Комитет по экономическим, социальным и культурным правам

Налоговая политика и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах

Заявление Комитета по экономическим, социальным и культурным правам *

I.Введение

1.Согласно Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах государства-участники обязаны в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление экономических, социальных и культурных прав (пункт 1 статьи 2). Кроме того, принцип недискриминации и равенства (пункт 2 статьи 2) требует от государств-участников не только ликвидировать формальную дискриминацию, но и обеспечить фактическое равенство путем принятия мер по устранению социально-экономического и гендерного неравенства. Обеспечение реализации экономических, социальных и культурных прав и поощрение фактического равенства требуют проведения продуманной финансово-бюджетной политики, в том числе как мобилизации достаточных ресурсов, так и адекватных социальных расходов. Налогообложение является одним из ключевых инструментов мобилизации ресурсов для реализации экономических, социальных и культурных прав, а также для решения проблем бедности и социально-экономического неравенства. Хотя государства имеют право разрабатывать, проводить и регулировать свою налоговую политику в соответствии со своими национальными приоритетами, эта прерогатива должна осуществляться в соответствии с их обязательствами по международному праву прав человека, включая Пакт.

2.Комитет по экономическим, социальным и культурным правам приветствует резолюцию 78/230 Генеральной Ассамблеи, в которой Ассамблея постановила учредить специальный межправительственный комитет открытого состава под руководством государств-членов с целью подготовки проекта документа о сфере охвата рамочной конвенции Организации Объединенных Наций о международном сотрудничестве в налоговых вопросах для повышения всеохватности и эффективности международного сотрудничества в налоговых вопросах. Как заявляется в Пакте во имя будущего, «существующие структуры международного налогового регулирования требуют улучшения». Поощрение всеохватного и эффективного международного сотрудничества в налоговых вопросах поможет странам эффективно мобилизовать свои ресурсы, в том числе путем активизации усилий по предотвращению незаконных финансовых потоков, коррупции, отмывания денег и уклонения от уплаты налогов и борьбе с ними, ликвидации «безопасных гаваней», а также изъятия и возвращения активов, связанных своим происхождением с незаконной деятельностью. Комитет приветствует тот факт, что в сфере охвата рамочной конвенции Организации Объединенных Наций о международном сотрудничестве в налоговых вопросах, принятой Генеральной Ассамблеей в ее резолюции 79/235, подчеркивается, что один из принципов конвенции состоит в том, что усилия по налаживанию международного налогового сотрудничества должны быть увязаны с обязательствами государств по международному праву прав человека. Такое развитие событий представляет собой важную возможность для создания механизма глобального налогового регулирования, который позволит государствам-участникам внедрить справедливые, всеохватные и эффективные налоговые системы и бороться с незаконными финансовыми потоками, связанными с налогообложением, способствуя тем самым реализации экономических, социальных и культурных прав.

3.Комитет рассматривает вопросы, связанные с налогообложением, в своих заключительных замечаниях по итогам рассмотрения докладов государств-участников и в своих замечаниях общего порядка, признавая их влияние на реализацию экономических, социальных и культурных прав. Опираясь на эту работу, Комитет напоминает государствам-участникам и другим заинтересованным сторонам о важности применения правозащитного подхода при разработке своей налоговой политики и механизмов международного сотрудничества в налоговых вопросах. В настоящем заявлении Комитет хотел бы дать руководящие указания относительно обязательств государств-участников по Пакту в этих областях и подчеркнуть необходимость обеспечения того, чтобы налоговая политика способствовала равенству и недискриминации, а также мобилизации ресурсов для реализации экономических, социальных и культурных прав. При этом он ставит своей целью помочь государствам-участникам лучше увязать процедуры принятия решений с этими обязательствами как в рамках текущих процессов Организации Объединенных Наций и региональных процессов, так и в контексте их внутренней налоговой политики.

