties. La présente Observation générale vise à préciser certains éléments abordés dans cette observation‑là. La principale obligation qui incombe aux États parties au regard du Pacte est de donner effet aux droits qui y sont reconnus. En exigeant des gouvernements qu’ils s’en acquittent «par tous les moyens appropriés», le Pacte adopte une démarche ouverte et souple qui permet de tenir compte des particularités des systèmes juridiques et administratifs de chaque État, ainsi que d’autres considérations importantes.

2.Mais cette souplesse va de pair avec l’obligation qu’a chaque État partie d’employer tous les moyens dont il dispose pour donner effet aux droits consacrés dans le Pacte. Dans cette optique, il faut tenir compte des règles fondamentales du droit international relatif aux droits de l’homme. En conséquence, les normes du Pacte doivent être dûment reconnues dans le cadre de l’ordre juridique national, toute personne ou groupe lésé doit disposer de moyens de réparation ou de recours appropriés, et les moyens nécessaires pour faire en sorte que les pouvoirs publics rendent compte de leurs actes doivent être mis en place.

3.Les questions relatives à l’application du Pacte au niveau national doivent être envisagées à la lumière de deux principes du droit international. Selon le premier, tel qu’il est énoncé à l’article 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, «Une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant la non‑exécution d’un traité». En d’autres termes, les États doivent modifier, le cas échéant, l’ordre juridique afin de donner effet à leurs obligations conventionnelles. Le second principe est énoncé à l’article 8 de la Déclaration universelle des droits de l’homme: «Toute personne a droit à un recours effectif devant les juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui lui sont reconnus par la constitution ou par la loi». Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels ne contient aucune disposition correspondant directement à l’alinéa b du paragraphe 3 de l’article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui oblige, notamment, les États parties à «développer les possibilités de recours juridictionnel». Néanmoins, un État partie qui cherche à se justifier du fait qu’il n’offre aucun recours interne contre les violations des droits économiques, sociaux et culturels doit montrer soit que de tels recours ne constituent pas des «moyens appropriés», au sens du paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ou qu’ils sont, compte tenu des autres moyens utilisés, superflus. Cela n’est pas facile à montrer, et le Comité estime que, dans bien des cas, les autres moyens utilisés risquent d’être inopérants s’ils ne sont pas renforcés ou complétés par des recours juridictionnels.

B. Place du Pacte dans l’ordre juridique interne

4.D’une manière générale, les normes internationales contraignantes relatives aux droits de l’homme devraient s’appliquer directement et immédiatement dans le cadre du système juridique interne de chaque État partie, et permettre ainsi aux personnes de demander aux tribunaux nationaux d’assurer le respect de leurs droits. La règle relative à l’épuisement des recours internes renforce la primauté des recours internes à cet égard. L’existence de procédures internationales pour l’examen de plaintes individuelles et le développement de telles procédures sont certes importants, mais ces procédures ne viennent, en définitive, qu’en complément de recours internes effectifs.

5.Le Pacte ne définit pas concrètement les modalités de sa propre application dans l’ordre juridique national. De plus, il ne contient aucune disposition obligeant les États parties à l’incorporer intégralement au droit national ou à lui accorder un statut particulier dans le cadre de ce droit. Bien que les modalités concrètes pour donner effet, dans l’ordre juridique national, aux droits qui sont reconnus dans le Pacte soient laissées à la discrétion de chaque État partie, les moyens utilisés doivent être appropriés, c’est‑à‑dire qu’ils doivent produire des résultats attestant que l’État partie s’est acquitté intégralement de ses obligations. Les moyens choisis sont en outre soumis à contrôle dans le cadre de l’examen, par le Comité, de la manière dont l’État partie s’acquitte de ses obligations au titre du Pacte.

6.Une analyse de la pratique des États en ce qui concerne le Pacte montre qu’ils recourent à divers moyens. Certains n’ont pris aucune mesure particulière. Parmi ceux qui ont pris des mesures, certains ont fait des dispositions du Pacte des dispositions du droit national, en complétant ou en modifiant la législation en vigueur, sans pour autant reprendre les termes mêmes du Pacte. D’autres l’ont adopté ou incorporé au droit national en gardant telles quelles ses dispositions, et en leur donnant officiellement effet dans l’ordre juridique national. Pour ce faire, ils ont généralement eu recours à des dispositions constitutionnelles accordant aux dispositions des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme la priorité sur toute législation nationale incompatible avec ces dispositions. La façon dont les États abordent le Pacte dépend, dans une large mesure, de la manière dont les instruments internationaux en général sont envisagés dans l’ordre juridique interne.

7.Quelle que soit la démarche choisie, plusieurs principes découlent de l’obligation de donner effet au Pacte et doivent, de ce fait, être respectés. Premièrement, l’État partie doit choisir le moyen d’application propre à lui permettre de s’acquitter de ses obligations en vertu du Pacte. La nécessité d’assurer l’invocabilité des droits reconnus dans le Pacte (voir par. 10 ci‑après) doit être prise en considération afin de déterminer le meilleur moyen de donner effet à ces droits au niveau interne. Deuxièmement, il faut tenir compte des moyens qui se sont avérés les plus efficaces pour la protection d’autres droits fondamentaux dans le pays concerné. Dans les pays où les moyens employés pour donner effet au Pacte diffèrent considérablement de ceux servant à appliquer d’autres instruments relatifs aux droits de l’homme, l’utilisation de tels moyens doit répondre à une nécessité impérieuse, compte tenu du fait que le libellé des dispositions du Pacte est, dans une large mesure, comparable à celui des dispositions des instruments relatifs aux droits civils et politiques.

8.Troisièmement, même si le Pacte n’oblige pas formellement les États à incorporer ses dispositions dans la législation interne, une telle démarche est souhaitable. Une incorporation directe des dispositions du Pacte permet, en effet, d’éviter les problèmes que peut poser la transformation des obligations conventionnelles en dispositions de droit interne, et donne la possibilité aux personnes d’invoquer directement les droits reconnus dans le Pacte devant les tribunaux nationaux. Pour ces raisons, le Comité encourage vivement l’adoption officielle ou l’incorporation du Pacte dans le droit national.

C. Rôle des recours

Recours judiciaires ou autres recours?

9.Le droit à un recours effectif ne doit pas être systématiquement interprété comme un droit à un recours judiciaire. Les recours administratifs sont, dans bien des cas, suffisants, et les personnes qui relèvent de la juridiction d’un État partie s’attendent légitimement à ce que toutes les autorités administratives tiennent compte des dispositions du Pacte dans leurs décisions, conformément au principe de bonne foi. Tout recours administratif doit être accessible, abordable, rapide et suivi d’effets. De même, il est souvent utile de pouvoir se prévaloir d’un recours judiciaire de dernier ressort contre des procédures administratives de ce type. D’ailleurs, pour certaines obligations, telles que celles qui ont trait à la non‑discrimination (ainsi que bien d’autres), il est nécessaire d’offrir un recours judiciaire, sous une forme ou une autre, si l’on veut s’acquitter des dispositions du Pacte. En d’autres termes, chaque fois qu’un droit énoncé dans le Pacte ne peut être exercé pleinement sans une intervention des autorités judiciaires, un recours judiciaire doit être assuré.

Invocabilité

10.Dans le cas des droits civils et politiques, on tient généralement pour acquis qu’il est essentiel de pouvoir disposer de recours judiciaires contre d’éventuelles violations. Malheureusement, le contraire est souvent affirmé en ce qui concerne les droits économiques, sociaux et culturels. Cette différence de traitement n’est justifiée ni par la nature de ces droits ni par les dispositions pertinentes du Pacte. Le Comité a déjà précisé qu’il considérait que de nombreuses dispositions du Pacte se prêtent à une application immédiate. À cet égard, il a cité, à titre d’exemple, dans son Observation générale no 3 (1990), les articles suivants du Pacte: 3, 7 (al. a, i), 8, 10 (par. 3), 13 (par. 2, al. a, et par. 3 et 4) et 15 (par. 3). Il est important, à ce propos, de distinguer entre l’invocabilité (terme utilisé dans le cas des questions sur lesquelles les tribunaux doivent se prononcer) et l’application directe (dans le cas des normes que les tribunaux peuvent mettre en œuvre telles quelles). La démarche générale de chaque système de droit doit certes être prise en compte, mais il n’existe dans le Pacte aucun droit qui ne puisse être considéré, dans la grande majorité des systèmes, comme comportant au moins quelques aspects importants qui sont invocables. Il est parfois affirmé que les questions d’allocation de ressources sont du ressort des autorités politiques et non des tribunaux. Il faut, bien sûr, respecter les compétences respectives des différentes branches de l’État, mais il y a lieu de reconnaître que, généralement, les tribunaux s’occupent déjà d’un vaste éventail de questions qui ont d’importantes incidences financières. L’adoption d’une classification rigide des droits économiques, sociaux et culturels qui les placerait, par définition, en dehors de la juridiction des tribunaux serait, par conséquent, arbitraire et incompatible avec le principe de l’indivisibilité et de l’interdépendance des deux types de droits de l’homme. Elle aurait en outre pour effet de réduire considérablement la capacité des tribunaux de protéger les droits des groupes les plus vulnérables et les plus défavorisés de la société.

Application directe

11.Le Pacte n’exclut pas la possibilité de considérer les droits qui y sont énoncés comme directement applicables dans les systèmes qui le permettent. En effet, au moment de son élaboration, les tentatives visant à y inclure une clause tendant à rendre ces droits «non applicables d’une manière directe» ont été fermement rejetées. Dans la plupart des États, c’est aux tribunaux, et non au pouvoir exécutif ou législatif, qu’il appartient de déterminer si une disposition conventionnelle est directement applicable. Afin qu’ils puissent s’acquitter efficacement de cette fonction, les tribunaux et autres juridictions compétents doivent être informés de la nature et de la portée du Pacte et du rôle important des recours judiciaires dans son application. Ainsi, lorsque des gouvernements sont impliqués dans une procédure judiciaire, ils doivent s’efforcer de promouvoir les interprétations de la législation interne qui favorisent le respect des obligations qui leur incombent au titre du Pacte. De la même manière, il devrait être pleinement tenu compte du principe d’invocabilité du Pacte dans la formation des magistrats. Il est particulièrement important d’éviter toute présomption de non‑application directe des normes du Pacte. En fait, bon nombre de ces normes sont libellées en des termes qui sont au moins aussi clairs et précis que ceux des autres instruments relatifs aux droits de l’homme, dont les tribunaux considèrent généralement les dispositions comme directement applicables.

D. Place accordée au Pacte par les tribunaux nationaux

12.Dans les directives révisées du Comité concernant la forme et le contenu des rapports que les États parties doivent présenter, il est demandé à ces derniers d’indiquer si les dispositions du Pacte peuvent «être invoquées devant les tribunaux, d’autres instances ou les autorités administratives» et «être directement appliquées par eux». Certains États fournissent déjà de tels renseignements, mais il faudra accorder une importance accrue à cet aspect dans les futurs rapports. En particulier, le Comité attend des États parties qu’ils fournissent des précisions sur toute décision importante de leurs juridictions nationales s’appuyant sur les dispositions du Pacte.

13.Il ressort des informations disponibles que la pratique des États n’est pas uniforme. Le Comité note que certains tribunaux appliquent les dispositions du Pacte, soit directement soit en tant que normes d’interprétation. D’autres tribunaux sont disposés à reconnaître, sur le plan des principes, l’utilité du Pacte pour interpréter le droit national, mais, dans la pratique, l’effet de ses dispositions sur leur argumentation et l’issue de leurs délibérations est extrêmement limité. D’autres encore ont refusé de faire le moindre cas des dispositions du Pacte lorsque des personnes ont essayé de s’en prévaloir. Dans la plupart des pays, les tribunaux sont encore loin de s’appuyer suffisamment sur le Pacte.

14.Dans les limites de l’exercice de leurs fonctions de contrôle judiciaire, les tribunaux doivent tenir compte des droits énoncés dans le Pacte lorsque cela est nécessaire pour veiller à ce que le comportement de l’État soit conforme aux obligations qui lui incombent en vertu du Pacte. Le déni de cette responsabilité est incompatible avec le principe de la primauté du droit, qui doit toujours être perçu comme englobant le respect des obligations internationales relatives aux droits de l’homme.

15.Il est généralement reconnu que le droit interne doit être interprété, autant que faire se peut, d’une manière conforme aux obligations juridiques internationales de l’État. Ainsi, lorsqu’un organe de décision interne doit choisir entre une interprétation du droit interne qui mettrait l’État en conflit avec les dispositions du Pacte et une autre qui lui permettrait de se conformer à ces dispositions, le droit international requiert que la deuxième soit choisie. Les garanties en matière d’égalité et de non‑discrimination doivent être interprétées, dans toute la mesure possible, de manière à faciliter la pleine protection des droits économiques, sociaux et culturels.

Dix ‑neuvième session (1998)*

Observation générale n o  10: Le rôle des institutions nationales de défense des droits de l’homme dans la protection des droits économiques, sociaux et culturels

1.En vertu du paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte, chacun des États parties est tenu d’«agir [...] en vue d’assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le [...] Pacte par tous les moyens appropriés». Le Comité constate que l’un des moyens par lesquels des mesures importantes peuvent être prises consiste à faire appel aux institutions nationales qui œuvrent pour la promotion et la protection des droits de l’homme. Au cours des dernières années, ces institutions ont proliféré − évolution qui a été vivement encouragée par l’Assemblée générale et par la Commission des droits de l’homme. Le Haut‑Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme a mis sur pied un programme de grande envergure pour aider et encourager les États dans leur action à l’égard des institutions nationales.

2.Ces institutions englobent les commissions nationales de défense des droits de l’homme, les bureaux des médiateurs, les défenseurs de l’intérêt général et les militants des droits de l’homme, ainsi que les «défenseurs du peuple». Dans de nombreux cas, l’institution a été créée par le gouvernement, elle jouit d’un degré important d’autonomie par rapport à l’exécutif et au législatif, elle tient pleinement compte des normes internationales relatives aux droits de l’homme qui s’appliquent au pays considéré, et elle est chargée de mener des activités diverses dans le domaine de la promotion et de la protection des droits de l’homme. Des institutions de ce type ont été créées dans des États ayant des cultures juridiques très différentes, quelle que soit leur situation économique.

3.Le Comité note que les institutions nationales pourraient jouer un rôle capital pour ce qui est de promouvoir et de garantir l’indivisibilité et l’interdépendance de tous les droits de l’homme. Trop souvent, malheureusement, ce rôle ne leur a pas été accordé, ou alors elles s’en sont désintéressées ou l’ont jugé non prioritaire. Il importe, par conséquent, au plus haut point que les institutions nationales accordent toute leur attention aux droits économiques, sociaux et culturels dans le cadre de chacune de leurs activités. L’énumération ci‑après donne une indication du type d’activités qui peuvent être entreprises − et qui, dans certains cas, l’ont déjà été − par les institutions nationales en ce qui concerne ces droits:

a)Promotion de programmes en matière d’éducation et d’information visant à favoriser une meilleure prise de conscience et une plus grande compréhension des droits économiques, sociaux et culturels au sein de la population, dans son ensemble, et de groupes particuliers, comme la fonction publique, le pouvoir judiciaire, le secteur privé et le mouvement ouvrier;

b)Examen minutieux des lois et instruments administratifs existants ainsi que des projets de loi et autres propositions, pour vérifier qu’ils sont conformes aux dispositions du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels;

c)Apport de conseils techniques ou exécution d’études touchant les droits économiques, sociaux et culturels, y compris à la demande des pouvoirs publics ou d’autres organismes concernés;

d)Établissement de critères au niveau national, permettant d’évaluer le respect des obligations découlant du Pacte;

e)Recherches et enquêtes à mener pour déterminer dans quelle mesure tel ou tel droit économique, social ou culturel est mis en œuvre, que ce soit au sein de l’État, dans son ensemble, ou dans certains domaines ou par rapport à des communautés particulièrement vulnérables;

f)Contrôle du respect des droits spécifiques reconnus dans le Pacte et établissement de rapports à ce sujet, à l’intention des pouvoirs publics et de la société civile; et

g)Examen des plaintes faisant état d’atteintes aux normes relatives aux droits économiques, sociaux et culturels, applicables au sein de l’État.

4.Le Comité demande aux États parties de faire en sorte que, dans les mandats confiés aux institutions nationales de défense des droits de l’homme, l’attention voulue soit accordée aux droits économiques, sociaux et culturels, et prie les États parties de décrire de manière détaillée, dans les rapports qu’ils présentent au Comité, les mandats mais aussi les principales activités de ces institutions.

Vingtième session (1999)*

Observation générale n o  11: Plans d’action pour l’enseignement primaire (art. 14 du Pacte)

1.L’article 14 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels exige de tout État partie qui n’a pas encore pu assurer le caractère obligatoire et la gratuité de l’enseignement primaire qu’il s’engage à établir et à adopter, dans un délai de deux ans, un plan détaillé des mesures nécessaires pour réaliser progressivement, dans un nombre raisonnable d’années fixé par ce plan, la pleine application du principe de l’enseignement primaire obligatoire et gratuit pour tous. En dépit des obligations contractées conformément à l’article 14, un certain nombre d’États parties n’ont ni élaboré ni mis en œuvre un plan d’action pour un enseignement primaire gratuit et obligatoire.

2.Le droit à l’éducation, reconnu aux articles 13 et 14 du Pacte ainsi que dans plusieurs autres instruments internationaux tels que la Convention relative aux droits de l’enfant et la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, revêt une importance capitale. Il a été selon les cas classé parmi les droits économiques, les droits sociaux et les droits culturels. Il appartient en fait à ces trois catégories. En outre, à bien des égards, il est un droit civil et un droit politique, étant donné qu’il est aussi indispensable à la réalisation complète et effective de ces droits. Ainsi, le droit à l’éducation incarne l’indivisibilité et l’interdépendance de tous les droits de l’homme.

3.Au titre de l’obligation claire et sans équivoque qui lui incombe en vertu de l’article 14, chaque État partie est tenu de présenter au Comité un plan d’action établi selon les orientations précisées au paragraphe 8 ci‑dessous. Cette obligation doit être scrupuleusement respectée vu que, selon des estimations, 130 millions d’enfants d’âge scolaire − dont deux tiers environ de filles − n’ont actuellement pas accès à l’enseignement primaire dans les pays en développement**. Le Comité est pleinement conscient du fait qu’en raison de multiples facteurs il a été difficile aux États parties de s’acquitter de leur obligation de présenter un plan d’action. Qu’il s’agisse des programmes d’ajustement structurel engagés dans les années 70, des crises de la dette survenues ensuite dans les années 80 ou des secousses financières de la fin de la présente décennie, divers éléments ont fortement pesé sur la réalisation du droit à l’enseignement primaire. Cependant, ces difficultés ne sauraient libérer les États parties de leur obligation d’adopter et de soumettre un plan d’action au Comité, comme le prévoit l’article 14 du Pacte.

4.Les plans d’action établis par les États parties au Pacte conformément à l’article 14 sont d’autant plus importants que les travaux du Comité ont montré que les enfants privés de la possibilité de recevoir une éducation sont souvent plus exposés à d’autres violations des droits de l’homme. Ces enfants, qui vivent souvent dans le dénuement le plus total et dans des conditions insalubres, sont ainsi particulièrement vulnérables au travail forcé et à d’autres formes d’exploitation. Par ailleurs, il existe un lien direct entre, par exemple, le taux de scolarisation des filles dans le primaire et un recul sensible des mariages d’enfants.

5.L’article 14 contient plusieurs éléments qui justifient un commentaire détaillé à la lumière de la large expérience acquise par le Comité à l’occasion de l’examen des rapports des États parties.

6.Caractère obligatoire de l’enseignement primaire. Cet élément met en avant le fait que ni les parents, ni les tuteurs, ni l’État ne doivent considérer l’accès à l’enseignement primaire comme facultatif. De même, il renforce le principe que l’accès à l’éducation doit être ouvert à tous sans discrimination aucune fondée sur le sexe, comme précisé par ailleurs aux articles 2 et 3 du Pacte. Il convient cependant de souligner que l’enseignement proposé doit être de bonne qualité, adapté à l’enfant et propice à la réalisation des autres droits de l’enfant.

7.Gratuité. La nature de cette exigence ne souffre aucune équivoque. Ce droit est formulé explicitement pour bien indiquer que l’enseignement primaire ne doit être à la charge ni des enfants, ni des parents, ni des tuteurs. Les frais d’inscription imposés par le gouvernement, les collectivités locales ou les établissements scolaires, et d’autres frais directs, sont un frein à l’exercice du droit et risquent de nuire à sa réalisation. Ils entraînent aussi souvent un net recul de ce droit. Le plan exigé doit tendre à leur suppression. Les frais indirects, tels que les contributions obligatoires demandées aux parents (quelquefois présentées comme volontaires, même si cela n’est pas le cas), ou l’obligation de porter un uniforme scolaire relativement coûteux, peuvent également être considérés sous le même angle. D’autres frais indirects peuvent s’avérer acceptables, sous réserve d’un examen par le Comité au cas par cas. Cette disposition n’est en rien contraire au droit que le paragraphe 3 de l’article 13 du Pacte reconnaît aux parents et aux tuteurs légaux «de choisir pour leurs enfants des établissements autres que ceux des pouvoirs publics».

8.Adoption d’un plan détaillé. L’État partie est tenu d’adopter un plan dans un délai de deux ans. Ce délai doit être interprété comme s’entendant d’un délai de deux ans à compter de la date de l’entrée en vigueur du Pacte pour l’État considéré, ou d’un délai de deux ans suivant un changement de la situation à l’origine de la non‑observation de l’obligation. Cette obligation a un caractère continu et les États parties auxquels elle s’applique en raison de la situation en vigueur n’en sont pas exemptés par le fait qu’ils n’ont pas par le passé agi dans le délai de deux ans prescrit. Le plan doit porter sur l’ensemble des mesures à prendre pour garantir la mise en œuvre de chacun des éléments indispensables du droit et être suffisamment détaillé pour garantir la réalisation complète de ce droit. La participation de tous les secteurs de la société civile à l’élaboration du plan s’avère cruciale, et il est essentiel de prévoir des procédures de révision périodique qui soient garantes de transparence. Sans cela, la portée de l’article sera amoindrie.

9.Obligations. Un État partie ne peut s’affranchir de l’obligation explicite d’adopter un plan d’action au motif qu’il ne dispose pas des ressources voulues. Si cet argument suffisait à se dégager de cette obligation, rien ne justifierait l’exigence singulière contenue dans l’article 14 qui s’applique, pratiquement par définition, dans les cas où les ressources financières sont insuffisantes. De même, et pour la même raison, la référence à «l’assistance et la coopération internationales» au paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte, ainsi qu’aux «mesures d’ordre international» en son article 23, est en l’occurrence particulièrement pertinente. Lorsqu’un État partie manque manifestement des ressources financières ou des compétences nécessaires pour «établir et adopter» un plan détaillé, la communauté internationale a indéniablement l’obligation de l’aider.

10.Réalisation progressive. Le plan doit permettre la réalisation progressive du droit à un enseignement primaire obligatoire et gratuit au titre de l’article 14. Néanmoins, à la différence du paragraphe 1 de l’article 2, l’article 14 prévoit que les mesures doivent être prises «dans un nombre raisonnable d’années» et en outre que ce délai doit être «fixé par ce plan». Autrement dit, le plan doit expressément fixer une série de dates prévues pour chacune des étapes de sa mise en œuvre. Cela montre à quel point l’obligation en question est importante et relativement stricte. En outre, il convient de souligner à cet égard que l’État partie doit pleinement et immédiatement s’acquitter de ses autres obligations dont la non‑discrimination.

11.Le Comité prie tout État partie dont la situation relève de l’article 14 de faire en sorte que le contenu dudit article soit pleinement respecté et que le plan élaboré lui soit présenté en tant que partie intégrante des rapports soumis en vertu du Pacte. Il encourage par ailleurs les États parties à solliciter, le cas échéant, l’aide des institutions internationales compétentes, notamment l’Organisation internationale du Travail (OIT), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale, tant en vue de l’élaboration des plans d’action visés à l’article 14 que de leur mise en œuvre ultérieure. En outre, le Comité demande aux organisations internationales compétentes d’aider autant que faire se peut les États parties à s’acquitter sans retard de leurs obligations.

Vingtième session (1999)*

Observation générale n o  12: Le droit à une nourriture suffisante (art. 11 du Pacte)

Introduction et principes de base

1.Le droit fondamental à une nourriture suffisante est reconnu dans plusieurs instruments du droit international. Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels en traite de façon plus complète qu’aucun autre instrument. Au paragraphe 1 de son article 11, les États parties reconnaissent «le droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle‑même et sa famille, y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants, ainsi qu’à une amélioration constante de ses conditions d’existence» et, au paragraphe 2 du même article, ils reconnaissent que des mesures plus immédiates et urgentes peuvent être nécessaires pour assurer «le droit fondamental ... d’être à l’abri de la faim et de la malnutrition». Le droit fondamental à une nourriture suffisante est d’une importance cruciale pour la jouissance de tous les droits. Il s’applique à toute personne. Aussi les mots «pour elle‑même et sa famille» figurant au paragraphe 1 de l’article 11 n’impliquent‑ils pas de limitations de l’applicabilité de ce droit dans le cas d’individus ou lorsqu’il s’agit de ménages dont le chef est une femme.

2.Depuis 1979, le Comité a accumulé au fil des années, à l’occasion de l’examen des rapports des États parties, une quantité appréciable de renseignements concernant le droit à une nourriture suffisante. Il a noté que, bien qu’il existe pour la présentation des rapports des directives portant sur le droit à une nourriture suffisante, seuls quelques États parties ont fourni des renseignements suffisants et assez précis pour lui permettre de déterminer quelle est la situation dans les pays concernés et de mettre en évidence les obstacles à la réalisation de ce droit. La présente Observation générale a pour but de préciser certains des principaux points que le Comité juge importants à propos du droit à une nourriture suffisante. Elle a été rédigée comme suite à la demande que les États Membres ont faite lors du Sommet mondial de l’alimentation, en 1996, de mieux définir les droits concernant la nourriture énoncés à l’article 11 du Pacte ainsi qu’à une invitation expresse adressée au Comité à accorder une attention particulière au Plan d’action adopté par le Sommet lorsqu’il surveille l’application des mesures spécifiques prévues à l’article 11 du Pacte.

3.Comme suite à ces demandes, le Comité a examiné les rapports et autres documents pertinents de la Commission des droits de l’homme et de la Sous‑Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités relatifs au droit à une alimentation suffisante en tant que droit de l’homme; il a consacré à la question une journée de débat général lors de sa dix‑septième session, en 1997, prenant en considération le projet de code international de conduite sur le droit fondamental à une alimentation suffisante élaboré par des organisations non gouvernementales internationales; il a participé à deux consultations d’experts sur le droit à une alimentation suffisante en tant que droit de l’homme, organisées par le Haut‑Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme, à Genève en décembre 1997, et à Rome en novembre 1998 conjointement avec l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), et a pris note de leurs rapports finals. En avril 1999, le Comité a participé à un colloque sur le contenu et les orientations des politiques et programmes d’alimentation et de nutrition envisagés dans l’optique des droits de l’homme, organisé par le Sous‑Comité de la nutrition du Comité administratif de coordination à sa vingt‑sixième session, à Genève, sous les auspices du Haut‑Commissariat aux droits de l’homme.

4.Le Comité affirme que le droit à une nourriture suffisante est indissociable de la dignité intrinsèque de la personne humaine et est indispensable à la réalisation des autres droits fondamentaux consacrés dans la Charte internationale des droits de l’homme. Il est également indissociable de la justice sociale et exige l’adoption, au niveau national comme au niveau international, de politiques économiques, environnementales et sociales appropriées visant à l’élimination de la pauvreté et à la réalisation de tous les droits de l’homme pour tous.

5.Bien que la communauté internationale ait fréquemment réaffirmé l’importance du respect intégral du droit à une nourriture suffisante, entre les normes énoncées à l’article 11 du Pacte et la situation qui règne dans de nombreuses parties du monde, l’écart reste préoccupant. Plus de 840 millions de personnes à travers le monde, pour la plupart dans les pays en développement, souffrent chroniquement de la faim; des millions de personnes sont en proie à la famine par suite de catastrophes naturelles, de la multiplication des troubles civils et des guerres dans certaines régions et de l’utilisation de l’approvisionnement alimentaire comme arme politique. Le Comité relève que, si les problèmes de la faim et de la malnutrition sont souvent particulièrement aigus dans les pays en développement, la malnutrition, la sous‑alimentation et d’autres problèmes qui mettent en jeu le droit à une nourriture suffisante et le droit d’être à l’abri de la faim sont présents aussi dans certains des pays les plus avancés sur le plan économique. Fondamentalement, la cause du problème de la faim et de la malnutrition n’est pas le manque de nourriture mais le fait que de vastes segments de la population mondiale n’ont pas accès à la nourriture disponible, en raison entre autres de la pauvreté.

Contenu normatif des paragraphes 1 et 2 de l’article 11

6.Le droit à une nourriture suffisante est réalisé lorsque chaque homme, chaque femme et chaque enfant, seul ou en communauté avec d’autres, a physiquement et économiquement accès à tout moment à une nourriture suffisante ou aux moyens de se la procurer. Le droit à une nourriture suffisante ne doit donc pas être interprété dans le sens étroit ou restrictif du droit à une ration minimum de calories, de protéines ou d’autres nutriments spécifiques. Il doit être réalisé progressivement. Cela étant, les États ont l’obligation fondamentale d’adopter les mesures nécessaires pour lutter contre la faim, comme le prévoit le paragraphe 2 de l’article 11, même en période de catastrophe naturelle ou autre.

Adéquation et durabilité de la disponibilité de nourriture et possibilité d’obtenir cette nourriture

7.La notion d’adéquation est particulièrement importante dans le cas du droit à l’alimentation car elle recouvre divers facteurs dont il faut tenir compte pour déterminer si tel ou tel aliment que l’on peut se procureur, ou tel ou tel régime alimentaire, peut être considéré comme le plus approprié compte tenu des circonstances au sens de l’article 11 du Pacte. La notion de durabilité est intrinsèquement liée à celle de nourriture suffisante ou sécurité alimentaire et implique que les générations actuelles et futures aient la possibilité d’obtenir cette nourriture. Ce que recouvre précisément la notion d’«adéquation» est dans une grande mesure déterminé par les conditions sociales, économiques, culturelles, climatiques, écologiques et autres, tandis que la «durabilité» renferme l’idée de disponibilité et d’accessibilité à long terme.

8.Le Comité estime que le contenu essentiel du droit à une nourriture suffisante comprend les éléments suivants:

La disponibilité de nourriture exempte de substances nocives et acceptable dans une culture déterminée, en quantité suffisante et d’une qualité propre à satisfaire les besoins alimentaires de l’individu;

L’accessibilité ou possibilité d’obtenir cette nourriture d’une manière durable et qui n’entrave pas la jouissance des autres droits de l’homme.

9.Pour satisfaire les besoins alimentaires, le régime alimentaire dans son ensemble doit contenir une combinaison des nutriments nécessaires pour assurer la croissance physique et mentale, le développement et la subsistance de l’individu, ainsi qu’une activité physique, conformément aux besoins physiologiques de l’être humain à tous les stades du cycle de vie et en fonction du sexe et de la profession. Il faudra donc peut‑être prendre des mesures pour assurer, adapter ou renforcer la diversité de l’alimentation ainsi que des modes de consommation et d’alimentation appropriés, y compris l’allaitement au sein, tout en veillant à ce que des modifications de la disponibilité de nourriture et de l’accès aux approvisionnements alimentaires à tout le moins n’aient pas de répercussions négatives sur le régime et l’apport alimentaires.

10.Pour que la nourriture soit exempte de substances nocives, il faut que les pouvoirs publics et le secteur privé imposent des normes de sécurité des produits alimentaires et prennent une série de mesures de protection afin d’empêcher que les denrées alimentaires ne soient contaminées par frelatage et/ou par suite d’une mauvaise hygiène du milieu ou d’un traitement inapproprié aux différents stades de la chaîne alimentaire; il faut également veiller à identifier et à éviter ou détruire les toxines naturelles.

11.Pour que la nourriture soit acceptable sur le plan culturel ou pour le consommateur, il faut également tenir compte, dans toute la mesure possible, des valeurs subjectives, n’ayant rien à voir avec la nutrition, qui s’attachent aux aliments et à la consommation alimentaire, ainsi que des préoccupations du consommateur avisé quant à la nature des approvisionnements alimentaires auxquels il a accès.

12.La disponibilité de nourriture vise les possibilités soit de tirer directement son alimentation de la terre ou d’autres ressources naturelles, soit de disposer de systèmes de distribution, de traitement et de marché opérants capables d’acheminer les produits alimentaires du lieu de production à l’endroit où ils sont nécessaires en fonction de la demande.

13.L’accessibilité est à la fois économique et physique:

L’accessibilité économique signifie que les dépenses d’une personne ou d’un ménage consacrées à l’acquisition des denrées nécessaires pour assurer un régime alimentaire adéquat soient telles qu’elles n’entravent pas la satisfaction des autres besoins élémentaires. Elle s’applique à tout mode d’acquisition ou toute prestation par lesquels les gens se procurent leur nourriture et permet de déterminer dans quelle mesure le droit à une alimentation suffisante est assuré. Il se peut qu’il faille prêter attention dans le cadre de programmes spéciaux aux groupes socialement vulnérables, comme les personnes sans terre et les autres segments particulièrement démunis de la population.

L’accessibilité physique signifie que chacun, y compris les personnes physiquement vulnérables, comme les nourrissons et les jeunes enfants, les personnes âgées, les handicapés, les malades en phase terminale et les personnes qui ont des problèmes médicaux persistants, dont les malades mentaux, doit avoir accès à une nourriture suffisante. Il se peut qu’il faille prêter une attention particulière et parfois donner la priorité à cet égard aux victimes de catastrophes naturelles, aux personnes vivant dans des zones exposées aux catastrophes et aux autres groupes particulièrement défavorisés. De nombreux groupes de population autochtones, dont l’accès à leurs terres ancestrales peut être menacé, sont particulièrement vulnérables.

Obligations et violations

14.La nature des obligations juridiques des États parties est énoncée à l’article 2 du Pacte et fait l’objet de l’Observation générale no 3 du Comité (1990). La principale obligation consiste à agir en vue d’assurer progressivement le plein exercice du droit à une nourriture suffisante, ce qui impose l’obligation de progresser aussi rapidement que possible vers cetobjectif. Chaque État est tenu d’assurer à toute personne soumise à sa juridiction l’accès à un minimum de nourriture indispensable, qui soit suffisante, adéquate sur le plan nutritionnel et salubre, afin de faire en sorte que cette personne soit à l’abri de la faim.

15.Comme tous les autres droits de l’homme, le droit à une nourriture suffisante impose aux États parties trois sortes ou niveaux d’obligation: les obligations de respecter et de protéger ce droit et de lui donner effet. Cette dernière obligation comprend en fait l’obligation de prêter assistance et celle de distribuer des vivres*. L’obligation qu’ont les États parties de respecter le droit de toute personne d’avoir accès à une nourriture suffisante leur impose de s’abstenir de prendre des mesures qui aient pour effet de priver quiconque de cet accès. Leur obligation de protéger ce droit leur impose de veiller à ce que des entreprises ou des particuliers ne privent pas des individus de l’accès à une nourriture suffisante. L’obligation qu’a l’État de donner effet à ce droit (en faciliter l’exercice) signifie qu’il doit prendre les devants de manière à renforcer l’accès de la population aux ressources et aux moyens d’assurer sa subsistance, y compris la sécurité alimentaire, ainsi que l’utilisation desdits ressources et moyens. Enfin, chaque fois qu’un individu ou un groupe se trouve, pour des raisons indépendantes de sa volonté, dans l’impossibilité d’exercer son droit à une nourriture suffisante par les moyens dont il dispose, l’État a l’obligation de faire le nécessaire pour donner effet directement à ce droit (distribuer des vivres). Il a la même obligation envers les victimes de catastrophes, naturelles ou autres.

