Comité de Derechos Humanos

Comunicación Nº 1993/2010

Dictamen aprobado por el Comité en su 111º período de sesiones(7 a 25 de julio de 2014)

Presentada por:Raisa Mikhailovskaya y Oleg Volchek (no representados por abogado)

Presunta víctima:Los autores

Estado parte:Belarús

Fecha de la comunicación:27 de mayo de 2008 (presentación inicial)

Referencias:Decisión del Relator Especial con arreglo al artículo 97 del reglamento, transmitida al Estado parte el 18 de octubre de 2010 (no se publicó como documento)

Fecha de aprobación

del dictamen:24 de julio de 2014

Asunto:Libertad de asociación

Cuestiones de fondo:Derecho de inscribir una asociación

Cuestiones de procedimiento:Agotamiento de los recursos internos

Artículo del Pacto:22

Artículos del Protocolo

Facultativo:2 y 5 (párr. 2 b))

Anexo

Dictamen del Comité de Derechos Humanos a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (111º período de sesiones)

respecto de la

Comunicación Nº 1993/2010 *

Presentada por:Raisa Mikhailovskaya y Oleg Volchek (no representados por abogado)

Presunta víctima: Los autores

Estado parte:Belarús

Fecha de la comunicación:27 de mayo de 2008 (presentación inicial)

El Comité de Derechos Humanos,establecido en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 24 de julio de 2014,

Habiendo concluido el examen de la comunicación Nº 1993/2010, presentada al Comité de Derechos Humanos por Raisa Mikhailovskaya y Oleg Volchek en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito los autores de la comunicación y el Estado parte,

Aprueba el siguiente:

Dictamen a tenor del artículo 5, párrafo 4, del ProtocoloFacultativo

1.Los autores de la comunicación son Raisa Mikhailovskaya, nacida en 1960, y Oleg Volchek, nacido en 1967, ambos de nacionalidad bielorrusa. Sostienen que son víctimas de la violación por Belarús de los derechos que les amparan en virtud del artículo 22, párrafos 1 y 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Los autores no están representados.

Los hechos expuestos por los autores

2.1Los autores son dos de los fundadores de la organización no gubernamental (ONG) denominada Asistencia Jurídica a la Población. La ONG fue inscrita el 10 de septiembre de 1998 como asociación local en Minsk, registrada nuevamente el 17 de agosto de 1999 con arreglo a los cambios introducidos en la legislación nacional y autorizada a desempeñar su labor en la ciudad de Minsk solamente. Los fundadores de la organización deseaban ampliar el alcance de sus actividades a todo el país y trataron de inscribir ante el Ministerio de Justicia una nueva asociación republicana de alcance nacional con un nuevo nombre: Protección Jurídica de los Ciudadanos. El 2 de abril de 2001, el Ministerio de Justicia denegó la solicitud de inscripción aduciendo que la asociación civil cuya inscripción se solicitaba no podía prestar asistencia jurídica a los ciudadanos.

2.2Los autores señalan que recurrieron esa decisión ante el Tribunal Supremo. Los recurrentes alegaron que la solicitud de inscripción cumplía todas las leyes y reglamentos de Belarús y que la nueva asociación civil contribuiría a lograr el objetivo de construir un país basado en el estado de derecho. Además, los recurrentes adujeron que los presuntos defectos en los documentos que acompañaban a la solicitud eran de menor importancia y que el Ministerio de Justicia debería haberles dado más tiempo para rectificarlos. El 4 de junio de 2001, el Tribunal Supremo desestimó el recurso. En su decisión, el Tribunal Supremo aceptó la postura del Ministerio de Justicia y señaló que la nueva asociación civil denominada Protección Jurídica de los Ciudadanos no podía representar a personas que no vivieran en Minsk, como habían pensado los fundadores. El Tribunal adujo también que los defectos en los documentos que acompañaban la solicitud eran suficientemente graves para denegar la inscripción.

