Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer
Observaciones finales sobre los informes periódicos octavo y noveno combinados de Uruguay
Adición
Información suministrada por Uruguay sobre el seguimiento de las observaciones finales *
[Fecha de recepción: 6 de noviembre de 2018]
Introducción
El 14 de julio de 2016, la delegación de Uruguay participó en el 64º período de sesiones del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) para examinar el octavo y noveno informe periódico del país. El 25 de julio de 2016, el Comité emitió sus observaciones finales (CEDAW/C/URY/CO/8-9) y solicitó información sobre la puesta en práctica de algunas de esas recomendaciones en el plazo de dos años.
En el presente informe Uruguay proporciona información por escrito sobre las medidas adoptadas para implementar las recomendaciones relativas a violencia por razón de género ejercida contra las mujeres (recomendación núm. 20 a) y f)) y a educación (recomendación núm. 32 a) y c)).
Información en respuesta a las recomendaciones del Comité
Violencia por razón de género ejercida contra las mujeres
El Comité exhorta al Estado parte a que a plique y financie adecuadamente estrategias y programas nacionales para prevenir y combatir la violencia doméstica contra la mujer, por ejemplo, actividades de sensibilización sobre el carácter penal de la violencia contra la mujer, y acelere la reforma del Código Penal y la aprobación de una ley amplia que tipifique todas las formas de violencia contra la mujer, de manera que la reforma legislativa reconozca el feminicidio y la violació n conyugal como delitos penales (ver CEDAW/C/URY/CO/8-9, para 20 a)).
El 16 de noviembre de 2015 fue aprobado el Plan de Acción: por una vida libre de violencia de género, con mirada generacional 2016- 2019, a través del Decreto 306/015 del Poder Ejecutivo. Dicho Plan presenta una visión integral de la violencia basada en género, y un abordaje interdisciplinario e intersectorial. Define de manera integral al Sistema Interinstitucional de Respuesta integrando, a nivel nacional, la promoción y prevención, la red de servicios de asistencia, el acceso a la justicia, el seguimiento y la reparación de las víctimas, así como la resocialización de los varones agresores, con el compromiso de todos los organismos integrantes del Consejo Consultivo por una vida libre de Violencia de Género hacia las mujeres.
Marco Normativo
En el marco del Plan de Acción, en 2017 se aprobó la modificación de los artículos 311 y 312 del Código Penal a través de la Ley Nº 19.538, para tipificar el femicidio como agravante muy especial del homicidio, considerando al mismo como aquel que se produce “contra una mujer por motivos de odio, desprecio o menosprecio, por su condición de tal”.
En 2017 se aprobó asimismo la Ley Nº 19.580 “Violencia basada en género hacia las mujeres”, que tiene por objeto garantizar el derecho de todas las mujeres a una vida libre de violencia de género, sin importar su edad, su orientación sexual o identidad de género (lo que incluye mujeres trans), su condición socio-económica, su pertenencia territorial, sus creencias, su origen cultural y étnico–racial o su situación de discapacidad. Para ello se establecen mecanismos, medidas y políticas integrales de prevención, atención, protección, sanción y reparación.
Define a la violencia basada en género hacia las mujeres como una forma de discriminación que afecta, directa o indirectamente, la vida, libertad, dignidad, integridad física, psicológica, sexual, económica o patrimonial, así como la seguridad personal de las mujeres. Asimismo, se la entiende como toda conducta, acción u omisión, en el ámbito público o el privado que, sustentada en una relación desigual de poder en base al género, tenga como objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos humanos o las libertades fundamentales de las mujeres, comprendidas tanto las conductas perpetradas por el Estado o por sus agentes, como por instituciones privadas o por particulares.