16.Certaines des mesures à prendre à ces différents niveaux d’obligation des États parties ont un caractère immédiat, tandis que d’autres sont des mesures à long terme, de façon à assurer progressivement le plein exercice du droit à l’alimentation.

17.Il y a violation du Pacte lorsqu’un État n’assure pas au moins le minimum essentiel requis pour que l’individu soit à l’abri de la faim. Pour déterminer quelles actions ou omissions constituent une violation du droit à l’alimentation, il est important de distinguer si l’État partie est dans l’incapacité de se conformer à cette obligation ou n’est pas enclin à le faire. Si un État partie fait valoir que des contraintes en matière de ressources le mettent dans l’impossibilité d’assurer l’accès à l’alimentation à ceux qui ne peuvent le faire par eux‑mêmes, il doit démontrer qu’aucun effort n’a été épargné pour utiliser toutes les ressources qui sont à sa disposition en vue de remplir, à titre prioritaire, ces obligations minimum. Ceci découle du paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte, en vertu duquel chacun des États parties est tenu de faire le nécessaire «au maximum de ses ressources disponibles», comme le Comité l’a précédemment souligné au paragraphe 10 de son Observation générale no 3. Il incombe donc à l’État, qui affirme ne pas pouvoir s’acquitter de son obligation pour des raisons indépendantes de sa volonté, de prouver que tel est bien le cas et qu’il s’est efforcé, sans succès, d’obtenir un soutien international pour assurer la disponibilité et l’accessibilité de la nourriture nécessaire.

18.En outre, toute discrimination en matière d’accès à la nourriture, ainsi qu’aux moyens et aux prestations permettant de se procurer de la nourriture, que cette discrimination soit fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, l’âge, la religion, les opinions politiques ou autres, l’origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation, dans le but d’infirmer la jouissance ou l’exercice, en pleine égalité, des droits économiques, sociaux et culturels, ou d’y porter atteinte, constitue une violation du Pacte.

19.Des violations du droit à l’alimentation peuvent être le fait d’une action directe de l’État ou d’autres entités insuffisamment réglementées par l’État, à savoir: abrogation ou suspension formelle de la législation nécessaire à l’exercice permanent du droit à l’alimentation; déni de l’accès à l’alimentation à certains individus ou groupes, que cette discrimination repose sur la législation ou qu’elle soit anticipative; prévention de l’accès à l’aide alimentaire à caractère humanitaire en cas de conflit interne ou d’autres situations d’urgence; adoption de mesures législatives ou de politiques manifestement incompatibles avec les obligations juridiques préexistantes touchant le droit à l’alimentation; et fait que l’État ne réglemente pas les activités de particuliers ou de groupes de façon à les empêcher de porter atteinte au droit d’autrui à l’alimentation, ou qu’il ne tient pas compte de ses obligations juridiques internationales concernant le droit à l’alimentation lorsqu’il conclut des accords avec d’autres États ou avec des organisations internationales.

20.Seuls les États sont parties au Pacte et ont donc, en dernière analyse, à rendre compte de la façon dont ils s’y conforment, mais tous les membres de la société − individus, familles, collectivités locales, organisations non gouvernementales, organisations de la société civile et secteur privé − ont des responsabilités dans la réalisation du droit à une nourriture suffisante. L’État doit assurer un environnement qui facilite l’exercice de ces responsabilités. Les entreprises privées − nationales et transnationales − doivent mener leurs activités dans le cadre d’un code de conduite qui favorise le respect du droit à une nourriture suffisante, arrêté d’un commun accord avec le gouvernement et la société civile.

Mise en œuvre à l’échelon national

21.Inévitablement, les moyens les plus appropriés de donner effet au droit à une alimentation suffisante varient de façon très sensible d’un État partie à l’autre. Chaque État a une certaine latitude pour choisir ses méthodes, mais le Pacte impose sans ambiguïté que chaque État partie prenne toutes mesures nécessaires pour faire en sorte que toute personne soit à l’abri de la faim et puisse jouir dès que possible du droit à une alimentation suffisante. Il faut pour cela adopter une stratégie nationale visant à assurer la sécurité alimentaire et nutritionnelle pour tous, compte tenu des principes en matière de droits de l’homme qui définissent les objectifs, et formuler des politiques et des critères correspondants. L’État partie doit aussi recenser les ressources dont il dispose pour atteindre ces objectifs et définir la manière la plus rentable de les utiliser.

22.Cette stratégie devrait reposer sur la mise en évidence systématique des mesures et des activités correspondant à la situation et au contexte, s’inspirant du contenu normatif du droit à une nourriture suffisante et précisées en fonction des niveaux et de la nature des obligations des États parties visées au paragraphe 15 de la présente Observation générale. Ceci devrait faciliter la coordination entre les ministères et les autorités régionales et locales, et garantir que les politiques et les décisions administratives connexes sont compatibles avec les obligations découlant de l’article 11 du Pacte.

23.La formulation et l’application de stratégies nationales concernant le droit à l’alimentation passent par le respect intégral des principes de responsabilité, de transparence, de participation de la population, de décentralisation, d’efficacité du pouvoir législatif et d’indépendance du pouvoir judiciaire. La bonne gouvernance est indispensable à la réalisation de tous les droits de l’homme, s’agissant notamment d’éliminer la pauvreté et d’assurer un niveau de vie satisfaisant pour tous.

24.Il faudrait concevoir des mécanismes institutionnels appropriés pour assurer un processus représentatif tendant à la formulation d’une stratégie, en faisant appel à toutes les compétences disponibles dans le pays en matière d’alimentation et de nutrition. La stratégie devrait spécifier les responsabilités et les délais quant à l’application des mesures nécessaires.

25.La stratégie devrait viser les problèmes clefs, prévoir des mesures portant sur tous les aspects du système alimentaire, à savoir la production, le traitement, la distribution et la consommation de produits alimentaires salubres, ainsi que des mesures parallèles dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’emploi et de la sécurité sociale. Il faudrait veiller à assurer la gestion et l’utilisation les plus durables des ressources naturelles et autres servant à la production alimentaire aux niveaux national, régional, local et à celui des ménages.

26.La stratégie devrait tenir particulièrement compte de la nécessité de prévenir la discrimination dans l’accès à la nourriture ou aux ressources servant à la production alimentaire. Elle devrait prévoir les garanties d’un accès sans restriction et en pleine égalité aux ressources économiques, en particulier pour les femmes, y compris le droit de posséder la terre et d’autres biens ainsi que d’en hériter, le droit au crédit, aux ressources naturelles et aux technologies appropriées; des mesures visant à faire respecter et à protéger l’emploi indépendant et le travail assurant la rémunération qui procure une existence décente aux salariés et à leur famille (comme stipulé à l’alinéa a ii de l’article 7 du Pacte); et la tenue de registres fonciers (portant notamment sur les forêts).

27.Dans le cadre de leurs obligations de protéger la base de ressources servant à la production alimentaire, les États parties devraient prendre les mesures voulues pour faire en sorte que les activités des entreprises privées et de la société civile soient en conformité avec le droit à l’alimentation.

28.Même lorsqu’un État fait face à de sévères limitations de ressources en raison d’un processus d’ajustement économique, d’une récession économique, de conditions climatiques ou d’autres facteurs, des dispositions devraient être prises pour donner spécialement effet au droit des groupes de population et des individus vulnérables à une nourriture suffisante.

Critères et législation ‑cadre

29.Pour mettre en œuvre les stratégies de pays visées ci‑dessus, les États devraient établir des critères pour le suivi aux échelons national et international. À cet égard, ils devraient envisager d’adopter une loi ‑cadre en tant que principal instrument de l’application de leur stratégie nationale concernant le droit à l’alimentation. Cette loi‑cadre devrait contenir les dispositions ci‑après: but; objectifs à atteindre et délai fixé à cet effet; moyens d’atteindre le but recherché, définis en termes généraux, s’agissant en particulier de la collaboration envisagée avec la société civile et le secteur privé ainsi qu’avec les organisations internationales; responsabilité institutionnelle de ce processus; et mécanismes nationaux de suivi du processus ainsi que procédures de recours possible. Les États parties devraient faire participer activement les organisations de la société civile à l’élaboration de ces critères et de la législation‑cadre.

30.Les programmes et organismes compétents des Nations Unies devraient, sur demande, prêter leur concours à la rédaction de la législation‑cadre et à l’examen de la législation sectorielle. La FAO, par exemple, dispose de compétences considérables et a accumulé une somme de connaissances concernant la législation dans le domaine de l’alimentation et de l’agriculture. Le Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) possède des compétences équivalentes en matière de législation touchant le droit des nourrissons et des jeunes enfants à une nourriture suffisante dans le cadre de la protection maternelle et infantile, y compris la législation visant à favoriser l’allaitement au sein, et touchant la réglementation de la commercialisation des substituts du lait maternel.

Suivi

31.Les États parties doivent mettre en place et faire fonctionner des mécanismes permettant de suivre les progrès accomplis dans la voie de la réalisation du droit de tous à une nourriture suffisante, de cerner les facteurs et les difficultés faisant obstacle à l’exécution de leurs obligations et de faciliter l’adoption de mesures correctrices d’ordre législatif et administratif, notamment de mesures pour s’acquitter des obligations que leur imposent le paragraphe 1 de l’article 2 et l’article 23 du Pacte.

Recours et responsabilité

32.Toute personne ou tout groupe qui est victime d’une violation du droit à une nourriture suffisante devrait avoir accès à des recours effectifs, judiciaires ou autres, aux échelons tant national qu’international. Toutes les victimes de telles violations ont droit à une réparation adéquate − réparation, indemnisation, gain de cause ou garantie de non‑répétition. Les médiateurs nationaux et les commissions nationales des droits de l’homme devraient prêter attention aux violations du droit à l’alimentation.

33.L’incorporation dans l’ordre juridique interne des instruments internationaux reconnaissant le droit à l’alimentation, ou la reconnaissance de leur applicabilité, peut accroître sensiblement le champ et l’efficacité des mesures correctrices et devrait être encouragée dans tous les cas. Les tribunaux seraient alors habilités à se prononcer sur les violations du contenu essentiel du droit à l’alimentation en invoquant directement les obligations découlant du Pacte.

34.Les magistrats et les autres membres des professions judiciaires sont invités à prêter plus d’attention, dans l’exercice de leurs fonctions, aux violations du droit à l’alimentation.

35.Les États parties doivent respecter et protéger le travail des défenseurs des droits de l’homme et des autres membres de la société civile qui aident les groupes vulnérables à exercer leur droit à une alimentation suffisante.

Obligations internationales

États parties

36.Dans l’esprit de l’Article 56 de la Charte des Nations Unies, des dispositions spécifiques du paragraphe 1 de l’article 2, de l’article 11 et de l’article 23 du Pacte, et de la Déclaration de Rome du Sommet mondial de l’alimentation, les États parties devraient reconnaître le rôle essentiel de la coopération internationale et honorer leur engagement de prendre conjointement et séparément des mesures pour assurer la pleine réalisation du droit à une nourriture suffisante. Pour s’acquitter de cet engagement, ils devraient prendre des mesures pour respecter l’exercice du droit à l’alimentation dans les autres pays, protéger ce droit, faciliter l’accès à la nourriture et fournir l’aide nécessaire en cas de besoin. Les États parties devraient, par voie d’accords internationaux s’il y a lieu, faire en sorte que le droit à une nourriture suffisante bénéficie de l’attention voulue et envisager d’élaborer à cette fin de nouveaux instruments juridiques internationaux.

37.Les États parties devraient s’abstenir en tout temps d’imposer des embargos sur les produits alimentaires ou des mesures analogues mettant en péril, dans d’autres pays, les conditions de la production de vivres et l’accès à l’alimentation. L’approvisionnement alimentaire ne devrait jamais être utilisé comme instrument de pression politique ou économique. À cet égard, le Comité réaffirme la position qu’il a exprimée dans son Observation générale no 8, concernant la relation entre les sanctions économiques et le respect des droits économiques, sociaux et culturels.

États et organisations internationales

38.Les États ont, conformément à la Charte des Nations Unies, une responsabilité conjointe et individuelle de coopérer à la fourniture de secours en cas de catastrophe et d’une aide humanitaire en période d’urgence, y compris une assistance aux réfugiés et aux personnes déplacées dans leur propre pays. Chaque État devrait contribuer à cette tâche selon ses capacités. Le rôle du Programme alimentaire mondial (PAM) et du Haut‑Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), et de plus en plus celui de l’UNICEF et de la FAO, sont particulièrement importants à cet égard et devraient être renforcés. En matière d’aide alimentaire, priorité devrait être donnée aux populations les plus vulnérables.

39.Autant que faire se peut, l’aide alimentaire devrait être fournie de façon à ne pas avoir de répercussion néfaste sur les producteurs locaux et les marchés locaux, et devrait être organisée de manière à permettre aux bénéficiaires de recouvrer leur autonomie en matière alimentaire. Cette aide devrait être fonction des besoins des bénéficiaires. Les produits alimentaires faisant l’objet d’échanges internationaux ou livrés dans le cadre de programmes d’aide doivent être salubres et culturellement acceptables pour la population bénéficiaire.

ONU et autres organisations internationales

40.Le rôle que jouent les organismes des Nations Unies, notamment par le biais du plan‑cadre des Nations Unies pour l’aide au développement, au niveau des pays, en favorisant la réalisation du droit à l’alimentation revêt une importance particulière. Il faut poursuivre les efforts qui sont menés pour la réalisation de ce droit de façon à accroître la cohérence et l’interaction entre tous les acteurs concernés, y compris les diverses composantes de la société civile. Les organisations qui s’occupent d’alimentation − FAO, PAM et Fonds international pour le développement agricole (FIDA) −, en collaboration avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), l’UNICEF, la Banque mondiale et les banques régionales de développement, devraient coopérer plus efficacement, en mettant à profit leurs compétences respectives, à la réalisation du droit à l’alimentation à l’échelon national, en respectant dûment leurs mandats respectifs.

41.Les institutions financières internationales, notamment le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale, devraient faire une plus large place à la protection du droit à l’alimentation dans leurs politiques de prêt et leurs accords de crédit ainsi que dans les mesures internationales visant à régler la crise de la dette. Il faudrait veiller, conformément au paragraphe 9 de l’Observation générale no 2 du Comité, à ce que dans tout programme d’ajustement structurel le droit à l’alimentation soit protégé.

Vingt et unième session (1999)

Observation générale n o  13: Le droit à l’éducation (art. 13 du Pacte)

1.L’éducation est à la fois un droit fondamental en soi et une des clefs de l’exercice des autres droits inhérents à la personne humaine. En tant que droit qui concourt à l’autonomisation de l’individu, l’éducation est le principal outil qui permette à des adultes et à des enfants économiquement et socialement marginalisés de sortir de la pauvreté et de se procurer le moyen de participer pleinement à la vie de leur communauté. L’éducation joue un rôle majeur, qu’il s’agisse de rendre les femmes autonomes, de protéger les enfants contre l’exploitation de leur travail, l’exercice d’un travail dangereux ou l’exploitation sexuelle, de promouvoir les droits de l’homme et la démocratie, de préserver l’environnement ou encore de maîtriser l’accroissement de la population. L’éducation est de plus en plus considérée comme un des meilleurs investissements financiers que les États puissent réaliser. Cependant, son importance ne tient pas uniquement aux conséquences qu’elle a sur le plan pratique. Une tête bien faite, un esprit éclairé et actif capable de vagabonder librement est une des joies et des récompenses de l’existence.

2.Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels consacre deux articles au droit à l’éducation, les articles 13 et 14. L’article 13, qui est la disposition la plus longue du Pacte, est en la matière la norme du droit international relatif aux droits de l’homme la plus large par sa portée et la plus détaillée. Le Comité a déjà adopté l’Observation générale no 11 relative à l’article 14 (plans d’action pour l’enseignement primaire). L’Observation générale no 11 et la présente Observation générale se complètent et doivent être considérées conjointement. Le Comité n’est pas sans savoir que pour des millions de personnes à travers le monde, l’exercice du droit à l’éducation demeure un objectif lointain qui, de surcroît, dans de nombreux cas, s’éloigne de plus en plus. Le Comité est par ailleurs conscient des immenses obstacles structurels et autres qui empêchent l’application intégrale de l’article 13 dans de nombreux États parties.

3.En vue d’aider les États parties à appliquer le Pacte et à s’acquitter de l’obligation qu’ils ont de présenter des rapports, la présente Observation générale porte essentiellement sur le contenu normatif de l’article 13 (sect. I, par. 4 à 42), quelques‑unes des obligations qui en découlent (sect. II, par. 43 à 57) et certaines violations caractéristiques (sect. II, par. 58 et 59). Dans la section III, il est brièvement fait état des obligations qui incombent à des acteurs autres que les États parties. Cette observation générale est fondée sur l’expérience que le Comité a acquise au fil des ans en examinant les rapports des États parties.

1. Le contenu normatif de l’article 13

Article 13, paragraphe 1: Buts et objectifs de l’éducation

4.Les États parties conviennent que l’enseignement, public ou privé, formel ou non, doit tendre à la réalisation des buts et objectifs énoncés au paragraphe 1 de l’article 13. Le Comité note que ces objectifs reflètent les buts et principes fondamentaux de l’Organisation des Nations Unies, tels qu’ils sont consacrés aux Articles 1 et 2 de la Charte des Nations Unies. Ces objectifs se retrouvent aussi pour l’essentiel au paragraphe 2 de l’article 26 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, encore que le paragraphe 1 de l’article 13 aille plus loin que la Déclaration sur trois points: l’éducation doit viser à l’épanouissement du «sens de la dignité» de la personnalité humaine; elle doit «mettre toute personne en mesure de jouer un rôle utile dans une société libre»; elle doit favoriser la compréhension entre tous les groupes «ethniques» ainsi qu’entre toutes les nations et tous les groupes raciaux ou religieux. Parmi les objectifs qui sont communs à la Déclaration universelle des droits de l’homme (par. 2 de l’article 26) et au Pacte (par. 1 de l’article 13), le plus fondamental peut‑être est que l’éducation «doit viser au plein épanouissement de la personnalité humaine».

5.Le Comité note que depuis l’adoption du Pacte par l’Assemblée générale en 1966, d’autres instruments internationaux ont développé les objectifs vers lesquels l’éducation doit tendre. Le Comité estime donc que les États parties sont tenus de veiller à ce que l’enseignement, sous toutes ses formes et à tous les niveaux, réponde aux buts et aux objectifs énoncés au paragraphe 1 de l’article 13, interprété à la lumière de la Déclaration mondiale sur l’éducation pour tous (Jomtien, Thaïlande, 1990) (art. 1), de la Convention relative aux droits de l’enfant (art. 29, par. 1), de la Déclaration et du Programme d’action de Vienne (première partie, par. 33, et deuxième partie, par. 80), ainsi que du Plan d’action en vue de la Décennie des Nations Unies pour l’éducation dans le domaine des droits de l’homme (par. 2). Si tous ces textes vont dans le même sens que le paragraphe 1 de l’article 13 du Pacte, ils renferment également certains éléments qui n’y figurent pas expressément, par exemple la mention de l’égalité entre les sexes et du respect de l’environnement. Ces nouveaux éléments, implicitement contenus au paragraphe 1 de l’article 13, correspondent à une interprétation contemporaine de ce paragraphe. Le Comité est conforté dans cette opinion par le fait que les textes susmentionnés ont reçu un large appui dans toutes les régions du monde.

Article 13, paragraphe 2: Droit de recevoir une éducation − observations générales

6.S’il est vrai que l’application précise de ces critères dépendra des conditions qui règnent dans chacun des États parties, il n’en demeure pas moins que l’enseignement, sous toutes ses formes et à tous les niveaux, doit répondre aux caractéristiques interdépendantes et essentielles ci‑après:

a)Dotations − les établissements d’enseignement et les programmes éducatifs doivent exister en nombre suffisant à l’intérieur de la juridiction de l’État partie. Leur fonctionnement est tributaire de nombreux facteurs, dont l’environnement dans lequel ils opèrent: par exemple, dans tous les cas, il faudra probablement prévoir des bâtiments ou autres structures offrant un abri contre les éléments naturels, des toilettes tant pour les filles que les garçons, un approvisionnement en eau potable, des enseignants ayant reçu une formation et percevant des salaires compétitifs sur le plan intérieur, des matériels pédagogiques, etc.; dans d’autres cas, il faudra prévoir également certains équipements, par exemple une bibliothèque, des ordinateurs et du matériel informatique;

b)Accessibilité − les établissements d’enseignement et les programmes éducatifs doivent être accessibles à tout un chacun, sans discrimination, à l’intérieur de la juridiction de l’État partie. L’accessibilité revêt trois dimensions qui se chevauchent:

Non‑discrimination: l’éducation doit être accessible à tous en droit et en fait, notamment aux groupes les plus vulnérables, sans discrimination fondée sur une quelconque des considérations sur lesquelles il est interdit de la fonder (voir les paragraphes 31 à 37 sur la non‑discrimination);

Accessibilité physique: l’enseignement doit être dispensé en un lieu raisonnablement accessible (par exemple dans une école de quartier) ou à travers les technologies modernes (par exemple l’enseignement à distance);

Accessibilité du point de vue économique: l’éducation doit être économiquement à la portée de tous. Il y a lieu de noter à ce sujet que le paragraphe 2 de l’article 13 est libellé différemment selon le niveau d’enseignement considéré: l’enseignement primaire doit être «accessible gratuitement à tous», tandis que les États parties sont tenus d’instaurer progressivement la gratuité de l’enseignement secondaire et de l’enseignement supérieur;

c)Acceptabilité − la forme et le contenu de l’enseignement, y compris les programmes scolaires et les méthodes pédagogiques, doivent être acceptables (par exemple, pertinents, culturellement appropriés et de bonne qualité) pour les étudiants et, selon que de besoin, les parents − sous réserve des objectifs auxquels doit viser l’éducation, tels qu’ils sont énumérés au paragraphe 1 de l’article 13, et des normes minimales en matière d’éducation qui peuvent être approuvées par l’État (voir les paragraphes 3 et 4 de l’article 13);

d)Adaptabilité − l’enseignement doit être souple de manière à pouvoir être adapté aux besoins de sociétés et de communautés en mutation, tout comme aux besoins des étudiants dans leur propre cadre social et culturel.

7.Dans l’application de ces critères «interdépendants et essentiels», c’est l’intérêt supérieur de l’apprenant qui doit l’emporter.

Article 13, paragraphe 2 a): Droit à l’enseignement primaire

8.L’enseignement primaire doit satisfaire aux critères des dotations, de l’accessibilité, de l’acceptabilité et de l’adaptabilité communs à l’enseignement sous toutes ses formes et à tous les niveaux.

9.Le Comité, pour interpréter correctement l’expression «enseignement primaire», se fonde sur la Déclaration mondiale sur l’éducation pour tous, où il est déclaré ce qui suit: «Le principal système de formation assurant l’éducation fondamentale des enfants en dehors de la famille est l’école primaire. L’enseignement primaire doit être universel, apporter une réponse aux besoins éducatifs fondamentaux de tous les enfants et tenir compte de la culture et des besoins de la communauté ainsi que des possibilités offertes par celle‑ci» (art. 5). Les «besoins éducatifs fondamentaux» sont définis à l’article premier de la Déclaration. Enseignement primaire et éducation de base, sans être synonymes, sont étroitement liés entre eux. À cet égard, le Comité entérine la position de l’UNICEF selon laquelle l’enseignement primaire est la composante la plus importante de l’éducation de base.

10.Tel qu’il est défini au paragraphe 2 a) de l’article 13, l’enseignement primaire revêt deux caractéristiques qui lui sont propres: il est «obligatoire» et «accessible gratuitement à tous». Pour les observations du Comité sur ces deux notions, voir les paragraphes 6 et 7 de l’Observation générale no 11 relative à l’article 14 du Pacte.

Article 13, paragraphe 2 b): Enseignement secondaire

11.L’enseignement secondaire doit satisfaire aux critères des dotations, de l’accessibilité, de l’acceptabilité et de l’adaptabilité communs à l’enseignement sous toutes ses formes et à tous les niveaux.

12.S’il est vrai que l’enseignement secondaire, dans son contenu, variera d’un État partie à l’autre et dans le temps, il n’en reste pas moins qu’il est destiné à compléter l’éducation de base et à affermir la base d’une éducation permanente et de l’épanouissement de la personnalité. Il prépare les étudiants à l’enseignement professionnel et supérieur. Le paragraphe 2 b) de l’article 13 s’applique à l’enseignement secondaire «sous ses différentes formes», ce qui signifie que l’enseignement secondaire requiert des programmes d’études souples et des systèmes de formation variés qui répondent aux besoins des étudiants dans des contextes sociaux et culturels différents. Le Comité encourage les programmes éducatifs mis en place parallèlement au réseau scolaire ordinaire existant dans le secondaire.

13.Aux termes du paragraphe 2 b) de l’article 13, l’enseignement secondaire «doit être généralisé et rendu accessible à tous par tous les moyens appropriés et notamment par l’instauration progressive de la gratuité». Le mot «généralisé» signifie premièrement que l’enseignement secondaire n’est pas subordonné à la capacité ou à l’aptitude apparentes de l’apprenant et deuxièmement qu’il sera dispensé sur l’ensemble du territoire de manière à pouvoir être accessible à tous de la même manière. Pour l’interprétation du mot «accessible» donnée par le Comité, voir le paragraphe 6 ci‑dessus. L’expression «par tous les moyens appropriés» renforce l’idée que les États parties doivent adopter des démarches variées et novatrices pour assurer un enseignement secondaire dans des contextes sociaux et culturels différents.

14.L’expression «l’instauration progressive de la gratuité» signifie que les États doivent certes donner la priorité à la gratuité de l’enseignement primaire, mais qu’ils ont aussi l’obligation de prendre des mesures concrètes en vue d’assurer à terme la gratuité de l’enseignement secondaire et de l’enseignement supérieur. Pour les observations générales du Comité sur la signification du mot «gratuité», voir le paragraphe 7 de l’Observation générale no 11 relative à l’article 14.

Enseignement technique et professionnel

15.L’enseignement technique et professionnel s’inscrit aussi bien dans le droit à l’éducation que dans le droit au travail (art. 6, par. 2). Le paragraphe 2 b) de l’article 13 se situe dans le cadre de l’enseignement secondaire, ce qui atteste son importance particulière à ce niveau. Toutefois, le paragraphe 2 de l’article 6 mentionne la formation technique et professionnelle en général, sans préciser le niveau auquel elle doit être dispensée, tout en lui reconnaissant un rôle plus large en ce qu’elle contribue «à assurer un développement économique, social et culturel constant et un plein emploi productif». De même, la Déclaration universelle des droits de l’homme stipule que «l’enseignement technique et professionnel doit être généralisé» (art. 26, par. 1). Le Comité en conclut que l’enseignement technique et professionnel fait partie intégrante de l’enseignement, à tous les niveaux.

16.L’initiation à la technologie et la préparation à l’entrée dans le monde du travail ne devraient pas être l’apanage de l’enseignement technique et professionnel: elles doivent être appréhendées comme un élément de l’enseignement général. La Convention de l’UNESCO sur l’enseignement technique et professionnel définit l’expression «enseignement technique et professionnel» comme désignant «toutes les formes et tous les degrés du processus d’éducation où interviennent, outre l’acquisition de connaissances générales, l’étude de techniques et de sciences connexes et l’acquisition de compétences pratiques, de savoir‑faire, d’attitudes et d’éléments de compréhension en rapport avec les professions pouvant s’exercer dans les différents secteurs de la vie économique et sociale» (art. 1, al. a). Cette position apparaît également dans certaines conventions de l’OIT. Dans ce sens, le droit à l’enseignement technique et professionnel revêt les aspects suivants:

a)Il aide les étudiants à acquérir des connaissances et des compétences qui leur permettent de s’épanouir et de devenir autonomes et aptes à occuper un emploi, et contribue à la productivité de leur famille et de leur communauté, y compris le développement économique et social de l’État partie;

b)Il prend en considération le contexte éducatif, culturel et social de la population considérée; les compétences, connaissances et qualifications requises dans les différents secteurs de l’économie; et l’hygiène industrielle et le bien‑être;

c)Il prévoit le recyclage des adultes dont les connaissances et compétences sont devenues obsolètes suite à l’évolution des techniques, de la situation économique ou du marché de l’emploi, ou aux transformations sociales ou autres;

d)Il comprend des programmes qui donnent aux étudiants, en particulier ceux des pays en développement, la possibilité de recevoir un enseignement technique et professionnel dans d’autres États, dans la perspective du transfert et de l’adaptation de technologies;

e)Compte tenu des dispositions du Pacte relatives à la non‑discrimination et à l’égalité, il comprend des programmes d’enseignement technique et professionnel qui encouragent la formation technique et professionnelle des femmes, des filles, des jeunes non scolarisés, des jeunes sans emploi, des enfants de travailleurs migrants, des réfugiés, des personnes souffrant d’un handicap et des membres d’autres groupes défavorisés.

Article 13, paragraphe 2 c): Droit à l’enseignement supérieur

17.L’enseignement supérieur doit satisfaire aux critères des dotations, de l’accessibilité, de l’acceptabilité et de l’adaptabilité communs à l’enseignement sous toutes ses formes et à tous les niveaux.

18.L’alinéa c du paragraphe 2 de l’article 13 est libellé sur le modèle de l’alinéa b de ce même paragraphe, à trois différences près. L’alinéa c ne mentionne ni l’enseignement «sous ses différentes formes» ni expressément l’enseignement technique et professionnel. De l’avis du Comité, ces deux omissions ne tiennent qu’à une différence d’éclairage. Pour répondre aux besoins des étudiants dans des contextes sociaux et culturels différents, l’enseignement supérieur doit être dispensé dans le cadre de programmes souples et de systèmes variés, comme par exemple l’enseignement à distance. Dans la pratique donc, et l’enseignement secondaire et l’enseignement supérieur doivent être accessibles «sous différentes formes». Par ailleurs, si l’alinéa c du paragraphe 2 de l’article 13 ne mentionne pas l’enseignement technique et professionnel, c’est que, compte tenu du paragraphe 2 de l’article 6 du Pacte et du paragraphe 1 de l’article 26 de la Déclaration universelle des droits de l’homme, l’enseignement technique et professionnel fait partie intégrante de l’enseignement à tous les niveaux, dont l’enseignement supérieur.

19.La troisième différence, la plus importante, entre les alinéas b et c du paragraphe 2 de l’article 13 tient au fait que le premier stipule que l’enseignement secondaire «doit être généralisé et rendu accessible à tous», et le second que l’enseignement supérieur «doit être rendu accessible à tous en pleine égalité, en fonction des capacités de chacun». Selon l’alinéa c du paragraphe 2 de l’article 13, l’enseignement supérieur n’a pas à être «généralisé: il doit uniquement être rendu accessible en fonction des capacités de chacun». Ces «capacités» devraient être appréciées eu égard à l’ensemble des connaissances et de l’expérience des intéressés.

20.Dans la mesure où le libellé des alinéas b et c du paragraphe 2 de l’article 13 est le même (il en est ainsi par exemple de l’expression «l’instauration progressive de la gratuité»), voir les observations qui précèdent à propos du paragraphe 2 b) de l’article 13.

Article 13, paragraphe 2 d): Droit à l’éducation de base

21.L’éducation de base doit satisfaire aux critères des dotations, de l’accessibilité, de l’acceptabilité et de l’adaptabilité communs à l’enseignement sous toutes ses formes et à tous les niveaux.

22.D’une façon générale, l’éducation de base visée correspond à l’éducation fondamentale exposée dans la Déclaration mondiale sur l’éducation pour tous. Selon le paragraphe 2 d) de l’article 13, «les personnes qui n’ont pas reçu d’instruction primaire ou qui ne l’ont pas reçue jusqu’à son terme» sont fondées à jouir du droit à l’éducation de base, ou éducation fondamentale telle que définie dans la Déclaration mondiale sur l’éducation pour tous.

23.Chacun ayant droit à ce qu’il soit répondu à ses «besoins éducatifs fondamentaux», au sens de la Déclaration mondiale, le droit à l’éducation de base n’est pas réservé à ceux «qui n’ont pas reçu d’instruction primaire ou qui ne l’ont pas reçue jusqu’à son terme». Il s’étend à tous ceux dont les «besoins éducatifs fondamentaux» n’ont pas été encore satisfaits.

24.Il est à souligner que la jouissance du droit à l’éducation de base n’est soumise à aucune condition d’âge ou de sexe: elle vaut pour les enfants, les adolescents et les adultes, y compris les personnes âgées. Dans ce sens, l’éducation de base fait partie intégrante de l’éducation des adultes et de l’éducation permanente. L’éducation de base étant un droit qui s’applique à tous les groupes d’âge, les programmes et les systèmes éducatifs correspondants doivent être conçus de manière à convenir aux apprenants de tous âges.

Article 13, paragraphe 2 e): Existence d’un réseau scolaire; mise en place d’un système adéquat de bourses; et amélioration des conditions matérielles du personnel enseignant

25.L’obligation de «poursuivre activement le développement d’un réseau scolaire à tous les échelons» signifie que les États parties sont tenus d’élaborer dans cette perspective une stratégie d’ensemble. Cette stratégie doit concerner les établissements d’enseignement à tous les niveaux, mais le Pacte exige des États parties qu’ils accordent la priorité à l’enseignement primaire (voir par. 51). L’expression «poursuivre activement» sous‑entend que les pouvoirs publics doivent accorder à la stratégie d’ensemble un certain rang de priorité et qu’en tout état de cause ils doivent l’appliquer vigoureusement.

26.L’expression «établir un système adéquat de bourses» doit être rapprochée des dispositions du Pacte sur la non‑discrimination et l’égalité: le système de bourses doit favoriser, dans des conditions d’égalité, l’accès à l’éducation des personnes appartenant aux groupes défavorisés.

27.Alors que le Pacte stipule qu’il faut «améliorer de façon continue les conditions matérielles du personnel enseignant», les conditions générales de travail des enseignants se sont, dans la pratique, détériorées ces dernières années dans de nombreux États parties au point de devenir inacceptables. Ce phénomène, outre qu’il est incompatible avec le paragraphe 2 e) de l’article 13, est un obstacle majeur à la pleine réalisation du droit des étudiants à l’éducation. Le Comité note par ailleurs la corrélation qui existe entre d’une part le paragraphe 2 e) de l’article 13 et de l’autre le paragraphe 2 de l’article 2, l’article 3 et les articles 6 à 8 du Pacte, en ce qui concerne notamment le droit des enseignants de s’organiser et de négocier des conventions collectives; il appelle l’attention des États parties sur la Recommandation conjointe UNESCO/OIT concernant la condition du personnel enseignant (1966) et la Recommandation de l’UNESCO concernant la condition du personnel enseignant de l’enseignement supérieur (1997); et il demande instamment aux États parties de faire rapport sur les mesures prises pour garantir à l’ensemble du personnel enseignant des conditions et un statut à la hauteur de son rôle.