2.3Los autores indican que, según los estatutos de la ONG local denominada Asistencia Jurídica a la Población, el principal propósito de la asociación era contribuir al desarrollo de una cultura basada en el estado de derecho en Belarús. La ONG se dedicaba a diversas actividades, en particular había prestado asistencia jurídica a cerca de 5.000 personas, hacía un seguimiento de la labor de los tribunales y difundía los resultados, divulgaba información sobre las violaciones de los derechos humanos y había difundido una veintena de publicaciones sobre cuestiones relativas a los derechos humanos, lo que la había convertido en una de las principales organizaciones de derechos humanos de Belarús. Los autores afirman que, debido a sus actividades, algunos miembros de la ONG fueron objeto de acoso constante. Por ejemplo, el 21 de julio de 1999, el Sr. Volchek fue detenido, golpeado por la policía y acusado de vandalismo. Aunque posteriormente se retiraron los cargos, no se investigaron en ningún momento las denuncias de violencia física ni se procesó a los autores. Otro miembro de la ONG también fue golpeado brutalmente y, si bien se detuvo a los autores de esos actos, estos no fueron inculpados porque la fiscalía consideró que no había pruebas suficientes.

2.4Los autores refieren que, en septiembre de 2002, el Departamento de Justicia del Comité Ejecutivo de Minsk, siguiendo instrucciones del Ministerio de Justicia de Belarús, inició un examen de las actividades de la ONG existente, denominada Asistencia Jurídica a la Población. A raíz de esa investigación, el Departamento de Justicia envió una advertencia por escrito a la asociación, con fecha 18 de septiembre de 2002, en la que le informaba de que no tenía derecho a representar los intereses de otros ciudadanos ante los tribunales. Los autores presentaron un recurso ante el Tribunal de la Ciudad de Minsk, pero el Tribunal confirmó que la advertencia era legal. El 17 de abril de 2002, el Ministerio de Justicia había retirado la licencia para prestar servicios jurídicos a uno de los autores, el Sr. Volchek, que por aquel entonces ocupaba el cargo de Presidente de la ONG. Sin embargo, esa decisión no fue comunicada al Sr. Volchek hasta seis meses más tarde.

2.5El 2 de agosto de 2003, los autores recibieron una carta del Tribunal de la Ciudad de Minsk en que se les informaba de que, a propuesta del Departamento de Justicia del Comité Ejecutivo de Minsk, se había incoado un procedimiento para disolver la ONG denominada Asistencia Jurídica a la Población. Dicha propuesta se basaba en el artículo 57, párrafo 2, apartado 2, del Código Civil, relativo a la realización de actividades que vulneraban de manera flagrante o reiterada la legislación, en el artículo 29, párrafo 3, de la Ley de Asociaciones Civiles, y en el presunto incumplimiento de las normas que rigen la inscripción inicial de la organización.

2.6Los autores sostienen que presentaron al Tribunal una defensa pormenorizada de su asociación e insisten en que, entre otras cosas, la verdadera razón de la disolución era discriminar políticamente a una ONG independiente que defendía los derechos humanos. Los autores aducen que existe una diferencia entre la prestación de asistencia jurídica y la prestación de servicios jurídicos, para la que la ley exige una licencia. La ONG prestó asistencia jurídica gratuita a personas indigentes y personas de bajos ingresos, pero no prestó servicios jurídicos, como afirmaba el Departamento de Justicia. Sobre la base del examen realizado por el Departamento de Justicia en septiembre de 2002, también se afirmó que la ONG había enviado a representantes suyos para que participaran en vistas judiciales. Los autores sostienen que, tras el examen de septiembre de 2002, renunciaron a esa práctica y la ONG dejó de enviar representantes a vistas judiciales. Además, aducen que, de conformidad con el artículo 62 de la Constitución de Belarús, todos los ciudadanos tendrán derecho a asistencia jurídica y no se podrá obstaculizar el ejercicio de ese derecho. Aducen también que el Tribunal Constitucional de Belarús, en una decisión de 5 de octubre de 2000, dictaminó que los ciudadanos tendrían derecho a asistencia jurídica por parte de personas que no sean abogados ni tengan una licencia para prestar servicios jurídicos. Los autores sostienen también que varias organizaciones enviaron al Tribunal cartas de apoyo a su ONG.

2.7Los autores señalan que la vista relativa al procedimiento de disolución estaba prevista inicialmente para el 5 de septiembre de 2003. La jueza deseaba celebrarla en su despacho, que era muy pequeño y no permitía la presencia de público. Los autores se opusieron a que la vista se celebrara en aquel lugar e insistieron en que el público debería poder asistir. La vista se volvió a fijar para el 8 de septiembre de 2003, pero, aunque había salas disponibles, la jueza insistió de nuevo en que se celebrase en su despacho. Por lo tanto, solo se admitió la presencia de los representes de las partes y de un observador de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa. No se permitió la entrada de periodistas, de otros representantes de ONG ni de miembros del público que deseaban asistir a la vista.