Reconoce diferentes manifestaciones de violencia: física, psicológica o emocional, sexual (considerando como violencia la violación dentro del matrimonio, así como también la implicación de niñas, niños y adolescentes en actividades sexuales con un adulto o con cualquier otra persona que se encuentre en situación de ventaja frente a aquellos, sea por su edad, por razones de su mayor desarrollo físico o mental, por la relación de parentesco, afectiva o de confianza, por su ubicación de autoridad o poder, incluyendo el abuso sexual, la explotación sexual y la utilización de pornografía), por prejuicio hacia la orientación sexual, identidad de género o expresión de género, violencia económica, patrimonial, simbólica, obstétrica, laboral, en el ámbito educativo, político, mediático, femicida, el acoso sexual callejero, doméstico, comunitaria, institucional y étnico racial.
Contiene siete capítulos que abordan el sistema interinstitucional de respuesta, así como las directrices para las políticas públicas mandatando a las instituciones del Estado a adoptar programas, acciones, protocolos, registros e investigaciones para la erradicación de la violencia basada en género. También establece la red de servicios de atención, los procesos de protección, investigación y penalización, así como los procesos administrativos y judiciales. Asimismo, modifica normas del Código Penal, incluyendo un conjunto de artículos de normas penales que actualiza la materia de delitos sexuales y permite a la autoridad judicial eximir la pena por delito de homicidio de la mujer hacia la pareja o ex pareja en situaciones de violencia doméstica especialmente graves.
Es de destacar que la Ley Nº 19.580 crea el Observatorio sobre Violencia Basada en Género hacia las Mujeres, destinado al monitoreo, recolección, producción, registro y sistematización permanente de datos e información sobre la violencia hacia las mujeres. Está a cargo de una comisión interinstitucional conformada por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que la preside, el Ministerio del Interior, el Instituto Nacional de las Mujeres y la Red Uruguaya contra la Violencia Domestica y Sexual, la que ya está trabajando en el diseño y puesta en funcionamiento del Observatorio.
Por último, es de resaltar la reciente aprobación de la Ley nº 19.643 de Prevención y Combate de la Trata de personas que tiene por objeto la prevención, persecución y sanción de la trata y la explotación de personas, así como la atención, protección y reparación de las víctimas. Incluye lineamientos para la política pública basada en principios pro-víctima y modificaciones al Código Penal. El 30 de julio se aprobó a nivel de las autoridades integrantes de la Mesa de Prevención y Combate a la trata de personas el Plan de Acción 2018-2020.
Estrategia para la Igualdad de Género 2030
En 2017 el Consejo Nacional de Género aprobó la Estrategia para la Igualdad de Género 2030, aprobada por Decreto 137/2018. Es una hoja de ruta con carácter estratégico que contempla los retos en los que en las diversas problemáticas el Estado debe actuar a través de la implementación de medidas en el ámbito del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Tiene en cuenta las tendencias país y los factores críticos presentes en materia de igualdad de género e incorpora las principales prioridades identificadas por la sociedad civil organizada. Fue construida de manera participativa e interinstitucional, en el marco de la futura elaboración de la Estrategia Nacional para el Desarrollo Nacional 2050.
La Estrategia para la Igualdad de Género 2030 incorpora 11 aspiraciones como objetivos generales necesarios para alcanzar la igualdad de género en el mediano plazo, cuya aspiración n° 10 refiere a la disminución sustantiva de la violencia de género.
Nuevo Código de Proceso Penal (CPP)
El Nuevo Código de Proceso Penal, que modifica el procedimiento penal del sistema inquisitivo al acusatorio, oral y público, entró en vigencia el 1° de noviembre de 2017 (ley 19.436). Conforme su artículo 6, que modifica la ley 19.293, se excluyen los acuerdos reparatorios en delitos contra la libertad sexual. En adición, la Ley 19.549 agrega el art. 382.7 al CPP prohibiendo la mediación extraprocesal en casos de delitos de: i) violencia sexual (arts. 272, 273 y 274 del Código Penal) o explotación sexual (ley 17815), ii) violencia doméstica (art. 321 bis Código Penal) así como con respecto a otros tipos penales que se hayan cometido como forma de ejercer violencia basada en género.
