Anexo

Dictamen del Comité de Derechos Humanos a tenor delartículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (114º período de sesiones)

respecto de la

Comunicación núm. 1982/2010 *

Presentada por:	Svetlana Mikhalchenko (no representada por abogado)
Presunta víctima:	La autora
Estado parte:	Belarús
Fecha de la comunicación:	27 de abril de 2010 (presentación inicial)

El Comité de Derechos Humanos, establecido en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 22 de julio de 2015,

Habiendo concluido el examen de la comunicación núm. 1982/2010, presentada al Comité de Derechos Humanos por Svetlana Mikhalchenko en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito la autora de la comunicación y el Estado parte,

Aprueba el siguiente:

Dictamen a tenor del artículo 5, párrafo 4, del ProtocoloFacultativo

1.La autora de la comunicación es Svetlana Mikhalchenko, nacional belarusa nacida en 1945. La autora afirma que Belarús ha vulnerado los derechos que la asisten en virtud de los artículos 14, párrafo 3 d), y 19, leídos juntamente con el artículo 2, párrafo 2, del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para el Estado parte el 30 de diciembre de 1992. La autora no está representada por un abogado.

Los hechos expuestos por la autora

2.1La autora explica que trabajaba como secretaria en la oficina local del Partido Comunista de Belarús en el distrito de Svetlogorsk de la ciudad de Gomel. El 3 de octubre de 2009, estaba distribuyendo panfletos de su partido político en la calle Zavodskaya de Gomel. El título de los panfletos era “Marcha izquierdista” y la autora sostiene que tenía 299 ejemplares consigo.

2.2Cuando le quedaban unos 25 ejemplares del panfleto, la autora fue detenida por varios agentes de policía. Los agentes la trasladaron a la comisaría local, le confiscaron los panfletos y le abrieron un expediente por infracción administrativa en virtud del artículo 22.9, párrafo 2, del Código de Infracciones Administrativas de Belarús, que prohíbe la publicación de material impreso no registrado. La autora aclara que se deben cumplir los requisitos de la Ley de Medios de Comunicación cuando se superen los 300 ejemplares de cualquier material impreso y que el incumplimiento de esos requisitos entraña una violación de la disposición antes mencionada del Código de Infracciones Administrativas.

2.3La autora sostiene que su detención y enjuiciamiento fueron arbitrarios, porque no transportaba el número mínimo de ejemplares (300) requerido para aplicar esas disposiciones. El 29 de octubre de 2009, el Tribunal de Distrito de Svetlogorsk condenó a la autora al pago de una multa de 1.225.000 rublos belarusos; los 25 ejemplares de los panfletos confiscados habían de ser destruidos.

2.4La autora alega que no pudo ser asistida por un defensor de su elección. Además, afirma que no le queda claro por qué era necesario limitar su libertad de expresión deteniéndola y confiscando los panfletos restantes.

2.5La autora dice que recurrió la decisión del Tribunal de Distrito de Svetlogorsk ante el Tribunal Regional de Gomel, que el 25 de noviembre de 2009 desestimó el recurso de la autora y ratificó plenamente la decisión del tribunal inferior. El 11 de febrero de 2010, el Tribunal Supremo de Belarús desestimó la solicitud de un recurso de control de las garantías procesales. La autora afirma que los recursos de control de las garantías procesales interpuestos ante la Fiscalía son “ineficaces”, porque son procedimientos discrecionales y no dan lugar a una revisión completa de la causa. De conformidad con la jurisprudencia bien asentada del Comité, la autora sostiene que los recursos internos solo deben agotarse si son eficaces.

2.6La autora afirma asimismo que el Tribunal Regional de Gomel y el Tribunal Supremo de Belarús ignoraron o no examinaron sus alegaciones que estaban basadas en las disposiciones del Pacto. La autora alegó ante los tribunales que las disposiciones de la Ley de Medios de Comunicación no se aplicaban a su caso, porque había menos de 300 ejemplares del panfleto. Pero incluso en el supuesto de que se aplicasen esos requisitos, los tribunales tampoco habían explicado qué restricciones previstas en el artículo 19, párrafo 3, del Pacto eran aplicables a su caso.

2.7Por último, la autora señala que al firmar el Pacto, Belarús aceptó cumplir sus disposiciones, incluido el artículo 2, párrafo 2, en virtud del cual el Estado parte se compromete a adoptar las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el Pacto.