2.8Los autores sostienen también que insistieron para que se celebrase una vista pública y se negaron a participar en una vista a puerta cerrada. La jueza decidió que la negativa de los autores constituía una dilación injustificada del proceso y celebró la vista sin los representantes de la ONG, entre ellos los autores. La jueza dictó una resolución ese mismo día por la que se disolvía la ONG denominada Asistencia Jurídica a la Población sobre la base del artículo 57, párrafo 2, apartado 2 del Código Civil y del artículo 29, párrafo 2, de la Ley de Asociaciones Civiles, aduciendo que se habían incumplido reiteradamente esas disposiciones.

2.9En fecha sin especificar, los autores presentaron un recurso de casación ante el Tribunal Supremo contra la resolución del Tribunal de la Ciudad de Minsk. En el recurso, reiteraron los argumentos planteados ante el Tribunal de la Ciudad de Minsk. También se quejaron de la decisión de la jueza de celebrar la vista a puerta cerrada el 8 de septiembre de 2003, pese a que unas 40 personas habían acudido al Tribunal para asistir a la vista, y de que esta se celebrase sin los representantes de la ONG. Los autores alegaron, asimismo, que las infracciones enumeradas por el Tribunal en su decisión se basaban en las conclusiones del examen que el Departamento de Justicia había publicado el 5 de noviembre de 1999, que ya se habían rectificado desde entonces. Esas vulneraciones no deberían haberse tenido en cuenta, porque el plazo de prescripción de tres años previsto en el Código Civil ya había vencido. El 13 de octubre de 2003, el Tribunal Supremo desestimó el recurso de los autores y confirmó el fallo de la instancia inferior. Por lo tanto, los autores sostienen que han agotado todos los recursos internos disponibles y efectivos.

La denuncia

3.1Los autores consideran que la negativa del Estado parte a inscribir una nueva entidad denominada Protección Jurídica de los Ciudadanos, como asociación republicana de alcance nacional, y la subsiguiente disolución de la ONG denominada Asistencia Jurídica a la Población, vulneraban su derecho a la libertad de asociación con arreglo al artículo 22 del Pacto.

3.2Los autores alegan que, desde 2003, la autoridades del Estado parte están llevando a cabo una política sistemática de disolución de ONG independientes y aportan datos estadísticos que respaldan esa afirmación. Hacen referencia a la jurisprudencia del Comité, en la que este establece que el Estado parte había conculcado la libertad de asociación en el pasado, y señalan que las autoridades no han adoptado ninguna medida para rectificar las infracciones y aplicar las recomendaciones del Comité. Por lo tanto, sostienen que las circunstancias de su caso forman parte de una violación sistemática del derecho a la libertad de asociación por Belarús.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad

4.1Mediante nota verbal de fecha 6 de enero de 2011, el Estado parte declaró, en relación con la presente comunicación y otras comunicaciones presentadas al Comité, que los autores no habían agotado todos los recursos internos en Belarús, en particular la posibilidad de interponer un recurso de control de las garantías procesales (en adelante, recurso de control) ante la Fiscalía General contra una sentencia con valor de cosa juzgada. También declaró que, aunque es parte en el Protocolo Facultativo, no había dado su consentimiento para que el mandato del Comité abarcase además las comunicaciones de personas que no hubieran agotado los recursos internos; que, a su parecer, las comunicaciones antes mencionadas fueron registradas vulnerando las disposiciones del Protocolo Facultativo; que no existen fundamentos jurídicos para que el Estado parte las examine; y que "es ilegal toda referencia que se haga en ese sentido a la práctica de larga data del Comité".

4.2El 5 de octubre de 2011, el Estado parte impugnó la admisibilidad de la comunicación, reiterando que los autores no habían agotado todos los recursos internos, ya que no habían solicitado a la Fiscalía General que incoase un recurso de revisión.

