Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Política tributaria y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Declaración del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales **

I.Introducción

1.Con arreglo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, los Estados partes deben adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, hasta el máximo de los recursos de que dispongan, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales (art. 2, párr. 1). Además, el principio de no discriminación e igualdad (art. 2, párr. 2) exige a los Estados partes no solo eliminar la discriminación formal, sino también garantizar la igualdad sustantiva adoptando medidas para abordar las desigualdades socioeconómicas y de género. Garantizar el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales y promover la igualdad sustantiva requiere políticas fiscales sólidas, que incluyan tanto la movilización de recursos suficientes como un gasto social adecuado. La tributación es un instrumento fundamental para movilizar recursos que permitan hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales y hacer frente a la pobreza y las desigualdades socioeconómicas. Aunque los Estados tienen derecho a formular, aplicar y regular sus políticas tributarias de acuerdo con sus prioridades nacionales, esta prerrogativa debe ejercerse de forma coherente con sus obligaciones en virtud del derecho internacional de los derechos humanos, incluido el Pacto.

2.El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales acoge con beneplácito la resolución 78/230 de la Asamblea General, en la que la Asamblea decidió establecer un comité intergubernamental especial de composición abierta, dirigido por los Estados Miembros, con el fin de redactar los términos de referencia para una convención marco de las Naciones Unidas sobre cooperación internacional en cuestiones de tributación, con miras a fortalecer la inclusividad y la eficacia de la cooperación internacional en cuestiones de tributación. Como se afirma en el Pacto para el Futuro, “es necesario mejorar las actuales estructuras de gobernanza fiscal internacional”. El fomento de una cooperación internacional inclusiva y eficaz en cuestiones de tributación ayudará a los países a movilizar eficazmente sus recursos, entre otros intensificando los esfuerzos que se están haciendo para prevenir y combatir los flujos financieros ilícitos, la corrupción, el blanqueo de dinero y la evasión de impuestos, eliminar los paraísos fiscales y recuperar y devolver los activos procedentes de actividades ilícitas. El Comité acoge con beneplácito que en los términos de referencia para una convención marco de las Naciones Unidas sobre cooperación internacional en cuestiones de tributación, adoptados por la Asamblea General en su resolución 79/235, se resalte, entre los principios de la convención, que los esfuerzos para procurar la cooperación internacional en cuestiones de tributación deberían ser compatibles con las obligaciones que incumben a los Estados en virtud del derecho internacional de los derechos humanos. Esta evolución presenta una importante oportunidad para crear una gobernanza fiscal mundial que permita a los Estados partes adoptar sistemas tributarios justos, inclusivos y eficaces y combatir los flujos financieros ilícitos relacionados con los impuestos, facilitando así la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales.

3.El Comité ha abordado cuestiones relacionadas con la tributación en sus observaciones finales tras el examen de los informes de los Estados partes y en sus observaciones generales, en las que ha reconocido su repercusión en la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Basándose en esta labor, el Comité recuerda a los Estados partes y a otras partes interesadas la importancia de adoptar un enfoque basado en los derechos humanos a la hora de concebir sus políticas tributarias y mecanismos de cooperación internacional en cuestiones de tributación. Con la presente declaración, el Comité pretende proporcionar orientación sobre las obligaciones de los Estados partes en virtud del Pacto en estas esferas, poniendo de relieve la necesidad de garantizar que las políticas tributarias promuevan la igualdad y la no discriminación, así como la movilización de recursos para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales. Con ello, pretende prestar asistencia a los Estados partes para que armonicen mejor sus decisiones con esas obligaciones, tanto en los procesos en curso en las Naciones Unidas y a nivel regional como respecto de sus políticas tributarias nacionales.