II.Обязательства в области налоговой политики, вытекающие из Пакта

4.При рассмотрении вопроса об осуществлении Пакта государствами-участниками Комитет выявил ситуации, в которых регрессивная и неэффективная налоговая политика ограничивает возможности государств-участников по осуществлению экономических, социальных и культурных прав и оказывает непропорционально большое воздействие на домохозяйства с низким уровнем доходов, женщин и группы населения, находящиеся в неблагоприятном положении. Одним из таких примеров является налоговая политика, которая сохраняет низкие налоги на личные и корпоративные доходы, не решая должным образом проблему существенного неравенства в доходах. Кроме того, налоги на потребление, такие как налог на добавленную стоимость, могут оказывать негативное воздействие на группы населения, находящиеся в неблагоприятном положении, такие как малообеспеченные семьи и домохозяйства с одним родителем, которые обычно тратят большую часть своего дохода на повседневные товары и услуги. В этом контексте Комитет призвал государства-участники разрабатывать и проводить эффективную, надлежащую, прогрессивную и социально справедливую налоговую политику.

5.Комитет подчеркивает, что как внутри страны, так и в контексте международного сотрудничества в налоговых вопросах государства-участники должны в качестве предварительного условия соблюдать при разработке и осуществлении налоговой политики процедурные гарантии, вытекающие из их обязательств в области прав человека. Процесс разработки налоговой политики должен быть всеохватным, транспарентным, партисипативным и основанным на фактических данных и способствовать информированному общественному обсуждению. Кроме того, государства-участники должны проводить всесторонние оценки воздействия существующей и предлагаемой налоговой политики на реализацию экономических, социальных и культурных прав. Оценки воздействия должны проводиться на транспарентной основе, при конструктивном и информированном участии социальных субъектов. Такие оценки должны включать анализ: a) удельного веса налоговых поступлений в валовом внутреннем продукте; b) поступлений от налогов, взимаемых c личных и корпоративных доходов, а также от налогов на потребление, включая налог на добавленную стоимость; c) общего воздействия на распределение доходов и налогового бремени для групп населения с разным уровнем дохода, женщин и групп населения, находящихся в неблагоприятном положении; и d) преимуществ и влияния различных изъятий из режима налогообложения, в том числе связанных с природными ресурсами.

6.Хорошо продуманная налоговая система должна служить действенному получению доходов для обеспечения осуществления экономических, социальных и культурных прав и снижению высокого уровня экономического и социального неравенства. Комитет напоминает, что внедрение любой налоговой системы не должно оказывать пагубного воздействия на осуществление прав, предусмотренных Пактом, в частности права на достаточный жизненный уровень, в особенности для находящихся в неблагоприятном положении и маргинализированных групп. В этой связи государства-участники могли бы рассмотреть возможность принятия таких мер, как: a) обеспечение того, чтобы лица с более высокими доходами и богатством, в частности те, кто находится в верхней части спектра доходов и богатства, несли соразмерное и надлежащее налоговое бремя; b) смещение акцента на подход, предусматривающий более прямое налогообложение доходов, а не взимание косвенных налогов, такие как налог на добавленную стоимость и налог на товары и услуги, от которых, как правило, непропорционально страдают отдельные лица и семьи с более низкими доходами; и c) обложение надлежащими налогами прибыли крупных компаний, в частности многонациональных компаний, домицилированных или действующих в государстве-участнике, и владельцев крупных личных состояний, в том числе путем введения скоординированного на глобальном уровне минимального подоходного налога для сверхбогатых людей. Кроме того, чтобы совокупным результатом этих мер стало продвижение экономических, социальных и культурных прав и одновременно снижение уровня неравенства, необходим всесторонний пересмотр налоговой системы. Вместе эти меры могут помочь государствам-участникам расширить свою налоговую базу и усилить перераспределительный эффект их национальных налоговых систем. Эффективность этих мер может быть еще больше повышена благодаря надлежащей бюджетной политике и эффективной политике государственных расходов, направленным на реализацию экономических, социальных и культурных прав.