Article 13, paragraphes 3 et 4: Droit à la liberté de l’éducation

28.Le paragraphe 3 de l’article 13 renferme deux éléments. Le premier concerne l’engagement des États parties de respecter la liberté des parents et des tuteurs de faire assurer l’éducation religieuse et morale de leurs enfants conformément à leurs propres convictions. Le Comité considère que cet élément du paragraphe 3 de l’article 13 permet l’enseignement dans les établissements publics de sujets tels que l’histoire générale des religions et la morale, à condition qu’il soit dispensé d’une manière impartiale et objective, respectueuse des libertés d’opinion, de conviction et d’expression. Il note que l’enseignement dans un établissement public d’une religion ou d’une conviction donnée est incompatible avec le paragraphe 3 de l’article 13, à moins que ne soient prévues des exemptions ou des possibilités de choix non discriminatoires correspondant aux vœux des parents et des tuteurs.

29.Le second élément du paragraphe 3 de l’article 13 concerne la liberté des parents et des tuteurs de choisir pour leurs enfants des établissements autres que ceux des pouvoirs publics, à condition qu’ils soient «conformes aux normes minimales qui peuvent être prescrites ou approuvées par l’État en matière d’éducation». Cette disposition est complétée par le paragraphe 4 de l’article 13, qui énonce notamment «la liberté des individus et des personnes morales de créer et de diriger des établissements d’enseignement», sous réserve que ceux‑ci soient conformes aux objectifs de l’éducation tels qu’énumérés au paragraphe 1 de l’article 13 et qu’ils répondent à certaines normes minimales. Ces normes minimales peuvent concerner l’admission, les programmes scolaires ou la reconnaissance des diplômes. Elles doivent être à leur tour conformes aux objectifs de l’éducation énoncés au paragraphe 1 de l’article 13.

30.En vertu du paragraphe 4 de l’article 13, toute personne, y compris les non‑nationaux, est libre de créer et de diriger des établissements d’enseignement. Cette liberté s’étend aux «personnes morales». Elle englobe le droit de créer et de diriger tout type d’établissement d’enseignement, y compris des écoles maternelles, des universités et des centres d’éducation pour adultes. Compte tenu des principes de non‑discrimination, d’égalité des chances et de participation effective de tous à la vie de la société, l’État est tenu de veiller à ce que la liberté dont il est question au paragraphe 4 de l’article 13 ne se traduise pas par des disparités extrêmes des possibilités d’éducation pour certains groupes sociaux.

Article 13: Notions spéciales d’application générale

Non ‑discrimination et égalité de traitement

31.L’interdiction de la discrimination, qui est consacrée au paragraphe 2 de l’article 2 du Pacte, n’est ni sujette à une mise en œuvre progressive ni tributaire des ressources disponibles: elle s’applique sans réserve et directement à tous les aspects de l’enseignement et vaut pour tous les motifs sur lesquels le droit international interdit de fonder l’exercice d’une discrimination quelle qu’elle soit. Le Comité interprète le paragraphe 2 de l’article 2 et l’article 3 à la lumière de la Convention de l’UNESCO concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l’enseignement et des dispositions pertinentes de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, de la Convention relative aux droits de l’enfant et de la Convention de l’OIT concernant les peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants, de 1989 (Convention no 169), et il souhaite appeler l’attention sur les considérations qui suivent.

32.L’adoption à titre temporaire de mesures spéciales destinées à garantir aux hommes et aux femmes et aux groupes défavorisés l’égalité de fait ne constitue pas une violation du principe de non‑discrimination pour ce qui est du droit à l’éducation, dès lors que ces mesures ne conduisent pas à l’application aux divers groupes de normes inégales ou distinctes et à condition qu’elles ne soient pas maintenues une fois atteints les objectifs auxquels elles répondaient.

33.Dans certaines circonstances, l’existence de systèmes ou d’établissements d’enseignement séparés destinés aux groupes entrant dans l’une des catégories énumérées au paragraphe 2 de l’article 2 sera réputée ne pas constituer une violation du Pacte. À cet égard, le Comité reprend à son compte l’article 2 de la Convention de l’UNESCO concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l’enseignement (1960).

34.Le Comité prend note de l’article 2 de la Convention relative aux droits de l’enfant et de l’alinéa e de l’article 3 de la Convention de l’UNESCO concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l’enseignement et confirme que le principe de non‑discrimination s’étend à toutes les personnes d’âge scolaire qui résident sur le territoire d’un État partie, y compris les non‑nationaux, indépendamment de leur statut juridique.

35.De grandes disparités en matière de dotations budgétaires qui se traduisent par la prestation de services de qualité différente selon le lieu de résidence des bénéficiaires peuvent constituer une discrimination au sens du Pacte.

36.Le Comité confirme le paragraphe 35 de son Observation générale no 5, qui traite du droit à l’éducation des personnes souffrant d’un handicap, de même que les paragraphes 36 à 42 de son Observation générale no 6, qui portent sur la situation des personnes âgées au regard des articles 13 à 15 du Pacte.

37.Les États parties doivent exercer un contrôle sur l’éducation − englobant l’ensemble des politiques éducatives, des établissements d’enseignement, des programmes, des dépenses et autres pratiques − de manière à détecter toute discrimination de fait et à y remédier. Les statistiques relatives à l’éducation devraient être ventilées par motif sur lequel il est interdit de fonder l’exercice d’une discrimination.

Libertés académiques et autonomie des établissements d’enseignement

38.Ayant examiné les rapports de nombreux États parties, le Comité est parvenu à la conclusion que le droit à l’éducation ne peut être exercé que s’il s’accompagne des libertés académiques tant pour le personnel enseignant que pour les étudiants. C’est pourquoi il juge bon et utile, même si cette question n’est pas explicitement visée à l’article 13, de formuler quelques observations à ce sujet. Les observations qui suivent concernent spécialement les établissements d’enseignement supérieur car, comme le Comité a pu le constater, le personnel enseignant de l’enseignement supérieur et les étudiants de l’enseignement supérieur sont particulièrement exposés aux pressions politiques et autres, ce qui sape les libertés académiques. Le Comité souhaite cependant souligner que le personnel enseignant et les élèves, à tous les niveaux de l’enseignement, sont fondés à jouir des libertés académiques, de sorte que nombre des observations ci‑après sont d’application générale.

39.Les membres de la communauté universitaire sont libres, individuellement ou collectivement, d’acquérir, de développer et de transmettre savoir et idées à travers la recherche, l’enseignement, l’étude, les discussions, la documentation, la production, la création ou les publications. Les libertés académiques englobent la liberté pour l’individu d’exprimer librement ses opinions sur l’institution ou le système dans lequel il travaille, d’exercer ses fonctions sans être soumis à des mesures discriminatoires et sans crainte de répression de la part de l’État ou de tout autre acteur, de participer aux travaux d’organismes universitaires professionnels ou représentatifs et de jouir de tous les droits de l’homme reconnus sur le plan international applicables aux autres individus relevant de la même juridiction. La jouissance des libertés académiques a pour contrepartie des obligations, par exemple celles de respecter les libertés académiques d’autrui, de garantir un débat contradictoire équitable et de réserver le même traitement à tous sans discrimination fondée sur l’un ou l’autre des motifs prescrits.

40.L’exercice des libertés académiques nécessite l’autonomie des établissements d’enseignement supérieur. Être autonome, c’est pour un établissement d’enseignement supérieur jouir du degré d’indépendance dont il a besoin pour prendre des décisions efficaces, qu’il s’agisse de ses travaux, de ses normes, de sa gestion ou de ses activités connexes. Il reste que cette autonomie doit être compatible avec les systèmes de contrôle public, en ce qui concerne en particulier les fonds octroyés par l’État. Vu les importants investissements publics réalisés dans l’enseignement supérieur, il importe d’établir un équilibre satisfaisant entre l’autonomie de l’établissement et l’obligation qu’il a de rendre des comptes. Dans ce domaine, il n’existe pas d’arrangement type unique: les arrangements institutionnels doivent néanmoins être raisonnables, justes et équitables et aussi transparents et ouverts à la participation que possible.

La discipline scolaire

41.De l’avis du Comité, les châtiments corporels sont incompatibles avec un des principes directeurs clefs du droit international relatif aux droits de l’homme, inscrit au préambule de la Déclaration universelle des droits de l’homme et des deux Pactes, à savoir la dignité humaine. D’autres règles disciplinaires peuvent l’être aussi, par exemple l’humiliation en public. De même, aucune règle de discipline ne devrait bafouer d’autres droits protégés par le Pacte, comme le droit à une alimentation. Les États parties sont dans l’obligation de prendre des mesures pour veiller à ce qu’aucun établissement d’enseignement, public ou privé, relevant de leur juridiction n’applique de règles disciplinaires incompatibles avec le Pacte. Le Comité salue les initiatives que certains États parties ont prises pour inciter les établissements d’enseignement à appréhender le problème de la discipline scolaire sous un angle «positif», non violent.

Limitations apportées à l’article 13

42.Le Comité tient à souligner que la clause restrictive du Pacte, à savoir l’article 4, vise principalement à protéger les droits des individus, plus qu’il n’autorise l’État à imposer des restrictions. L’État partie qui prononce la fermeture d’une université ou d’un autre établissement d’enseignement pour des motifs tels que la sécurité nationale ou la préservation de l’ordre public est tenu de justifier une mesure aussi grave au regard de chacune des conditions énoncées à l’article 4.

2. Obligations incombant aux États parties et manquements à ces obligations

Obligations juridiques générales

43.S’il est vrai que le Pacte prévoit la réalisation progressive des droits qui y sont énoncés et prend en considération les contraintes dues à la limitation des ressources disponibles, il n’en impose pas moins aux États parties diverses obligations avec effet immédiat. Les États parties ont des obligations immédiates au regard du droit à l’éducation: par exemple celle de «garantir» qu’il sera exercé «sans discrimination aucune» (art. 2, par. 2) et celle d’«agir» (art. 2, par. 1) en vue d’assurer l’application pleine et entière de l’article 13. Les mesures à prendre à cet effet doivent avoir un caractère «délibéré, concret et viser» au plein exercice du droit à l’éducation.

44.Le fait que la réalisation du droit à l’éducation s’inscrit dans le temps, c’est‑à‑dire qu’elle s’opère «progressivement», ne devrait pas être interprété comme privant les obligations de l’État partie de tout contenu effectif. Il signifie que les États parties ont pour obligation précise et constante «d’œuvrer aussi rapidement et aussi efficacement que possible» pour appliquer intégralement l’article 13.

45.Tout laisse supposer que le Pacte n’autorise aucune mesure régressive s’agissant du droit à l’éducation, ni d’ailleurs des autres droits qui y sont énumérés. S’il prend une mesure délibérément régressive, l’État partie considéré doit apporter la preuve qu’il l’a fait après avoir mûrement pesé toutes les autres solutions possibles et qu’elle est pleinement justifiée eu égard à l’ensemble des droits visés dans le Pacte et à l’ensemble des ressources disponibles.

46.Le droit à l’éducation, à l’instar de tous les droits de l’homme, impose trois catégories ou niveaux d’obligations aux États parties: les obligations de le respecter, de le protéger et de le mettre en œuvre. Cette dernière englobe du même coup deux obligations, celle d’en faciliter l’exercice et celle de l’assurer.

47.L’obligation de respecter le droit à l’éducation requiert des États parties qu’ils évitent de prendre des mesures susceptibles d’en entraver ou d’en empêcher l’exercice. L’obligation de le protéger requiert des États parties qu’ils prennent des mesures pour empêcher des tiers de s’immiscer dans son exercice. L’obligation de faciliter l’exercice du droit à l’éducation requiert des États qu’ils prennent des mesures concrètes permettant aux particuliers et aux communautés de jouir du droit à l’éducation et les aidant à le faire. Enfin, les États parties ont pour obligation d’assurer l’exercice du droit à l’éducation. D’une façon générale, ils sont tenus d’assurer l’exercice d’un droit donné énoncé dans le Pacte lorsqu’un particulier ou un groupe de particuliers sont incapables, pour des raisons échappant à leur contrôle, d’exercer ce droit avec les moyens dont ils disposent. Il reste que la portée de cette obligation est toujours subordonnée au libellé du Pacte.

48.À cet égard, deux aspects de l’article 13 méritent de retenir l’attention. Premièrement, cet article part à l’évidence du postulat que les États assument au premier chef la responsabilité de fournir directement des services éducatifs dans la plupart des cas: les États parties reconnaissent par exemple qu’«il faut poursuivre activement le développement d’un réseau scolaire à tous les échelons» (art. 13, par. 2 e)). Deuxièmement, vu que le libellé du paragraphe 2 de l’article 13 est différent selon qu’il s’agit de l’enseignement primaire, de l’enseignement secondaire, de l’enseignement supérieur ou de l’éducation de base, les paramètres définissant l’obligation des États parties d’assurer l’exercice du droit à l’éducation ne sont pas les mêmes pour tous les niveaux de l’enseignement. Il ressort ainsi du libellé du Pacte que les États parties ont pour obligation d’assurer l’exercice du droit à l’éducation, mais que l’ampleur de cette obligation n’est pas la même pour tous les niveaux ou tous les types d’enseignement. Le Comité constate que cette interprétation de l’obligation d’assurer l’exercice du droit à l’éducation dans le cadre de l’article 13 coïncide avec la législation et la pratique de nombreux États parties.

Obligations juridiques spécifiques

49.Les États parties sont tenus de veiller à ce que les programmes d’enseignement, à tous les niveaux du système éducatif, tendent vers les objectifs énumérés au paragraphe 1 de l’article 13. Les États parties sont dans l’obligation de mettre en place et de maintenir un système transparent et efficace pour s’assurer que l’éducation est en fait axée sur les objectifs énoncés au paragraphe 1 de l’article 13.

50.S’agissant du paragraphe 2 de l’article 13, les États ont l’obligation de respecter, de protéger et de mettre en œuvre le droit à l’éducation pour ce qui est de chacune de ses «caractéristiques essentielles» (dotations, accessibilité, acceptabilité, adaptabilité). Par exemple, un État doit respecter la fourniture de services éducatifs en ne fermant pas les écoles privées; protéger l’accessibilité à l’éducation en veillant à ce que des tiers, y compris des parents et des employeurs, n’empêchent pas les filles de fréquenter l’école; faciliter l’acceptabilité de l’éducation en prenant des mesures concrètes pour faire en sorte que l’éducation convienne du point de vue culturel aux minorités et aux peuples autochtones et qu’elle soit de bonne qualité pour tous; assurer l’adaptabilité de l’éducation en élaborant et en finançant des programmes scolaires qui reflètent les besoins actuels des étudiants dans un monde en mutation; et assurer la fourniture de services éducatifs en s’employant à mettre en place un réseau d’écoles, notamment en construisant des salles de classe, en offrant des programmes, en fournissant des matériels didactiques, en formant des enseignants et en leur versant un traitement compétitif sur le plan intérieur.

51.Comme on l’a vu, les obligations des États parties dans le domaine de l’enseignement primaire, de l’enseignement secondaire, de l’enseignement supérieur et de l’éducation de base ne sont pas identiques. Il ressort du libellé du paragraphe 2 de l’article 13 que les États parties ont pour obligation d’accorder la priorité à l’enseignement primaire obligatoire et gratuit. Le fait que l’article 14 donne la priorité à l’enseignement primaire vient renforcer cette interprétation. L’obligation d’assurer un enseignement primaire à tous est une obligation immédiate pour tous les États parties.

52.En ce qui concerne les alinéas b à d du paragraphe 2 de l’article 13, les États parties ont pour obligation immédiate d’«agir» en vue d’assurer à toutes les personnes relevant de leur juridiction un enseignement secondaire et supérieur et une éducation de base. Au minimum, ils sont tenus d’adopter et de mettre en œuvre une stratégie nationale d’éducation englobant l’enseignement secondaire et supérieur et l’éducation de base, conformément au Pacte. Cette stratégie devrait prévoir des mécanismes, par exemple des indicateurs et des critères, à partir desquels il serait possible de suivre de près les progrès en la matière.

53.En vertu de l’alinéa e du paragraphe 2 de l’article 13, les États parties sont tenus de veiller à l’établissement d’un système adéquat de bourses au profit des groupes défavorisés. L’obligation de poursuivre activement «le développement d’un réseau scolaire à tous les échelons» renforce l’idée que les États parties ont au premier chef la charge d’assurer directement l’exercice du droit à l’éducation dans la plupart des cas.

54.Les États parties sont tenus d’établir des «normes minimales en matière d’éducation» auxquelles tous les établissements d’enseignement privés créés conformément aux paragraphes 3 et 4 de l’article 13 doivent se conformer. Ils doivent par ailleurs disposer d’un système transparent et efficace permettant de s’assurer du respect de ces normes. Les États parties n’ont nullement l’obligation de financer des établissements créés en vertu des paragraphes 3 et 4 de l’article 13, mais si un État choisit de verser une subvention à des établissements d’enseignement privés, il doit le faire sur une base non discriminatoire.

55.Les États parties doivent faire en sorte que les communautés et les familles ne soient pas tributaires du travail des enfants. Le Comité affirme tout particulièrement l’importance que l’éducation revêt dans l’élimination du travail des enfants, ainsi que les obligations énoncées au paragraphe 2 de l’article 7 de la Convention de 1999 sur les pires formes de travail des enfants (Convention no 182). En outre, compte tenu du paragraphe 2 de l’article 2, les États parties doivent s’efforcer de faire disparaître les stéréotypes sexistes et autres qui entravent l’accès à l’éducation des filles, des femmes et d’autres personnes appartenant à des groupes défavorisés.

56.Dans son Observation générale no 3, le Comité a appelé l’attention sur l’obligation que chacun des États parties a d’«agir, tant par son effort propre que par l’assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique», pour mettre pleinement en œuvre les droits reconnus dans le Pacte, dont le droit à l’éducation. Le paragraphe 1 de l’article 2 et l’article 23 du Pacte, l’Article 56 de la Charte des Nations Unies, l’article 10 de la Déclaration mondiale sur l’éducation pour tous et le paragraphe 34 de la première partie de la Déclaration et du Programme d’action de Vienne renforcent tous l’obligation que les États parties ont d’apporter à l’échelle internationale leur aide et leur concours en vue de la pleine réalisation du droit à l’éducation. Dans le cadre de la négociation et de la ratification des accords internationaux, les États parties devraient prendre des mesures pour faire en sorte que ces instruments n’aient pas d’effet préjudiciable sur le droit à l’éducation. De même, ils sont tenus de veiller, en tant que membres d’organisations internationales, y compris les organisations internationales financières, à ce que leurs actes prennent dûment en considération le droit à l’éducation.

57.Dans son Observation générale no 3, le Comité a confirmé que les États parties ont «l’obligation fondamentale minimum d’assurer, au moins, la satisfaction de l’essentiel» de chacun des droits énoncés dans le Pacte, dont le droit à l’éducation. Dans le contexte de l’article 13, cette «obligation fondamentale minimum» englobe l’obligation d’assurer l’accès, sans discrimination, aux établissements d’enseignement et aux programmes éducatifs publics; de veiller à ce que l’éducation dispensée soit conforme aux objectifs exposés au paragraphe 1 de l’article 13; d’assurer un enseignement primaire à tous, conformément au paragraphe 2 a) de l’article 13; d’adopter et de mettre en œuvre une stratégie nationale en matière d’éducation qui englobe l’enseignement secondaire et supérieur et l’éducation de base; et de garantir le libre choix de l’éducation, sans ingérence de l’État ou de tiers, sous réserve qu’elle soit conforme aux «normes minimales en matière d’éducation» (art. 13, par. 3 et 4).

Manquements aux obligations

58.Lorsque le contenu normatif de l’article 13 (sect. I) est appliqué aux obligations tant générales que spécifiques des États parties (sect. II), il en résulte un processus dynamique qui permet de mettre plus facilement en évidence les atteintes au droit à l’éducation. Le droit à l’éducation peut être violé du fait d’une action directe de l’État partie (action) ou du fait de la non‑adoption de mesures requises par le Pacte (omission).

59.À titre indicatif, les manquements à l’article 13 peuvent comprendre: le fait d’adopter, ou de ne pas abroger, des dispositions législatives qui établissent en matière d’éducation une discrimination à l’encontre d’individus ou de groupes, fondée sur l’un quelconque des motifs sur lesquels il est précisément interdit de la fonder; le fait de ne pas adopter de mesures destinées à s’attaquer concrètement à la discrimination dans le domaine de l’enseignement; l’application de programmes scolaires qui ne cadrent pas avec les objectifs de l’éducation énoncés au paragraphe 1 de l’article 13; l’absence de système transparent et efficace permettant de s’assurer de la conformité de l’éducation avec le paragraphe 1 de l’article 13; le fait de ne pas assurer, à titre prioritaire, un enseignement primaire obligatoire et accessible à tous gratuitement; le fait de ne pas prendre des mesures ayant un caractère délibéré et concret et visant à la réalisation progressive du droit à l’enseignement secondaire et supérieur et à l’éducation de base conformément aux alinéas b à d du paragraphe 2 de l’article 13; l’interdiction d’établissements d’enseignement privés; le fait de ne pas s’assurer que les établissements d’enseignement privés se conforment aux «normes minimales en matière d’éducation» requises en vertu des paragraphes 3 et 4 de l’article 13; le déni des libertés académiques au personnel et aux étudiants; la fermeture d’établissements d’enseignement en période de tensions politiques, en violation de l’article 4.

3. Obligations incombant aux acteurs autres que les États parties

60.Compte tenu de l’article 22 du Pacte, le rôle revenant aux organismes des Nations Unies, notamment au niveau des pays à travers le Plan‑cadre des Nations Unies pour l’aide au développement, est d’une importance toute particulière en vue de la mise en œuvre des dispositions de l’article 13. Il conviendrait de déployer des efforts coordonnés en faveur de l’exercice du droit à l’éducation, afin d’améliorer l’harmonisation et l’interaction des mesures prises par tous les acteurs concernés, dont les diverses composantes de la société civile. L’UNESCO, le Programme des Nations Unies pour le développement, l’UNICEF, le BIT, la Banque mondiale, les banques régionales de développement, le Fonds monétaire international et les autres organismes des Nations Unies compétents devraient intensifier leur coopération aux fins de la mise en œuvre du droit à l’éducation au niveau national, compte dûment tenu de leurs mandats spécifiques et en fonction de leurs compétences respectives. Les institutions financières internationales, notamment la Banque mondiale et le FMI, devraient en particulier faire une place plus grande à la protection du droit à l’éducation dans leur politique de prêt, leurs accords de crédit et leurs programmes d’ajustement structurel de même que dans le cadre des mesures prises pour faire front à la crise de la dette. En examinant les rapports des États parties, le Comité examinera les effets de l’aide apportée par les acteurs autres que les États parties sur l’aptitude des États à s’acquitter de leurs obligations au titre de l’article 13. L’adoption par les institutions spécialisées, les programmes et les organes des Nations Unies d’une démarche fondée sur les droits de l’homme facilitera grandement la mise en œuvre du droit à l’éducation.

Vingt ‑deuxième session (2000)

Observation générale n o  14: Le droit au meilleur état de santé susceptible d’être atteint (art. 12 du Pacte)

1.La santé est un droit fondamental de l’être humain, indispensable à l’exercice des autres droits de l’être humain. Toute personne a le droit de jouir du meilleur état de santé susceptible d’être atteint, lui permettant de vivre dans la dignité. La réalisation du droit à la santé peut être assurée par de nombreuses démarches, qui sont complémentaires, notamment la formulation de politiques en matière de santé ou la mise en œuvre de programmes de santé tels qu’ils sont élaborés par l’Organisation mondiale de la santé (OMS), ou l’adoption d’instruments juridiques spécifiques. En outre, le droit à la santé comprend certains éléments dont le respect est garanti par la loi.

2.Le droit de l’être humain à la santé est consacré dans de nombreux instruments internationaux. La Déclaration universelle des droits de l’homme prévoit, au paragraphe 1 de son article 25: «Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien‑être et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation, l’habillement, le logement, les soins médicaux ainsi que pour les services sociaux nécessaires». Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels contient l’article le plus complet consacré dans le droit international des droits de l’homme au droit à la santé. Conformément au paragraphe 1 de l’article 12 du Pacte, les États parties reconnaissent «le droit qu’a toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mental qu’elle soit capable d’atteindre» et le paragraphe 2 de l’article 12 contient une énumération, à titre d’illustration, d’un certain nombre de «mesures que les États parties ... prendront en vue d’assurer le plein exercice de ce droit». En outre, le droit à la santé est consacré, notamment, au paragraphe e) iv) de l’article 5 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale de 1965, au paragraphe 1 f) de l’article 11 et à l’article 12 de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes de 1979 et à l’article 24 de la Convention relative aux droits de l’enfant de 1989. Plusieurs instruments régionaux relatifs aux droits de l’homme reconnaissent également le droit à la santé, notamment la Charte sociale européenne de 1961, telle que révisée (art. 11), la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples de 1981 (art. 16) et le Protocole additionnel à la Convention américaine relative aux droits de l’homme traitant des droits économiques, sociaux et culturels de 1988 (art. 10). De même, le droit à la santé a été proclamé par la Commission des droits de l’homme ainsi que dans la Déclaration et le Programme d’action de Vienne de 1993 et d’autres instruments internationaux.

3.Le droit à la santé est étroitement lié à d’autres droits de l’homme et dépend de leur réalisation: il s’agit des droits énoncés dans la Charte internationale des droits de l’homme, à savoir les droits à l’alimentation, au logement, au travail, à l’éducation, à la dignité humaine, à la vie, à la non‑discrimination et à l’égalité, le droit de ne pas être soumis à la torture, le droit au respect de la vie privée, le droit d’accès à l’information et les droits à la liberté d’association, de réunion et de mouvement. Ces droits et libertés, notamment, sont des composantes intrinsèques du droit à la santé.

4.Lors de la rédaction de l’article 12 du Pacte, la Troisième Commission de l’Assemblée générale de l’ONU n’a pas repris la définition de la santé contenue dans le préambule de la Constitution de l’OMS, pour laquelle «la santé est un état de complet bien‑être physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d’infirmité». Toutefois, la formulation «le droit qu’a toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mental qu’elle soit capable d’atteindre» figurant au paragraphe 1 de l’article 12 du Pacte ne se limite pas au droit aux soins de santé. Au contraire, comme il ressort du processus d’élaboration et du libellé spécifique du paragraphe 2 de l’article 12, le droit à la santé englobe une grande diversité de facteurs socioéconomiques de nature à promouvoir des conditions dans lesquelles les êtres humains peuvent mener une vie saine et s’étend aux facteurs fondamentaux déterminants de la santé tels que l’alimentation et la nutrition, le logement, l’accès à l’eau salubre et potable et à un système adéquat d’assainissement, des conditions de travail sûres et hygiéniques et un environnement sain.

5.Le Comité n’ignore pas que, pour des millions d’êtres humains dans le monde, la pleine jouissance du droit à la santé reste un objectif lointain. De plus, dans de nombreux cas, en particulier pour les couches de la population vivant dans la pauvreté, cet objectif devient de plus en plus inaccessible. Le Comité reconnaît l’existence d’obstacles structurels et autres considérables résultant de facteurs internationaux et autres échappant au contrôle des États, qui entravent la pleine mise en œuvre de l’article 12 dans un grand nombre d’États parties.

6.Dans le souci d’aider les États parties à mettre en œuvre le Pacte et à s’acquitter de leurs obligations en matière d’établissement de rapports, la présente Observation générale porte sur le contenu normatif de l’article 12 (sect. I), les obligations des États parties (sect. II), les violations (sect. III) et la mise en œuvre au niveau national (sect. IV), tandis que les obligations des acteurs autres que les États parties font l’objet de la section V. La présente Observation générale est fondée sur l’expérience acquise depuis de nombreuses années par le Comité à l’occasion de l’examen des rapports des États parties.

1. Contenu normatif de l’article 12

7.Le paragraphe 1 de l’article 12 contient une définition du droit à la santé et le paragraphe 2 cite à titre d’illustration et de manière non exhaustive des exemples d’obligations incombant aux États parties.

8.Le droit à la santé ne saurait se comprendre comme le droit d’être en bonne santé. Le droit à la santé suppose à la fois des libertés et des droits. Les libertés comprennent le droit de l’être humain de contrôler sa propre santé et son propre corps, y compris le droit à la liberté sexuelle et génésique, ainsi que le droit à l’intégrité, notamment le droit de ne pas être soumis à la torture et de ne pas être soumis sans son consentement à un traitement ou une expérience médicale. D’autre part, les droits comprennent le droit d’accès à un système de protection de la santé qui garantisse à chacun, sur un pied d’égalité la possibilité de jouir du meilleur état de santé possible.

9.La notion de «meilleur état de santé susceptible d’être atteint» visée au paragraphe 1 de l’article 12, repose à la fois sur la situation biologique et socioéconomique de chaque individu au départ et sur les ressources dont dispose l’État. Il existe un certain nombre d’éléments qui ne peuvent être englobés dans la relation entre l’État et l’individu; en particulier, la bonne santé ne peut être garantie par un État et les États ne peuvent pas davantage assurer une protection contre toutes les causes possibles de mauvaise santé de l’être humain. Ainsi, les facteurs génétiques, la propension individuelle à la maladie et l’adoption de modes de vie malsains ou à risque peuvent jouer un rôle important dans l’état de santé d’un individu. En conséquence, le droit à la santé doit être entendu comme le droit de jouir d’une diversité d’installations, de biens, de services et de conditions nécessaires à la réalisation du droit au meilleur état de santé susceptible d’être atteint.

10.Depuis l’adoption des deux Pactes internationaux en 1966, la situation mondiale en matière de santé a évolué de manière spectaculaire et la notion de santé a considérablement évolué et s’est également élargie. Davantage de facteurs déterminants de la santé sont désormais pris en considération, tels que la répartition des ressources et les différences entre les sexes. La définition élargie de la santé intègre en outre certaines considérations à caractère social, telles que la violence et les conflits armés. En outre, certaines maladies auparavant inconnues, comme le virus de l’immunodéficience humaine et le syndrome d’immunodéficience humaine acquise (VIH/sida), et d’autres maladies, qui sont devenues plus répandues, comme le cancer, s’ajoutant à l’accroissement rapide de la population mondiale, ont créé de nouveaux obstacles à la réalisation du droit à la santé, qu’il faut prendre en considération dans l’interprétation de l’article 12.

11.Le Comité interprète le droit à la santé, tel que défini au paragraphe 1 de l’article 12, comme un droit global, dans le champ duquel entrent non seulement la prestation de soins de santé appropriés en temps opportun, mais aussi les facteurs fondamentaux déterminants de la santé tels que l’accès à l’eau salubre et potable et à des moyens adéquats d’assainissement, l’accès à une quantité suffisante d’aliments sains, la nutrition et le logement, l’hygiène du travail et du milieu et l’accès à l’éducation et à l’information relatives à la santé, notamment la santé sexuelle et génésique. Un autre aspect important est la participation de la population à la prise de toutes les décisions en matière de santé aux niveaux communautaire, national et international.

12.Le droit à la santé sous toutes ses formes et à tous les niveaux suppose l’existence des éléments interdépendants et essentiels suivants, dont la mise en œuvre précise dépendra des conditions existant dans chacun des États parties:

a)Disponibilité. Il doit exister dans l’État partie, en quantité suffisante, des installations, des biens et des services ainsi que des programmes fonctionnels en matière de santé publique et de soins de santé. La nature précise des installations, des biens et des services dépendra de nombreux facteurs, notamment du niveau de développement de l’État partie. Ces installations, biens et services comprendront toutefois les éléments fondamentaux déterminants de la santé tels que l’eau salubre et potable et des installations d’assainissement appropriées, des hôpitaux, des dispensaires et autres installations fournissant des soins de santé, du personnel médical et professionnel qualifié recevant un salaire décent par rapport au niveau national, et des médicaments essentiels, au sens du Programme d’action pour les médicaments essentiels de l’OMS;

b)Accessibilité. Les installations, biens et services en matière de santé doivent être accessibles, sans discrimination, à toute personne relevant de la juridiction de l’État partie. L’accessibilité comporte quatre dimensions qui se recoupent mutuellement:

Non‑discrimination: les installations, biens et services en matière de santé doivent être accessibles à tous, en particulier aux groupes de populations les plus vulnérables ou marginalisés, conformément à la loi et dans les faits, sans discrimination fondée sur l’un quelconque des motifs proscrits;

Accessibilité physique: les installations, biens et services en matière de santé doivent être physiquement accessibles sans danger pour tous les groupes de la population, en particulier les groupes vulnérables ou marginalisés tels que les minorités ethniques et les populations autochtones, les femmes, les enfants, les adolescents, les personnes âgées, les personnes handicapées et les personnes atteintes du VIH/sida. L’accessibilité signifie également que les services médicaux et les facteurs fondamentaux déterminants de la santé, tels que l’eau salubre et potable et les installations d’assainissement appropriées, soient physiquement accessibles sans danger, y compris dans les zones rurales; L’accessibilité comprend en outre l’accès approprié aux bâtiments pour les personnes handicapées;

Accessibilité économique (abordabilité): les installations, biens et services en matière de santé doivent être d’un coût abordable pour tous. Le coût des services de soins de santé ainsi que des services relatifs aux facteurs fondamentaux déterminants de la santé doit être établi sur la base du principe de l’équité, pour faire en sorte que ces services, qu’ils soient fournis par des opérateurs publics ou privés, soient abordables pour tous, y compris pour les groupes socialement défavorisés. L’équité exige que les ménages les plus pauvres ne soient pas frappés de façon disproportionnée par les dépenses de santé par rapport aux ménages plus aisés;

Accessibilité de l’information: l’accessibilité comprend le droit de rechercher, de recevoir et de répandre des informations et des idées concernant les questions de santé. Toutefois, l’accessibilité de l’information ne doit pas porter atteinte au droit à la confidentialité des données de santé à caractère personnel;

c)Acceptabilité. Les installations, biens et services en matière de santé doivent être respectueux de l’éthique médicale et être appropriés sur le plan culturel, c’est‑à‑dire respectueux de la culture des individus, des minorités, des peuples et des communautés, réceptifs aux exigences spécifiques liées au sexe et au stade de la vie et être conçus de façon à respecter la confidentialité et à améliorer l’état de santé des intéressés;

d)Qualité. Outre qu’ils doivent être acceptables sur le plan culturel, les installations, biens et services en matière de santé doivent également être scientifiquement et médicalement appropriés et de bonne qualité, ce qui suppose, notamment, du personnel médical qualifié, des médicaments et du matériel hospitalier approuvés par les instances scientifiques et non périmés, un approvisionnement en eau salubre et potable et des moyens d’assainissement appropriés.

13.L’énumération non exhaustive d’exemples figurant au paragraphe 2 de l’article 12 apporte des indications sur l’action à mener par les États. Il s’agit d’exemples génériques spécifiques de mesures découlant de la définition du droit à la santé au sens large figurant au paragraphe 1 de l’article 12, illustrant ainsi le contenu de ce droit, tel qu’il est décrit dans les paragraphes suivants.