4.3El 25 de enero de 2012, el Estado parte afirmó, en relación con la presente comunicación y con otras 60 comunicaciones aproximadamente que, al adherirse al Protocolo Facultativo, había reconocido la competencia del Comité de conformidad con el artículo 1, pero que ese reconocimiento de competencia se había llevado a cabo en combinación con otras disposiciones del Protocolo Facultativo, incluidas las que establecían los criterios relativos a los autores y a la admisibilidad de sus comunicaciones, en particular los artículos 2 y 5. El Estado parte afirma que, de conformidad con el Protocolo Facultativo, los Estados partes no tienen ninguna obligación relativa al reconocimiento del reglamento del Comité ni a su interpretación de las disposiciones del Protocolo, que "solo pueden ser eficaces si se realizan con arreglo a la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados". El Estado parte afirma que, "en relación con el procedimiento de denuncia, los Estados partes deben guiarse en primer lugar y principalmente por las disposiciones del Protocolo Facultativo", y que las "referencias a la práctica de larga data, los métodos de trabajo y la jurisprudencia del Comité no están previstas en el Protocolo Facultativo". Afirma, además, que considerará que "toda comunicación registrada en violación de las disposiciones del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos es incompatible con el Protocolo y la rechazará sin formular comentarios sobre la admisibilidad o en cuanto al fondo". El Estado parte sostiene asimismo que sus autoridades considerarán "no válidas" las decisiones adoptadas por el Comité sobre las "comunicaciones desestimadas".

Deliberaciones del Comité

Falta de cooperación del Estado parte

5.1El Comité toma nota de la afirmación del Estado parte de que no hay fundamento jurídico para el examen de la comunicación de los autores, en la medida en que se ha registrado en violación de las disposiciones del Protocolo Facultativo, de que no tiene ninguna obligación de reconocer el reglamento del Comité ni con respecto a su interpretación de las disposiciones del Protocolo Facultativo, y de que las autoridades del Estado parte considerarán "no válidas” las decisiones que el Comité adopte, en su caso, sobre la presente comunicación.

5.2El Comité recuerda que el artículo 39, párrafo 2, del Pacto, lo autoriza a establecer su propio reglamento, que los Estados partes han convenido en reconocer. Además, observa que, al adherirse al Protocolo Facultativo, todo Estado parte en el Pacto reconoce la competencia del Comité para recibir y considerar comunicaciones de individuos que aleguen ser víctimas de una violación de cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto (preámbulo y art. 1). La adhesión de un Estado al Protocolo Facultativo lleva implícito un compromiso de cooperar con el Comité de buena fe, a fin de permitir y posibilitar que este examine las citadas comunicaciones y que, tras su examen, presente sus observaciones al Estado parte y al individuo (art. 5, párrs. 1 y 4). Es incompatible con estas obligaciones que un Estado parte adopte cualquier medida que impida o frustre la labor del Comité, tanto en lo que respecta a la consideración y el examen de la comunicación, como en lo relativo a la expresión de sus observaciones. Corresponde al Comité determinar si una comunicación debe ser registrada. Al no aceptar la competencia del Comité para determinar si una comunicación debe ser registrada, y al declarar de antemano que no aceptará la determinación del Comité en cuanto a la admisibilidad y el fondo de esa comunicación, el Estado parte incumple las obligaciones que le impone el artículo 1 del Protocolo Facultativo del Pacto.

Examen de la admisibilidad

6.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité de Derechos Humanos debe decidir, de conformidad con el artículo 93 de su reglamento, si es o no admisible con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto.

6.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no ha sido sometido ya a otro procedimiento de examen o arreglo internacionales.

6.3El Comité observa que el Estado parte ha impugnado la admisibilidad de la comunicación por no haberse agotado todos los recursos de la jurisdicción interna, a tenor de lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), basándose en que los autores no han solicitado a la Fiscalía General el examen de su causa en el marco de un recurso de control. El Comité recuerda su jurisprudencia según la cual la interposición de un recurso de revisión ante la Fiscalía General, que permite revisar las sentencias judiciales firmes, no constituye un recurso que se deba agotar a los efectos del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo. Por lo tanto, el Comité considera que el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo, no obsta para que examine la presente comunicación.

6.4El Comité señala que el Estado parte no ha impugnado ninguno de los hechos alegados por los autores y considera que estos han fundamentado suficientemente sus denuncias con arreglo al artículo 22 del Pacto a los efectos de la admisibilidad. Por consiguiente, el Comité de Derechos Humanos declara que la comunicación es admisible y procede a examinarla en cuanto al fondo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

7.1El Comité de Derechos Humanos ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

7.2Lo que debe determinar el Comité es si la negativa de las autoridades a inscribir una nueva ONG denominada Protección Jurídica de los Ciudadanos, como asociación autorizada a realizar sus actividades a escala nacional y la ulterior disolución de la ONG existente denominada Asistencia Jurídica a la Población, restringieron injustificadamente el derecho de los autores a la libertad de asociación. A ese respecto, el Comité observa que el artículo 22 del Pacto garantiza el derecho de todas las personas a asociarse libremente con otras y que la protección que se deriva de este artículo abarca todas las actividades de las asociaciones. Las restricciones al funcionamiento de una asociación, incluida su disolución, deberán ajustarse a lo dispuesto en el párrafo 2 de esa disposición.