La Fiscalía General de la Nación (FGN) ha creado en Montevideo 2 fiscalías especializadas de delitos sexuales, violencia doméstica y violencia de género.
La nueva ley orgánica de la FGN (ley Nº19.483 del 5 de enero de 2017), permite el dictado de instrucciones generales que aseguren la priorización de los delitos de violencia basada en género, su adecuada investigación y penalización, y el buen trato a las víctimas.
El 13 de julio de 2016 la Fiscalía General de la Nación creó la Unidad de Género que tiene como cometido desarrollar acciones dentro y fuera de la institución para promover la no discriminación basada en género. Esta fiscalía promueve el desarrollo de acciones intra e interinstitucionales, así como la incorporación de esta perspectiva en los procesos judiciales y administrativos en los que participa de manera de garantizar efectivamente el acceso a la justicia de quienes se encuentran en situación de discriminación o violencia en base al género.
En mayo de 2018 la FGN dictó la Instrucción General N° 9 (mayo 2018) relativa al Programa de Protección Especial para personas víctimas y testigos de los delitos. Tiene por objetivo regular el funcionamiento del sistema especial diseñado para la atención de víctimas y testigos protegidos en situación particular de riesgo o peligro.
Asimismo, la Instrucción General N°8 de la FGN sobre delitos sexuales, brinda a los equipos fiscales criterios comunes de actuación frente a denuncias de presuntos delitos de violencia sexual, a efectos de una pronta, eficaz y eficiente investigación, sujeta a estándares de debida diligencia, tendientes a la protección de víctimas, familiares y testigos. Su cometido es dar a los equipos fiscales lineamientos en las primeras acciones a seguir en casos de denuncias de presuntos delitos de violencia sexual e impartir directrices de investigación y persecución penal. La Instrucción General N° 5 para la Atención y protección a víctimas y testigos (octubre 2017), establece los principios, objetivos, alcance y procedimientos generales para la atención de víctimas y testigos a cargo de la FGN.
Acciones de sensibilización
En el entendido que el noviazgo constituye una etapa significativa en la vida de las personas y que reproducen, en mayor o menor medida, las normas y prácticas de género, así como las formas de relacionarse y de aprender a vincularse con la otra persona, se decidió impulsar la campaña “Noviazgos libres de violencia. 50 días de reflexión”. Esta campaña es una acción colectiva a nivel nacional, que promueve el involucramiento y la participación protagónica de adolescentes de todo el país.
La misma busca generar acciones que impulsen la reflexión, la sensibilización y la promoción de noviazgos libres de violencia. La campaña se inició en 2016, año en el que se realizaron más de 100 actividades con la participación de más de 10.000 jóvenes de todo el país. En 2017 participaron 12.000 adolescentes y en 2018 se desarrollará su tercera edición.
En 2017 la Presidencia de la República impulsó una campaña pública de sensibilización contra la violencia de género que busca la reflexión de la sociedad en relación al tema.
En el marco del Consejo Nacional Consultivo por una Vida Libre de Violencia de Género se han realizado un importante número de capacitaciones y sensibilizaciones en materia de detección, atención y restitución de derechos de mujeres niños, niñas y adolescentes, dirigido a operadores técnicos del área urbana y rural. En el año 2016 fueron 19.200 los recursos humanos capacitados, y en el año 2017 se capacitaron 17.578 más.
En cuanto a los fondos presupuestales, se destaca que varios Ministerios aumentaron significativamente su asignación financiera, destacándose el Ministerio del Interior y el Ministerio de Desarrollo Social a través del Instituto Nacional de las Mujeres, que duplicó su presupuesto dedicado a las políticas contra la violencia de género.
En el marco del programa de Presupuestos sensibles al Género, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto se encuentra abocada a identificar el monto presupuestal trasversal para el Plan Nacional Por una Vida Libre de Violencia de Género.