Paragraphe 2 a) de l’article 12: Le droit à la santé maternelle, infantile et génésique

14.Les mesures visant «la diminution de la mortinatalité et de la mortalité infantile, ainsi que le développement sain de l’enfant» (par. 2 a) de l’article 12) peuvent s’entendre des mesures nécessaires pour améliorer les soins de santé maternelle et infantile, les services de santé en rapport avec la vie sexuelle et génésique, y compris l’accès à la planification de la famille, les soins pré et postnatals, les services d’obstétrique d’urgence ainsi que l’accès à l’information et aux ressources nécessaires pour agir sur la base de cette information.

Paragraphe 2 b) de l’article 12: Le droit à un environnement naturel et professionnel sain

15.Les mesures visant à «l’amélioration de tous les aspects de l’hygiène du milieu et de l’hygiène industrielle» (par. 2 b) de l’article 12) comprennent notamment les mesures de prévention contre les accidents du travail et les maladies professionnelles, les mesures visant à assurer un approvisionnement suffisant en eau salubre et potable et en moyens d’assainissement élémentaires; et les mesures visant à empêcher et réduire l’exposition de la population à certains dangers tels que radiations ou produits chimiques toxiques et autres facteurs environnementaux nocifs ayant une incidence directe sur la santé des individus. En outre, l’hygiène du travail consiste à réduire autant qu’il est raisonnablement possible les causes des risques pour la santé inhérents au milieu du travail. Le paragraphe 2 b) de l’article 12 vise également les mesures permettant d’assurer un logement approprié et des conditions de travail salubres et hygiéniques, un apport alimentaire suffisant et une nutrition appropriée, ainsi qu’à décourager la consommation abusive d’alcool et l’usage du tabac, des drogues et d’autres substances nocives.

Paragraphe 2 c) de l’article 12: Le droit à la prophylaxie et au traitement des maladies et à la lutte contre les maladies

16.«La prophylaxie et le traitement des maladies épidémiques, endémiques, professionnelles et autres, ainsi que la lutte contre ces maladies» (par. 2 c) de l’article 12) supposent la mise en place de programmes de prévention et d’éducation pour lutter contre les problèmes de santé liés au comportement, notamment les maladies sexuellement transmissibles, en particulier le VIH/sida, et les maladies nuisant à la santé sexuelle et génésique, ainsi que la promotion de déterminants sociaux de la bonne santé, tels que la sûreté de l’environnement, l’éducation, le développement économique et l’équité entre les sexes. Le droit au traitement suppose la mise en place d’un système de soins médicaux d’urgence en cas d’accidents, d’épidémies et de risques sanitaires analogues, ainsi que la fourniture de secours en cas de catastrophe et d’aide humanitaire dans les situations d’urgence. La lutte contre les maladies suppose des efforts individuels et communs de la part des États pour, notamment, assurer l’accès aux techniques nécessaires, appliquer et améliorer les méthodes de surveillance épidémiologique et de collecte de données désagrégées et mettre en place des programmes de vaccination et d’autres stratégies de lutte contre les maladies infectieuses ou améliorer les programmes existants.

Paragraphe 2 d) de l’article 12: Le droit d’accès aux installations, biens et services en matière de santé

17.«La création de conditions propres à assurer à tous des services médicaux et une aide médicale en cas de maladie», tant physique que mentale, (par. 2 d) de l’article 12) suppose l’accès rapide, dans des conditions d’égalité, aux services essentiels de prévention, de traitement et de réadaptation ainsi qu’à l’éducation en matière de santé, la mise en place de programmes réguliers de dépistage, le traitement approprié, de préférence à l’échelon communautaire, des affections, maladies, blessures et incapacités courantes, l’approvisionnement en médicaments essentiels et la fourniture de traitements et de soins appropriés de santé mentale. Un autre aspect important est l’amélioration et l’encouragement de la participation de la population à la mise en place de services de prévention et de soins de santé, notamment dans le domaine de l’organisation du secteur sanitaire et du système d’assurance et, plus particulièrement, sa participation aux décisions politiques ayant des incidences sur le droit à la santé, prises tant à l’échelon de la communauté qu’à l’échelon national.

Article 12: Thèmes spéciaux de portée générale

Non ‑discrimination et égalité de traitement

18.En vertu du paragraphe 2 de l’article 2 et de l’article 3, le Pacte proscrit toute discrimination dans l’accès aux soins de santé et aux éléments déterminants de la santé ainsi qu’aux moyens et titres permettant de se les procurer, qu’elle soit fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l’opinion politique ou toute autre opinion, l’origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance, un handicap physique ou mental, l’état de santé (y compris l’infection par le VIH/sida), l’orientation sexuelle, la situation civile, politique, sociale ou autre, dans l’intention ou avec pour effet de contrarier ou de rendre impossible l’exercice sur un pied d’égalité du droit à la santé. Le Comité souligne que nombre de mesures, de même que la plupart des stratégies et programmes visant à éliminer toute discrimination en matière de santé, peuvent être mises en œuvre moyennant des incidences financières minimales grâce à l’adoption, la modification ou l’abrogation de textes législatifs ou à la diffusion d’informations. Le Comité rappelle le paragraphe 12 de l’Observation générale no 3 soulignant que, même en temps de grave pénurie de ressources, les éléments vulnérables de la société doivent être protégés grâce à la mise en œuvre de programmes spécifiques relativement peu coûteux.

19.L’égalité d’accès aux soins de santé et aux services liés à la santé est un aspect du droit à la santé sur lequel il convient d’insister. Les États ont pour obligation spéciale de garantir aux personnes dépourvues de moyens suffisants l’accès à l’assurance maladie et au dispositif de soins de santé, ainsi que d’empêcher toute discrimination fondée sur des motifs proscrits à l’échelon international dans la fourniture de soins de santé et de services de santé, s’agissant en particulier des obligations fondamentales inhérentes au droit à la santé. Une mauvaise affectation des ressources peut aboutir à une discrimination qui n’est pas toujours manifeste. Par exemple, les investissements ne devraient pas privilégier de manière disproportionnée des services de santé curatifs coûteux, qui souvent ne sont accessibles qu’à une frange fortunée de la population, plutôt que des soins de santé primaires et une action de prévention sanitaire susceptibles de bénéficier à une proportion bien plus forte de la population.

Perspective sexospécifique

20.Le Comité recommande aux États d’intégrer une perspective sexospécifique dans les politiques, plans, programmes et travaux de recherche en rapport avec la santé afin de promouvoir un meilleur état de santé des hommes aussi bien que des femmes. Une démarche sexospécifique part du constat que la santé des hommes et des femmes est en grande partie fonction non seulement de facteurs biologiques mais aussi de facteurs socioculturels. La ventilation des données sanitaires et socioéconomiques en fonction du sexe est essentielle pour déceler et éliminer les inégalités dans le domaine de la santé.

Les femmes et le droit à la santé

21.Pour faire disparaître la discrimination à l’égard des femmes, il faut élaborer et mettre en œuvre une stratégie nationale globale en vue de promouvoir leur droit à la santé tout au long de leur vie. Une telle stratégie devrait prévoir des interventions visant à prévenir les maladies dont elles souffrent et à les soigner, ainsi que des mesures qui leur permettent d’accéder à une gamme complète de soins de santé de qualité et d’un coût abordable, y compris en matière de sexualité et de procréation. Réduire les risques auxquels les femmes sont exposées dans le domaine de la santé, notamment en abaissant les taux de mortalité maternelle et en protégeant les femmes de la violence familiale, devrait être un objectif majeur. La réalisation du droit des femmes à la santé nécessite l’élimination de tous les obstacles qui entravent l’accès aux services de santé, ainsi qu’à l’éducation et à l’information, y compris en matière de santé sexuelle et génésique. Il importe également de prendre des mesures préventives, incitatives et correctives pour prémunir les femmes contre les effets de pratiques et de normes culturelles traditionnelles nocives qui les empêchent d’exercer pleinement leurs droits liés à la procréation.

Les enfants et les adolescents

22.À l’alinéa a du paragraphe 2 de l’article 12, il est question de la nécessité de prendre des mesures pour réduire la mortalité infantile et promouvoir le développement sain du nourrisson et de l’enfant. Des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme adoptés ultérieurement, ont reconnu aux enfants et aux adolescents le droit de jouir du meilleur état de santé possible et d’avoir accès à des services médicaux. La Convention relative aux droits de l’enfant enjoint aux États de garantir l’accès de l’enfant et de sa famille aux services de santé essentiels, y compris l’accès des mères aux soins prénatals et postnatals. Selon la Convention, ces objectifs doivent s’accompagner de l’accès à des informations adaptées aux enfants sur les comportements propres à prévenir la maladie et à promouvoir la santé, ainsi que de la fourniture aux familles et à la communauté d’un soutien en vue de la mise en œuvre de ces pratiques. Le principe de non‑discrimination veut que les filles, tout comme les garçons, accèdent dans des conditions d’égalité à une alimentation suffisante, à un environnement sûr et à des services de santé physique et mentale. Il faudrait adopter des mesures efficaces et adéquates pour mettre fin aux pratiques traditionnelles nocives affectant la santé des enfants, notamment des fillettes, qu’il s’agisse du mariage précoce, des mutilations génitales ou des préférences manifestées à l’égard des enfants de sexe masculin en matière d’alimentation et de soins. Les enfants handicapés devraient se voir offrir la possibilité de mener une vie enrichissante et décente ainsi que de participer à la vie de leur communauté.

23.Les États parties doivent prévoir à l’intention des adolescents un environnement sain et favorable leur donnant la possibilité de participer à la prise des décisions concernant leur santé, d’acquérir des connaissances élémentaires, de se procurer des informations appropriées, de recevoir des conseils et de négocier les choix qu’ils opèrent en matière de comportement dans l’optique de la santé. La réalisation du droit des adolescents à la santé est fonction de la mise en place de soins de santé tenant compte des préoccupations des jeunes et respectant la confidentialité et l’intimité, y compris des services appropriés de santé sexuelle et génésique.

24.Dans tous les programmes et politiques visant à garantir aux enfants et aux adolescents le droit à la santé, leur intérêt supérieur est un élément essentiel à prendre en considération.

Personnes âgées

25.Concernant la réalisation du droit à la santé des personnes âgées, le Comité, conformément aux paragraphes 34 et 35 de l’Observation générale no 6 (1995), réaffirme l’importance d’une démarche concertée, associant la prévention, les soins et la réadaptation en matière de traitement médical. De telles mesures doivent être fondées sur des examens périodiques tant pour les hommes que pour les femmes, sur des soins de rééducation physique et psychologique visant à préserver les capacités fonctionnelles et l’autonomie des personnes âgées et sur la nécessité d’accorder aux personnes souffrant de maladies chroniques et aux malades en phase terminale l’attention et les soins voulus, en leur épargnant des souffrances inutiles et en leur permettant de mourir dans la dignité.

Personnes handicapées

26.Le Comité réaffirme le paragraphe 34 de son Observation générale no 5, qui porte sur la question des personnes handicapées dans le contexte du droit à la santé physique et mentale. Par ailleurs, il souligne la nécessité de veiller à ce que non seulement le secteur public de la santé, mais également les fournisseurs privés de services et d’équipements sanitaires respectent le principe de la non‑discrimination à l’égard de ces personnes.

Peuples autochtones

27.Vu le développement du droit et de la pratique au niveau international et les mesures récentes prises par les États à l’égard des peuples autochtones, le Comité juge utile de déterminer les éléments susceptibles de contribuer à définir leur droit à la santé pour aider les États sur le territoire duquel vivent des peuples autochtones à mettre en œuvre les dispositions de l’article 12 du Pacte. Le Comité considère que les peuples autochtones ont droit à des mesures spécifiques pour leur faciliter l’accès aux services et aux soins de santé. Ces services de santé doivent être adaptés au contexte culturel, tout en tenant compte des soins préventifs, des thérapeutiques et des remèdes traditionnels. Les États devraient fournir aux peuples autochtones des ressources leur permettant de concevoir, de fournir et de contrôler de tels services afin qu’ils puissent jouir du meilleur état de santé physique et mentale susceptible d’être atteint. Les plantes médicinales essentielles, les animaux et les minéraux nécessaires aux peuples autochtones pour jouir pleinement du meilleur état de santé possible devraient également être protégés. Le Comité note que, dans les communautés autochtones, la santé des individus est souvent liée à celle de la société tout entière et revêt une dimension collective. À cet égard, le Comité considère que les activités liées au développement qui éloignent les peuples autochtones, contre leur gré, de leurs territoires et de leur environnement traditionnels, les privant de leurs sources de nutrition et rompant leur relation symbiotique avec leurs terres, ont des effets néfastes sur leur santé.

Limitations

28.Des considérations liées à la santé publique sont parfois invoquées par les États pour justifier une limitation de l’exercice de certains autres droits fondamentaux. Le Comité tient à souligner que la clause de limitation figurant à l’article 4 du Pacte vise essentiellement à protéger les droits des individus plutôt qu’à permettre aux États de les limiter. Par conséquent, un État partie qui, par exemple, restreint les mouvements de personnes souffrant de maladies transmissibles telles que l’infection par le VIH/sida ou les incarcère, refuse d’autoriser des médecins à traiter des personnes considérées comme des opposants au gouvernement, ou s’abstient de vacciner une communauté contre les principales maladies infectieuses pour des motifs tels que la sécurité nationale ou le maintien de l’ordre public se doit de justifier des mesures aussi graves au regard de chacun des éléments énoncés à l’article 4. De telles restrictions doivent être conformes à la loi, y compris aux normes internationales relatives aux droits de l’homme, compatibles avec la nature des droits protégés par le Pacte et imposées dans l’intérêt de buts légitimes, exclusivement en vue de favoriser le bien‑être général dans une société démocratique.

29.Conformément au paragraphe 1 de l’article 5, de telles limitations doivent être proportionnées à l’objet (autrement dit l’option la moins restrictive doit être retenue lorsque plusieurs types de limitation peuvent être imposés). Même lorsque des limitations motivées par la protection de la santé publique sont foncièrement licites, elles doivent être provisoires et sujettes à un examen.

2. Obligations incombant aux États parties

Obligations juridiques générales

30.S’il est vrai que le Pacte prévoit la réalisation progressive des droits qui y sont énoncés et prend en considération les contraintes dues à la limitation des ressources disponibles, il n’en impose pas moins aux États parties diverses obligations avec effet immédiat. Les États parties ont des obligations immédiates au regard du droit à la santé: par exemple celle de garantir qu’il sera exercé sans discrimination aucune (art. 2, par. 2) et celle d’agir (art. 2, par. 1) en vue d’assurer l’application pleine et entière de l’article 12. Les mesures à prendre à cet effet doivent avoir un caractère délibéré et concret et viser au plein exercice du droit à la santé.

31.Le fait que la réalisation du droit à la santé s’inscrit dans le temps ne devrait pas être interprété comme privant les obligations de l’État partie de tout contenu effectif. Une réalisation progressive signifie plutôt que les États parties ont pour obligation précise et constante d’œuvrer aussi rapidement et aussi efficacement que possible pour appliquer intégralement l’article 12.

32.Tout laisse supposer que le Pacte n’autorise aucune mesure rétrograde s’agissant du droit à la santé, ni d’ailleurs des autres droits qui y sont énumérés. S’il prend une mesure délibérément rétrograde, l’État partie doit apporter la preuve qu’il l’a fait après avoir mûrement pesé toutes les autres solutions possibles et qu’elle est pleinement justifiée eu égard à l’ensemble des droits visés dans le Pacte et à l’ensemble des ressources disponibles.

33.Le droit à la santé, à l’instar de tous les droits de l’homme, impose trois catégories ou niveaux d’obligations aux États parties: les obligations de le respecter, de le protéger et de le mettre en œuvre. Cette dernière englobe du même coup les obligations d’en faciliter l’exercice, de l’assurer et de le promouvoir. L’obligation de respecter le droit à la santé exige que l’État s’abstienne d’en entraver directement ou indirectement l’exercice alors que l’obligation de le protéger requiert des États qu’ils prennent des mesures pour empêcher des tiers de faire obstacle aux garanties énoncées à l’article 12. Enfin, l’obligation de mettre en œuvre le droit à la santé suppose que l’État adopte des mesures appropriées d’ordre législatif, administratif, budgétaire, judiciaire, incitatif ou autre pour en assurer la pleine réalisation.

Obligations juridiques spécifiques

34.Les États sont en particulier liés par l’obligation de respecter le droit à la santé, notamment en s’abstenant de refuser ou d’amoindrir l’égalité d’accès de toutes les personnes, dont les détenus, les membres de minorités, les demandeurs d’asile et les immigrants en situation irrégulière, aux soins de santé prophylactiques, thérapeutiques et palliatifs, en s’abstenant d’ériger en politique d’État l’application de mesures discriminatoires et en évitant d’imposer des pratiques discriminatoires concernant la situation et les besoins des femmes en matière de santé. Entre en outre dans le champ de l’obligation de respecter celle qui incombe aux États de s’abstenir d’interdire ou d’entraver les méthodes prophylactiques, les pratiques curatives et les médications traditionnelles, de commercialiser des médicaments dangereux ou d’imposer des soins médicaux de caractère coercitif, sauf à titre exceptionnel pour le traitement de maladies mentales ou la prévention et la maîtrise de maladies transmissibles. De tels cas exceptionnels devraient être assujettis à des conditions précises et restrictives, dans le respect des meilleures pratiques établies et des normes internationales applicables, y compris les Principes pour la protection des personnes atteintes de maladie mentale et pour l’amélioration des soins de santé mentale. De plus, les États devraient s’abstenir de restreindre l’accès aux moyens de contraception et à d’autres éléments en rapport avec la santé sexuelle et génésique, de censurer, retenir ou déformer intentionnellement des informations relatives à la santé, y compris l’éducation et l’information sur la sexualité, ainsi que d’empêcher la participation de la population aux affaires en relation avec la santé. Les États devraient aussi s’abstenir de polluer de façon illicite l’air, l’eau et le sol, du fait par exemple d’émissions de déchets industriels par des installations appartenant à des entreprises publiques, d’employer des armes nucléaires, biologiques ou chimiques ou d’effectuer des essais à l’aide de telles armes si ces essais aboutissent au rejet de substances présentant un danger pour la santé humaine, et de restreindre à titre punitif l’accès aux services de santé, par exemple en temps de conflit armé, ce en violation du droit international humanitaire.

35.L’obligation de protéger le droit à la santé englobe, entre autres, les devoirs incombant à l’État d’adopter une législation ou de prendre d’autres mesures destinées à assurer l’égalité d’accès aux soins de santé et aux soins en rapport avec la santé fournis par des tiers, de veiller à ce que la privatisation du secteur de la santé n’hypothèque pas la disponibilité, l’accessibilité, l’acceptabilité et la qualité des équipements, produits et services sanitaires, de contrôler la commercialisation de matériel médical et de médicaments par des tiers et de faire en sorte que les praticiens et autres professionnels de la santé possèdent la formation et les aptitudes requises et observent des codes de déontologie appropriés. Les États sont également tenus de veiller à ce que des pratiques sociales ou traditionnelles nocives n’interfèrent pas avec l’accès aux soins pré et postnatals et à la planification familiale, d’empêcher que des tiers imposent aux femmes des pratiques traditionnelles, par exemple du type mutilations génitales, et de prendre des mesures destinées à protéger tous les groupes vulnérables ou marginalisés de la société, en particulier les femmes, les enfants, les adolescents et les personnes âgées, compte tenu de la plus grande vulnérabilité du sexe féminin à la violence. Les États devraient veiller à ce qu’aucun tiers ne limite l’accès de la population à l’information relative à la santé et aux services de santé.

36.L’obligation de mettre en œuvre le droit à la santé requiert des États parties, entre autres, de lui faire une place suffisante dans le système politique et juridique national (de préférence par l’adoption d’un texte législatif) et de se doter d’une politique nationale de la santé comprenant un plan détaillé tendant à lui donner effet. Les États sont tenus d’assurer la fourniture de soins de santé, dont la mise en œuvre de programmes de vaccination contre les grandes maladies infectieuses, et de garantir l’égalité d’accès à tous les éléments déterminants de la santé tels qu’une alimentation sûre sur le plan nutritif et de l’eau potable, un assainissement minimum et des conditions de logement et de vie convenables. Les infrastructures de santé publiques devraient assurer la prestation de services liés à la santé sexuelle et génésique, notamment une maternité sans risques, y compris dans les zones rurales. Les États doivent veiller à ce que les médecins et les autres personnels médicaux suivent une formation appropriée et à ce que le nombre des hôpitaux, des dispensaires et des autres établissements en relation avec la santé soient suffisants, ainsi que promouvoir et soutenir la création d’institutions chargées de fournir des services de conseil et de santé mentale, en veillant à ce qu’elles soient équitablement réparties dans l’ensemble du pays. Parmi les autres obligations figure celle d’instituer un système d’assurance santé (public, privé ou mixte) abordable pour tous, de promouvoir la recherche médicale et l’éducation sanitaire ainsi que la mise en œuvre de campagnes d’information, concernant en particulier le VIH/sida, la santé sexuelle et génésique, les pratiques traditionnelles, la violence domestique, l’abus d’alcool et la consommation de cigarettes, de drogues et d’autres substances nocives. Les États sont également tenus d’adopter des mesures contre les dangers pesant sur l’hygiène du milieu et du travail et contre toute autre menace mise en évidence par des données épidémiologiques. À cet effet, ils devraient élaborer et mettre en œuvre des politiques nationales visant à réduire et à éliminer la pollution de l’air, de l’eau et du sol, y compris la pollution par des métaux lourds tels que le plomb provenant de l’essence. Par ailleurs, les États parties se doivent de définir, de mettre en application et de réexaminer périodiquement une politique nationale cohérente en vue de réduire au minimum les risques d’accidents du travail et de maladies professionnelles, et de prévoir une politique nationale cohérente en matière de sécurité et de médecine du travail.

37.L’obligation de faciliter l’exercice du droit à la santé requiert des États qu’ils prennent des mesures concrètes permettant aux particuliers et aux communautés de jouir du droit à la santé et les aider à le faire. Les États parties sont également tenus d’assurer l’exercice d’un droit donné énoncé dans le Pacte lorsqu’un particulier ou un groupe de particuliers sont incapables, pour des raisons échappant à leur contrôle, d’exercer ce droit avec les moyens dont ils disposent. L’obligation de promouvoir le droit à la santé requiert de l’État qu’il mène des actions tendant à assurer, maintenir ou rétablir la santé de la population. De cette obligation découlent donc les suivantes: i) améliorer la connaissance des facteurs favorisant l’obtention de résultats positifs en matière de santé, c’est‑à‑dire appuyer la recherche et la diffusion d’informations; ii) veiller à ce que les services de santé soient adaptés au contexte culturel et que le personnel dispensant les soins de santé reçoive une formation lui permettant de déterminer et de satisfaire les besoins particuliers de groupes vulnérables ou marginalisés; iii) honorer les obligations qui incombent à l’État s’agissant de diffuser une information appropriée sur les modes de vie sains et une nutrition saine, les pratiques traditionnelles nocives et la disponibilité des services; iv) aider les intéressés à faire des choix en connaissance de cause dans le domaine de la santé.

Obligations internationales

38.Dans son Observation générale no 3, le Comité a appelé l’attention sur l’obligation faite à tous les États parties d’agir, tant par leur effort propre que par l’assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique, en vue d’assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le Pacte, dont le droit à la santé. Dans l’esprit de l’article 56 de la Charte des Nations Unies, des dispositions spécifiques du Pacte (art. 2, par. 1, et art. 12, 22 et 23) et de la Déclaration d’Alma‑Ata sur les soins de santé primaires, les États parties devraient reconnaître le rôle essentiel de la coopération internationale et honorer leur engagement de prendre conjointement et séparément des mesures pour assurer la pleine réalisation du droit à la santé. À cet égard, les États parties sont renvoyés à la Déclaration d’Alma‑Ata qui affirme que les inégalités flagrantes dans la situation sanitaire des peuples, aussi bien entre pays développés et pays en développement qu’à l’intérieur même des pays, sont politiquement, socialement et économiquement inacceptables et constituent de ce fait un sujet de préoccupation commun à tous les pays.

39.Pour s’acquitter des obligations internationales leur incombant au titre de l’article 12, les États parties doivent respecter l’exercice du droit à la santé dans les autres pays et empêcher tout tiers de violer ce droit dans d’autres pays s’ils sont à même d’influer sur ce tiers en usant de moyens d’ordre juridique ou politique compatibles avec la Charte des Nations Unies et le droit international applicable. Eu égard aux ressources disponibles, les États parties devraient faciliter l’accès aux soins, services et biens sanitaires essentiels dans la mesure du possible et fournir, au besoin, l’aide nécessaire. Les États parties devraient veiller à ce que le droit à la santé bénéficie de l’attention voulue dans les accords internationaux et, à cette fin, devraient envisager l’élaboration de nouveaux instruments juridiques. Concernant la conclusion d’autres accords internationaux, les États parties devraient s’assurer que ces instruments ne portent pas atteinte au droit à la santé. De même, les États parties sont tenus de veiller à ce que les mesures qu’ils prennent en tant que membres d’organisations internationales tiennent dûment compte du droit à la santé. En conséquence, les États parties qui sont membres d’institutions financières internationales, notamment du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et de banques régionales de développement, devraient porter une plus grande attention à la protection du droit à la santé et infléchir dans ce sens la politique de prêt, les accords de crédit ainsi que les mesures internationales de ces institutions.

40.Conformément à la Charte des Nations Unies et aux résolutions pertinentes de l’Assemblée générale des Nations Unies et de l’Assemblée mondiale de la santé, les États sont investis collectivement et individuellement de la responsabilité de coopérer aux fins de la fourniture de secours en cas de catastrophe et d’une assistance humanitaire en temps d’urgence, y compris l’assistance aux réfugiés et aux déplacés. Chaque État devrait contribuer à cette entreprise au maximum de ses capacités. En matière d’aide médicale internationale, de distribution et de gestion des ressources (eau salubre et potable, vivres, fournitures médicales, etc.) et d’aide financière, la priorité devrait être donnée aux groupes les plus vulnérables ou les plus marginalisés de la population. Par ailleurs, vu que certaines maladies sont aisément transmissibles au‑delà des frontières d’un État, la communauté internationale doit collectivement s’atteler à ce problème. Il est, en particulier, de la responsabilité et de l’intérêt des États parties économiquement développés d’aider à cet égard les États en développement plus démunis.

41.Les États parties devraient en toutes circonstances s’abstenir d’imposer un embargo ou des mesures restrictives du même ordre sur l’approvisionnement d’un autre État en médicaments et matériel médical. Les fournitures de biens de ce type ne devraient jamais servir d’instrument de pression politique ou économique. À cet égard, le Comité rappelle la position qu’il a exprimée dans son Observation générale no 8 au sujet de la relation entre les sanctions économiques et le respect des droits économiques, sociaux et culturels.

42.Seuls des États peuvent être parties au Pacte et donc assumer en fin de compte la responsabilité de le respecter, mais tous les membres de la société − les particuliers (dont les professionnels de la santé), les familles, les communautés locales, les organisations intergouvernementales et non gouvernementales, les organisations représentatives de la société civile et le secteur des entreprises privées − ont une part de responsabilité dans la réalisation du droit à la santé. Les États parties devraient donc instaurer un environnement propre à faciliter l’exercice de ces responsabilités.

Obligations fondamentales

43.Dans l’Observation générale no 3, le Comité confirme que les États parties ont l’obligation fondamentale minimum d’assurer, au moins, la satisfaction de l’essentiel de chacun des droits énoncés dans le Pacte, notamment les soins de santé primaires essentiels. Interprétée à la lumière d’instruments plus contemporains tels que le Programme d’action de la Conférence internationale sur la population et le développement, la Déclaration d’Alma‑Ata définit des orientations décisives au sujet des obligations fondamentales découlant de l’article 12. De l’avis du Comité, il s’agit au minimum:

a)De garantir le droit d’avoir accès aux équipements, produits et services sanitaires sans discrimination aucune, notamment pour les groupes vulnérables ou marginalisés;

b)D’assurer l’accès à une alimentation essentielle minimale qui soit suffisante et sûre sur le plan nutritionnel, pour libérer chacun de la faim;

c)D’assurer l’accès à des moyens élémentaires d’hébergement, de logement et d’assainissement et à un approvisionnement suffisant en eau salubre et potable;

d)De fournir les médicaments essentiels, tels qu’ils sont définis périodiquement dans le cadre du Programme d’action de l’OMS pour les médicaments essentiels;

e)De veiller à une répartition équitable de tous les équipements, produits et services sanitaires;

f)D’adopter et de mettre en œuvre au niveau national une stratégie et un plan d’action en matière de santé publique, reposant sur des données épidémiologiques et répondant aux préoccupations de l’ensemble de la population dans le domaine de la santé; cette stratégie et ce plan d’action seront mis au point et examinés périodiquement dans le cadre d’un processus participatif et transparent; ils comprendront des méthodes (telles que le droit à des indicateurs et des critères de santé) permettant de surveiller de près les progrès accomplis; la mise au point de la stratégie et du plan d’action, de même que leur contenu, doivent accorder une attention particulière à tous les groupes vulnérables ou marginalisés.

44.Le Comité confirme également que les obligations ci‑après sont tout aussi prioritaires:

a)Offrir des soins de santé génésique, maternelle (pré et postnatales) et infantile;

b)Vacciner la communauté contre les principales maladies infectieuses;

c)Prendre des mesures pour prévenir, traiter et maîtriser les maladies épidémiques et endémiques;

d)Assurer une éducation et un accès à l’information sur les principaux problèmes de santé de la communauté, y compris des méthodes visant à les prévenir et à les maîtriser;

e)Assurer une formation appropriée au personnel de santé, notamment sur le droit à la santé et les droits de l’homme.

45.Pour qu’il n’y ait aucun doute à ce sujet, le Comité tient à souligner qu’il incombe tout particulièrement aux États parties et aux autres intervenants en mesure d’apporter leur concours de fournir «l’assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique», nécessaires pour permettre aux pays en développement d’honorer les obligations fondamentales et autres mentionnées aux paragraphes 43 et 44 ci‑dessus.

3. Manquements aux obligations

46.Quand le contenu normatif de l’article 12 (sect. I) est appliqué aux obligations des États parties (sect. II), un processus dynamique est mis en branle qui permet de mettre plus facilement en évidence les atteintes au droit à la santé. On trouvera ci‑après des exemples d’infractions à l’article 12.

47.Pour déterminer quelles actions ou omissions constituent une atteinte au droit à la santé, il importe d’établir chez l’État partie qui ne s’acquitte pas des obligations lui incombant au titre de l’article 12, une distinction entre l’incapacité et le manque de volonté. Ce constat découle du paragraphe 1 de l’article 12 qui parle du meilleur état de santé que l’individu puisse atteindre, ainsi que du paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte, lequel fait obligation à chaque État partie de prendre les mesures nécessaires «au maximum de ses ressources disponibles». Un État dépourvu de la volonté d’utiliser au maximum les ressources à sa disposition pour donner effet au droit à la santé manque par conséquent aux obligations lui incombant en vertu de l’article 12. Si c’est la pénurie de ressources qui met un État dans l’impossibilité de se conformer aux obligations découlant du Pacte, l’État a alors la charge de démontrer qu’il n’a négligé aucun effort pour exploiter toutes les ressources à sa disposition en vue de s’acquitter à titre prioritaire des obligations indiquées ci‑dessus. Il convient toutefois de souligner qu’un État partie ne peut absolument dans aucun cas justifier l’inexécution des obligations fondamentales énoncées au paragraphe 43 ci‑dessus auxquelles il est impossible de déroger.

48.Les atteintes au droit à la santé peuvent être le fait d’une action directe, soit de l’État soit de diverses entités insuffisamment contrôlées par l’État. L’adoption de toute mesure rétrograde incompatible avec les obligations fondamentales relevant du droit à la santé qui sont indiquées au paragraphe 43 ci‑dessus constitue une atteinte au droit à la santé. Les manquements par la voie de la commission d’actes englobent dès lors: l’abrogation ou la suspension officielle de la législation qui est nécessaire pour continuer d’exercer le droit à la santé ou l’adoption de lois ou de politiques manifestement incompatibles avec des obligations juridiques préexistantes de caractère interne ou international ayant trait au droit à la santé.

49.L’État peut également porter atteinte au droit à la santé en omettant ou en refusant de prendre des mesures indispensables découlant d’obligations juridiques. Parmi les atteintes par omission figurent celles‑ci: le fait pour un État de ne pas prendre les mesures voulues pour assurer la pleine réalisation du droit de chacun de jouir du meilleur état de santé physique et mentale possible, le fait de ne pas adopter de politique nationale concernant la sécurité et la santé des travailleurs ainsi que les services de la médecine du travail, et le fait de ne pas assurer l’application des lois pertinentes.

Manquements à l’obligation de respecter

50.L’État peut se soustraire à l’obligation de respecter par des actions, des politiques ou bien des lois contraires aux normes énoncées à l’article 12 du Pacte et susceptibles de provoquer des atteintes à l’intégrité physique, une morbidité inutile et une mortalité qu’il serait possible de prévenir. On peut citer à titre d’exemple le déni d’accès aux équipements sanitaires et aux divers autres biens et services en rapport avec la santé dont sont victimes certains individus ou groupes sous l’effet d’une discrimination de jure ou de facto; la rétention ou la déformation délibérée d’informations qui sont cruciales quand il s’agit de protéger la santé ou d’adopter une démarche thérapeutique; la suspension de la législation en vigueur ou l’adoption de lois ou de politiques qui font obstacle à l’exercice de l’une quelconque des composantes du droit à la santé; le fait pour l’État de ne pas tenir compte des obligations juridiques qui lui incombent quant au droit à la santé lors de la conclusion d’accords bilatéraux ou multilatéraux avec d’autres États, avec des organisations internationales ou avec d’autres entités telles que des sociétés multinationales.

Manquements de l’obligation de protéger

51.L’État peut enfreindre l’obligation de protéger quand il s’abstient de prendre toutes les mesures voulues pour protéger les personnes relevant de sa juridiction contre des atteintes au droit à la santé imputables à des tiers. Dans cette catégorie de manquements entrent certaines omissions, comme le fait de ne pas réglementer l’activité de particuliers, de groupes ou de sociétés aux fins de les empêcher de porter atteinte au droit à la santé d’autrui; le fait de ne pas protéger les consommateurs et les travailleurs contre des pratiques nocives pour la santé, par exemple de la part des employeurs ou des fabricants de médicaments ou de produits alimentaires; le fait de ne pas décourager la production, la commercialisation et la consommation de tabac, de stupéfiants et d’autres substances nocives; le fait de ne pas protéger les femmes contre les violences dirigées contre elles ou de ne pas poursuivre les auteurs de violences; le fait de ne pas décourager le maintien en vigueur de certaines pratiques médicales ou culturelles traditionnelles qui sont nocives; et le fait de ne pas adopter de lois ou de ne pas assurer l’application de lois destinées à empêcher la pollution de l’eau, de l’atmosphère et des sols par les industries extractives et manufacturières.

Manquements à l’obligation de mettre en œuvre

52.L’État partie manque à l’obligation de mettre le droit à la santé en œuvre quand il s’abstient de prendre toutes les mesures voulues pour garantir la réalisation de ce droit. Nous citerons à titre d’exemple le fait de ne pas adopter ou de ne pas mettre en œuvre une politique nationale de la santé destinée à garantir à chacun la réalisation de ce droit; le fait d’affecter à la santé un budget insuffisant ou de répartir à mauvais escient les ressources publiques de telle sorte qu’il sera impossible à certains individus ou certains groupes d’exercer leur droit à la santé, tout particulièrement les éléments vulnérables ou marginalisés de la population; le fait de ne pas contrôler la réalisation du droit à la santé à l’échelle nationale, comme l’État pourrait le faire, par exemple, en définissant des indicateurs et des critères permettant de vérifier si le droit à la santé est exercé; le fait de s’abstenir de prendre les mesures voulues pour remédier à une répartition inéquitable des équipements, des biens et des services médicaux; le fait de ne pas adopter, dans le domaine de la santé, une approche qui tienne compte des distinctions de sexe; et le fait de ne pas réduire les taux de mortalité infantile et maternelle.