II.Obligaciones en materia de política tributaria dimanantes del Pacto

4.Al examinar la aplicación del Pacto por los Estados partes, el Comité ha detectado situaciones en las que las políticas tributarias regresivas e ineficaces socavaban la capacidad de los Estados partes para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales y tenían un impacto desproporcionado en los hogares de bajos ingresos, las mujeres y los grupos desfavorecidos. Un ejemplo de ello es una política tributaria de bajos impuestos sobre la renta de las personas físicas y sobre sociedades, que no aborda adecuadamente las grandes desigualdades en materia de ingresos. Además, los impuestos sobre el consumo, como el impuesto sobre el valor añadido, pueden repercutir negativamente en los grupos desfavorecidos, como las familias de bajos ingresos y los hogares monoparentales, que suelen gastar un mayor porcentaje de sus ingresos en bienes y servicios básicos. En estos casos, el Comité ha exhortado a los Estados partes a que formularan y aplicaran políticas tributarias eficaces, adecuadas, progresivas y socialmente justas.

5.Como requisito previo, el Comité pone de relieve que, tanto a nivel nacional como en la cooperación internacional en cuestiones de tributación, los Estados partes deben respetar las garantías procesales derivadas de sus obligaciones de derechos humanos a la hora de formular y aplicar políticas tributarias. La formulación de políticas tributarias debería ser inclusiva, transparente, participativa y con base empírica, y fomentar un debate público fundamentado. Además, los Estados partes deberían realizar evaluaciones exhaustivas del impacto de las políticas tributarias existentes y propuestas en la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Las evaluaciones del impacto deberían llevarse a cabo de forma transparente, con la participación efectiva e informada de los interlocutores sociales. Esas evaluaciones deberían comprender un análisis de: a) la relación entre la tributación y el producto interno bruto; b) los ingresos derivados de los impuestos sobre la renta de las personas físicas y sobre sociedades, y de los impuestos sobre el consumo, incluido el impuesto sobre el valor añadido; c) el impacto distributivo global y la carga fiscal sobre los distintos grupos de ingreso, las mujeres y los grupos desfavorecidos; y d) las ventajas y repercusiones de las diversas exenciones de impuestos, incluidas las relacionadas con los recursos naturales.

6.Un sistema tributario bien concebido debería servir para recaudar de forma eficaz ingresos para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales y reducir los altos niveles de desigualdad económica y social. El Comité recuerda que la aplicación de cualquier sistema tributario no debe traducirse en el menoscabo de los derechos contemplados en el Pacto, como el derecho a un nivel de vida adecuado, en especial de los grupos desfavorecidos y marginados. A este respecto, los Estados partes podrían considerar la posibilidad de adoptar medidas como: a) garantizar que las personas con mayores ingresos y riqueza, en particular las que se encuentran en la parte superior de las escalas de ingresos y riqueza, estén sujetas a una carga fiscal proporcionada y adecuada; b) dar la prioridad a un enfoque tributario más directo, basado en el impuesto sobre la renta, en vez de depender excesivamente de los impuestos indirectos, como el impuesto sobre el valor añadido y sobre los bienes y servicios, que tienden a afectar de forma desproporcionada a las personas y familias de menores ingresos; y c) recaudar impuestos adecuados sobre las ganancias de las grandes empresas, en particular las empresas multinacionales domiciliadas o que operan en el Estado parte, y sobre las personas con gran patrimonio, entre otros mediante la introducción de un impuesto mínimo sobre la renta, coordinado a escala global, a aquellas con patrimonio neto ultraalto. Además, es esencial realizar un examen integral del sistema tributario para garantizar que el efecto combinado de estas medidas impulse la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales y reduzca la desigualdad. Colectivamente, estas medidas podrían ayudar a los Estados partes a ampliar la base imponible y reforzar el efecto redistributivo de sus sistemas tributarios nacionales. La eficacia de estas medidas puede mejorarse mediante políticas presupuestarias adecuadas y políticas de gasto efectivas destinadas a hacer realidad los derechos económicos, sociales y culturales.