7.Государствам-участникам также требуется обеспечить, чтобы налоговая политика разрабатывалась и осуществлялась, насколько это возможно, таким образом, чтобы содействовать достижению равенства по существу и устранению явных и неявных гендерных предубеждений. В этой связи государствам-участникам следует избегать введения регрессивного налогообложения, например налога на добавленную стоимость, которое несоразмерно в большей степени затрагивает женщин, имеющих низкий доход или вообще не имеющих дохода. Государствам-участникам важно проанализировать свою налоговую и социальную политику, в том числе изучить вопрос о том, как налоговые льготы и скидки влияют на распределение неоплачиваемого труда, а также как более высокие налоговые ставки для вторых кормильцев сказываются на гендерном равенстве. Государствам-участникам рекомендуется принимать налоговые меры в целях создания стимулов для изменения гендерного разделения труда и поощрения участия женщин на рынке труда. Кроме того, государствам-участникам следует обеспечить себе за счет справедливого и прогрессивного налогообложения бюджетное пространство для инвестирования в государственные услуги, необходимые для реализации экономических, социальных и культурных прав, такие как учитывающие гендерные аспекты, инвалидность и возраст комплексные системы ухода и поддержки.

8.Налогообложение может также служить инструментом регулирования. В соответствующих случаях оно может использоваться для создания условий, способствующих реализации экономических, социальных и культурных прав, или для противодействия поведению, которое их подрывает. Комитет отметил, что налоговая политика может, например, способствовать доступу к здоровому питанию благодаря введению налогов на нездоровую пищу и напитки с высоким содержанием сахара или позволить государствам-участникам защищать окружающую среду и выполнять свои обязательства в области климата. Однако важно, чтобы такие меры разрабатывались и осуществлялись таким образом, чтобы они не ложились непропорционально тяжелым бременем на находящиеся в неблагоприятном положении и маргинализированные группы, в частности путем принятия мер по смягчению потенциально регрессивного воздействия.

III.Международное сотрудничество и экстерриториальные обязательства по налогообложению

9.Незаконные финансовые потоки и налоговые злоупотребления оборачиваются огромными потерями государственных доходов и препятствуют мобилизации внутренних ресурсов на цели реализации прав человека и борьбы с хронической нищетой и неравенством, особенно в странах с низким и средним уровнем дохода. Для решения этой проблемы, как подчеркивал Комитет, государства-участники обязаны принимать меры по борьбе с уклонением от уплаты налогов и избежанием налогообложения как на своей территории, так и за ее пределами.

10.Уклонение от уплаты налогов и избежание налогообложения корпорациями и владельцами крупных личных состояний часто являются трансграничными по своему характеру и ведут к возникновению для государств экстерриториальных обязательств. Комитет наблюдал в некоторых государствах ситуации, когда низкие действующие ставки корпоративного налога, нерациональные налоговые стимулы, слабый надзор и правоприменение в отношении незаконных финансовых потоков, уклонения от уплаты налогов и избежания налогообложения, а также создание налоговых убежищ и финансовой тайны ведут к «гонке до полного истощения», лишая другие государства значительных ресурсов для государственных услуг, таких как здравоохранение, образование и жилье, а также для осуществления программ социального обеспечения и экологической политики. Как пояснил Комитет, экстерриториальные обязательства, вытекающие из пункта 1 статьи 2 Пакта, требуют от государств-участников обеспечивать, чтобы их национальная налоговая политика не подрывала способность других стран мобилизовывать государственные доходы для реализации экономических, социальных и культурных прав. С этой целью государства-участники должны проводить независимую и всестороннюю оценку воздействия своей национальной и международной налоговой политики на другие страны, в частности на развивающиеся страны, и принимать, если это необходимо, корректирующие меры.

11.Кроме того, государствам-участникам следует принять все необходимые меры для борьбы с незаконными финансовыми потоками и трансграничным уклонением от уплаты налогов, в том числе путем злоупотребления трансфертным ценообразованием и налогового мошенничества со стороны коммерческих предприятий, действующих на их территории или домицилированных на ней, в частности посредством принятия и применения обязательных механизмов должной осмотрительности. Государства-участники должны также регулировать использование подставных компаний для вывода прибыли из-под налогообложения, уклонения от уплаты налогов и налогового мошенничества. Комитет призывает государства-участники ввести глобальный минимальный налог на прибыль крупных многонациональных предприятий во всех юрисдикциях, где они работают, и изучить возможность налогообложения этих предприятий как отдельных фирм на основе их общей глобальной прибыли, с последующим справедливым распределением налога между всеми странами, в которых они осуществляют свою деятельность.