4. Mise en œuvre à l’échelon national

Une législation ‑cadre

53.Les mesures les mieux adaptées qu’il soit possible de prendre pour donner effet au droit à la santé vont nécessairement être très variables d’un pays à l’autre. Chaque État est doté d’une marge d’appréciation discrétionnaire quand il décide quelles mesures sont effectivement les mieux adaptées à sa situation particulière. Mais le Pacte impose clairement à chaque État le devoir de prendre toutes dispositions nécessaires pour faire en sorte que chaque individu ait accès aux équipements, aux biens et aux services de santé et puisse jouir dans les meilleurs délais du meilleur état de santé physique et mentale qu’il puisse atteindre. D’où la nécessité d’adopter à l’échelle nationale une stratégie visant à assurer à tous l’exercice du droit à la santé, les objectifs de ladite stratégie étant définis à partir des principes relatifs aux droits de l’homme, et la nécessité en outre de définir des politiques ainsi que des indicateurs et des critères permettant de mesurer l’exercice du droit à la santé. Cette stratégie nationale impose également de définir les ressources dont l’État est doté pour atteindre les objectifs définis ainsi que le mode d’utilisation desdites ressources qui présente le meilleur rapport coût‑efficacité.

54.L’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie et d’un plan d’action national en matière de santé doivent tout particulièrement respecter les principes de non‑discrimination et de participation populaire. Il faut notamment que le droit des individus et des groupes à participer à la prise de décisions susceptibles d’orienter leur développement fasse partie intégrante de toute politique, de tout programme ou de toute stratégie ayant pour objet de donner effet aux obligations incombant à l’État au titre de l’article 12. Promouvoir la santé passe nécessairement par l’association effective de la collectivité à la définition des priorités, à la prise de décisions, à la planification, à la mise en œuvre et à l’évaluation de la stratégie visant à améliorer la situation en matière de santé. Il n’est possible de mettre en place de bons services de santé que si l’État s’assure à cette fin de la participation de la population.

55.La stratégie nationale de la santé devrait en outre reposer sur les principes de la responsabilité, de la transparence et de l’indépendance de la magistrature, puisqu’une bonne gestion des affaires publiques est indispensable à l’exercice effectif de l’ensemble des droits de l’homme, dont le droit à la santé. Pour instaurer un climat favorable à l’exercice de ce droit, il faut que les États parties prennent des mesures appropriées pour faire en sorte que le secteur de l’entreprise privée tout comme la société civile prennent conscience du droit à la santé dans l’exercice de leurs activités et de l’importance qu’il convient de lui accorder.

56.Les États devraient envisager d’adopter une loi‑cadre pour assurer la mise en train de leur stratégie nationale relative au droit à la santé. Cette loi‑cadre devrait instituer des mécanismes nationaux de contrôle de la mise en œuvre de la stratégie et du plan d’action national en matière de santé. Elle devrait contenir des dispositions sur les objectifs chiffrés à atteindre et le calendrier d’exécution; sur les moyens permettant de respecter les critères fixés sur le plan national; sur la collaboration à instaurer avec la société civile, y compris les experts des questions de santé, avec le secteur privé et avec les organisations internationales; la loi‑cadre doit également dire où se situe la responsabilité institutionnelle de la mise en œuvre de la stratégie nationale et du plan d’action adoptés et indiquer les procédures de recours possibles. Lorsqu’ils surveillent les progrès accomplis sur la voie de la réalisation du droit à la santé, les États parties doivent aussi déterminer quels éléments et quelles difficultés les gênent dans l’exécution de leurs obligations.

Indicateurs et critères concernant l’exercice du droit à la santé

57.Toute stratégie nationale de la santé doit définir des indicateurs et des critères relatifs à l’exercice du droit à la santé. Les indicateurs doivent être conçus pour permettre de suivre à l’échelle nationale comme à l’échelle internationale comment l’État partie s’acquitte des obligations lui incombant au titre de l’article 12. Les États peuvent savoir quels sont les indicateurs les mieux adaptés, qui devront nécessairement concerner différents aspects du droit à la santé, en puisant dans les travaux en cours de l’OMS et de l’UNICEF dans ce domaine. Les indicateurs à retenir imposent de ventiler les données en fonction des motifs de discrimination qui sont proscrits.

58.Une fois qu’ils auront défini des indicateurs bien adaptés, les États parties sont invités à définir en outre à l’échelle nationale des critères liés à chaque indicateur. Pendant l’examen du rapport périodique, le Comité procédera à une sorte d’étude de portée avec l’État partie. C’est‑à‑dire que le Comité et l’État partie examineront ensemble les indicateurs et les critères nationaux qui vont dire quels objectifs il faudra atteindre au cours de la période faisant l’objet du rapport suivant. Et pendant les cinq années qui suivront, l’État partie se servira de ces critères nationaux pour mieux contrôler l’application de l’article 12 telle qu’il l’assure. Puis, lors de l’examen du rapport ultérieur, l’État partie et le Comité verront si les critères ont été ou non remplis et pour quelles raisons des difficultés ont peut‑être surgi.

Recours et responsabilité

59.Toute personne ou groupe victime d’une atteinte au droit à la santé doit avoir accès à des recours effectifs, judiciaires ou autres, à l’échelle nationale et internationale. Toutes les victimes d’atteintes à ce droit sont nécessairement fondées à recevoir une réparation adéquate, sous forme de restitution, indemnisation, satisfaction ou garantie de non‑répétition. Sur le plan national, ce sont les commissions des droits de l’homme, les associations de consommateurs, les associations de défense des malades ou d’autres institutions de cette nature qu’il faut saisir des atteintes au droit à la santé.

60.L’intégration à l’ordre juridique interne d’instruments internationaux consacrant le droit à la santé peut élargir sensiblement le champ d’application et renforcer l’efficacité des mesures de réparation et il faut donc encourager dans tous les cas ladite intégration. Celle‑ci donne aux tribunaux la compétence voulue pour se prononcer sur les atteintes au droit à la santé, ou tout au moins sur ses obligations essentielles, en invoquant directement le Pacte.

61.Les États parties devraient encourager les magistrats et tous les autres professionnels de la justice à s’intéresser davantage, dans l’exercice de leurs fonctions, aux atteintes au droit à la santé.

62.Les États parties devraient respecter, protéger, faciliter et promouvoir le travail des défenseurs des droits de l’homme et autres membres de la société civile afin d’aider les groupes vulnérables ou marginalisés à réaliser leur droit à la santé.

5. Les obligations d’autres acteurs que les États parties

63.Le rôle imparti aux organismes et aux programmes des Nations Unies, en particulier la fonction clef attribuée à l’OMS dans la réalisation du droit à la santé à l’échelle internationale, régionale et nationale, revêt une importance particulière, de même que la fonction de l’UNICEF en ce qui concerne le droit à la santé des enfants. Quand ils élaborent et mettent en œuvre leur stratégie nationale concernant l’exercice du droit à la santé, les États parties devraient tirer avantage de l’assistance technique et de la coopération de l’OMS. En outre, quand ils établissent leurs rapports, les États parties devraient exploiter les informations exhaustives et les services consultatifs disponibles auprès de l’OMS aux fins de la collecte et de la ventilation des données ainsi que de la définition d’indicateurs et de critères concernant le droit à la santé.

64.En outre, il y a lieu de continuer à mener une action coordonnée aux fins de la réalisation du droit à la santé pour renforcer l’interaction entre tous les acteurs intéressés, y compris les diverses composantes de la société civile. Conformément aux articles 22 et 23 du Pacte, il faut que l’OMS, l’Organisation internationale du Travail, le Programme des Nations Unies pour le développement, l’UNICEF, le Fonds des Nations Unies pour la population, la Banque mondiale, les banques régionales de développement, le Fonds monétaire international, l’Organisation mondiale du commerce ainsi que les autres organes compétents du système des Nations Unies coopèrent efficacement avec les États parties en mettant à profit leurs compétences respectives pour faciliter la mise en œuvre du droit à la santé à l’échelle nationale, sous réserve que le mandat propre à chaque organisme soit dûment respecté. En particulier, les institutions financières internationales, notamment la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, devraient s’attacher davantage à protéger le droit à la santé dans le cadre de leur politique de prêt, de leurs accords de crédit et de leurs programmes d’ajustement structurel. Quand il examine le rapport des États parties et vérifie si ces pays sont en mesure de s’acquitter des obligations leur incombant en vertu de l’article 12, le Comité devra recenser les effets de l’assistance apportée par tous les autres acteurs. L’adoption par les institutions spécialisées, les programmes et les organes des Nations Unies d’une approche s’inspirant de la défense des droits de l’homme facilitera considérablement la mise en œuvre du droit à la santé. Dans le cadre de l’examen des rapports des États parties, le Comité étudiera également le rôle que jouent les associations professionnelles et autres organisations non gouvernementales du secteur de la santé pour aider les États à s’acquitter des obligations leur incombant en vertu de l’article 12.

65.Le rôle de l’OMS, du Haut‑Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, du Comité international de la Croix‑Rouge/du Croissant‑Rouge et de l’UNICEF ainsi que des organisations non gouvernementales et des associations médicales nationales revêt une importance particulière quand il s’agit de fournir des secours en cas de catastrophe et d’apporter une assistance humanitaire dans les situations d’urgence, y compris une assistance aux réfugiés et aux personnes déplacées dans leur propre pays. Sur le plan international, en matière d’aide médicale, de répartition et de gestion des ressources, s’agissant par exemple d’eau potable, de denrées alimentaires et de fournitures médicales, et en matière d’aide financière, il convient d’accorder la priorité aux groupes les plus vulnérables ou aux groupes marginalisés de la population.

Adoptée le 11 mai 2000.

Vingt ‑neuvième session (2002)

Observation générale n o  15: Le droit à l’eau (art. 11 et 12 du Pacte)

I. Introduction

1.L’eau est une ressource naturelle limitée et un bien public; elle est essentielle à la vie et à la santé. Le droit à l’eau est indispensable pour mener une vie digne. Il est une condition préalable à la réalisation des autres droits de l’homme. Le Comité ne cesse de constater que l’exercice du droit à l’eau est largement dénié tant dans les pays en développement que dans les pays développés. Plus d’un milliard de personnes ne bénéficient pas d’un approvisionnement élémentaire en eau, et plusieurs milliards de personnes n’ont pas accès à un assainissement adéquat, ce qui est la première cause de pollution de l’eau et de transmission de maladies d’origine hydrique. La tendance persistante à la contamination de l’eau, à l’épuisement des ressources en eau et à leur répartition inégale exacerbe la pauvreté. Les États parties doivent adopter des mesures effectives pour garantir l’exercice du droit à l’eau sans discrimination, conformément aux dispositions de la présente Observation générale.

Fondements juridiques du droit à l’eau

2.Le droit à l’eau consiste en un approvisionnement suffisant, physiquement accessible et à un coût abordable, d’une eau salubre et de qualité acceptable pour les usages personnels et domestiques de chacun. Une quantité adéquate d’eau salubre est nécessaire pour prévenir la mortalité due à la déshydratation et pour réduire le risque de transmission de maladies d’origine hydrique ainsi que pour la consommation, la cuisine et l’hygiène personnelle et domestique.

3.L’article 11, paragraphe 1, du Pacte énonce un certain nombre de droits qui découlent du droit à un niveau de vie suffisant − «y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants» − et qui sont indispensables à sa réalisation. L’emploi de l’expression «y compris» indique que ce catalogue de droits n’entendait pas être exhaustif. Le droit à l’eau fait clairement partie des garanties fondamentales pour assurer un niveau de vie suffisant, d’autant que l’eau est l’un des éléments les plus essentiels à la survie. Enoutre, le Comité a déjà reconnu que l’eau est un droit fondamental visé par le paragraphe 1 de l’article 11 (voir l’Observation générale no 6 (1995)). Le droit à l’eau est aussi inextricablement lié au droit au meilleur état de santé susceptible d’être atteint (art. 12, par. 1) et aux droits à une nourriture et à un logement suffisants (art. 11, par. 1). Il devrait également être considéré conjointement avec les autres droits consacrés dans la Charte internationale des droits de l’homme, et d’abord le droit à la vie et à la dignité.

4.Le droit à l’eau a été reconnu dans de nombreux documents internationaux, y compris des traités, déclarations et autres textes normatifs. Par exemple, l’article 14, paragraphe 2, de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes dispose que les États parties doivent assurer aux femmes le droit de «bénéficier de conditions de vie convenables, notamment en ce qui concerne [...] l’approvisionnement [...] en eau». L’article 24, paragraphe 2, de la Convention relative aux droits de l’enfant fait obligation aux États parties de lutter contre la maladie et la malnutrition grâce «à la fourniture d’aliments nutritifs et d’eau potable».

5.Le Comité aborde systématiquement la question du droit à l’eau lorsqu’il examine les rapports des États parties au regard de ses directives générales révisées concernant la forme et le contenu des rapports que les États parties doivent présenter conformément aux articles 16 et 17 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, ainsi que ses observations générales.

6.L’eau est nécessaire à des fins diverses, outre les usages personnels et domestiques, pour la réalisation de nombreux droits énoncés dans le Pacte, par exemple, pour la production alimentaire (droit à une nourriture suffisante) et pour l’hygiène du milieu (droit à la santé). Elle est essentielle pour obtenir des moyens de subsistance (droit de gagner sa vie par le travail) et pour exercer certaines pratiques culturelles (droit de participer à la vie culturelle). Néanmoins, les ressources en eau doivent être affectées en priorité aux usages personnels et domestiques. La priorité devrait aussi être donnée à la prévention de la faim et des maladies, ainsi qu’au respect des obligations fondamentales découlant de chacun des droits inscrits dans le Pacte.

L’eau et les droits énoncés dans le Pacte

7.Le Comité note qu’il importe d’assurer un accès durable aux ressources en eau pour l’agriculture afin de réaliser le droit à une nourriture suffisante (voir l’Observation générale no 12 (1999)). Il faut veiller à ce que les agriculteurs défavorisés et marginalisés, y compris les femmes, aient accès, dans des conditions équitables, à l’eau et aux systèmes de gestion de l’eau, notamment aux techniques durables de récupération des eaux de pluie et d’irrigation. Compte tenu de l’obligation faite à l’article premier, paragraphe 2, du Pacte, qui dispose qu’en aucun cas, un peuple ne pourra «être privé de ses propres moyens de subsistance», les États parties devraient garantir un approvisionnement en eau adéquat pour l’agriculture de subsistance et pour la sauvegarde des moyens de subsistance des peuples autochtones.

8.L’hygiène du milieu, en tant qu’élément du droit à la santé consacré à l’alinéa b du paragraphe 2 de l’article 12 du Pacte, implique qu’il soit pris des mesures, sans discrimination, afin de prévenir les risques pour la santé dus à une eau insalubre et toxique. Par exemple, les États parties devraient veiller à ce que les ressources naturelles en eau soient protégées d’une contamination par des substances nocives et des microbes pathogènes. De même, les États parties devraient surveiller les cas où des écosystèmes aquatiques infestés de vecteurs de maladies constituent un risque pour l’habitat humain et prendre des mesures pour y remédier.

9.Afin d’aider les États parties à mettre en œuvre le Pacte et à s’acquitter de leurs obligations en matière d’établissement de rapports, la présente Observation générale porte sur le contenu normatif du droit à l’eau en vertu des articles 11, paragraphe 1, et 12 (sect. II), sur les obligations des États parties (sect. III), sur les manquements à ces obligations (sect. IV), sur la mise en œuvre à l’échelon national (sect. V) et sur les obligations des acteurs autres que les États parties (sect. VI).

II. Contenu normatif du droit

10.Le droit à l’eau consiste en des libertés et des droits. Parmi les premières figurent le droit d’accès ininterrompu à l’approvisionnement en eau nécessaire pour exercer le droit à l’eau, et le droit de ne pas subir d’entraves, notamment une interruption arbitraire de l’approvisionnement et d’avoir accès à une eau non contaminée. Par contre, les seconds correspondent au droit d’avoir accès à un système d’approvisionnement et de gestion qui donne à chacun la possibilité d’exercer, dans des conditions d’égalité, le droit à l’eau.

11.Les éléments constitutifs du droit à l’eau doivent être adéquats au regard de la dignité humaine, de la vie et de la santé, conformément aux articles 11, paragraphe 1, et 12 du Pacte. La notion d’approvisionnement en eau adéquat doit être interprétée d’une manière compatible avec la dignité humaine, et non au sens étroit, en faisant simplement référence à des critères de volume et à des aspects techniques. L’eau devrait être considérée comme un bien social et culturel et non essentiellement comme un bien économique. Le droit à l’eau doit aussi être exercé dans des conditions de durabilité, afin que les générations actuelles et futures puissent en bénéficier.

12.Si la notion d’approvisionnement en eau adéquat varie en fonction des situations, les facteurs ci‑après sont pertinents quelles que soient les circonstances:

a)Disponibilité. L’eau disponible pour chaque personne doit être suffisante et constante pour les usages personnels et domestiques, qui sont normalement la consommation, l’assainissement individuel, le lavage du linge, la préparation des aliments ainsi que l’hygiène personnelle et domestique. La quantité d’eau disponible pour chacun devrait correspondre aux directives de l’Organisation mondiale de la santé (OMS). Il existe des groupes ou des particuliers qui ont besoin d’eau en quantité plus importante pour des raisons liées à la santé, au climat ou au travail;

b)Qualité. L’eau nécessaire pour chaque usage personnel et domestique doit être salubre et donc exempte de microbes, de substances chimiques et de risques radiologiques qui constituent une menace pour la santé. En outre, l’eau doit avoir une couleur, une odeur et un goût acceptables pour chaque usage personnel ou domestique;

c)Accessibilité. L’eau, les installations et les services doivent être accessibles, sans discrimination, à toute personne relevant de la juridiction de l’État partie. L’accessibilité comporte quatre dimensions qui se recoupent:

i)Accessibilité physique: l’eau ainsi que les installations et services adéquats doivent être physiquement accessibles sans danger pour toutes les couches de la population. Chacun doit avoir accès à une eau salubre, de qualité acceptable et en quantité suffisante au foyer, dans les établissements d’enseignement et sur le lieu de travail, ou à proximité immédiate. Tous les équipements et services doivent être de qualité suffisante, culturellement adaptés et respectueux de la parité entre les sexes, du cycle de vie et de la vie privée. La sécurité physique des personnes qui ont accès à ces installations et services ne doit pas être menacée;

ii)Accessibilité économique: l’eau, les installations et les services doivent être d’un coût abordable pour tous. Les coûts directs et indirects qu’implique l’approvisionnement en eau doivent être raisonnables, et ils ne doivent pas compromettre ou menacer la réalisation des autres droits consacrés dans le Pacte;

iii)Non ‑discrimination: l’eau, les installations et les services doivent être accessibles à tous, en particulier aux couches de la population les plus vulnérables ou marginalisées, en droit et en fait, sans discrimination fondée sur l’un quelconque des motifs proscrits;

iv)Accessibilité de l’information: l’accessibilité correspond au droit de rechercher, de recevoir et de répandre des informations concernant les questions relatives à l’eau.

Thèmes spéciaux de portée générale

Non ‑discrimination et égalité

13.L’obligation qui incombe aux États parties de garantir que le droit à l’eau est exercé sans discrimination (art. 2, par. 2) et dans des conditions d’égalité entre les hommes et les femmes (art. 3) est contenue dans toutes les obligations découlant du Pacte. Celui‑ci interdit toute discrimination fondée sur la race, la couleur, le sexe, l’âge, la langue, la religion, l’opinion politique ou toute autre opinion, l’origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance, un handicap physique ou mental, l’état de santé (y compris l’infection par le VIH/sida), l’orientation sexuelle et la situation civile, politique, sociale ou autre, dont l’intention ou l’effet est d’infirmer le droit à l’eau ou d’en entraver l’exercice sur un pied d’égalité. Le Comité rappelle le paragraphe 12 de l’Observation générale nº 3 (1990) disposant que même en temps de grave pénurie de ressources, les éléments vulnérables de la société doivent être protégés grâce à la mise en œuvre de programmes spécifiques relativement peu coûteux.

14.Les États parties devraient agir pour éliminer toute discrimination de fait fondée sur des motifs interdits, qui prive des particuliers et des groupes des moyens ou des droits nécessaires pour exercer leur droit à l’eau. Ils devraient veiller à ce que l’allocation des ressources en eau et les investissements correspondants facilitent l’accès à l’eau de tous les membres de la société. Une mauvaise affectation des ressources peut aboutir à une discrimination qui n’est pas toujours manifeste. Par exemple, les investissements ne devraient pas privilégier de manière disproportionnée des services et équipements d’approvisionnement coûteux, qui souvent ne sont accessibles qu’à une frange fortunée de la population, plutôt que des services et des installations susceptibles de bénéficier à une proportion bien plus forte de la population.

15.S’agissant du droit à l’eau, les États parties ont en particulier l’obligation de fournir l’eau et les installations nécessaires à ceux qui ne disposent pas de moyens suffisants, et de prévenir toute discrimination fondée sur des motifs interdits par les instruments internationaux concernant la fourniture d’eau et des services correspondants.

16.Même si chacun a droit à l’eau, les États parties devraient prêter une attention spéciale aux particuliers et aux groupes qui ont traditionnellement des difficultés à exercer ce droit, notamment les femmes, les enfants, les groupes minoritaires, les peuples autochtones, les réfugiés, les demandeurs d’asile, les personnes déplacées dans leur propre pays, les travailleurs migrants ainsi que les prisonniers et les détenus. En particulier, les États parties devraient prendre des mesures pour garantir ce qui suit:

a)Les femmes ne doivent pas être exclues des processus de prise de décisions concernant les ressources en eau et les droits correspondants. Il faut alléger la charge excessive que représente pour elles l’obligation d’aller chercher de l’eau;

b)Les enfants ne doivent pas être privés de l’exercice de leurs droits fondamentaux à cause du manque d’eau potable en quantité suffisante à l’école et dans la famille ou de l’obligation d’aller chercher de l’eau. L’approvisionnement en eau adéquat des écoles qui ne disposent pas actuellement d’une eau potable en quantité suffisante devrait être assuré en priorité;

c)Les zones rurales et les zones urbaines déshéritées doivent disposer d’un système d’approvisionnement en eau convenablement entretenu. L’accès aux sources d’eau traditionnelles devrait être protégé des utilisations illégales et de la pollution. Les zones urbaines déshéritées, y compris les établissements humains non structurés, et les personnes sans abri devraient disposer d’un système d’approvisionnement en eau convenablement entretenu. Le droit à l’eau ne doit être dénié à aucun ménage en raison de sa situation en matière de logement ou du point de vue foncier;

d)L’accès des peuples autochtones aux ressources en eau sur leurs terres ancestrales doit être protégé de la pollution et des utilisations illégales. Les États devraient fournir aux peuples autochtones des ressources leur permettant de concevoir, d’assurer et de contrôler leur accès à l’eau;

e)Les communautés nomades et les gens du voyage doivent disposer d’un approvisionnement en eau adéquat dans leurs sites traditionnels ou à des haltes désignées;

f)Les réfugiés, les demandeurs d’asile, les personnes déplacées dans leur propre pays et celles qui retournent dans leur foyer doivent disposer d’un approvisionnement en eau adéquat, indépendamment du fait qu’ils vivent dans des camps ou dans des zones urbaines. Les réfugiés et les demandeurs d’asile doivent avoir accès à l’eau au même titre et dans les mêmes conditions que les nationaux;

g)Les prisonniers et les détenus doivent avoir accès à une eau salubre en quantité suffisante pour leurs besoins personnels quotidiens, compte tenu des dispositions du droit international humanitaire et de l’Ensemble de règles minima des Nations Unies pour le traitement des détenus;

h)Les groupes qui ont des difficultés à accéder physiquement à l’eau telles que les personnes âgées, les personnes handicapées, les victimes de catastrophes naturelles et les personnes qui vivent dans des zones sujettes à des catastrophes naturelles, dans des zones arides et semi‑arides ou sur de petites îles doivent disposer d’un approvisionnement en eau salubre en quantité suffisante.

III. Obligations des États parties

Obligations juridiques générales

17.Certes, le Pacte prévoit la réalisation progressive des droits qui y sont énoncés et prend en considération les contraintes dues à la limitation des ressources disponibles, mais il n’en impose pas moins aux États parties diverses obligations avec effet immédiat. Les États parties ont des obligations immédiates au regard du droit à l’eau: par exemple, celle de garantir son exercice sans discrimination (art. 2, par. 2) et celle d’agir (art. 2, par. 1) en vue d’assurer l’application pleine et entière des articles 11, paragraphe 1, et 12. Les mesures à prendre à cet effet doivent avoir un caractère délibéré et concret et viser au plein exercice du droit à l’eau.

18.Les États parties ont l’obligation constante et permanente d’avancer aussi rapidement et aussi efficacement que possible vers le plein exercice du droit à l’eau. L’exercice de ce droit, comme de tous les autres droits énoncés dans le Pacte, doit être possible et réalisable, puisque tous les États parties contrôlent un large éventail de ressources, y compris l’eau, la technologie, les ressources financières et l’aide internationale.

19.Tout laisse supposer que le Pacte interdit toute mesure rétrograde s’agissant du droit à l’eau. S’il prend une mesure délibérément rétrograde, l’État partie doit apporter la preuve qu’il l’a fait après avoir mûrement pesé toutes les autres solutions possibles et que cette mesure est pleinement justifiée eu égard à l’ensemble des droits visés dans le Pacte, et ce en utilisant au maximum les ressources disponibles.

Obligations juridiques spécifiques

20.Le droit à l’eau, comme tout droit fondamental, impose trois types d’obligations aux États parties: les obligations de respecter, de protéger et de mettre en œuvre.

a) Obligations de respecter

21.L’obligation de respecter requiert des États parties qu’ils s’abstiennent d’entraver directement ou indirectement l’exercice du droit à l’eau. L’État partie est notamment tenu de s’abstenir d’exercer une quelconque pratique ou activité qui consiste à refuser ou à restreindre l’accès en toute égalité à un approvisionnement en eau adéquat; de s’immiscer arbitrairement dans les arrangements coutumiers ou traditionnels de partage de l’eau; de limiter la quantité d’eau ou de polluer l’eau de façon illicite, du fait par exemple des déchets émis par des installations appartenant à des entreprises publiques ou de l’emploi et de l’essai d’armes; et de restreindre l’accès aux services et infrastructures ou de les détruire, à titre punitif, par exemple en temps de conflit armé en violation du droit international humanitaire.

22.Le Comité note que pendant les conflits armés, les situations d’urgence et les catastrophes naturelles, le droit à l’eau englobe les obligations qui incombent aux États parties en vertu du droit international humanitaire, notamment concernant la protection des biens indispensables à la survie de la population civile tels que les installations et réserves d’eau potable et les ouvrages d’irrigation, la protection du milieu naturel contre des dommages étendus, durables et graves, et la garantie que les civils, détenus et prisonniers disposent d’un approvisionnement en eau adéquat.

b) Obligations de protéger

23.L’obligation de protéger requiert des États parties qu’ils empêchent des tiers d’entraver de quelque manière que ce soit l’exercice du droit à l’eau. Il peut s’agir de particuliers, d’entreprises ou d’autres entités, ainsi que d’agents agissant sous leur autorité. Les États parties sont notamment tenus de prendre les mesures législatives et autres nécessaires et effectives pour empêcher, par exemple, des tiers de refuser l’accès en toute égalité à un approvisionnement en eau adéquat, et de polluer ou de capter de manière injuste les ressources en eau, y compris les sources naturelles, les puits et les systèmes de distribution d’eau.

24.Les États parties doivent veiller à ce que les tiers qui gèrent ou contrôlent les services (réseaux d’adduction d’eau, navires‑citernes, accès à des cours d’eau et à des puits, etc.) ne compromettent pas l’accès physique, à un coût abordable et sans discrimination, à une eau salubre et de qualité acceptable, en quantité suffisante. Pour prévenir ce type de violation, il faut mettre en place un système réglementaire efficace qui soit conforme au Pacte et à la présente Observation générale et qui assure un contrôle indépendant, une participation véritable de la population et l’imposition de sanctions en cas d’infraction.

c) Obligations de mettre en œuvre

25.L’obligation de mettre en œuvre se décompose en obligations de faciliter, de promouvoir et d’assurer. L’obligation de faciliter requiert de l’État qu’il prenne des mesures positives pour aider les particuliers et les communautés à exercer le droit à l’eau. L’obligation de promouvoir requiert de l’État partie qu’il mène des actions pour assurer la diffusion d’informations appropriées sur l’utilisation hygiénique de l’eau, la protection des sources d’eau et les méthodes propres à réduire le gaspillage. Les États parties sont également tenus de mettre en œuvre (assurer la réalisation de) ce droit lorsque des particuliers ou des groupes sont incapables, pour des raisons échappant à leur contrôle, de l’exercer eux‑mêmes avec leurs propres moyens.

26.L’obligation de mettre en œuvre requiert des États parties qu’ils adoptent les mesures nécessaires au plein exercice du droit à l’eau. Les États parties sont notamment tenus de faire une place suffisante à ce droit dans le système politique et juridique national, de préférence par l’adoption de mesures législatives; de se doter d’une stratégie et d’un plan d’action pour l’eau au niveau national afin de donner effet à ce droit; de veiller à ce que l’eau soit accessible à chacun à un coût abordable; et de faciliter un accès amélioré et durable à l’eau, en particulier dans les zones rurales et les zones urbaines déshéritées.

27.Pour s’assurer que le coût de l’eau est abordable, les États parties doivent adopter les mesures nécessaires, notamment: a) avoir recours à diverses techniques et technologies appropriées d’un coût raisonnable; b) pratiquer des politiques de prix appropriées prévoyant par exemple un approvisionnement en eau gratuit ou à moindre coût; et c) verser des compléments de revenu. Le prix des services doit être établi sur la base du principe de l’équité, pour faire en sorte que ces services, qu’ils soient fournis par des opérateurs publics ou privés, soient abordables pour tous, y compris pour les groupes socialement défavorisés. L’équité exige que l’eau ne représente pas une part excessive des dépenses des ménages les plus pauvres par rapport aux ménages plus aisés.

28.Les États parties devraient adopter des stratégies et programmes complets et intégrés en vue d’assurer aux générations actuelles et futures un approvisionnement suffisant en eau salubre. Ces stratégies et programmes peuvent notamment avoir pour objectifs de: a) lutter contre l’appauvrissement des ressources en eau dû à des captages, à des détournements et à l’établissement de barrages sans souci de durabilité; b) réduire et éliminer la contamination des bassins hydrographiques et des écosystèmes aquatiques par des substances telles que des éléments radioactifs, des produits chimiques nocifs et des excréta humains; c) surveiller les réserves d’eau; d) veiller à ce que les aménagements envisagés n’entravent pas un approvisionnement en eau adéquat; e) évaluer l’impact des actions qui sont susceptibles d’affecter la disponibilité de l’eau et les bassins hydrographiques des écosystèmes naturels, tels que les changements climatiques, la désertification et la salinité accrue du sol, la déforestation et la perte de biodiversité; f) développer l’utilisation rationnelle de l’eau par les consommateurs finals; g) réduire le gaspillage durant la distribution de l’eau; h) prévoir des mécanismes pour faire face aux situations d’urgence; et i) mettre en place des institutions compétentes et des mécanismes institutionnels appropriés pour exécuter ces stratégies et programmes.

29.Garantir l’accès à un assainissement adéquat est non seulement fondamental pour le respect de la dignité humaine et de la vie privée, mais constitue aussi un des principaux moyens de protéger la qualité de l’approvisionnement et des ressources en eau potable. Conformément aux droits à la santé et à un logement suffisant (voir les Observations générales nos 4 (1991) et 14 (2000)), les États parties ont l’obligation de fournir progressivement des services d’assainissement sûrs, en particulier dans les zones rurales et les zones urbaines déshéritées, en tenant compte des besoins des femmes et des enfants.

Obligations internationales

30.Conformément à l’article 2, paragraphe 1, à l’article 11, paragraphe 1, et à l’article 23 du Pacte, les États parties reconnaissent le rôle essentiel de l’assistance et de la coopération internationales et s’engagent à agir, individuellement et collectivement, en vue d’assurer le plein exercice du droit à l’eau.

31.Pour s’acquitter de leurs obligations internationales, les États parties doivent respecter l’exercice du droit à l’eau dans les autres pays. La coopération internationale requiert des États parties qu’ils s’abstiennent de mener des actions qui entravent, directement ou indirectement, l’exercice du droit à l’eau dans d’autres pays. Les activités exercées dans la juridiction de l’État partie ne devraient pas empêcher un autre pays d’assurer l’exercice de ce droit aux personnes relevant de sa juridiction.

32.Les États parties devraient s’abstenir dans tous les cas d’imposer, directement ou indirectement, à un autre pays des embargos et autres mesures similaires empêchant l’approvisionnement en eau et la fourniture de marchandises et de services qui sont essentiels pour assurer le droit à l’eau. L’eau ne devrait jamais être utilisée comme instrument de pression politique ou économique. À ce propos, le Comité rappelle sa position, décrite dans l’Observation générale no 8 (1997), sur la relation entre les sanctions économiques et le respect des droits économiques, sociaux et culturels.

33.Les États parties devraient prendre des mesures pour empêcher leurs propres ressortissants ou des compagnies qui relèvent de leur juridiction, de violer le droit à l’eau de particuliers et de communautés dans d’autres pays. Les États parties doivent agir de manière compatible avec la Charte des Nations Unies et le droit international applicable lorsqu’ils sont à même d’inciter des tiers à respecter ce droit en usant de moyens juridiques ou politiques.

34.En fonction des ressources dont ils disposent, les États devraient faciliter l’exercice du droit à l’eau dans les autres pays, par exemple en fournissant des ressources en eau et une aide financière et technique, et apporter l’assistance nécessaire. En ce qui concerne l’aide en cas de catastrophe et les secours d’urgence, la priorité devrait être donnée aux droits consacrés dans le Pacte, notamment à un approvisionnement en eau adéquat. L’aide internationale devrait être fournie d’une manière qui soit non seulement compatible avec le Pacte et les autres instruments relatifs aux droits de l’homme, mais aussi viable et acceptable du point de vue culturel. Il est, en particulier, de la responsabilité et de l’intérêt des États parties économiquement développés d’aider à cet égard les États en développement plus démunis.

35.Les États parties devraient veiller à ce que le droit à l’eau reçoive l’attention voulue dans les accords internationaux et, à cette fin, devraient envisager d’élaborer de nouveaux instruments juridiques. En ce qui concerne la conclusion et la mise en œuvre d’autres accords internationaux et régionaux, les États parties devraient s’assurer que ces instruments n’ont pas d’incidence néfaste sur le droit à l’eau. Les accords de libéralisation du commerce ne devraient pas entraver ou amoindrir la capacité d’un pays d’assurer le plein exercice de ce droit.