El Comité exhorta al Estado parte a que e stablezca mecanismos de seguimiento para evaluar la accesibilidad a los servicios de protección y asistencia a las víctimas de la violencia por razón de género, en particular para los grupos desfavorecidos de mujeres, como las mujeres afrodescendientes, las mujeres con discapacidad y las mujeres migrantes, refu giadas y solicitantes de asilo (ver CEDAW/C/URY/CO/8-9, para 20 f)).
El Sistema de Respuesta en Violencia basada en género del Instituto Nacional de las Mujeres está conformado por diferentes dispositivos de atención. Este Sistema alcanza a todas la mujeres mayores de 18 años que se encuentran en territorio uruguayo, lo que incluye mujeres afrodescendientes, mujeres con discapacidad y mujeres migrantes, refugiadas y solicitantes de refugio.
La Red de Servicios por una Vida Libre de Violencia de Género ha crecido exponencialmente en los últimos tres años, aunque aún resulta insuficiente. Los Servicios de Atención a Mujeres en situación de Violencia de Género aumentaron de 18 a 31; a los 18 Dispositivos de Articulación Territorial (DAT), se sumó un nuevo Equipo Territorial en Montevideo; los equipos de atención a varones agresores pasaron de 3 a 12. El Servicio de Atención a mujeres en situación de trata con fines de explotación sexual (con cobertura nacional), la Casa de Breve Estadía para mujeres en riesgo de vida por Violencia Doméstica (con cobertura nacional), y el programa de Alternativas Habitacionales transitorias en convenio con el Ministerio de Vivienda Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), continúan y se han fortalecido. Durante este período además se sumaron: 1 Centro de medio Camino, 1 Centro de Estadía Transitoria y 1 Portal de Ingreso a Centros 24hs, así como Capacitación para el empleo e inserción laboral en convenio con el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP).
Los dispositivos de respuesta cuentan con registros administrativos sistematizados para monitorear las acciones implementadas. En este sentido, en el corriente año se trabajó para incorporar dichos registros a un sistema unificado (SMART) que permita el correcto procesamiento y posterior análisis de las situaciones de violencia atendidas. Se realizaron al momento 2 evaluaciones cualitativas de los Servicios de atención a Mujeres en situación de violencia basada en género, permitiendo profundizar en el perfil de la población y obtener un estado de situación de los mecanismos de accesibilidad de los servicios. Para diciembre se proyecta concretar el diseño de la Segunda Encuesta Nacional de Prevalencia sobre Violencia Basada en Género y Generaciones a ejecutarse en 2019, que profundizará en la variable de corte infancia, ascendencia étnico racial, identidad de género, edad, situación territorial y discapacidad.
La intervención del Programa de Tobilleras Electrónicas en caso de Alto Riesgo de Violencia Doméstica surgió como una iniciativa del Ministerio del Interior (MI) para encontrar una alternativa de protección para las personas que sufren violencia doméstica de alto riesgo. La intervención comprende el seguimiento y control del cumplimiento de las medidas de protección dispuestas por la justicia en los casos de alto riesgo, en materia de violencia doméstica, a través de la gestión e implementación de las Tobilleras, el apoyo psicosocial y el asesoramiento jurídico a las víctimas y ofensores. En el período 2015- 2017 alcanzó una cobertura nacional, que ha sido fundamental para potenciar la eficiencia y eficacia de este estratégico programa. Asimismo, es de destacar que en los últimos 4 años se amplió la cobertura policial a nivel nacional, llegando a 19 las Direcciones Departamentales en Violencia Doméstica y Género, y las Unidades Especializadas en Violencia Domestica y Género pasaron de 45 a 56.