7.3El Comité observa que, de conformidad con el artículo 22, párrafo 2, las restricciones del derecho a la libertad de asociación solo podrán justificarse si cumplen simultáneamente las siguientes condiciones: a) deben estar previstas por la ley; b) no pueden imponerse más que con uno de los fines enunciados en el artículo 22, párrafo 2; y c) deben ser "necesarias en una sociedad democrática" para alcanzar uno de esos fines. La referencia a una "sociedad democrática" indica, en opinión del Comité, que la existencia y el funcionamiento de las asociaciones, incluidas aquellas que en forma pacífica promueven ideas que no necesariamente son vistas favorablemente por el gobierno o por la mayoría de la población, son una piedra angular de toda sociedad democrática. La mera existencia de justificaciones objetivas para limitar el derecho a la libertad de asociación no es suficiente. El Estado parte debe demostrar, además, que la prohibición de una asociación es necesaria para evitar una amenaza real, y no solo hipotética, para la seguridad nacional o el orden democrático, que la adopción de medidas menos intrusivas no sería suficiente para lograr el mismo propósito y que la restricción impuesta es proporcional al interés que debe protegerse.

7.4En el presente caso, la decisión del Ministerio de Justicia de denegar la inscripción de una nueva ONG de ámbito nacional denominada Protección Jurídica de los Ciudadanos, y la decisión judicial de disolver la ONG denominada Asistencia Jurídica a la Población, se basaron en dos presuntas infracciones del derecho interno del Estado parte: a) la ONG prestaba asistencia jurídica a los ciudadanos sin la preceptiva licencia; y b) se habían infringido las normas aplicables a la inscripción de la ONG. Con respecto a estas dos cuestiones, el Comité observa que el Estado parte no ha explicado por qué consideró necesario, a los efectos del artículo 22, párrafo 2, del Pacto, denegar la solicitud de inscripción de una ONG y ordenar la disolución de otra. El Comité estima que, aunque las acusaciones formuladas contra la organización denominada Asistencia Jurídica a la Población fueran ciertas, la denegación de la solicitud de inscripción de Protección Jurídica de los Ciudadanos y la disolución de Asistencia Jurídica a la Población fueron una respuesta desproporcionada del Estado parte. Esto es así sobre todo porque los autores aseguran que han subsanado todos los presuntos defectos relacionados con el funcionamiento de la ONG existente, y porque el Tribunal Constitucional afirmó, en su decisión de 5 de octubre de 2000, que todos los ciudadanos de Belarús tienen derecho a recibir asistencia jurídica, incluso de personas que no sean abogados.

7.5Teniendo en cuenta las graves consecuencias de la denegación de la solicitud de inscripción y la disolución de las ONG en cuestión para el ejercicio del derecho de los autores a la libertad de asociación, el Comité llega a la conclusión de que esas medidas no reúnen las condiciones previstas en el artículo 22, párrafo 2. Por lo tanto, considera que se han vulnerado los derechos que asisten a los autores en virtud del artículo 22, párrafo 1.

8.El Comité de Derechos Humanos, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dictamina que la información que tiene ante sí pone de manifiesto una violación por el Estado parte de los derechos que asisten a los autores en virtud del artículo 22, párrafo 1, del Pacto.

9.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar a los autores un recurso efectivo, que incluya el reembolso de cualquier costa procesal que hayan sufragado y el pago de una indemnización, así como el restablecimiento de la ONG denominada Asistencia Jurídica a la Población, y un nuevo examen de la solicitud de inscripción de la ONG de ámbito nacional denominada Protección Jurídica de los Ciudadanos, que se ajuste a lo dispuesto en el artículo 22 del Pacto. El Estado parte tiene también la obligación de evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro.

10.Teniendo presente que, por ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte reconoce la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, en virtud del artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a garantizar un recurso efectivo y jurídicamente exigible cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el presente dictamen. Se pide asimismo al Estado parte que publique el dictamen del Comité y que le dé amplia difusión en bielorruso y en ruso en el Estado parte.