36.Les États parties sont tenus de veiller à ce que les mesures qu’ils prennent en tant que membres d’organisations internationales tiennent dûment compte du droit à l’eau. En conséquence, les États parties qui sont membres d’institutions financières internationales, notamment le Fonds monétaire international, la Banque mondiale et les banques régionales de développement, devraient porter une plus grande attention à la protection du droit à l’eau dans les politiques de prêt, les accords de crédit et les autres initiatives internationales de ces institutions.

Obligations fondamentales

37.Dans l’Observation générale no 3, le Comité confirme que les États parties ont l’obligation fondamentale minimum d’assurer, au moins, la satisfaction de l’essentiel de chacun des droits énoncés dans le Pacte. De l’avis du Comité, les obligations fondamentales se rapportant au droit à l’eau et ayant un effet immédiat sont au minimum:

a)D’assurer l’accès à la quantité d’eau essentielle, suffisante et salubre pour les usages personnels et domestiques, afin de prévenir les maladies;

b)De garantir le droit d’accès à l’eau, aux installations et aux services sans discrimination, notamment pour les groupes vulnérables ou marginalisés;

c)D’assurer l’accès physique à des installations et services qui fournissent régulièrement une eau salubre en quantité suffisante; qui comportent un nombre suffisant de points d’eau pour éviter des attentes excessives; et qui soient à distance raisonnable du foyer;

d)De veiller à ce que la sécurité des personnes qui ont physiquement accès à l’eau ne soit pas menacée;

e)D’assurer une répartition équitable de tous les équipements et services disponibles;

f)D’adopter et de mettre en œuvre, au niveau national, une stratégie et un plan d’action visant l’ensemble de la population; cette stratégie et ce plan d’action devraient être élaborés et périodiquement examinés dans le cadre d’un processus participatif et transparent; ils devraient prévoir des méthodes, telles que des indicateurs et des critères sur le droit à l’eau, permettant de surveiller de près les progrès accomplis; une attention particulière devrait être accordée à tous les groupes vulnérables ou marginalisés lors de l’élaboration de la stratégie et du plan d’action, de même que dans leur contenu;

g)De contrôler dans quelle mesure le droit à l’eau est réalisé ou ne l’est pas;

h)D’adopter des programmes d’approvisionnement en eau relativement peu coûteux visant à protéger les groupes vulnérables et marginalisés;

i)De prendre des mesures pour prévenir, traiter et combattre les maladies d’origine hydrique, en particulier en assurant l’accès à un assainissement adéquat.

38.Pour qu’il n’y ait aucun doute à ce sujet, le Comité tient à souligner qu’il incombe tout particulièrement aux États parties et aux autres intervenants en mesure d’apporter leur concours de fournir l’assistance et la coopération internationales − notamment sur les plans économique et technique − nécessaires pour permettre aux pays en développement d’honorer les obligations fondamentales mentionnées au paragraphe 37 ci‑dessus.

IV. Manquements aux obligations

39.Quand le contenu normatif du droit à l’eau (voir sect. II) est appliqué aux obligations des États parties (sect. III), le processus dynamique qui s’engage permet de mettre plus facilement en évidence les atteintes au droit à l’eau. On trouvera ci‑après des exemples d’infractions.

40.Pour démontrer qu’ils s’acquittent de leurs obligations générales et spécifiques, les États parties doivent établir qu’ils ont pris les mesures nécessaires et réalisables en vue d’assurer l’exercice du droit à l’eau. Conformément au droit international, le défaut d’exécution de bonne foi équivaut à une violation du droit. Il convient toutefois de souligner qu’un État partie ne peut justifier l’inexécution des obligations fondamentales énoncées au paragraphe 37 ci‑dessus, auxquelles il est impossible de déroger.

41.Pour déterminer quelles actions ou omissions constituent une atteinte au droit à l’eau, il importe d’établir une distinction entre l’incapacité et le manque de volonté de l’État partie de s’acquitter de ses obligations. Ce constat découle des articles 11, paragraphe 1, et 12 du Pacte, qui parlent du droit à un niveau de vie suffisant et du droit à la santé, ainsi que de l’article 2, paragraphe 1, du Pacte, lequel fait obligation à chaque État partie de prendre les mesures nécessaires au maximum de ses ressources disponibles. Un État dépourvu de la volonté d’utiliser au maximum les ressources à sa disposition pour donner effet au droit à l’eau manque par conséquent aux obligations lui incombant en vertu du Pacte. Si c’est la pénurie de ressources qui met un État dans l’impossibilité de se conformer aux obligations découlant du Pacte, l’État a alors la charge de démontrer qu’il n’a négligé aucun effort pour exploiter toutes les ressources à sa disposition en vue de s’acquitter à titre prioritaire des obligations indiquées ci‑dessus.

42.Les atteintes au droit à l’eau peuvent être le fait d’une action directe − commission d’actes − soit de l’État soit de diverses entités insuffisamment contrôlées par l’État. Il peut s’agir de l’adoption de mesures rétrogrades incompatibles avec les obligations fondamentales (indiquées au paragraphe 37 ci‑dessus), de l’abrogation ou de la suspension officielles de la législation qui est nécessaire pour continuer d’exercer le droit à l’eau, ou de l’adoption de lois ou de politiques manifestement incompatibles avec des obligations juridiques préexistantes de caractère interne ou international ayant trait au droit à l’eau.

43.Parmi les atteintes par omission figurent le fait pour un État de ne pas prendre les mesures voulues pour assurer le plein exercice du droit de chacun à l’eau, le fait de ne pas adopter de politique nationale sur l’eau, et le fait de ne pas assurer l’application des lois pertinentes.

44.Bien qu’il ne soit pas possible d’arrêter d’avance la liste complète des violations, les travaux du Comité permettent de dégager certains exemples typiques concernant les différents niveaux d’obligations:

a)Les manquements à l’obligation de respecter découlent des entraves de l’État partie au droit à l’eau. Il s’agit notamment: i) de l’interruption ou du refus arbitraires ou injustifiés d’accès aux services ou installations; ii) des hausses disproportionnées ou discriminatoires du prix de l’eau; iii) de la pollution et de l’appauvrissement des ressources en eau qui affectent la santé des personnes;

b)Les manquements à l’obligation de protéger découlent du fait que l’État n’a pas pris toutes les mesures voulues pour protéger les personnes relevant de sa juridiction contre des atteintes au droit à l’eau imputables à des tiers. Il s’agit notamment des manquements aux obligations: i) de promulguer ou d’appliquer des lois visant à prévenir la contamination et le captage injuste de l’eau; ii) de réguler et de contrôler efficacement les fournisseurs de services; iii) de protéger les systèmes de distribution d’eau (réseaux d’adduction, puits, etc.) des entraves, dommages et déprédations;

c)Les manquements à l’obligation de mettre en œuvre découlent du fait que l’État partie n’a pas pris toutes les mesures voulues pour garantir l’exercice du droit à l’eau. Il s’agit notamment: i) du manquement à l’obligation d’adopter ou de mettre en œuvre une politique nationale visant à garantir à chacun l’exercice de ce droit; ii) de l’engagement de dépenses insuffisantes ou d’une mauvaise affectation des fonds publics empêchant des particuliers ou des groupes, notamment les groupes vulnérables ou marginalisés, d’exercer leur droit à l’eau; iii) du manquement à l’obligation de contrôler l’exercice de ce droit à l’échelle nationale, par exemple en définissant des indicateurs et des critères; iv) du manquement à l’obligation de prendre les mesures voulues pour remédier à la répartition injuste des équipements et des services; v) du manquement à l’obligation d’adopter des mécanismes d’aide d’urgence; vi) du manquement à l’obligation d’assurer à chacun l’exercice de l’essentiel de ce droit; vii) du manquement à l’obligation de l’État de tenir compte de ses obligations juridiques internationales concernant le droit à l’eau lors de la conclusion d’accords avec d’autres États ou avec des organisations internationales.

V. Mise en œuvre à l’échelon national

45.L’article 2, paragraphe 1, du Pacte impose aux États parties l’obligation d’utiliser «tous les moyens appropriés, y compris en particulier l’adoption de mesures législatives» en vue de s’acquitter de leurs obligations en vertu du Pacte. Chaque État jouit d’une marge d’appréciation discrétionnaire quand il décide quelles mesures sont effectivement les mieux adaptées à sa situation particulière. Mais le Pacte impose clairement à chaque État de prendre toutes les dispositions nécessaires pour assurer à chacun l’exercice du droit à l’eau dès que possible. Les mesures mises en œuvre à l’échelon national pour réaliser le droit à l’eau ne devraient pas entraver l’exercice des autres droits fondamentaux.

Législation, stratégies et politiques

46.La législation, les stratégies et les politiques existantes devraient être réexaminées pour s’assurer qu’elles sont compatibles avec les obligations découlant du droit à l’eau, en vue de les abroger, amender ou modifier en cas d’incompatibilité avec les prescriptions du Pacte.

47.L’obligation de prendre les mesures voulues impose aux États parties d’adopter une stratégie ou un plan d’action au niveau national en vue d’assurer l’exercice du droit à l’eau. Il faut que cette stratégie: a) soit fondée sur le droit et les principes des droits de l’homme; b) couvre tous les éléments du droit à l’eau et les obligations correspondantes des États parties; c) définisse des objectifs clairs; d) fixe les buts ou les résultats à atteindre et le calendrier correspondant; e) formule des politiques adéquates ainsi que les critères et indicateurs correspondants. Cette stratégie devrait aussi établir la responsabilité institutionnelle du processus; indiquer les ressources disponibles pour atteindre les objectifs, buts et résultats; allouer comme il convient les ressources en fonction de la responsabilité institutionnelle; et créer des mécanismes de responsabilité pour s’assurer de la mise en œuvre de la stratégie. Lorsqu’ils élaborent et appliquent leur stratégie, les États parties devraient mettre à profit l’assistance technique et la coopération des institutions spécialisées des Nations Unies (voir la section VI ci‑après).

48.L’élaboration et la mise en œuvre d’une stratégie et d’un plan d’action à l’échelle nationale devraient notamment respecter les principes de non‑discrimination et de participation de la population. Le droit des particuliers et des groupes de participer au processus de prise de décisions qui peuvent influer sur l’exercice de leur droit à l’eau doit faire partie intégrante de toute politique, de tout programme ou de toute stratégie concernant l’eau. Les particuliers et les groupes devraient avoir pleinement accès, en toute égalité, aux informations dont les autorités publiques ou les tiers disposent concernant l’eau, les services d’approvisionnement en eau et l’environnement.

49.La stratégie et le plan d’action nationaux sur l’eau devraient en outre reposer sur les principes de responsabilité, de transparence et d’indépendance de la magistrature, une bonne gouvernance étant indispensable à la mise en œuvre effective de l’ensemble des droits de l’homme, dont le droit à l’eau. Pour instaurer des conditions favorables à l’exercice de ce droit, les États parties devraient adopter des mesures appropriées afin que le secteur des entreprises privées tout comme la société civile prennent conscience et tiennent compte de l’importance à accorder au droit à l’eau dans l’exercice de leurs activités.

50.Les États parties peuvent avoir intérêt à adopter une législation‑cadre pour donner effet à leur stratégie concernant le droit à l’eau. Cette législation devrait prévoir: a) les buts ou résultats à atteindre et le calendrier correspondant; b) les moyens de parvenir à l’objectif fixé; c) la collaboration envisagée avec la société civile, le secteur privé et les organisations internationales; d) la responsabilité institutionnelle du processus; e) les mécanismes nationaux de contrôle; f) les procédures de recours.

51.Des mesures devraient être prises pour garantir une coordination suffisante entre les ministères nationaux, les autorités régionales et les autorités locales afin que les politiques relatives à l’eau soient cohérentes. Lorsque la mise en œuvre du droit à l’eau a été déléguée à des autorités régionales ou locales, l’État partie doit néanmoins s’acquitter des obligations qui lui incombent en vertu du Pacte et doit donc s’assurer que ces autorités disposent des ressources suffisantes pour entretenir et fournir les services et équipements nécessaires. Les États parties doivent aussi veiller à ce que les autorités en question ne refusent pas l’accès à ces services pour des motifs discriminatoires.

52.Les États parties sont tenus de contrôler effectivement l’exercice du droit à l’eau. Lorsqu’ils évaluent les progrès réalisés dans ce domaine, les États parties devraient cerner les facteurs et les difficultés qui les empêchent de s’acquitter de leurs obligations.

Indicateurs et critères

53.Pour faciliter ce contrôle, il faudrait prévoir des indicateurs et des critères dans les stratégies ou plans d’action nationaux sur l’eau. Ces indicateurs et critères devraient être conçus pour permettre de suivre à l’échelle nationale comme à l’échelle internationale comment l’État s’acquitte des obligations lui incombant au titre des articles 11, paragraphe 1, et 12 du Pacte. Ils devraient porter sur les différents éléments du droit à un approvisionnement en eau adéquat (quantité suffisante, salubrité, qualité acceptable, coût abordable et accessibilité physique), être ventilés en fonction des motifs de discrimination qui sont proscrits et couvrir toutes les personnes résidant sur le territoire de l’État partie ou placées sous son contrôle. Pour établir les indicateurs appropriés, les États parties pourraient s’inspirer des travaux actuels de l’OMS, de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), du Centre des Nations Unies pour les établissements humains (Habitat), de l’Organisation internationale du Travail (OIT), du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF), du Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et de la Commission des droits de l’homme de l’ONU.

54.Une fois qu’ils auront arrêté des indicateurs adaptés au droit à l’eau, les États parties sont invités à définir à l’échelle nationale des critères pour chaque indicateur. Pendant l’examen du rapport périodique, le Comité procédera à une sorte d’étude de portée avec l’État partie. C’est‑à‑dire que le Comité et l’État partie examineront ensemble les indicateurs et les critères nationaux qui permettront de fixer les objectifs à atteindre au cours de la période couverte par le rapport suivant. Et pendant les cinq années qui suivront, l’État partie se servira de ces critères nationaux pour mieux contrôler l’exercice du droit à l’eau. Puis, lors de l’examen du rapport ultérieur, l’État partie et le Comité examineront si ces critères ont été ou non respectés et pour quelles raisons des difficultés ont peut‑être surgi (voir l’Observation générale no 14, par. 58). En outre, quand ils définissent leurs critères et établissent leurs rapports, les États parties devraient exploiter le grand nombre d’informations et de services consultatifs fournis par les institutions spécialisées aux fins de la collecte et de la ventilation des données.

Recours et responsabilité

55.Tout particulier ou tout groupe dont le droit à l’eau a été enfreint doit avoir accès à des recours effectifs, judiciaires ou autres, à l’échelle nationale et internationale (voir l’Observation générale no 9, par. 4, et le Principe 10 de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement). Le Comité note que le droit à l’eau a été consacré dans la constitution d’un certain nombre d’États et qu’il a fait l’objet de recours devant des tribunaux nationaux. Toutes les personnes dont le droit à l’eau a été enfreint sont fondées à recevoir une réparation adéquate, sous forme de restitution, indemnisation, satisfaction ou garantie de non‑répétition. Sur le plan national, ce sont les médiateurs, les commissions des droits de l’homme et autres mécanismes de cette nature qui peuvent être saisis en cas d’atteintes au droit à l’eau.

56.Avant que l’État partie, ou tout autre tiers, prenne une mesure qui entrave le droit d’un particulier à l’eau, les autorités compétentes doivent s’assurer qu’il agit d’une mesure conforme à la loi, compatible avec le Pacte et prévoyant: a) une possibilité de consultation véritable des intéressés; b) la communication en temps voulu d’informations complètes sur les mesures envisagées; c) une notification raisonnable des mesures envisagées; d) des voies de recours pour les intéressés; et e) une aide juridique pour pouvoir se prévaloir de recours en justice [voir aussi les Observations générales no 4 (1991) et no 7 (1997)]. En cas de non‑paiement de la facture d’eau, la question de la capacité de paiement de l’intéressé doit être prise en compte. Nul ne doit en aucune circonstance être privé de la quantité d’eau essentielle.

57.L’incorporation à l’ordre juridique interne d’instruments internationaux consacrant le droit à l’eau peut élargir sensiblement le champ d’application des mesures de réparation et renforcer leur efficacité, et doit donc être encouragée dans tous les cas. Elle donne aux tribunaux la compétence voulue pour se prononcer sur les atteintes au droit à l’eau, ou tout au moins sur les obligations fondamentales qui en découlent, en invoquant directement le Pacte.

58.Les États parties devraient encourager les juges, magistrats et autres professionnels de la justice à s’intéresser davantage, dans l’exercice de leurs fonctions, aux atteintes au droit à l’eau.

59.Les États parties devraient respecter, protéger, faciliter et promouvoir l’action des défenseurs des droits de l’homme et des autres membres de la société civile afin d’aider les groupes vulnérables ou marginalisés à exercer leur droit à l’eau.

VI. Obligations des acteurs autres que les États parties

60.Les organismes des Nations Unies et les autres organisations internationales qui s’occupent de l’eau, comme l’OMS, la FAO, l’UNICEF, le PNUE, ONU‑Habitat, l’OIT, le PNUD et le Fonds international de développement agricole (FIDA), ou du commerce telles que l’Organisation mondiale du commerce (OMC), devraient coopérer efficacement avec les États parties, en mettant à profit leurs compétences respectives, pour faciliter la mise en œuvre du droit à l’eau à l’échelle nationale. Les institutions financières internationales, notamment le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale, devraient prendre en compte le droit à l’eau dans le cadre de leurs politiques de prêt, de leurs accords de crédit, de leurs programmes d’ajustement structurel et de leurs autres projets de développement (voir l’Observation générale no 2 (1990)), afin de promouvoir l’exercice du droit à l’eau. Quand il examinera le rapport des États parties et vérifiera si ces pays sont en mesure de s’acquitter des obligations de mettre en œuvre le droit à l’eau, le Comité recensera les effets de l’assistance apportée par tous les autres acteurs. L’incorporation du droit et des principes des droits de l’homme dans les programmes et les politiques des organisations internationales facilitera beaucoup la réalisation du droit à l’eau. Le rôle de la Fédération internationale des sociétés de la Croix‑Rouge et du Croissant‑Rouge, du Comité international de la Croix‑Rouge, du Haut‑Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), de l’OMS et de l’UNICEF, ainsi que des organisations non gouvernementales et d’autres associations, revêt une importance particulière quand il s’agit de fournir des secours en cas de catastrophe et d’apporter une assistance humanitaire dans les situations d’urgence. En matière d’aide, de distribution et de gestion de l’eau et des installations connexes, il convient d’accorder la priorité aux groupes les plus vulnérables ou marginalisés de la population.

II. OBSERVATIONS GÉNÉRALES* ADOPTÉES PAR LE COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME**

Introduction***

Dans l’introduction du document CCPR/C/21/Rev.1 (Observations générales adoptées par le Comité des droits de l’homme conformément au paragraphe 4 de l’article 40 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, document daté du 19 mai 1989), le Comité des droits de l’homme explique le but des observations générales comme suit:

«Le Comité tient à réaffirmer son désir d’aider les États parties à s’acquitter de l’obligation qui leur incombe de présenter des rapports. Les observations générales qui suivent soulignent certains aspects de la question, sans toutefois prétendre l’embrasser complètement ni établir une priorité entre les différents aspects de l’application du Pacte. Si le temps dont dispose le Comité le permet, d’autres observations seront formulées par la suite compte tenu des nouveaux enseignements de l’expérience.

Jusqu’à présent, le Comité a examiné 77 rapports initiaux, 34 deuxièmes rapports périodiques et, dans certains cas, des renseignements complémentaires ou des rapports supplémentaires. C’est dire que, dans son examen, il a pris en considération une bonne partie des États qui ont ratifié le Pacte, lesquels sont aujourd’hui au nombre de 87. Ces États représentant différentes parties du monde sont dotés de régimes politiques, sociaux et juridiques différents, et leurs rapports mettent en lumière la plupart des problèmes qui peuvent se poser dans l’application du Pacte, encore qu’ils ne constituent pas une base complète pour une analyse de la situation mondiale en ce qui concerne les droits civils et politiques.

Le but des présentes observations générales est de faire bénéficier tous les États parties de l’expérience ainsi acquise, pour les inciter à continuer à appliquer le Pacte, d’appeler leur attention sur des insuffisances que font apparaître un grand nombre de rapports, de suggérer certaines améliorations dans la procédure de présentation des rapports, et de stimuler les activités de ces États et des organisations internationales qui ont pour objet de promouvoir et de protéger les droits de l’homme. Ces observations devraient aussi intéresser d’autres États, en particulier ceux qui envisagent d’adhérer au Pacte et de renforcer ainsi la coopération de tous les États en vue de la promotion et de la protection universelle des droits de l’homme.».

Treizième session (1981)

Observation générale n o  1: Obligation de faire rapport

[L’Observation générale no 1 a été remplacée par l’Observation générale no 30]

Les États parties se sont engagés à présenter des rapports, conformément à l’article 40 du Pacte, dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur du Pacte pour chaque État partie en ce qui le concerne et, par la suite, chaque fois que le Comité en fait la demande. Jusqu’ici, seule la première partie de cette disposition, relative à la présentation des rapports initiaux, a été régulièrement observée. Le Comité note que, comme indiqué dans ses rapports annuels, un petit nombre seulement d’États ont présenté en temps voulu les rapports qui leur étaient demandés. La plupart des rapports ont été soumis avec des retards allant de quelques mois à plusieurs années, et certains États parties continuent de manquer à leurs engagements malgré les rappels réitérés du Comité et les autres mesures qu’il a prises à cet égard. Le fait que la plupart des États parties ont cependant engagé, bien que tardivement dans certains cas, un dialogue constructif avec le Comité, donne à penser que les États parties devraient normalement pouvoir s’acquitter de leur obligation de présenter des rapports dans les délais prescrits au paragraphe 1 de l’article 40, et qu’il serait dans leur intérêt de le faire à l’avenir. À l’occasion de la ratification du Pacte, les États devraient se préoccuper immédiatement de l’obligation qui leur est faite de présenter des rapports, étant donné que l’établissement d’un rapport dans les conditions requises portant sur un grand nombre de droits civils et politiques demande forcément du temps.

Treizième session (1981)

Observation générale n o  2: Directives pour la présentation des rapports

1.Le Comité a constaté que certains des rapports initiaux étaient si succincts et avaient un caractère si général qu’il était nécessaire de formuler des directives générales sur la forme et le contenu des rapports. Ces directives avaient pour but d’obtenir que les rapports aient une présentation uniforme et permettent au Comité et aux États parties de se faire une idée complète de la situation dans chaque État pour ce qui est de l’exercice des droits énoncés dans le Pacte. Toutefois, malgré ces directives, certains rapports restent si succincts et si généraux qu’ils ne satisfont pas aux exigences en matière de rapport prévues à l’article 40.

2.L’article 2 du Pacte dispose que les États parties doivent prendre les mesures législatives ou autres et prévoir les recours qui peuvent être nécessaires pour appliquer le Pacte. L’article 40 dispose que les États parties doivent présenter au Comité des rapports sur les mesures qu’ils auront arrêtées, sur les progrès réalisés dans la jouissance des droits énumérés dans le Pacte et, le cas échéant, sur les facteurs et les difficultés qui affectent la mise en œuvre des dispositions du Pacte. Or, même les rapports dont la forme était d’une manière générale conforme aux directives se sont révélés incomplets sur le fond. Il s’est révélé difficile de juger, d’après le contenu de certains rapports, si les dispositions du Pacte étaient appliquées en tant qu’éléments de la législation nationale, et un grand nombre de ces rapports donnaient manifestement des indications incomplètes sur la législation pertinente. Dans certains rapports, le rôle joué par les organes ou organismes nationaux pour surveiller le respect des droits et en assurer l’application n’était pas clairement exposé. En outre, très peu de rapports faisaient état des facteurs et des difficultés qui affectaient la mise en œuvre du Pacte.

3.Le Comité considère que l’obligation de présenter des rapports requiert que ceux‑ci renseignent, non seulement sur les lois et autres règles se rapportant aux obligations contractées en vertu du Pacte, mais aussi sur les pratiques et les décisions des tribunaux et autres organes de l’État partie et sur tous autres faits de nature à indiquer le degré véritable de mise en œuvre et de jouissance des droits reconnus dans le Pacte, les progrès accomplis, et les facteurs et les difficultés qui affectent la mise en œuvre des dispositions du Pacte.

4.Le Comité a pour pratique, conformément à l’article 68 de son règlement intérieur provisoire, d’examiner les rapports en présence des représentants des États auteurs desdits rapports. Tous les États dont les rapports ont été examinés ont coopéré avec le Comité de cette façon, mais le niveau, l’expérience et le nombre des représentants n’étaient pas toujours comparables. Le Comité tient à souligner que, pour qu’il puisse s’acquitter aussi efficacement que possible des tâches qui lui incombent en vertu de l’article 40, et pour que les États auteurs des rapports tirent le meilleur parti possible de ce dialogue, il est souhaitable que les représentants des États aient l’autorité et l’expérience nécessaires (et soient de préférence en nombre suffisant) pour répondre aux questions posées et aux observations faites par le Comité sur tous les sujets traités dans le Pacte.

Treizième session (1981)

Observation générale n o  3: Article 2 (Mise en œuvre du Pacte dans le cadre national)

1.Le Comité note que, d’une manière générale, l’article 2 du Pacte laisse les États parties libres de décider comment mettre en œuvre sur leur territoire, dans le cadre fixé par ledit article, les dispositions du Pacte. Il reconnaît en particulier que cette mise en œuvre ne dépend pas uniquement de l’adoption de dispositions constitutionnelles ou législatives, qui souvent ne sont pas en elles‑mêmes suffisantes. Le Comité estime nécessaire d’appeler l’attention des États parties sur le fait que les obligations que leur impose le Pacte ne se limitent pas au respect des droits de l’homme, et qu’ils se sont également engagés à assurer la jouissance de ces droits à toutes les personnes relevant de leur juridiction. Cela exige des États parties qu’ils prennent des mesures spécifiques pour permettre aux particuliers de jouir de leurs droits. La chose est évidente dans le cas de plusieurs articles (l’article 3, par exemple, examiné plus loin à propos de l’Observation générale no 4) mais, en principe, cette obligation vaut pour tous les droits énoncés dans le Pacte.

2.À cet égard, il est très important que les individus sachent quels sont leurs droits en vertu du Pacte (et, le cas échéant, du Protocole facultatif), et aussi que toutes les autorités administratives et judiciaires aient conscience des obligations que l’État partie a contractées en vertu du Pacte. À cet effet, le Pacte devrait être publié dans toutes les langues officielles de l’État, et des mesures devraient être prises pour en faire connaître la teneur aux autorités compétentes dans le cadre de leur formation. Il est souhaitable aussi que la coopération de l’État partie avec le Comité fasse l’objet d’une certaine publicité.

Treizième session (1981)

Observation générale n o  4: Article 3 (Égalité des droits entre hommes et femmes)

1.L’article 3 du Pacte, aux termes duquel les États parties doivent assurer le droit égal des hommes et des femmes de jouir de tous les droits civils et politiques énoncés dans le Pacte, ne reçoit pas une attention suffisante dans un grand nombre de rapports émanant des États et suscite diverses préoccupations, dont deux peuvent être mentionnées.

2.En premier lieu, cet article, ainsi que le paragraphe 1 de l’article 2 et l’article 26, dans la mesure où ils ont essentiellement pour objet la prévention de la discrimination sous un certain nombre de formes, et notamment de la discrimination fondée sur le sexe, n’exigent pas seulement des mesures de protection, mais aussi une action constructive visant à assurer la jouissance positive des droits, ce qui ne peut être réalisé par la simple adoption de lois. C’est ce qui explique que des compléments d’information ont généralement été demandés au sujet du rôle que les femmes jouent dans la pratique, pour savoir quelles mesures, en sus des dispositions de protection purement législatives, ont été prises ou vont être prises pour donner effet aux obligations précises et positives imposées par l’article 3 et pour se rendre compte des progrès réalisés ou des difficultés rencontrées à cet égard.

3.En second lieu, l’engagement positif pris par les États parties en vertu de cet article peut lui‑même avoir un effet certain sur les textes législatifs ou les mesures administratives qui ont été spécifiquement conçus pour réglementer des domaines autres que ceux envisagés dans le Pacte, mais qui peuvent avoir un effet négatif sur les droits reconnus par le Pacte. Un exemple, parmi d’autres, est la mesure dans laquelle les lois sur l’immigration qui établissent une distinction parmi les citoyens entre les hommes et les femmes peuvent affecter le droit des femmes à épouser un étranger ou à remplir un office public.

4.Par conséquent, le Comité pense que la tâche des États parties pourrait être facilitée s’ils envisageaient de confier à des organes ou à des institutions spécialement désignés à cet effet le soin de passer en revue les lois ou les mesures qui établissent par leur nature une distinction entre les hommes et les femmes, dans la mesure où ces lois ou ces mesures portent atteinte aux droits visés par le Pacte; il estime également que les États parties devraient fournir dans leurs rapports des renseignements précis sur toutes les mesures, législatives ou autres, conçues pour donner effet à l’obligation que cet article leur impose.

5.Le Comité estime que les États parties s’acquitteraient peut‑être plus facilement de cette obligation s’ils pouvaient faire plus largement usage des moyens existants de coopération internationale en vue d’échanger des données d’expérience et de s’entraider pour résoudre les problèmes pratiques qu’ils peuvent rencontrer quand ils s’emploient à assurer l’égalité des droits entre les hommes et les femmes.

Treizième session (1981)

Observation générale n o  5: Article 4 (Dérogations)

[L’Observation générale no 5 a été remplacée par l’Observation générale no 29]

1.L’article 4 du Pacte a posé un certain nombre de problèmes au Comité au cours de l’examen des rapports de certains États parties. Dans le cas où une situation d’urgence menace l’existence de la nation et est proclamée par un acte officiel, un État partie peut déroger à ses obligations en ce qui concerne un certain nombre de droits dans la stricte mesure où la situation l’exige. Toutefois, la dérogation ne peut s’appliquer à certains droits bien déterminés, et l’État partie ne peut pas prendre de mesures discriminatoires sous certains prétextes. En outre, l’État partie est tenu de signaler aussitôt aux autres États parties, par l’entremise du Secrétaire général, les dispositions auxquelles il a dérogé, ainsi que les motifs qui ont provoqué cette dérogation et la date à laquelle il y a mis fin.

2.En général, les États parties indiquent la procédure prévue en droit interne pour déclarer l’existence d’une situation exceptionnelle, ainsi que les dispositions pertinentes des lois prévoyant des dérogations. Néanmoins, dans le cas de quelques États qui avaient apparemment dérogé à leurs obligations, il s’est révélé difficile de déterminer, non seulement si une situation de danger exceptionnel avait été officiellement déclarée, mais également si les droits pour lesquels le Pacte n’autorise pas de dérogation n’avaient pas été en fait suspendus, et enfin si les autres États parties avaient été informés des dérogations et de leurs motifs.

3.Le Comité est d’avis que les mesures prises en vertu de l’article 4 ont un caractère exceptionnel et temporaire, et ne peuvent être maintenues que tant que l’existence de la nation intéressée est menacée. Il estime qu’en période d’exception, la protection des droits de l’homme, et notamment des droits pour lesquels des dérogations ne sont pas autorisées, est une question particulièrement importante. Il considère également de la plus haute importance que les États parties qui se trouvent dans une situation de danger public exceptionnel signalent aux autres États parties la nature et l’étendue des dérogations qu’ils ont faites et les raisons motivant ces dérogations, et qu’ils s’acquittent en outre de l’obligation qui leur incombe en vertu de l’article 40 du Pacte d’indiquer dans leurs rapports la nature et l’étendue de chaque dérogation, en joignant la documentation pertinente.

Seizième session (1982)

Observation générale n o  6: Article 6 (Droit à la vie)

1.La question du droit à la vie, droit énoncé à l’article 6 du Pacte, a été traitée dans tous les rapports. C’est le droit suprême pour lequel aucune dérogation n’est autorisée, même dans le cas où un danger public exceptionnel menace l’existence de la nation (art. 4). Le Comité a néanmoins noté que, dans bien des cas, les renseignements fournis à propos de l’article 6 ne concernaient qu’un aspect de ce droit. C’est un droit qui ne doit pas être interprété dans un sens restrictif.

2.Le Comité constate que la guerre et les autres actes de violence collective continuent à être un fléau de l’humanité et à priver de la vie des milliers d’êtres humains innocents chaque année. La Charte des Nations Unies interdit déjà le recours à la menace ou à l’emploi de la force par un État contre un autre État, sauf dans l’exercice du droit naturel de légitime défense. Le Comité estime que les États ont le devoir suprême de prévenir les guerres, les actes de génocide et les autres actes de violence collective qui entraînent la perte arbitraire de vies humaines. Tous les efforts qu’ils déploient pour écarter le danger de guerre, en particulier de guerre thermonucléaire, et pour renforcer la paix et la sécurité internationales, constituent la condition et la garantie majeures de la sauvegarde du droit à la vie. À cet égard, le Comité note en particulier qu’il existe un lien entre l’article 6 et l’article 20, qui dispose que la loi doit interdire toute propagande en faveur de la guerre (par. 1) ou toute incitation à la violence (par. 2) telle qu’elle est décrite dans ledit article.

3.La protection contre la privation arbitraire de la vie, qui est expressément requise dans la troisième phrase du paragraphe 1 de l’article 6, est d’une importance capitale. Le Comité considère que les États parties doivent prendre des mesures, non seulement pour prévenir et réprimer les actes criminels qui entraînent la privation de la vie, mais également pour empêcher que leurs propres forces de sécurité ne tuent des individus de façon arbitraire. La privation de la vie par les autorités de l’État est une question extrêmement grave. La législation doit donc réglementer et limiter strictement les cas dans lesquels une personne peut être privée de la vie par ces autorités.

4.Les États parties doivent aussi prendre des mesures spécifiques et efficaces pour empêcher la disparition des individus, ce qui malheureusement est devenu trop fréquent et entraîne trop souvent la privation arbitraire de la vie. En outre, les États doivent mettre en place des moyens et des procédures efficaces pour mener des enquêtes approfondies sur les cas de personnes disparues dans des circonstances pouvant impliquer une violation du droit à la vie.

5.De plus, le Comité a noté que le droit à la vie était trop souvent interprété de façon étroite. L’expression «le droit à la vie ... inhérent à la personne humaine» ne peut pas être entendue de façon restrictive, et la protection de ce droit exige que les États adoptent des mesures positives. À cet égard, le Comité estime qu’il serait souhaitable que les États parties prennent toutes les mesures possibles pour diminuer la mortalité infantile et pour accroître l’espérance de vie, et en particulier des mesures permettant d’éliminer la malnutrition et les épidémies.

6.S’il ressort des paragraphes 2 à 6 de l’article 6 que les États parties ne sont pas tenus d’abolir totalement la peine capitale, ils doivent en limiter l’application et, en particulier, l’abolir pour tout ce qui n’entre pas dans la catégorie des «crimes les plus graves». Ils devraient donc envisager de revoir leur législation pénale en tenant compte de cette obligation et, dans tous les cas, ils sont tenus de limiter l’application de la peine de mort aux «crimes les plus graves». D’une manière générale, l’abolition est évoquée dans cet article en des termes qui suggèrent sans ambiguïté (par. 2 et 6) que l’abolition est souhaitable. Le Comité en conclut que toutes les mesures prises pour abolir la peine de mort doivent être considérées comme un progrès vers la jouissance du droit à la vie au sens de l’article 40 et doivent, à ce titre, être signalées au Comité. Il note qu’un certain nombre d’États ont déjà aboli la peine de mort ou suspendu son application. Toutefois, à en juger d’après les rapports des États, les progrès accomplis en vue d’abolir la peine de mort ou d’en limiter l’application sont insuffisants.