12.Государства-участники должны также содействовать усилиям других стран в деле борьбы с налоговыми злоупотреблениями, в том числе путем обеспечения того, чтобы государственные и частные финансовые учреждения, находящиеся под их юрисдикцией, являлись объектом соответствующего регулирования и мониторинга. Государства-участники должны принять механизмы должной осмотрительности для банков, профессиональных поставщиков услуг и других финансовых учреждений, требующие от них принятия мер по предотвращению налогового мошенничества и трансграничного уклонения от уплаты налогов.

13.Кроме того, Комитет напоминает международным организациям, включая международные финансовые учреждения, что, будучи субъектами международного права, они должны уважать права человека и выполнять все обязательства, налагаемые общими нормами международного права. В частности, международные финансовые учреждения, являясь специализированными учреждениями Организации Объединенных Наций, обязаны соблюдать положения о правах человека, содержащиеся в Уставе Организации Объединенных Наций. Поэтому они должны проводить оценку воздействия любых предлагаемых налоговых реформ на права человека, с тем чтобы их рекомендации не подрывали, а, наоборот, укрепляли потенциал государств в области осуществления экономических, социальных и культурных прав, в частности в странах, которые в значительной степени зависят от внешнего финансирования.

14.Кроме того, государства-участники обязаны укреплять международное сотрудничество для создания всеохватного, справедливого и эффективного механизма глобального налогового регулирования и борьбы с незаконными финансовыми потоками, связанными с налогообложением, в интересах формирования международной среды, способствующей осуществлению экономических, социальных и культурных прав. С этой целью государствам-участникам следует добросовестно участвовать в переговорах по рамочной конвенции Организации Объединенных Наций о международном сотрудничестве в налоговых вопросах и разработать на основе всеохватного подхода международные налоговые правила, которые будут справедливо и беспристрастно применяться ко всем государствам с учетом различных потребностей, приоритетов и возможностей всех стран, в частности развивающихся. Государствам-участникам рекомендуется, в частности, укреплять обмен финансовой и налоговой информацией друг с другом и создать публичный глобальный реестр активов, содержащий информацию о собственниках-бенефициарах, с целью пресечения незаконных финансовых потоков и перевода не облагаемых налогом богатств корпорациями и частными лицами.

15.На переговорах о международном сотрудничестве в налоговых вопросах государствам-участникам следует воздерживаться от принятия решений и осуществления своего права голоса способами, которые ограничивают способность других государств мобилизовать все имеющиеся ресурсы для реализации прав человека, включая экономические, социальные и культурные права. В этом контексте государствам-участникам следует обеспечивать, чтобы все страны, в частности развивающиеся страны, могли принимать значимое и равноправное участие в процессах принятия решений и формирования повестки дня в области международного налогообложения, признавая при этом конкретные проблемы, с которыми они могут столкнуться, в том числе проблемы, связанные с финансированием борьбы с изменением климата и неприемлемым уровнем задолженности.

16.В заключение следует отметить, что принятие в Организации Объединенных Наций обязательной рамочной конвенции о международном сотрудничестве в области налогообложения, основанной на правозащитном подходе, предоставляет государствам-участникам уникальную возможность вести работу по созданию как на национальном, так и на международном уровнях благоприятных условий для выполнения своих обязательств по Пакту. Приведение сотрудничества в области налогообложения в соответствие с обязательствами по Пакту может способствовать эффективной мобилизации ресурсов и перераспределению богатства, что тем самым позволит решить проблему высокого уровня неравенства и будет содействовать осуществлению значительных инвестиций в учреждения, государственные службы и программы, имеющие существенное значение для реализации экономических, социальных и культурных прав для всех.