La denuncia

3.1La autora alega que, al detenerla e imponerle el pago de una multa, el Estado parte vulneró los derechos que la asisten en virtud del artículo 19, leído juntamente con el artículo 2, párrafo 2, del Pacto.

3.2La autora alega también que los derechos que la asisten en virtud del artículo 14, párrafo 3 d), del Pacto fueron violados, ya que no pudo ser asistida por un defensor de su elección.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad

4.1En una nota verbal de 6 de enero de 2011, el Estado parte manifiesta, en relación con la presente comunicación y varias otras comunicaciones presentadas al Comité, su preocupación por el registro injustificado de comunicaciones presentadas por personas bajo su jurisdicción que, según su opinión, no han agotado todos los recursos internos disponibles, en particular la posibilidad de solicitar a la Fiscalía que inicie un procedimiento de revisión en relación con una sentencia con valor de cosa juzgada, en contravención del artículo 2 del Protocolo Facultativo. El Estado parte sostiene que el registro de las comunicaciones presentadas por un tercero, como abogados defensores, letrados u otros, en nombre de una persona que afirme que sus derechos han sido vulnerados constituye un abuso del mandato del Comité y del derecho a presentar comunicaciones, e infringe el artículo 3 del Protocolo Facultativo. Señala que, en su calidad de parte en el Protocolo Facultativo, reconoce la competencia del Comité de conformidad con el artículo 1, pero que no ha dado su consentimiento para la ampliación del mandato del Comité, en particular para la interpretación que hace el Comité de las disposiciones de la Convención y del Protocolo Facultativo (preámbulo y art. 1), y observa que esa interpretación debe respetar estrictamente los artículos 31, 32 y 33 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Afirma que la presente comunicación y varias otras comunicaciones han sido registradas en contravención de las disposiciones del Protocolo Facultativo; que no existen fundamentos jurídicos para su examen por el Estado parte; y que las decisiones que adopte el Comité en relación con esas comunicaciones se considerarán carentes de validez jurídica. Señala además que toda referencia que se haga en ese sentido a la práctica de larga data del Comité no es jurídicamente vinculante para el Estado parte.

4.2En una nota verbal de fecha 25 de enero de 2012, el Estado parte añadió que, al adherirse al Protocolo Facultativo, había aceptado, de conformidad con su artículo 1, reconocer la competencia del Comité para recibir y considerar comunicaciones de individuos que se hallasen bajo su jurisdicción y que alegasen ser víctimas de una violación, por ese Estado parte, de cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto. Observa, sin embargo, que ese reconocimiento se llevó a cabo en conjunción con otras disposiciones del Protocolo Facultativo, incluidas las que establecen criterios relativos a los peticionarios y la admisibilidad de sus comunicaciones, en particular los artículos 2 y 5. El Estado parte sostiene que el Protocolo Facultativo no impone a los Estados partes obligaciones con respecto al reconocimiento del reglamento del Comité y su interpretación de las disposiciones del Protocolo, que solo pueden ser efectivas si se formulan de conformidad con la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Afirma que, en relación con el procedimiento de denuncia, los Estados partes deben guiarse ante todo por las disposiciones del Protocolo Facultativo, y que las referencias a la práctica de larga data, los métodos de trabajo y la jurisprudencia del Comité no son cuestiones que figuren en el Protocolo Facultativo. Sostiene también que cualquier comunicación registrada en violación de las disposiciones del Protocolo Facultativo será considerada por el Estado parte como incompatible con este y se desestimará sin comentarios sobre la admisibilidad o el fondo, y que sus autoridades considerarán “no válida” cualquier decisión que adopte el Comité sobre esas comunicaciones rechazadas. El Estado parte considera que la presente comunicación, al igual que varias otras comunicaciones que tiene ante sí el Comité, se han registrado contraviniendo el Protocolo Facultativo.

Comentarios de la autora sobre las observaciones del Estado parte

5.1El 1 de septiembre de 2011, la autora sostiene que, al ratificar el Protocolo Facultativo del Pacto, los Estados partes reconocen la competencia del Comité para emitir decisiones (“dictámenes”) sobre el incumplimiento o no del Pacto y, de conformidad con el artículo 40, párrafo 4, del Pacto, deben adoptar los “informes y los comentarios generales” que el Comité estime oportunos. Con respecto a la observación general núm. 33 (2008) del Comité, sobre las obligaciones de los Estados partes con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la autora señala que el párrafo 13 dice lo siguiente: “Los dictámenes emitidos por el Comité con arreglo al Protocolo Facultativo representan un pronunciamiento autorizado de un órgano establecido en virtud del propio Pacto y encargado de la interpretación de ese instrumento. El carácter y la importancia de esos dictámenes dimanan de la función integral que incumbe al Comité con arreglo al Pacto y al Protocolo Facultativo”.