7.Le Comité estime que l’expression «les crimes les plus graves» doit être interprétée d’une manière restrictive, comme signifiant que la peine capitale doit être une mesure tout à fait exceptionnelle. Par ailleurs, il est dit expressément à l’article 6 que la peine de mort ne peut être prononcée que conformément à la législation en vigueur au moment où le crime a été commis, et ne doit pas être en contradiction avec les dispositions du Pacte. Les garanties d’ordre procédural prescrites dans le Pacte doivent être observées, y compris le droit à un jugement équitable rendu par un tribunal indépendant, la présomption d’innocence, les garanties minima de la défense et le droit de recourir à une instance supérieure. Ces droits s’ajoutent au droit particulier de solliciter la grâce ou la commutation de la peine.

Seizième session (1982)

Observation générale n o  7: Article 7 (Interdiction de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants)

[L’Observation générale no 7 a été remplacée par l’Observation générale no 20]

1.En examinant les rapports des États parties, les membres du Comité ont souvent demandé des informations complémentaires au titre de l’article 7 qui interdit, en premier lieu, la torture et les peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Le Comité rappelle que, même dans le cas d’un danger public exceptionnel tel qu’envisagé dans le paragraphe 1 de l’article 4, le paragraphe 2 de l’article 4 n’autorise aucune dérogation à cette disposition, dont le but est de protéger l’intégrité et la dignité de l’individu. Le Comité note qu’il ne suffit pas, pour appliquer cet article, d’interdire ces peines ou traitements, ni de déclarer que leur application constitue un délit. La plupart des États ont des dispositions pénales qui s’appliquent aux cas de torture ou de pratiques analogues. De tels cas se produisant néanmoins, il découle de l’article 7 du Pacte, combiné avec l’article 2, que les États doivent assurer une protection effective grâce à un mécanisme de contrôle. Les plaintes pour mauvais traitements doivent faire l’objet d’une enquête effective, menée par les autorités compétentes. Ceux qui sont reconnus coupables doivent être tenus pour responsables, et les victimes présumées doivent elles‑mêmes disposer de voies de recours effectives, y compris le droit d’obtenir réparation. Parmi les garanties qui peuvent permettre un contrôle effectif, il y a les dispositions interdisant la détention au secret, l’octroi, sans préjudice des nécessités de l’enquête, à des personnes telles que les médecins, les avocats et les membres de la famille, du droit d’accès auprès des détenus; les dispositions prévoyant que les prisonniers doivent être détenus dans des lieux de détention officiellement reconnus comme tels et que leur nom et lieu de détention doivent figurer dans un registre central tenu à la disposition des personnes intéressées, comme les membres de la famille; les dispositions permettant de déclarer irrecevables en justice les aveux ou autres témoignages obtenus par la torture ou d’autres traitements contraires à l’article 7; et les mesures dans le domaine de la formation et des instructions données aux responsables de l’application des lois afin qu’ils n’aient pas recours à de tels traitements.

2.Comme il ressort des termes de cet article, le champ de la protection requise s’étend bien au‑delà de ce que l’on entend normalement par torture. Il n’est peut‑être pas nécessaire d’établir des distinctions très nettes entre les différentes formes de peines ou de traitements qui sont interdites: ces distinctions dépendent de la nature, du but et de la gravité du traitement utilisé. De l’avis du Comité, l’interdiction doit s’étendre aux peines corporelles, y compris les châtiments excessifs imposés à titre de mesures éducatives ou disciplinaires. Même une mesure telle que l’emprisonnement cellulaire peut, selon les circonstances, surtout lorsque la personne est détenue au secret, être contraire à l’article 7. En outre, il est évident que l’article protège non seulement les personnes arrêtées ou emprisonnées, mais également les élèves des établissements d’enseignement et les patients des institutions médicales. Par ailleurs, les pouvoirs publics ont également le devoir d’assurer une protection en vertu de la loi contre de tels traitements, même lorsqu’ils sont appliqués par des personnes agissant en dehors de leurs fonctions officielles ou sans aucune autorité officielle. En ce qui concerne toutes les personnes privées de liberté, l’interdiction des traitements contraires à l’article 7 est complétée par les dispositions positives du paragraphe 1 de l’article 10 du Pacte qui stipule qu’elles doivent être traitées avec humanité et avec le respect de la dignité inhérente à la personne humaine.

3.En particulier, l’interdiction s’étend aux expériences médicales ou scientifiques réalisées sans le libre consentement de la personne intéressée (art. 7, deuxième phrase). Le Comité note qu’en général les rapports des États parties fournissent peu ou pas de précisions sur ce point. Il est d’avis que, tout au moins dans les pays où la science et la médecine sont très avancées, et même pour les peuples et les territoires étrangers, lorsque ceux‑ci sont affectés par les expériences qu’ils mènent, il faudrait accorder plus d’attention à la nécessité éventuelle et aux moyens d’assurer le respect de cette disposition. Il faut aussi spécialement protéger de ces expériences les personnes qui sont dans l’incapacité de donner leur consentement.

Seizième session (1982)

Observation générale n o  8: Article 9 (Droit à la liberté et la sécurité de la personne)

1.L’article 9, qui traite du droit à la liberté et à la sécurité de la personne, fait souvent l’objet d’une interprétation assez étroite dans les rapports des États parties, qui, de ce fait, fournissent des informations incomplètes. Le Comité fait observer que le paragraphe 1 s’applique à tous les cas de privation de liberté, qu’il s’agisse d’infractions pénales ou d’autres cas tels que, par exemple, les maladies mentales, le vagabondage, la toxicomanie, les mesures d’éducation, le contrôle de l’immigration, etc. Il est vrai que certaines dispositions de l’article 9 (une partie du paragraphe 2 et l’ensemble du paragraphe 3) s’appliquent uniquement aux personnes qui sont inculpées pour infraction pénale. Mais les autres dispositions, et en particulier l’importante garantie énoncée au paragraphe 4, c’est‑à‑dire le droit de demander à un tribunal de statuer sur la légalité de la détention, s’appliquent à toutes les personnes qui se trouvent privées de leur liberté par arrestation ou détention. En outre, les États parties doivent également, conformément au paragraphe 3 de l’article 2, veiller à ce que des voies de recours utiles soient prévues dans les autres cas où un individu se plaint d’être privé de sa liberté en violation du Pacte.

2.Le paragraphe 3 de l’article 9 prévoit que toute personne arrêtée ou détenue du fait d’une infraction pénale sera traduite «dans le plus court délai» devant le juge ou une autre autorité habilitée par la loi à exercer les fonctions judiciaires. Des délais plus précis sont fixés par la législation dans la plupart des États parties et, de l’avis du Comité, ces délais ne doivent pas dépasser quelques jours. Beaucoup d’États ont fourni des informations insuffisantes au sujet des pratiques à cet égard.

3.Une autre question est la durée totale de la détention provisoire. Pour certaines catégories d’infractions pénales et, dans certains pays, cette question a suscité des préoccupations au sein du Comité, dont les membres se sont demandés si la pratique était conforme au droit d’«être jugé dans un délai raisonnable ou libéré» en vertu du paragraphe 3. Cette détention doit être exceptionnelle et aussi brève que possible. Le Comité accueillera avec satisfaction tous renseignements concernant les mécanismes existants et les mesures prises en vue de réduire la durée de la détention provisoire.

4.Même si l’on a recours à l’internement dit de sûreté, pour des raisons tenant à la sécurité publique, cet internement doit être soumis aux mêmes dispositions, c’est‑à‑dire qu’il ne doit pas être arbitraire, qu’il doit être fondé sur des motifs et conforme à des procédures prévues par la loi (par. 1), que l’intéressé doit être informé des raisons de l’arrestation (par. 2) et qu’un tribunal doit pouvoir statuer sur la légalité de la détention (par. 4) et qu’il doit être possible d’obtenir réparation en cas de manquement (par. 5). Et si, en outre, il s’agit d’une inculpation pénale, il faut également accorder une protection totale en vertu des paragraphes 2 et 3 de l’article 9 ainsi que de l’article 14.

Seizième session (1982)

Observation générale n o  9: Article 10 (Traitement des personnes privées de leur liberté)

[L’Observation générale no 9 a été remplacée par l’Observation générale no 21]

1.Le paragraphe 1 de l’article 10 du Pacte prévoit que toute personne privée de sa liberté est traitée avec humanité, dans le respect de la dignité inhérente à la personne humaine. Cependant, il s’en faut de beaucoup que tous les rapports présentés par les États parties fournissent des renseignements sur la manière dont sont appliquées les dispositions de ce paragraphe de l’article 10. À cet égard, le Comité pense qu’il serait souhaitable que les rapports des États parties comportent des renseignements précis sur les dispositions législatives destinées à protéger ce droit. Le Comité estime aussi qu’il est indispensable d’indiquer dans les rapports les mesures concrètes prises par les autorités compétentes de l’État pour contrôler l’application impérative de la législation nationale concernant le traitement humain et le respect de sa dignité de toute personne privée de sa liberté comme l’exigent les dispositions du paragraphe 1.

Le Comité note en particulier que le paragraphe 1 de cet article est généralement applicable aux personnes privées de leur liberté, tandis que le paragraphe 2 s’applique aux prévenus qu’il faut distinguer des condamnés, et que le paragraphe 3 ne concerne que les condamnés. Bien souvent, la structure de cet article n’est pas reflétée dans les rapports, qui ont surtout porté sur les prévenus et les condamnés. Le libellé du paragraphe 1, son contexte − en particulier la proximité du paragraphe 1 de l’article 9 qui traite aussi de toutes les privations de liberté − et son objectif, justifient une application vaste du principe qui y est exprimé. En outre, le Comité rappelle que cet article complète l’article 7 au sujet du traitement de toutes les personnes privées de leur liberté.

Traiter toutes les personnes privées de leur liberté avec humanité et en respectant leur dignité est une règle fondamentale d’application universelle qui ne peut dépendre entièrement des ressources matérielles disponibles. Le Comité sait qu’à d’autres égards, les modalités et les conditions de détention varient nécessairement selon les ressources disponibles, mais elles doivent toujours être appliquées sans distinction, comme l’exige le paragraphe 1 de l’article 2.

C’est à l’État qu’incombe l’ultime responsabilité du respect de ce principe en ce qui concerne toutes les institutions où des personnes sont légalement détenues contre leur volonté, qu’il s’agisse des prisons ou, par exemple, des hôpitaux, et des camps de détention ou des établissements de correction.

2.L’alinéa a du paragraphe 2 de l’article susmentionné prévoit que les prévenus doivent, sauf dans des circonstances exceptionnelles, être séparés des condamnés et soumis à un régime distinct, approprié à leur condition de personnes non condamnées. Certains rapports n’ont pas accordé suffisamment d’attention à cette exigence expresse du Pacte, et, de ce fait, n’ont pas donné suffisamment de renseignements pour expliquer en quoi le régime des prévenus diffère de celui des condamnés. Il importe de faire figurer des renseignements sur ce point dans les rapports ultérieurs.

L’alinéa b du paragraphe 2 du même article dispose notamment que les jeunes prévenus doivent être séparés des adultes. Les renseignements fournis dans les rapports indiquent que de nombreux États n’accordent pas toute l’attention voulue au fait qu’il s’agit là d’une disposition impérative du Pacte. De l’avis du Comité, et comme l’énonce clairement le texte du Pacte, l’inexécution des obligations qu’impose l’alinéa b du paragraphe 2 ne peut être justifiée par quelque considération que ce soit.

3.Dans un certain nombre de cas, les renseignements fournis dans les rapports au sujet du paragraphe 3 de l’article 10 ne comportent de références précises ni aux dispositions législatives ou administratives pertinentes, ni aux mesures pratiques qui visent à assurer la rééducation et le reclassement social des détenus, par exemple par l’enseignement, la formation professionnelle et l’accomplissement d’un travail utile. La possibilité de recevoir la visite de parents figure normalement aussi parmi les dispositions susmentionnées et s’impose pour des motifs d’humanité. Des lacunes analogues apparaissent dans les rapports de quelques États en ce qui concerne les renseignements sur les mineurs délinquants, qui doivent être séparés des adultes et soumis à un régime approprié à leur âge et à leur statut juridique.

4.Le Comité note en outre que le principe selon lequel toute personne privée de sa liberté doit être traitée avec humanité, dans le respect de la dignité de la personne humaine, énoncé au paragraphe 1, fonde les obligations plus strictes et plus précises des États en matière de justice pénale prévues aux paragraphes 2 et 3 de l’article 10. L’obligation de séparer les prévenus des condamnés vise à mettre l’accent sur leur condition de personnes à la fois non condamnées et protégées par la présomption d’innocence énoncée au paragraphe 2 de l’article 14. L’objectif de ces dispositions est d’assurer la protection des groupes visés, et les obligations qu’elles prévoient doivent être envisagées de ce point de vue. Ainsi, la séparation et le traitement des mineurs délinquants devraient être prévus et organisés de manière à favoriser leur rééducation et leur reclassement social.

Dix ‑neuvième session (1983)

Observation générale n o  10: Article 19 (Liberté d’opinion)

1.Le paragraphe 1 prévoit la protection du «droit de ne pas être inquiété pour ses opinions». C’est un droit pour lequel le Pacte n’autorise ni exception ni limitation. Le Comité serait heureux de recevoir des États parties des renseignements sur l’application du paragraphe 1.

2.Le paragraphe 2 prévoit la protection du droit à la liberté d’expression, qui comprend non seulement la liberté de «répandre des informations ou des idées de toute espèce», mais encore la liberté de «rechercher» et de «recevoir» ces informations et ces idées «sans considération de frontières» et quel que soit le moyen utilisé par l’intéressé, «sous une forme orale, écrite, imprimée ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix». Les États parties n’ont pas tous communiqué des informations sur tous les aspects de la liberté d’expression. Par exemple, on a prêté peu d’attention jusqu’ici à ce que, du fait des progrès des moyens d’information modernes, des mesures efficaces seraient nécessaires pour empêcher une mainmise sur ces moyens qui entraverait l’exercice du droit de toute personne à la liberté d’expression dans un sens qui n’est pas prévu au paragraphe 3.

3.Les rapports de nombreux États se bornent à indiquer que la liberté d’expression est garantie par la constitution ou par la loi. Cependant, pour connaître avec précision le régime institué en matière de liberté d’expression, en droit comme dans la pratique, le Comité a besoin en outre de renseignements pertinents sur les règles qui définissent l’étendue de cette liberté ou qui énoncent certaines restrictions, ainsi que sur tout autre facteur qui influe en pratique sur l’exercice de ce droit. C’est l’interaction du principe de la liberté d’expression et de ses limitations et restrictions qui détermine la portée réelle du droit de l’individu.

4.Le paragraphe 3 prévoit expressément que l’exercice de la liberté d’expression comporte des devoirs spéciaux et des responsabilités spéciales, et c’est pour cette raison que certaines restrictions à ce droit sont permises, eu égard aux intérêts d’autrui ou de la communauté dans son ensemble. Cependant, lorsqu’un État partie impose certaines restrictions à l’exercice de la liberté d’expression, celles‑ci ne peuvent en aucun cas porter atteinte au droit lui‑même. Le paragraphe 3 énonce certaines conditions, et c’est seulement à ces conditions que des restrictions peuvent être imposées: 1) elles doivent être «fixées par la loi»; 2) elles ne peuvent être ordonnées qu’à l’une des fins précisées aux alinéas a et b du paragraphe 3; 3) l’État partie doit justifier qu’elles sont nécessaires à la réalisation d’une de ces fins.

Dix ‑neuvième session (1983)

Observation générale n o  11: Article 20

1.Les rapports présentés par les États parties ne fournissent pas tous des informations suffisantes sur l’application de l’article 20 du Pacte. Étant donné la nature de l’article 20, les États parties sont tenus d’adopter les mesures législatives voulues pour interdire les actions qui y sont mentionnées. Or les rapports montrent que, dans certains États, ces actions ne sont pas interdites par la loi et que les efforts qui conviendraient pour les interdire ne sont ni envisagés ni faits. De plus, de nombreux rapports ne donnent pas suffisamment d’informations sur les lois et pratiques nationales pertinentes.

2.L’article 20 du Pacte dispose que toute propagande en faveur de la guerre et tout appel à la haine nationale, raciale ou religieuse qui constitue une incitation à la discrimination, à l’hostilité ou à la violence sont interdits par la loi. De l’avis du Comité, ces interdictions sont tout à fait compatibles avec le droit à la liberté d’expression prévu à l’article 19, dont l’exercice entraîne des responsabilités et des devoirs spéciaux. L’interdiction prévue au paragraphe 1 s’étend à toutes les formes de propagande menaçant d’entraîner ou entraînant un acte d’agression ou une rupture de la paix, en violation de la Charte des Nations Unies, tandis que le paragraphe 2 vise tout appel à la haine nationale, raciale ou religieuse qui constitue une incitation à la discrimination, à l’hostilité ou à la violence, que cette propagande ou cet appel ait des objectifs d’ordre intérieur ou extérieur par rapport à l’État intéressé. Les dispositions du paragraphe 1 de l’article 20 n’interdisent pas l’appel au droit souverain à la légitime défense ni au droit des peuples à l’autodétermination et à l’indépendance conformément à la Charte des Nations Unies. Pour que l’article 20 produise tous ses effets, il faudrait qu’une loi indique clairement que la propagande et l’appel qui y sont décrits sont contraires à l’ordre public, et prescrive une sanction appropriée en cas de violation. Le Comité estime donc que les États parties qui ne l’ont pas encore fait devraient prendre des mesures pour s’acquitter des obligations énoncées à l’article 20, et qu’ils devraient eux‑mêmes s’abstenir de toute propagande ou de tout appel de ce genre.

Vingt et unième session (1984)

Observation générale n o  12: Article premier (Droit à l’autodétermination)

1.Conformément aux buts et aux principes de la Charte des Nations Unies, l’article premier du Pacte international relatif aux droits civils et politiques reconnaît à tous les peuples le droit de disposer d’eux‑mêmes. Ce droit revêt une importance particulière, parce que sa réalisation est une condition essentielle de la garantie et du respect effectif des droits individuels de l’homme ainsi que de la promotion et du renforcement de ces droits. C’est pour cette raison que les États ont fait du droit des peuples de disposer d’eux‑mêmes, dans les deux Pactes, une disposition de droit positif, qu’ils ont placée, en tant qu’article premier, séparément et en tête de tous les autres droits énoncés dans ces Pactes.

2.L’article premier consacre un droit inaliénable de tous les peuples, défini aux paragraphes 1 et 2 de cet article. En vertu de ce droit, les peuples «déterminent librement leur statut politique et assurent librement leur développement économique, social et culturel». L’article impose à tous les États les obligations qui correspondent à ce droit. Ce droit, et les obligations correspondantes qui ont trait à sa mise en œuvre, sont indissociables des autres dispositions du Pacte et des règles de droit international.

3.Les rapports que tous les États parties ont l’obligation d’établir doivent porter aussi sur l’article premier, mais seuls quelques‑uns fournissent des renseignements détaillés sur chacun des paragraphes de cet article. Le Comité a noté à cet égard que, dans leurs rapports, beaucoup d’États passent cet article complètement sous silence, donnent à son sujet des renseignements insuffisants ou se bornent à faire état de la législation électorale. Le Comité juge très souhaitable que les rapports des États parties contiennent des renseignements sur chacun des paragraphes de l’article premier.

4.En ce qui concerne le paragraphe 1 de l’article premier, les États parties devraient décrire les procédures constitutionnelles et politiques qui permettent d’exercer ce droit dans les faits.

5.Le paragraphe 2 définit un aspect particulier du contenu économique du droit à disposer de soi‑même, à savoir le droit qu’ont les peuples, pour atteindre leurs fins, de «disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles, sans préjudice des obligations qui découlent de la coopération économique internationale, fondée sur le principe de l’intérêt mutuel, et du droit international». Ce droit impose des devoirs correspondants à tous les États et à la communauté internationale. Les États devraient indiquer tous les facteurs ou les difficultés qui les empêchent de disposer librement de leurs richesses et de leurs ressources naturelles, en violation des dispositions de ce paragraphe, et la mesure dans laquelle cet empêchement a des conséquences sur l’exercice d’autres droits énoncés dans le Pacte.

6.De l’avis du Comité, le paragraphe 3 revêt une importance particulière en ce sens qu’il impose des obligations précises aux États parties, non seulement à l’égard de leurs peuples, mais aussi à l’égard de tous les peuples qui n’ont pas pu exercer leur droit à l’autodétermination, ou qui ont été privés de cette possibilité. Le caractère général de ce paragraphe se trouve confirmé par les travaux préparatoires de son texte. Aux termes de ce paragraphe, «les États parties au présent Pacte, y compris ceux qui ont la responsabilité d’administrer des territoires non autonomes et des territoires sous tutelle, sont tenus de faciliter la réalisation du droit des peuples à disposer d’eux‑mêmes, et de respecter ce droit, conformément aux dispositions de la Charte des Nations Unies». Ces obligations sont les mêmes, que le peuple ayant droit à disposer de lui‑même dépende ou non d’un État partie au Pacte. Il s’ensuit que tous les États parties doivent prendre des mesures positives pour faciliter la réalisation et le respect du droit des peuples de disposer d’eux‑mêmes. Ces mesures positives doivent être conformes aux obligations qui incombent aux États en vertu de la Charte des Nations Unies et du droit international: en particulier, les États doivent s’abstenir de toute ingérence dans les affaires intérieures d’autres États et, ainsi, de compromettre l’exercice du droit à l’autodétermination. Les rapports doivent contenir des renseignements sur l’exécution de ces obligations et les mesures prises à cette fin.

7.À propos de l’article premier du Pacte, le Comité renvoie à d’autres instruments internationaux concernant le droit de tous les peuples de disposer d’eux‑mêmes, et en particulier à la Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la Charte des Nations Unies, que l’Assemblée générale a adoptée le 24 octobre 1970 dans sa résolution 2625 (XXV).

8.De l’avis du Comité, l’histoire montre que la réalisation et le respect du droit des peuples de disposer d’eux‑mêmes contribuent à l’établissement de relations et d’une coopération amicales entre les États et à la consolidation de la paix et de la compréhension internationales.

Vingt et unième session (1984)

Observation générale n o  13: Article 14 (Administration de la justice)

1.Le Comité note que l’article 14 du Pacte est de caractère complexe, et que différents aspects de ses dispositions appellent des observations spécifiques. Toutes ces dispositions visent à assurer la bonne administration de la justice et, à cette fin, protègent une série de droits individuels, tels que l’égalité devant les tribunaux et les autres organismes juridictionnels, ou le droit de chacun à ce que sa cause soit équitablement et publiquement entendue par un tribunal compétent, indépendant et impartial, établi par la loi. Les rapports ne fournissent pas tous des précisions sur les mesures législatives ou les autres mesures adoptées dans le but exprès d’appliquer chacune des dispositions de l’article 14.

2.En général, les États parties ne reconnaissent pas dans leurs rapports que l’article 14 s’applique non seulement aux procédures de détermination du bien‑fondé des accusations en matière pénale portées contre des individus, mais aussi aux contestations relatives aux droits et obligations de caractère civil. Le droit et la pratique concernant ces questions varient beaucoup d’un État à l’autre. Cette diversité fait qu’il est encore plus indispensable que les États parties fournissent tous les renseignements utiles et expliquent plus en détail comment les notions «d’accusation en matière pénale» et de «contestations relatives aux droits et obligations de caractère civil» sont interprétées dans leur système juridique.

3.Le Comité jugerait utile que, dans leurs futurs rapports, les États parties puissent fournir des renseignements plus détaillés sur les mesures prises pour assurer que l’égalité devant les tribunaux, y compris l’égalité d’accès à ces derniers, le caractère équitable et public des audiences et la compétence, l’impartialité et l’indépendance des juridictions, soient établis par la loi et garantis dans la pratique. En particulier, les États parties devraient indiquer avec précision les textes constitutionnels et législatifs qui prévoient la constitution des tribunaux et en garantissent l’indépendance, l’impartialité et la compétence, pour ce qui est en particulier de la manière dont les juges sont nommés, des qualifications qui leur sont demandées, de la durée de leur mandat, des conditions régissant l’avancement, les mutations et la cessation de fonctions ainsi que de l’indépendance effective des juridictions par rapport à l’exécutif et au législatif.

4.Les dispositions de l’article 14 s’appliquent à tous les tribunaux et autres organes juridictionnels de droit commun ou d’exception inclus dans son champ d’application. Le Comité note l’existence, dans de nombreux pays, de tribunaux militaires ou d’exception qui jugent des civils, ce qui risque de poser de sérieux problèmes en ce qui concerne l’administration équitable, impartiale et indépendante de la justice. Très souvent, lorsque de tels tribunaux sont constitués, c’est pour permettre l’application de procédures exceptionnelles qui ne sont pas conformes aux normes ordinaires de la justice. S’il est vrai que le Pacte n’interdit pas la constitution de tribunaux de ce genre, les conditions qu’il énonce n’en indiquent pas moins clairement que le jugement de civils par ces tribunaux devrait être très exceptionnel et se dérouler dans des conditions qui respectent véritablement toutes les garanties stipulées à l’article 14. Le Comité a noté un grave manque d’informations à cet égard dans les rapports de certains États parties dont les institutions judiciaires comprennent des tribunaux de cette nature pour le jugement de civils. Dans certains pays, ces tribunaux militaires et d’exception n’offrent pas les strictes garanties d’une bonne administration de la justice conformément aux prescriptions de l’article 14, qui sont indispensables à la protection effective des droits de l’homme. Si les États décident dans des situations de danger public, comme il est envisagé à l’article 4, de déroger aux procédures normales prévues par l’article 14, ils doivent veiller à ce que pareilles dérogations n’aillent pas au‑delà de celles qui sont rigoureusement requises par les exigences de la situation réelle, et qu’elles respectent les autres conditions du paragraphe 1 de l’article 14.

5.La deuxième phrase du paragraphe 1 de l’article 14 stipule que chacun «a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement». Le paragraphe 3 de l’article précise ce qu’il faut entendre par «audition équitable» quand il s’agit de déterminer le bien‑fondé d’accusations en matière pénale. Cependant, les exigences du paragraphe 3 sont des garanties minimales, dont le respect ne suffit pas toujours à assurer qu’une cause soit équitablement entendue comme le prévoit le paragraphe 1.

6.Le caractère public des audiences est une sauvegarde importante, dans l’intérêt de l’individu et de toute la société. En même temps, le paragraphe 1 de l’article 14 reconnaît que les tribunaux ont le pouvoir de prononcer le huis clos pendant la totalité ou une partie du procès pour les raisons énoncées dans ce paragraphe. Il y a lieu de noter que, hormis ces circonstances exceptionnelles, le Comité considère qu’un procès doit être ouvert au public en général, y compris les membres de la presse et ne doit pas, par exemple, n’être accessible qu’à une catégorie particulière de personnes. Il est à noter que, même dans les affaires où le huis clos a été prononcé, le jugement doit, à certaines exceptions près qui sont rigoureusement définies, être rendu public.

7.Le Comité a constaté un certain manque d’information touchant le paragraphe 2 de l’article 14 et, dans certains cas, a même observé que la présomption d’innocence, qui est indispensable à la protection des droits de l’homme, est exprimée en termes très ambigus ou assortie de conditions qui la rendent inopérante. Du fait de la présomption d’innocence, la preuve incombe à l’accusation, et l’accusé a le bénéfice du doute. Nul ne peut être présumé coupable tant que l’accusation n’a pas été établie au‑delà de tout doute raisonnable. En outre, la présomption d’innocence entraîne le droit d’être traité conformément à ce principe. C’est donc un devoir pour toutes les autorités publiques de s’abstenir de préjuger de l’issue d’un procès.

8.Parmi les garanties minimales que le paragraphe 3 prescrit en matière pénale, la première concerne le droit de chacun d’être informé, dans une langue qu’il comprend, de l’accusation portée contre lui (alinéa a). Le Comité note que souvent les rapports des États n’expliquent pas comment ce droit est respecté et garanti. L’alinéa a du paragraphe 3 de l’article 14 s’applique à tous les cas d’accusations en matière pénale, y compris ceux des personnes non détenues. Le Comité note en outre que le droit d’être informé de l’accusation «dans le plus court délai» exige que l’information soit donnée de la manière décrite dès que l’accusation est formulée pour la première fois par une autorité compétente. À son avis, ce droit surgit lorsque, au cours d’une enquête, un tribunal ou le ministère public décide de prendre des mesures à l’égard d’une personne soupçonnée d’une infraction pénale ou la désigne publiquement comme telle. On peut satisfaire aux conditions précises de l’alinéa a du paragraphe 3 en énonçant l’accusation soit verbalement soit par écrit, à condition de préciser aussi bien le droit applicable que les faits allégués sur lesquels l’accusation est fondée.

9.L’alinéa b du paragraphe 3 stipule que l’accusé doit disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation à sa défense, et communiquer avec le conseil de son choix. Le «temps nécessaire» dépend des cas d’espèce, mais les facilités doivent comprendre l’accès aux documents et autres éléments de preuve dont l’accusé a besoin pour préparer sa défense, ainsi que la possibilité de disposer d’un conseil et de communiquer avec lui. Lorsque l’accusé ne veut pas se défendre lui‑même en personne ou recourir à une personne ou une association de son choix, il doit être en mesure de faire appel à un avocat. En outre, cet alinéa exige que le conseil communique avec l’accusé dans des conditions qui respectent intégralement le caractère confidentiel de leurs communications. Les avocats doivent être à même de conseiller et de représenter leurs clients conformément aux normes et critères établis de la profession, sans être l’objet de restrictions, d’influences, de pressions ou d’interventions injustifiées de la part de qui que ce soit.

10.L’alinéa c du paragraphe 3 stipule que l’accusé doit être jugé sans retard excessif. Cette garantie concerne non seulement le moment où le procès doit commencer, mais aussi le moment où il doit s’achever et où le jugement doit être rendu: toutes les étapes doivent se dérouler «sans retard excessif». Pour que ce droit soit effectif, il doit exister une procédure qui garantisse que le procès se déroulera «sans retard excessif», que ce soit en première instance ou en appel.

11.Les rapports ne traitent pas tous de tous les aspects du droit de défense tel qu’il est défini à l’alinéa d du paragraphe 3. Le Comité n’a pas toujours reçu assez de renseignements, ni sur la protection du droit de l’accusé d’être présent lorsque l’on se prononce sur le bien‑fondé d’une accusation portée contre lui, ni sur la façon dont le système juridique lui assure le droit soit de se défendre lui‑même en personne soit de bénéficier de l’assistance d’un défenseur de son choix, non plus que sur les dispositions qui sont prises dans le cas de quelqu’un qui n’a pas les moyens de rémunérer un défenseur. L’accusé ou son avocat doit avoir le droit d’agir avec diligence et sans crainte, en employant tous les moyens de défense existants, de même que le droit de contester le déroulement du procès s’il le juge inéquitable. Quand, exceptionnellement et pour des raisons justifiées, il y a procès par contumace, le strict respect des droits de la défense est encore plus indispensable.

12.L’alinéa e du paragraphe 3 stipule que l’accusé a le droit d’interroger ou de faire interroger les témoins à charge et d’obtenir la comparution et l’interrogatoire des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge. Cette disposition vise à garantir à l’accusé les mêmes moyens juridiques qu’à l’accusation pour obliger les témoins à être présents et pour interroger tous témoins ou les soumettre à un contre‑interrogatoire.

13.L’alinéa f du paragraphe 3 stipule que, si l’accusé ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l’audience, il a le droit de se faire assister gratuitement d’un interprète. Ce droit est indépendant de l’issue du procès et vaut également pour les étrangers et pour les nationaux. Il présente une importance capitale dans les affaires où l’ignorance de la langue utilisée par le tribunal ou la difficulté éprouvée à la comprendre peut constituer un obstacle majeur à l’exercice des droits de la défense.

14.L’alinéa g du paragraphe 3 stipule que l’accusé ne peut être forcé à témoigner contre lui‑même ou à s’avouer coupable. En examinant cette garantie, il faut se rappeler les dispositions de l’article 7 et du paragraphe 1 de l’article 10. Pour obliger l’accusé à avouer ou à témoigner contre lui‑même, on emploie fréquemment des méthodes qui violent ces dispositions. La loi devrait stipuler que les éléments de preuve obtenus au moyen de pareilles méthodes ou de toute autre forme de contrainte sont absolument irrecevables.

15.Pour sauvegarder les droits de l’accusé visés aux paragraphes 1 et 3 de l’article 14, il convient que les juges aient le pouvoir d’examiner toute allégation de violation de ses droits à tout stade de la procédure.

16.Le paragraphe 4 de l’article 14 stipule que la procédure applicable aux jeunes gens tiendra compte de leur âge et de l’intérêt que présente leur rééducation. Peu de rapports fournissent des renseignements suffisants sur les questions pertinentes, telles que l’âge minimum auquel un jeune peut être accusé d’une infraction, l’âge de la majorité pénale, l’existence de tribunaux et de procédures spéciaux, la législation définissant les procédures à l’encontre des jeunes et la façon dont l’ensemble de ces dispositions spéciales concernant les jeunes tiennent compte de «l’intérêt que présente leur rééducation». Les jeunes doivent bénéficier au moins des mêmes garanties et de la même protection que celles accordées aux adultes en vertu de l’article 14.

17.Le paragraphe 5 de l’article 14 dispose que toute personne déclarée coupable d’une infraction a le droit de faire examiner par une juridiction supérieure la déclaration de culpabilité et la condamnation, conformément à la loi. Le Comité attire particulièrement l’attention sur les équivalents donnés du mot anglais «crime» dans les autres langues («infraction», «delito», «prestuplenie»), qui montrent que la garantie ne concerne pas seulement les infractions les plus graves. À cet égard, il n’a pas reçu assez d’informations concernant les juridictions d’appel, en particulier l’accès aux tribunaux de seconde instance et les pouvoirs de ces tribunaux, les conditions à remplir pour faire appel d’un jugement et la façon dont les procédures en appel tiennent compte des conditions exigées au paragraphe 1 de l’article 14 quant au droit de l’accusé à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement.

18.Le paragraphe 6 de l’article 14 prévoit une indemnisation conforme à la loi dans les cas d’erreur judiciaire qu’il décrit. D’après les rapports de beaucoup d’États, il semble que souvent ce droit ne soit pas respecté, ou qu’il ne soit qu’insuffisamment garanti par la législation nationale. Les États devraient, lorsqu’il y a lieu, compléter leur législation dans ce domaine pour la mettre en conformité avec les dispositions du Pacte.

19.Lors de l’examen des rapports des États, des opinions divergentes ont souvent été exprimées quant à la portée du paragraphe 7 de l’article 14. Certains États ont même jugé nécessaire de faire des réserves touchant les procédures prévues pour la réouverture des affaires pénales. Il semble au Comité que la plupart des États parties établissent une nette distinction entre la réouverture d’une affaire, justifiée par des circonstances exceptionnelles, et un nouveau procès, qu’interdit le principe non bis in idem énoncé au paragraphe 7. Cette façon d’interpréter la règle non bis in idem peut encourager les États parties à reconsidérer leurs réserves concernant le paragraphe 7 de l’article 14.