La Ley 18.850 de 2011, que establece amparo económico (pensión y asignación familiar especial mensuales), asistencia a tratamiento psicológico y atención del Seguro Nacional de Salud para hijos huérfanos de personas fallecidas por violencia doméstica (menores de 21 años o mayores solteros con discapacidad para todo trabajo) está en pleno vigor. A diciembre de 2017 se concedieron 179 pensiones y 86 asignaciones familiares.”
Educación
El Comité recomienda al Estado parte que a plique estrategias eficaces para hacer frente a la elevada tasa de embarazos precoces y de deserción escolar y adopte medidas, como la concesión de becas, para asegurar la retención y facilitar la reincorporación de las madres jóvenes a la escuela, especialmente para las mujeres y niñas afrodescendientes y de zonas rurales, y mujeres que viven en zonas urbanas desfavorecidas, con un seguimiento activo hasta y durante la educación terciaria (ver CEDAW/C/URY/CO/8-9, para 32 a)).
La maternidad en adolescentes en Uruguay se da en los sectores más pobres y con mayor porcentaje de población residente en hogares con necesidades básicas insatisfechas. Entre las que fueron madres en la adolescencia el 43% vive en situación de pobreza, mientras las que no lo fueron representan el 8 %. Sin embargo, es de destacar que 3 de cada 4 madres adolescentes abandonaron sus estudios antes de embarazarse.
Es de destacar que el embarazo adolescente sufrió una baja de dos puntos en el 2017, alcanzando 12,7%. Este descenso se atribuye a una batería de políticas sociales dirigidas a esta población y a una mayor oferta anticonceptiva, sobre todo a los implantes subdérmicos.
En 2016 el Poder Ejecutivo anunció el compromiso de diseñar e implementar una “Estrategia intersectorial y nacional de prevención del embarazo no intencional en adolescentes” dirigida a disminuir la incidencia de dichos embarazos. La misma está siendo diseñada en forma intersectorial y participativa y en base a un enfoque de derechos humanos y de género. Tiene como ejes centrales el conocimiento y uso de métodos anticonceptivos, negociación en su uso, acceso a métodos anticonceptivos, interrupción voluntaria del embarazo, sexualidad, maternidad, mandatos de género, oportunidades y garantías para el ejercicio de los derechos de las madres y padres adolescentes y prevención de embarazos no intencionales reiterados.
Esta estrategia prevé la generación de adecuaciones curriculares y proyectos diferenciadas para madres y padres adolescentes, Centros de Modalidades Alternativas de Cuidados para madres adolescentes y sus hijos, Experiencia piloto de Espacios de cuidado para hijos de madres y padres adolescentes en centros educativos de enseñanza media con oferta de programas de extra edad en turno nocturno.
En este marco, en 2017 se realizaron actividades de sensibilización y capacitación en varios departamentos del país. Además, desde el Instituto del Niño y el Adolescente de Uruguay (INAU) se creó la Comisión Intrainstitucional para garantizar la implementación y monitoreo de las acciones de dicha estrategia.
Asimismo, la campaña #Mi Plan Adolescente se consolida con fuerte presencia en redes sociales y trabajos audiovisuales realizados por y para adolescentes, quienes valoran la importancia respecto a elegir y planificar cuándo ser padre o madre.
Desde el Espacio Salud del INAU se entregan gratuitamente todos los medios anticonceptivos acompañados de consulta con educadora sexual y médico de familia. En 2017 se colocaron 191 implantes subcutáneos y se entregaron condones femeninos y masculinos, acompañados de cursos de educación sexual, realizándose el seguimiento de todos los casos. También se realizaron talleres de violencia, violencia de género y diversidad a educadores/as y adolescentes. Asimismo, se realiza la primera etapa de “Interrupción Voluntaria del Embarazo”, con asesoramiento y en coordinación con los centros de segundo nivel de atención.