7.Los Estados partes también deben garantizar que las políticas tributarias se formulen y apliquen, en la medida de lo posible, de forma que promuevan la igualdad sustantiva y eliminen los sesgos de género explícitos e implícitos. En este sentido, los Estados partes deberían evitar adoptar impuestos regresivos, como el impuesto sobre el valor añadido, que afectan desproporcionadamente a las mujeres con ingresos bajos o nulos. Es importante que los Estados partes examinen sus políticas tributarias y sociales, entre otros analizando los efectos de las deducciones y desgravaciones fiscales en la distribución del trabajo no remunerado, así como las repercusiones en la igualdad de género de los tipos impositivos más elevados sobre el perceptor del segundo ingreso. Se alienta a los Estados partes a que adopten medidas tributarias que creen incentivos para transformar la división del trabajo en función del género y promover la participación de las mujeres en el mercado laboral. Además, los Estados partes deberían asegurarse, mediante una tributación equitativa y progresiva, el margen fiscal para invertir en servicios públicos esenciales para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales, como sistemas integrales de cuidado y apoyo que tengan en cuenta el género, la discapacidad y la edad.

8.La tributación también puede servir como instrumento de regulación. En su caso, podría utilizarse para crear condiciones que contribuyan a la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales o para desalentar comportamientos que los socaven. El Comité ha observado que las políticas tributarias pueden, por ejemplo, promover el acceso a una alimentación sana mediante la imposición de gravámenes a la comida basura y las bebidas azucaradas, o permitir a los Estados partes proteger el medio ambiente y cumplir sus compromisos climáticos. Sin embargo, es esencial que esas medidas se conciban y apliquen de forma que no supongan una carga desproporcionada para los grupos desfavorecidos y marginados, en particular adoptando medidas destinadas a mitigar los efectos potencialmente regresivos.

III.Cooperación internacional y obligaciones extraterritoriales en materia tributaria

9.Los flujos financieros ilícitos y el abuso en materia tributaria representan una enorme pérdida de ingresos públicos y constituyen un obstáculo a la movilización de recursos nacionales para hacer efectivos los derechos humanos y luchar contra la pobreza y la desigualdad persistentes, en particular en los países de ingresos bajos y medianos. En vista de ello, el Comité ha subrayado que los Estados partes tienen el deber de adoptar medidas para combatir la evasión y elusión de impuestos, tanto dentro como fuera de su territorio.

10.La evasión y elusión de impuestos por parte de las empresas y los particulares con gran patrimonio suelen tener carácter transfronterizo y dar lugar a obligaciones extraterritoriales de los Estados. El Comité ha señalado, en algunos Estados, situaciones en las que los bajos tipos efectivos del impuesto sobre sociedades, los dispendiosos incentivos fiscales, la escasa supervisión y represión de los flujos financieros ilícitos, la evasión y elusión de impuestos, y la tolerancia de paraísos fiscales y el secreto financiero impulsan una competencia a la baja, privando a otros Estados de importantes recursos para servicios públicos como la salud, la educación y la vivienda, y para las políticas de seguridad social y ambientales. Como ha aclarado el Comité, las obligaciones extraterritoriales derivadas del artículo 2, párrafo 1, del Pacto exigen a los Estados partes que velen por que sus políticas tributarias nacionales no mermen la capacidad de otros Estados de recaudar ingresos públicos para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales. Con tal fin, los Estados partes deberían llevar a cabo una evaluación independiente y exhaustiva de los efectos de sus políticas tributarias nacionales e internacionales en los demás países, en particular en los países en desarrollo, y adoptar medidas correctivas en caso necesario.

11.Además, los Estados partes deberían adoptar todas las medidas necesarias para combatir los flujos financieros ilícitos y la evasión de impuestos transfronteriza basada, entre otras cosas, en el uso indebido de la fijación de precios de transferencia y el fraude fiscal por las empresas que operan en su territorio o están domiciliadas en él, también mediante la adopción y aplicación de mecanismos obligatorios de diligencia debida. Los Estados partes también deberían regular el uso de empresas ficticias para el traslado de beneficios y la evasión y el fraude fiscales. El Comité exhorta a los Estados partes a que apliquen un impuesto mínimo global sobre los beneficios de las grandes empresas multinacionales en todas las jurisdicciones en las que operan, y a que estudien la posibilidad de gravar estas empresas como empresas únicas, sobre la base del total de sus beneficios globales, prorrateando luego la recaudación del impuesto de manera equitativa entre todos los países en los que desarrollen sus actividades.