5.2La autora sostiene que, habida cuenta de lo que antecede, el Estado parte debe respetar no solo las decisiones del Comité sino también su reglamento, su práctica y sus métodos de trabajo. Este principio está incluido en el de pacta sunt servanda, en virtud del cual los Estados partes deben respetar las obligaciones contraídas en virtud del derecho internacional.

5.3En cuanto al argumento del Estado parte sobre el agotamiento de los recursos internos, en particular el recurso de control de las garantías procesales ante el Tribunal Supremo de Belarús, la autora sostiene que esos procedimientos son discrecionales y no pueden considerarse eficaces. Señala que el propio Estado parte reconoce la ineficacia de ese procedimiento, ya que una persona condenada a pena de muerte fue ejecutada, pese a que su solicitud de recurso de control de las garantías procesales estaba pendiente de ser examinada por el Tribunal Supremo de Belarús.

Deliberaciones del Comité

Falta de cooperación del Estado parte

6.1El Comité toma nota de la afirmación del Estado parte de que no hay fundamento jurídico para examinar la comunicación de la autora porque fue registrada en contravención de las disposiciones del Protocolo Facultativo; que no está obligado a reconocer el reglamento del Comité ni su interpretación de las disposiciones del Protocolo Facultativo; y que sus autoridades considerarán “no válida” cualquier decisión que pueda tomar el Comité con respecto a la presente comunicación.

6.2El Comité recuerda que, en virtud del artículo 39, párrafo 2, del Pacto, está facultado para establecer su propio reglamento, que los Estados partes han convenido en reconocer. Observa además que, al adherirse al Protocolo Facultativo, los Estados partes en el Pacto reconocen la competencia del Comité para recibir y considerar comunicaciones de individuos que aleguen ser víctimas de violaciones de cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto (preámbulo y art. 1 del Protocolo Facultativo). La adhesión de un Estado al Protocolo Facultativo lleva implícito el compromiso de cooperar de buena fe con el Comité para permitirle y propiciar su examen de esas comunicaciones y, después del examen, para que presente sus observaciones al Estado parte interesado y al individuo (art. 5, párrs. 1 y 4). Es incompatible con estas obligaciones que un Estado parte adopte medidas que impidan al Comité o frustren su consideración y examen de la comunicación o la expresión de sus observaciones. Corresponde al Comité determinar si debe registrarse una comunicación. El Comité observa que, al no aceptar la competencia del Comité para determinar si debe registrarse una comunicación, y al declarar de antemano que no aceptará la determinación del Comité en cuanto a la admisibilidad y el fondo de las comunicaciones, el Estado parte incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1 del Protocolo Facultativo.

Examen de la admisibilidad

7.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité debe decidir, de conformidad con el artículo 93 de su reglamento, si es o no admisible en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto.

7.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

7.3El Comité observa que el Estado parte impugnó inicialmente la admisibilidad de la comunicación por no haberse agotado los recursos internos, de conformidad con el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo, señalando que la autora no había solicitado a la Fiscalía General el procedimiento de control de las garantías procesales. El Comité también observa, a este respecto, que el Estado parte ha impugnado el registro de la comunicación porque se produjo antes de que se hubieran agotado “todos los recursos internos disponibles”. El Comité recuerda su jurisprudencia, según la cual las solicitudes de control de las garantías procesales presentadas ante una fiscalía para que se revisen las decisiones judiciales que ya se han hecho efectivas no constituyen un recurso que deba agotarse a los fines del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo. En consecuencia, el Comité considera que lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo no obsta para que examine la presente comunicación.

7.4El Comité toma nota de la afirmación de la autora de que se vulneraron los derechos que la asisten en virtud del artículo 14, párrafo 3 d), del Pacto, ya que no pudo ser asistida por un defensor de su elección durante el procedimiento administrativo. Sin embargo, no habiéndose facilitado explicaciones o pruebas adicionales en apoyo de esa reclamación, el Comité considera que la alegación no está suficientemente fundamentada a efectos de su admisibilidad, por lo que la declara inadmisible en virtud del artículo 2 del Protocolo Facultativo.