Vingt ‑troisième session (1984)

Observation générale n o  14: Article 6 (Droit à la vie)

1.Dans l’Observation générale no 6 [16], adoptée à sa 378ème séance, le 27 juillet 1982, le Comité des droits de l’homme a noté que le droit à la vie énoncé au paragraphe 1 de l’article 6 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques est le droit suprême pour lequel aucune dérogation n’est autorisée, même en cas de danger public exceptionnel. Ce même droit à la vie est proclamé à l’article 3 de la Déclaration universelle des droits de l’homme que l’Assemblée générale des Nations Unies a adoptée le 10 décembre 1948. Il est à la base de tous les droits de l’homme.

2.Dans son observation générale précédente, le Comité a aussi noté que les États ont le devoir suprême de prévenir les guerres. La guerre et les autres actes de violence collective continuent à être un fléau pour l’humanité et à priver de leur vie des milliers d’êtres humains innocents chaque année.

3.Tout en restant profondément soucieux des pertes en vies humaines causées par les armes classiques dans les conflits armés, le Comité a noté que, pendant plusieurs sessions successives de l’Assemblée générale, des représentants appartenant à toutes les régions géographiques ont exprimé leur préoccupation croissante devant la mise au point et la prolifération d’armes de plus en plus terrifiantes de destruction massive, qui, outre qu’elles menacent la vie humaine, absorbent des ressources qui pourraient être utilisées à des fins économiques et sociales d’importance vitale, en particulier au bénéfice des pays en développement, et ainsi servir à promouvoir et à assurer à tous la jouissance des droits de l’homme.

4.Le Comité partage cette préoccupation. Il est évident que la conception, la mise à l’essai, la fabrication, la possession et le déploiement d’armes nucléaires constituent l’une des plus graves menaces contre le droit à la vie qui pèsent aujourd’hui sur l’humanité. Cette menace est aggravée par le risque d’une utilisation effective de ces armes, non pas seulement en cas de guerre, mais aussi par suite d’une erreur ou d’une défaillance humaine ou mécanique.

5.Qui plus est, l’existence même et la gravité de cette menace engendrent un climat de suspicion et de crainte entre les États qui, en soi, s’oppose à la promotion du respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales, conformément à la Charte des Nations Unies et aux Pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme.

6.La fabrication, la mise à l’essai, la possession, le déploiement et l’utilisation d’armes nucléaires devraient être interdits et qualifiés de crimes contre l’humanité.

7.En conséquence, dans l’intérêt de l’humanité, le Comité adresse un appel à tous les États, qu’ils soient ou non parties au Pacte, afin qu’ils prennent des mesures d’urgence, unilatéralement et par voie d’accord, pour délivrer le monde de cette menace.

Vingt ‑septième session (1986)

Observation générale n o  15: Situation des étrangers au regard du Pacte

1.Souvent, les rapports des États parties ne tiennent pas compte du fait que chaque État partie doit garantir les droits visés par le Pacte à «tous les individus se trouvant dans leur territoire et relevant de leur compétence» (art. 2, par. 1). En général, les droits énoncés dans le Pacte s’appliquent à toute personne, sans considération de réciprocité, quelle que soit sa nationalité ou même si elle est apatride.

2.Ainsi, la règle générale est que chacun des droits énoncés dans le Pacte doit être garanti, sans discrimination entre les citoyens et les étrangers. Les étrangers bénéficient de l’obligation générale de non‑discrimination à l’égard des droits garantis par le Pacte, ainsi que prévu à l’article 2. Cette garantie s’applique de la même manière aux étrangers et aux citoyens. Exceptionnellement, certains des droits reconnus dans le Pacte ne sont expressément applicables qu’aux citoyens (art. 25), tandis que l’article 13 ne vise que les étrangers. Cependant, le Comité a constaté en examinant les rapports que, dans un certain nombre de pays, les autres droits qui devraient être reconnus aux étrangers en vertu du Pacte leur sont refusés, ou font l’objet de restrictions qui ne peuvent pas toujours être justifiées en vertu du Pacte.

3.Quelques constitutions proclament l’égalité des étrangers et des citoyens. D’autres, plus récentes, distinguent soigneusement les droits fondamentaux reconnus à tous et ceux qui ne sont reconnus qu’aux citoyens, et définissent les uns et les autres en détail. Cependant, dans de nombreux États, la constitution ne vise que les citoyens lorsqu’elle prévoit des droits déterminés. La législation et la jurisprudence peuvent aussi jouer un rôle important dans la reconnaissance des droits des étrangers. Le Comité a été informé que dans certains États les droits fondamentaux, bien qu’ils ne soient pas garantis aux étrangers par la constitution ou par la loi, leur sont néanmoins reconnus comme le Pacte l’exige. Dans certains cas, toutefois, il est apparu que les droits prévus par le Pacte n’étaient pas reconnus sans discrimination à l’égard des étrangers.

4.Le Comité estime que les États parties devraient, dans leurs rapports, prêter attention à la situation des étrangers à la fois au regard de leur droit et dans la pratique concrète. Le Pacte accorde aux étrangers une protection totale quant aux droits qu’il garantit, et les États parties devraient observer ses prescriptions dans leur législation et dans leur pratique. La situation des étrangers en serait sensiblement améliorée. Les États parties devraient veiller à ce que les dispositions du Pacte et les droits qu’il prévoit soient portés à la connaissance des étrangers relevant de leur juridiction.

5.Le Pacte ne reconnaît pas aux étrangers le droit d’entrer sur le territoire d’un État partie ou d’y séjourner. En principe, il appartient à l’État de décider qui il admet sur son territoire. Toutefois, dans certaines situations, un étranger peut bénéficier de la protection du Pacte même en ce qui concerne l’entrée ou le séjour: tel est le cas si des considérations relatives à la non‑discrimination, à l’interdiction des traitements inhumains et au respect de la vie familiale entrent en jeu.

6.L’autorisation d’entrée peut être soumise à des conditions relatives aux déplacements, au lieu de séjour et à l’emploi. Un État peut aussi imposer des conditions générales aux étrangers en transit. Cependant, une fois autorisés à entrer sur le territoire d’un État partie, les étrangers bénéficient des droits énoncés par le Pacte.

7.Les étrangers ont ainsi un droit inhérent à la vie qui est juridiquement protégé, et ne peuvent être privés arbitrairement de la vie. Ils ne doivent pas être soumis à la torture, ni à des traitements ou peines inhumains ou dégradants; ils ne peuvent pas non plus être réduits en esclavage ou en servitude. Les étrangers ont droit sans réserve à la liberté et à la sécurité de la personne. S’ils sont légalement privés de leur liberté, ils doivent être traités avec humanité et avec le respect de la dignité inhérente à leur personne. Un étranger ne peut être détenu pour inexécution d’une obligation contractuelle. Les étrangers ont droit à la liberté de mouvement et au libre choix de leur lieu de résidence; ils sont libres de quitter le pays. Ils jouissent de l’égalité devant les tribunaux, et ont droit à ce que leur cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal compétent, indépendant et impartial établi par la loi, et qui décidera du bien‑fondé de toute accusation en matière pénale et des contestations portant sur leurs droits et obligations de caractère civil. Les étrangers ne sont pas soumis à une législation pénale rétroactive, et ils ont droit à la reconnaissance de leur personnalité juridique. Ils ne peuvent être soumis à aucune immixtion arbitraire ou illégale dans leur vie privée, leur famille, leur résidence ni leur correspondance. Ils ont droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion, et ont le droit d’avoir des opinions et de les exprimer. Les étrangers bénéficient du droit de réunion pacifique et de libre association. Ils peuvent se marier lorsqu’ils ont atteint l’âge légal du mariage. Leurs enfants bénéficient des mesures de protection nécessitées par leur état de mineur. Dans les cas où les étrangers constituent une minorité au sens de l’article 27, il ne peut leur être refusé le droit, en commun avec les autres membres de leur groupe, d’avoir leur propre vie culturelle, de professer et de pratiquer leur propre religion et d’employer leur propre langue. Les étrangers ont droit à une égale protection de la loi. Il n’y a pas de discrimination entre étrangers et citoyens dans l’application de ces droits. Ces droits des étrangers ne peuvent faire l’objet que des limitations qui peuvent être légalement imposées conformément au Pacte.

8.Une fois qu’un étranger se trouve légalement sur un territoire, sa liberté de déplacement à l’intérieur du territoire et son droit de quitter le territoire ne peuvent être limités que conformément à l’article 12, paragraphe 3. Les différences de traitement sur ce point entre étrangers et nationaux, ou entre différentes catégories d’étrangers, doivent être justifiées au regard de l’article 12, paragraphe 3. Comme les restrictions doivent notamment être compatibles avec les autres droits reconnus dans le Pacte, un État partie ne peut, en limitant les droits d’un étranger ou en l’expulsant vers un pays tiers, empêcher arbitrairement son retour dans son propre pays (art. 12, par. 4).

9.Beaucoup de rapports donnent des renseignements insuffisants au sujet de l’article 13. Cet article est applicable à toutes les procédures tendant à contraindre un étranger à quitter un pays, que la législation nationale qualifie ce départ d’expulsion ou qu’elle emploie un autre terme. Si la procédure comporte l’arrestation, les garanties prévues par le Pacte en cas de privation de liberté (art. 9 et 10) peuvent aussi être applicables. Si l’arrestation a pour objet l’extradition, d’autres dispositions du droit national et du droit international peuvent s’appliquer. Normalement, un étranger qui est expulsé doit être autorisé à se rendre dans tout pays qui accepte de l’accueillir. Les droits spécifiquement prévus par l’article 13 ne protègent que les étrangers qui se trouvent légalement sur le territoire d’un État partie. Il s’ensuit que les dispositions du droit national concernant les conditions d’entrée et de séjour doivent être prises en considération pour déterminer l’étendue de cette protection, et qu’en particulier les immigrés clandestins et les étrangers qui ont dépassé la durée de séjour prévue par la loi ou par l’autorisation qui leur a été délivrée ne sont pas protégés par l’article dont il s’agit. Toutefois, si la légalité de l’entrée ou du séjour d’un étranger fait l’objet d’un litige, toute décision pouvant entraîner l’expulsion de l’étranger doit être prise dans le respect de l’article 13. Il appartient aux autorités compétentes de l’État partie d’appliquer et d’interpréter le droit national de bonne foi, dans l’exercice de leurs pouvoirs, tout en respectant les obligations prévues par le Pacte, et notamment le principe de l’égalité devant la loi (art. 26).

10.L’article 13 ne porte directement que sur la procédure, et non sur les motifs de fond de l’expulsion. Cependant, pour autant qu’il n’autorise que les mesures exécutées à la suite d’une «décision prise conformément à la loi», son objectif évident est d’éviter les expulsions arbitraires. D’autre part, il reconnaît à chaque étranger le droit à une décision individuelle; il s’ensuit que les lois ou décisions qui prévoiraient des mesures d’expulsion collective ou massive ne répondraient pas aux dispositions de l’article 13. Le Comité estime que cette interprétation est confirmée par les dispositions qui prévoient le droit de faire valoir les raisons qui peuvent militer contre une mesure d’expulsion et de soumettre la décision à l’examen de l’autorité compétente ou d’une personne désignée par elle, en se faisant représenter à cette fin devant cette autorité ou cette personne. L’étranger doit recevoir tous les moyens d’exercer son recours contre l’expulsion, de manière à être en toutes circonstances à même d’exercer effectivement son droit. Les principes énoncés par l’article 13 au sujet du recours contre la décision d’expulsion ou du droit à un nouvel examen par une autorité compétente ne peuvent souffrir d’exception que si «des raisons impérieuses de sécurité nationale l’exigent». Aucune discrimination ne peut être opérée entre différentes catégories d’étrangers dans l’application de l’article 13.

Trente ‑deuxième session (1988)

Observation générale n o  16: Article 17 (Droit au respect de la vie privée)

1.L’article 17 prévoit le droit de toute personne à être protégée contre les immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée, sa famille, son domicile et sa correspondance, ainsi que contre les atteintes illégales à son honneur et à sa réputation. De l’avis du Comité, la protection de ce droit doit être garantie contre toutes ces immixtions et atteintes, qu’elles émanent des pouvoirs publics ou de personnes physiques ou morales. Les obligations imposées par cet article exigent de l’État l’adoption de mesures, d’ordre législatif ou autres, destinées à rendre effective l’interdiction de telles immixtions et atteintes à la protection de ce droit.

2.À cet égard, le Comité tient à faire observer que les rapports des États parties au Pacte n’accordent pas l’attention nécessaire aux renseignements sur la façon dont le respect de ce droit est garanti par les autorités législatives, administratives ou judiciaires, et en général par les organes compétents institués par l’État. En particulier, on n’accorde pas une attention suffisante au fait que l’article 17 du Pacte traite de la protection contre les immixtions illégales et arbitraires. Cela signifie que c’est précisément dans la législation des États qu’il faut avant tout prévoir la protection du droit énoncé dans cet article. Pour l’instant, les rapports, soit ne disent rien d’une telle législation, soit fournissent à ce sujet des renseignements insuffisants.

3.L’adjectif «illégal» signifie qu’aucune immixtion ne peut avoir lieu, sauf dans les cas envisagés par la loi. Les immixtions autorisées par les États ne peuvent avoir lieu qu’en vertu d’une loi, qui doit elle‑même être conforme aux dispositions, aux buts et aux objectifs du Pacte.

4.L’expression «immixtions arbitraires» se rapporte également à la protection du droit prévu à l’article 17. De l’avis du Comité, cette expression peut s’étendre aux immixtions prévues par la loi. L’introduction de la notion d’arbitraire a pour objet de garantir que même une immixtion prévue par la loi soit conforme aux dispositions, aux buts et aux objectifs du Pacte et soit, dans tous les cas, raisonnable eu égard aux circonstances particulières.

5.En ce qui concerne le terme «famille», les objectifs du Pacte exigent qu’aux fins de l’article 17 ce terme soit interprété au sens large, de manière à comprendre toutes les personnes qui composent la famille telle qu’elle est perçue dans la société de l’État partie concerné. Le terme «home» dans la version anglaise, «manzel» dans la version arabe, «zhùzhái» dans la version chinoise, «domicilio» dans la version espagnole, «domicile» dans la version française et «zhilishche» dans la version russe, doit s’entendre du lieu où une personne réside ou exerce sa profession habituelle. À ce propos, le Comité invite les États à indiquer dans leurs rapports l’acception donnée dans leur société aux termes «famille» et «domicile».

6.Le Comité estime que doivent figurer dans les rapports des renseignements sur les autorités et organes prévus par le système juridique du pays qui ont compétence pour autoriser les immixtions admises par la loi. Il est également indispensable d’avoir des renseignements sur les autorités qui sont habilitées à exercer un contrôle sur de telles immixtions dans le strict respect de la loi, et de savoir de quelle façon et auprès de quels organes les personnes concernées peuvent se plaindre d’une violation du droit prévu à l’article 17 du Pacte. Les États doivent clairement indiquer dans leurs rapports jusqu’à quel point la pratique effective s’accorde au droit. Les rapports des États parties doivent également contenir des renseignements relatifs aux plaintes déposées pour immixtions arbitraires ou illégales et au nombre de décisions rendues à cet égard le cas échéant, ainsi qu’aux recours prévus en tels cas.

7.Étant donné que toutes les personnes vivent en société, la protection de la vie privée est nécessairement relative. Toutefois, les autorités publiques compétentes ne doivent pouvoir réclamer que celles des informations touchant la vie privée de l’individu dont la connaissance est indispensable à la société, au sens du Pacte. Par conséquent, le Comité recommande aux États d’indiquer dans leurs rapports les lois et règlements régissant les immixtions dans la vie privée.

8.Même pour ce qui est des immixtions qui sont conformes au Pacte, une loi pertinente doit préciser dans le détail les cas précis dans lesquels elles peuvent être autorisées. La décision de procéder à ces immixtions autorisées doit être prise par l’autorité désignée par la loi, et cas par cas. Le respect de l’article 17 exige que l’intégrité et le caractère confidentiel de la correspondance soient garantis en droit et en fait. La correspondance doit être remise au destinataire, sans interception, sans être ouverte, et sans qu’il en soit pris autrement connaissance. La surveillance, par des moyens électroniques ou autres, l’interception des communications téléphoniques, télégraphiques ou autres, l’écoute et l’enregistrement des conversations devraient être interdits. Les perquisitions domiciliaires doivent être limitées à la recherche des éléments de preuve nécessaires, et ne doivent pas pouvoir donner lieu à des vexations. En ce qui concerne la fouille des personnes et la fouille corporelle, des mesures efficaces doivent assurer qu’il y est procédé d’une manière compatible avec la dignité de la personne qui en est l’objet. Les personnes soumises à une fouille corporelle par des agents de l’État ou du personnel médical agissant à la demande de l’État ne devraient être fouillées que par des personnes du même sexe.

9.Les États parties sont eux‑mêmes tenus de s’abstenir d’agissements non conformes à l’article 17 du Pacte, et de créer le cadre législatif nécessaire pour empêcher que des personnes physiques ou morales ne s’y livrent.

10.Le rassemblement et la conservation, par des autorités publiques, des particuliers ou des organismes privés, de renseignements concernant la vie privée d’individus sur des ordinateurs, dans des banques de données et selon d’autres procédés, doivent être réglementés par la loi. L’État doit prendre des mesures efficaces afin d’assurer que ces renseignements ne tombent pas entre les mains de personnes non autorisées par la loi à les recevoir, les traiter et les exploiter, et ne soient jamais utilisés à des fins incompatibles avec le Pacte. Il serait souhaitable, pour assurer la protection la plus efficace de sa vie privée, que chaque individu ait le droit de déterminer, sous une forme intelligible, si des données personnelles le concernant et, dans l’affirmative, lesquelles, sont stockées dans des fichiers automatiques de données, et à quelles fins. Chaque individu doit également pouvoir déterminer les autorités publiques ou les particuliers ou les organismes privés qui ont ou peuvent avoir le contrôle des fichiers le concernant. Si ces fichiers contiennent des données personnelles incorrectes ou qui ont été recueillies ou traitées en violation des dispositions de la loi, chaque individu doit avoir le droit de réclamer leur rectification ou leur suppression.

11.L’article 17 garantit la protection de l’honneur et de la réputation, et les États sont tenus d’avoir des lois appropriées à cet effet. Des dispositions doivent également être prises pour permettre à chacun de se protéger contre toute attaque illégale dont il peut être l’objet et d’avoir un moyen de recours contre les responsables. Les États parties devraient indiquer dans leurs rapports dans quelle mesure l’honneur et la réputation des individus sont protégés par la loi, et comment cette protection est assurée dans leur système juridique.

Trente ‑cinquième session (1989)

Observation générale n o  17: Article 24 (Droits de l’enfant)

1.L’article 24 du Pacte établit que tous les enfants, sans aucune discrimination, ont le droit de recevoir de leur famille, de la société et de l’État la protection qu’exige leur état de mineur. L’application de cette disposition nécessite l’adoption par les États de mesures spéciales en ce sens, qui s’ajoutent à celles qu’ils sont par ailleurs tenus de prendre en vertu de l’article 2 pour que tous les individus puissent exercer les droits prévus dans le Pacte. Souvent, dans les rapports qu’ils présentent, les États semblent sous‑estimer cette obligation, et fournissent des renseignements insuffisants sur la façon dont s’exerce le droit des enfants à une protection spéciale.

2.Le Comité fait observer à ce sujet que les droits prévus à l’article 24 ne sont pas les seuls que le Pacte reconnaît aux enfants, qui bénéficient aussi, en tant qu’individus, de tous les autres droits civils énoncés dans cet instrument. Certaines des dispositions du Pacte, en établissant un droit, indiquent expressément aux États les mesures qu’ils doivent adopter pour que les mineurs soient mieux protégés que les adultes. C’est ainsi qu’en ce qui concerne le droit à la vie, la sentence de mort ne peut être prononcée contre les mineurs de 18 ans. De même, s’ils sont légalement privés de la liberté, les jeunes prévenus doivent être séparés des adultes, et leur cas doit être décidé aussi rapidement que possible; les jeunes délinquants condamnés doivent être soumis à un régime pénitentiaire où ils sont séparés des adultes et qui est approprié à leur âge et à leur statut légal, le but étant de les amener à se réformer et de favoriser leur réinsertion sociale. Il est aussi prévu qu’un droit garanti par le Pacte peut être restreint lorsqu’il s’agit de protéger des enfants, pourvu que cette restriction soit justifiée: ainsi, lorsque l’intérêt d’un mineur l’exige, il est permis de faire exception à la règle qui commande que tout jugement civil ou pénal soit public.

3.Dans la plupart des cas, toutefois, les mesures à adopter ne sont pas précisées dans le Pacte, et il appartient à chaque État de les déterminer, en fonction des exigences de la protection des enfants qui se trouvent sur son territoire ou relèvent de sa compétence. Le Comité rappelle à cet égard que ces mesures, bien que destinées en premier lieu à assurer aux enfants le plein exercice des droits sur lesquels porte le Pacte, peuvent également être d’ordre économique, social ou culturel. Ainsi, par exemple, toutes les mesures possibles devraient être prises dans les domaines économique et social pour réduire la mortalité infantile, faire disparaître la malnutrition chez les enfants et éviter que ceux‑ci ne soient victimes d’actes de violence ou de traitements cruels et inhumains, ou qu’on ne les exploite en les obligeant à exécuter un travail forcé ou à se livrer à la prostitution, ou en les utilisant pour le trafic illicite de stupéfiants, ou de toute autre façon. Dans le domaine culturel, tout devrait être fait pour favoriser l’épanouissement de la personnalité des enfants et leur assurer un degré d’instruction qui leur permette d’exercer les droits visés par le Pacte, notamment la liberté d’opinion et d’expression. En outre, le Comité attire l’attention des États parties sur la nécessité d’inclure dans leurs rapports des informations sur les mesures adoptées pour assurer qu’aucun enfant ne participe directement à un conflit armé.

4.Tout enfant, en raison de son état de mineur, a droit à des mesures spéciales de protection. L’âge auquel l’enfant devient majeur n’est pas indiqué par le Pacte, et il revient à chaque État partie de le fixer, compte tenu des conditions sociales et culturelles. À cet égard, les États devraient préciser dans leurs rapports l’âge de la majorité civile et l’âge à partir duquel un enfant devient pénalement responsable. Les États devraient également préciser l’âge à partir duquel l’enfant est légalement autorisé à travailler, et l’âge à partir duquel l’enfant est assimilé aux adultes en matière de droit du travail. En outre, les États devraient préciser l’âge à partir duquel l’enfant est considéré adulte aux fins de l’application des paragraphes 2 et 3 de l’article 10. Toutefois, le Comité observe que l’âge de la majorité ne devrait pas être trop bas et que, dans tous les cas, un État partie ne peut pas se dégager de ses obligations au titre du Pacte concernant les personnes de moins de 18 ans, même si elles ont atteint l’âge de la majorité selon le droit interne.

5.Le Pacte stipule que les enfants doivent être protégés contre toute discrimination, quelle que soit la raison sur laquelle celle‑ci se fonde: race, couleur, sexe, langue, religion, origine nationale ou sociale, fortune ou naissance. Le Comité observe à cet égard que, tandis que l’obligation de non‑discrimination à leur égard découle de l’article 2 en ce qui concerne l’ensemble des droits prévus par le Pacte, et de l’article 26 en ce qui concerne l’égalité devant la loi, la clause de non‑discrimination que renferme l’article 24 porte très précisément sur les mesures de protection les concernant spécifiquement, telles qu’elles sont prévues dans cette même disposition. Les États devraient indiquer dans leurs rapports comment leur législation et leur pratique assurent que les mesures de protection tendent à abolir toute discrimination dans tous les domaines, y compris en matière successorale, et notamment toute discrimination entre les enfants qui sont des nationaux de l’État et les enfants étrangers, et entre enfants légitimes et enfants nés hors mariage.

6.L’obligation d’assurer aux enfants la protection nécessaire incombe à la famille, à la société et à l’État. Bien que le Pacte n’indique pas comment doit être partagée cette obligation, c’est en premier lieu à la famille, interprétée au sens large de manière à comprendre toutes les personnes qui s’y rattachent dans la société de l’État, et tout particulièrement aux parents, qu’il incombe de créer des conditions qui favorisent l’épanouissement harmonieux de la personnalité de l’enfant et le fassent jouir des droits prévus par le Pacte. Toutefois, puisqu’il est courant que le père et la mère aient une activité professionnelle hors du foyer, les États parties devraient préciser dans leurs rapports comment la société, ses institutions et l’État font face à leurs responsabilités et aident la famille à assurer la protection de l’enfant. D’autre part, dans le cas où les parents et la famille manquent gravement à leurs devoirs, maltraitent l’enfant ou le négligent, l’État doit intervenir pour restreindre l’autorité parentale, et, lorsque les circonstances l’exigent, l’enfant peut être séparé des siens. En cas de dissolution du mariage, des dispositions dans lesquelles la considération dominante est l’intérêt de l’enfant doivent être prises afin d’assurer à ce dernier la protection nécessaire et de lui garantir autant que possible des relations personnelles avec ses deux parents. Le Comité pense qu’il serait utile que, dans leurs rapports, les États fournissent des renseignements sur les mesures spécialement adoptées pour protéger les enfants abandonnés ou séparés de leur milieu familial et pour leur permettre de se développer dans des conditions analogues à celles qu’offre le milieu familial.

7.Le paragraphe 2 de l’article 24 stipule que tout enfant a le droit d’être enregistré immédiatement après sa naissance et de recevoir un nom. Selon le Comité, cette disposition doit être interprétée comme étroitement liée à celle qui établit que l’enfant a droit à des mesures spéciales de protection et qui vise à faire reconnaître sa personnalité juridique. Il est particulièrement important de garantir le droit à un nom dans le cas des enfants nés hors mariage. L’obligation d’enregistrer les enfants à la naissance est conçue principalement pour réduire les risques d’enlèvement, de vente ou de traite d’enfants, ou les autres traitements contraires aux droits prévus dans le Pacte. Les États parties devraient indiquer avec précision dans leurs rapports les mesures conçues pour que soient enregistrés dès la naissance des enfants nés sur leur territoire.

8.De même, dans le cadre de la protection à accorder aux enfants, il convient d’accorder une attention particulière au droit de tout enfant à la nationalité, énoncé au paragraphe 3 de l’article 24. Cette disposition, qui a pour but d’éviter qu’un enfant ne soit moins protégé par la société et l’État s’il est apatride, n’impose pas pour autant aux États parties de donner en toutes circonstances leur nationalité à tout enfant né sur leur territoire. Cependant, les États sont tenus d’adopter toutes les mesures appropriées, sur le plan interne et en coopération avec les autres États, pour que tout enfant ait une nationalité dès sa naissance. Ils ne devraient tolérer dans la législation interne en matière d’acquisition de la nationalité aucune discrimination qui distingue entre enfants légitimes et enfants nés hors mariage ou de parents apatrides, ou qui soit motivée par la nationalité des parents ou de l’un d’entre eux. Les rapports présentés devraient toujours mentionner les mesures adoptées pour assurer aux enfants une nationalité.

Trente ‑septième session (1989)

Observation générale n o  18: Non ‑discrimination

1.La non‑discrimination est un principe fondamental et général en matière de protection des droits de l’homme, au même titre que l’égalité devant la loi et l’égale protection de la loi. Ainsi, conformément au paragraphe 1 de l’article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, les États parties sont tenus de respecter et de garantir à tous les individus se trouvant sur leur territoire et relevant de leur compétence les droits reconnus dans le Pacte, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d’opinion politique ou de toute autre opinion, d’origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation. Conformément à l’article 26, toutes les personnes sont égales devant la loi et ont droit à une égale protection de la loi, et, de plus, la loi doit interdire toute discrimination et garantir à toutes les personnes une protection égale et efficace contre toute discrimination, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d’opinion politique et de toute autre opinion, d’origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation.

2.En effet, le principe de non‑discrimination est si fondamental que, conformément à l’article 3, les États parties s’engagent à assurer le droit égal des hommes et des femmes de jouir de tous les droits énoncés dans le Pacte. Même si le paragraphe 1 de l’article 4 autorise les États parties en cas de danger public exceptionnel à prendre des mesures dérogeant à certaines obligations prévues dans le Pacte, ce même paragraphe prévoit, entre autres, que ces mesures ne doivent pas entraîner une discrimination fondée uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou l’origine sociale. En outre, conformément au paragraphe 2 de l’article 20, les États parties ont l’obligation d’interdire par la loi tout appel à la haine nationale, raciale ou religieuse qui constitue une incitation à la discrimination.

3.En raison de leur caractère fondamental et général, le principe de non‑discrimination, tout comme ceux de l’égalité devant la loi et de l’égale protection de la loi, sont parfois expressément énoncés dans des articles relatifs à des catégories particulières de droits de l’homme. Le paragraphe 1 de l’article 14 prévoit que tous sont égaux devant les tribunaux et les cours de justice, et le paragraphe 3 du même article dispose que toute personne accusée d’une infraction pénale a droit, en pleine égalité, au moins aux garanties qui sont énumérées aux alinéas a à g du paragraphe 3. De même, l’article 25 prévoit la participation égale de tous les citoyens aux affaires publiques sans aucune des discriminations visées à l’article 2.

4.Il appartient aux États parties de décider quelles mesures sont appropriées pour appliquer les dispositions pertinentes. Le Comité souhaite toutefois être informé de la nature de ces mesures et de leur conformité avec les principes de non‑discrimination, d’égalité devant la loi et d’égale protection de la loi.

5.Le Comité appelle l’attention des États parties sur le fait que le Pacte leur demande parfois expressément de prendre des mesures pour garantir l’égalité des droits des personnes en cause. Par exemple, il est stipulé au paragraphe 4 de l’article 23 que les États parties prendront les mesures appropriées pour assurer l’égalité de droits et de responsabilités des époux au regard du mariage, durant le mariage et lors de sa dissolution. Ces mesures peuvent être d’ordre législatif, administratif ou autre, mais les États parties ont l’obligation positive de faire en sorte que les époux jouissent de l’égalité des droits conformément au Pacte. En ce qui concerne les enfants, l’article 24 stipule que tout enfant, sans discrimination aucune fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, l’origine nationale ou sociale, la fortune ou la naissance, a droit, de la part de la famille, de la société et de l’État, aux mesures de protection qu’exige sa condition de mineur.

6.Le Comité note que le Pacte ne contient pas de définition du terme «discrimination», et qu’il n’y est pas indiqué non plus ce qui constitue la discrimination. Toutefois, l’article premier de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale dispose que l’expression «discrimination raciale» vise toute distinction, exclusion, restriction ou préférence fondée sur la race, la couleur, l’ascendance ou l’origine nationale ou ethnique, qui a pour but ou pour effet de détruire ou de compromettre la reconnaissance, la jouissance ou l’exercice, dans des conditions d’égalité, des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans les domaines politique, économique, social et culturel ou dans tout autre domaine de la vie publique. De même, l’article premier de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes dispose que l’expression «discrimination à l’égard des femmes» vise toute distinction, exclusion ou restriction fondée sur le sexe qui a pour effet ou pour but de compromettre ou de détruire la reconnaissance, la jouissance ou l’exercice par les femmes, quel que soit leur état matrimonial, sur la base de l’égalité de l’homme et de la femme, des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans les domaines politique, économique, social, culturel et civil ou dans tout autre domaine.

7.Ces instruments ne concernent, bien sûr, que certains cas de discrimination fondés sur des motifs précis, mais le Comité considère que le terme «discrimination», tel qu’il est utilisé dans le Pacte, doit être compris comme s’entendant de toute distinction, exclusion, restriction ou préférence fondée notamment sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l’origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation, et ayant pour effet ou pour but de compromettre ou de détruire la reconnaissance, la jouissance ou l’exercice par tous, dans des conditions d’égalité, de l’ensemble des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

8.Cependant, la jouissance des droits et des libertés dans des conditions d’égalité n’implique pas dans tous les cas un traitement identique. À cet égard, les dispositions du Pacte sont explicites. Par exemple, aux termes du paragraphe 5 de l’article 6, la peine de mort ne peut pas être imposée à des personnes âgées de moins de 18 ans et ne peut être exécutée contre des femmes enceintes. De même, conformément au paragraphe 3 de l’article 10, les jeunes délinquants doivent être séparés des adultes. En outre, l’article 25 garantit certains droits politiques, en prévoyant une différenciation fondée sur la citoyenneté et l’âge.

9.Les rapports de nombreux États parties contiennent des renseignements sur les mesures législatives et administratives et sur les décisions judiciaires relatives à la discrimination en droit, mais manquent très souvent de renseignements sur la discrimination dans les faits. Lorsqu’ils font rapport sur les articles 2, paragraphe 1, 3 et 26 du Pacte, les États parties citent généralement les dispositions de leur Constitution ou de leur législation sur l’égalité des chances à propos de l’égalité des personnes. Ces renseignements sont évidemment utiles, mais le Comité souhaiterait savoir s’il se pose encore des problèmes liés à une discrimination de fait, de la part, soit des pouvoirs publics ou de la communauté, soit des particuliers ou des organismes privés. Le Comité voudrait être informé des dispositions législatives et des mesures administratives qui visent à réduire ou à éliminer cette discrimination.

10.Le Comité fait également observer que l’application du principe d’égalité suppose parfois de la part des États parties l’adoption de mesures en faveur de groupes désavantagés, visant à atténuer ou à supprimer les conditions qui font naître ou contribuent à perpétuer la discrimination interdite par le Pacte. Par exemple, dans les États où la situation générale de certains groupes de population empêche ou compromet leur jouissance des droits de l’homme, l’État doit prendre des mesures spéciales pour corriger cette situation. Ces mesures peuvent consister à accorder temporairement un traitement préférentiel dans des domaines spécifiques aux groupes en question par rapport au reste de la population. Cependant, tant que ces mesures sont nécessaires pour remédier à une discrimination de fait, il s’agit d’une différenciation légitime au regard du Pacte.

11.Le paragraphe 1 de l’article 2 et l’article 26 contiennent l’un et l’autre une énumération des motifs de discrimination, tels que la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l’origine nationale ou sociale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. Le Comité a constaté que les motifs de discrimination faisant l’objet d’une interdiction dans le Pacte, tels qu’ils figurent au paragraphe 1 de l’article 2, ne sont pas tous mentionnés dans certaines constitutions et législations. Il souhaiterait donc que les États parties lui fassent savoir comment il convient d’interpréter de telles omissions.

12.Alors qu’aux termes de l’article 2, les droits qui doivent être protégés contre la discrimination sont limités aux droits énoncés dans le Pacte, l’article 26 ne précise pas une telle limite. Cet article consacre en effet le principe de l’égalité devant la loi et de l’égale protection de la loi, et stipule que la loi doit garantir à toutes les personnes une protection égale et efficace contre la discrimination pour chacun des motifs énumérés. De l’avis du Comité, l’article 26 ne reprend pas simplement la garantie déjà énoncée à l’article 2, mais prévoit par lui‑même un droit autonome. Il interdit toute discrimination en droit ou en fait dans tout domaine réglementé et protégé par les pouvoirs publics. L’article 26 est par conséquent lié aux obligations qui sont imposées aux États parties en ce qui concerne leur législation et l’application de celle‑ci. Ainsi, lorsqu’un État partie adopte un texte législatif, il doit, conformément à l’article 26, faire en sorte que son contenu ne soit pas discriminatoire. En d’autres termes, l’applica