12.Los Estados partes también deberían contribuir a los esfuerzos de otros países para luchar contra el abuso en materia tributaria, entre otros garantizando que las instituciones financieras públicas y privadas bajo su jurisdicción estén sometidas a una regulación y supervisión adecuadas. Los Estados partes deben adoptar mecanismos de diligencia debida respecto de los bancos, los proveedores de servicios profesionales y otras instituciones financieras, exigiéndoles que tomen medidas para impedir el fraude fiscal y la evasión de impuestos transfronteriza.

13.Además, el Comité recuerda a las organizaciones internacionales, incluidas las instituciones financieras internacionales, que, en su calidad de sujetos de derecho internacional, deben respetar los derechos humanos y cumplir todas las obligaciones derivadas de las normas generales de derecho internacional. En particular, las instituciones financieras internacionales, como los organismos especializados de las Naciones Unidas, están obligadas por las disposiciones de derechos humanos de la Carta de las Naciones Unidas. En consecuencia, deberían llevar a cabo evaluaciones del impacto en los derechos humanos de cualquier reforma tributaria propuesta, para garantizar que sus recomendaciones no menoscaben, sino que promuevan, la capacidad de los Estados para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales, en particular de los países que dependen en gran medida de la financiación externa.

14.Además, los Estados partes tienen la obligación de reforzar la cooperación internacional para establecer una gobernanza fiscal mundial inclusiva, justa y eficaz y luchar contra los flujos financieros ilícitos relacionados con los impuestos, con vistas a crear un entorno internacional propicio para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales. Con este fin, los Estados partes deberían participar de buena fe en las negociaciones de una convención marco de las Naciones Unidas sobre cooperación internacional en cuestiones de tributación y elaborar, de forma inclusiva, normas tributarias internacionales que se apliquen de forma justa y equitativa a todos los Estados, teniendo en cuenta las diferentes necesidades, prioridades y capacidades de cada país, en particular de los países en desarrollo. Se alienta a los Estados partes, entre otras cosas, a que refuercen el intercambio de información financiera y tributaria entre ellos, y a que establezcan un registro público mundial de activos que contenga información sobre la propiedad efectiva, con el fin de frenar los flujos financieros ilícitos y las transferencias patrimoniales no gravadas de sociedades y particulares.

15.En las negociaciones sobre cooperación internacional en cuestiones de tributación, los Estados partes deberían abstenerse de adoptar decisiones y de ejercer su derecho de voto de forma que se limite la capacidad de otros Estados para movilizar todos los recursos disponibles con miras a hacer efectivos los derechos humanos, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales. En este contexto, los Estados partes deberían velar por que todos los países, en particular los países en desarrollo, puedan participar de manera significativa y en pie de igualdad en los procesos de adopción de decisiones y en el establecimiento de una agenda sobre fiscalidad internacional, reconociendo los retos específicos que pueden afrontar, incluidos los relacionados con la financiación climática y el endeudamiento insostenible.

16.A modo de conclusión, la aprobación en las Naciones Unidas de una convención marco vinculante sobre cooperación internacional en cuestiones de tributación, fundada en un enfoque de derechos humanos, ofrece a los Estados partes una oportunidad única para procurar un entorno propicio, tanto a nivel nacional como internacional, para el cumplimiento de los compromisos que asumieron en virtud del Pacto. Armonizar la cooperación en cuestiones de tributación con las obligaciones en virtud del Pacto puede contribuir a la movilización efectiva de recursos y a la redistribución de la riqueza, abordando así los altos niveles de desigualdad y facilitando una inversión sustancial en las instituciones, los servicios públicos y los programas esenciales para hacer efectivos los derechos económicos, sociales y culturales de todas las personas.