Respecto al Programa Madres Adolescentes y Jóvenes, desde el año 2002 el Banco de Previsión Social gestiona un sistema de prestaciones (apoyos económicos, asistencia social y talleres educativos) para madres menores de 23 años beneficiarias en situación de vulnerabilidad social, para continuar estudiando y adquirir conocimientos que posibiliten sus oportunidades de inserción laboral y social.
Es de destacar que el área de Género y Sexualidad de la Dirección de Derechos Humanos del CODICEN incorpora la educación sexual en el sistema educativo formal, basado en un contexto de desarrollo, salud y derechos que potencie la construcción de ciudadanía.
Asimismo, en el marco de la Estrategia de prevención del embarazo adolescente y del Sistema Nacional Integrado de Cuidados, la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) comenzó a implementar el proyecto "Espacios de cuidados" para hijos de padres y madres jóvenes que estudian en centros educativos de educación media para facilitar la continuidad educativa. Son 6 espacios de cuidados que funcionan en turno vespertino y nocturno en los departamentos de Mercedes, Canelones, Young, Chuy, Treinta y Tres y Montevideo. También se dispuso el diseño de adecuaciones personalizadas para estudiantes con hijos menores de 5 años a su cargo, cuando el centro educativo detecta ausentismo y/o posibilidad de deserción. Es de destacar que la Ley General de Educación 18.437 tiene un artículo específico que establece el derecho de las alumnas embarazadas a continuar con sus estudios y a recibir apoyo educativo específico y justificar las faltas pre y post parto. Eneste marco, el órgano rector de la educación (CODICEN), estableció en 2017 una normativa específica que establece condiciones flexibles en centros educativos de ANEP y soluciones de cuidados para hijos/as, tales como flexibilización de horarios, becas de apoyo, tutorías presenciales y virtuales, evitar la nocturnidad, entre otras.
El Comité recomienda al Estado parte que p romueva medidas concretas, incluidas, medidas especiales de carácter temporal, para mejorar la representación de las mujeres en los puestos decisorios en las instituciones académicas y aumentar el número de profesoras en las universidades (ver CEDAW/C/URY/CO/8-9, para 32 c)).
De acuerdo a cifras publicadas por la Universidad de la República (UdelaR), a abril de 2018 se registran 10.266 personas que ocupan cargos docentes en el ámbito universitario público. Del total de docentes se informa que un 53,2% son mujeres, en tanto que el 46,8%
En lo que refiere a la representación de las mujeres en puestos decisorios en las instituciones académicas, de las 15 Facultades que integran la UdelaR, 6 cuentan con mujeres Decanas: Facultad de Ciencias, Facultad de Derecho, Facultad de Enfermería, Facultad de Información y Comunicación, Facultad de Ingeniería y Facultad de Psicología.
En 2016, a iniciativa de OPP, Facultad de Ingeniería y el Instituto Nacional de las Mujeres, se comenzó a gestar un espacio interinstitucional para el análisis de políticas públicas en materia de ciencia y tecnología con enfoque de género. Así se conformó la Mesa Interinstitucional de Mujeres en Ciencia, Tecnología e Innovación y a partir de allí se fueron incorporando nuevos integrantes. La Mesa cuenta actualmente con todas las instituciones involucradas en materia de Género, Ciencia, Tecnología, Ingeniería y Matemática, y está trabajando para desarrollar una estrategia interinstitucional, integral e innovadora, para la construcción de un modelo de política pública que identifique y aborde, desde una perspectiva de género, los factores determinantes en la trayectoria educativa y laboral vinculadas a la materia.
Por último, es de destacar el “Modelo de Calidad con Equidad de Género” como herramienta de cambio organizacional hacia la igualdad de género. Enmarcado en una política pública dirigida a la igualdad de género en el ámbito laboral, llevada adelante por el Instituto Nacional de las Mujeres. Es una herramienta diseñada para lograr la reducción de brechas de género en el ámbito laboral por medio de acciones planificadas y procedimientos que apuntan a transformar las estructuras de trabajo y la gestión de personal en forma más justa y equitativa.