7.5El Comité advierte la alegación de la autora de que el Estado parte ha vulnerado las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 2, párrafo 2, del Pacto, leído conjuntamente con el artículo 19, ya que no dictó las disposiciones legislativas o de otro carácter necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el artículo 19 del Pacto. El Comité recuerda su jurisprudencia, que indica que las disposiciones del artículo 2 del Pacto establecen una obligación general para los Estados partes y no pueden, por sí solas, dar lugar a una reclamación en una comunicación en virtud del Protocolo Facultativo. El Comité también considera que las disposiciones del artículo 2 no pueden invocarse para efectuar una reclamación en una comunicación en virtud del Protocolo Facultativo en conjunción con otras disposiciones del Pacto, a menos que el incumplimiento por el Estado parte de sus obligaciones dimanantes del artículo 2 sea causa inmediata de otra violación del Pacto que afecte directamente a la persona que afirma ser víctima. El Comité observa, sin embargo, que la autora ya ha alegado una violación de sus derechos en virtud del artículo 19, como consecuencia de la interpretación y aplicación de las leyes vigentes en el Estado parte, y no considera que el examen de si el Estado parte violó también sus obligaciones generales en virtud del artículo 2, párrafo 2, del Pacto, leído conjuntamente con el artículo 19, sea distinto del examen de la posible violación de los derechos de la autora en virtud del artículo 19 del Pacto. Por consiguiente, el Comité considera que las alegaciones de la autora al respecto son incompatibles con el artículo 2 del Pacto e inadmisibles en virtud del artículo 3 del Protocolo Facultativo.

7.6A la luz de la información de que dispone, el Comité considera que la autora ha fundamentado suficientemente, a los efectos de la admisibilidad, sus alegaciones restantes en relación con el artículo 19 del Pacto, por lo que las declara admisibles y procede a examinarlas en cuanto al fondo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

8.1El Comité ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, en cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

8.2La cuestión que tiene que dilucidar el Comité es si la detención de la autora por haber distribuido panfletos y la incautación de los ejemplares que tenía consigo constituyen una restricción injustificada de los derechos que la asisten en virtud del artículo 19 del Pacto.

8.3El Comité recuerda que el artículo 19, párrafo 2, del Pacto exige a los Estados partes que garanticen el derecho a la libertad de expresión, que comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa. El Comité se remite a su observación general núm. 34 (2011) sobre la libertad de opinión y la libertad de expresión, según la cual ambas son condiciones indispensables para el pleno desarrollo de la persona. Son fundamentales para toda sociedad y constituyen la piedra angular de todas las sociedades libres y democráticas. Las restricciones al ejercicio de esas libertades deben cumplir pruebas estrictas de necesidad y proporcionalidad. Las restricciones solamente se podrán aplicar para los fines con que fueron prescritas y deberán estar relacionadas directamente con la necesidad específica de la que dependen.

8.4El Comité recuerda que el artículo 19, párrafo 3, del Pacto permite ciertas restricciones, que deben estar fijadas por la ley y ser necesarias para: a) asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás; o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. El Comité señala que, si el Estado parte impone una restricción, incumbe al Estado parte demostrar que la restricción de los derechos reconocidos en el artículo 19, párrafo 2, del Pacto era necesaria en el caso de que se trate y que incluso si, en principio, los Estados partes pueden establecer un sistema destinado a conciliar la libertad de una persona de difundir información y el interés general de mantener el orden público en una zona determinada, tal sistema no puede funcionar de un modo que sea incompatible con el objeto y fin del artículo 19 del Pacto.

8.5El Comité observa que, según la información que consta en el expediente, el Estado parte no ha formulado observaciones sobre el fondo de la comunicación, ni ha aportado justificación o razonamiento alguno que explique de qué manera, en la práctica, la detención de la autora, la imposición de una multa y la incautación de los panfletos que tenía consigo corresponderían a alguna de las restricciones legítimas previstas en el artículo 19, párrafo 3, aun en el caso de esas tres medidas fueran conformes con la ley. El Comité observa que las autoridades nacionales no explicaron por qué era necesario restringir el derecho de la autora a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones para asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de otros o para proteger la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

8.6Dadas las circunstancias descritas, y dado que el Estado parte no proporcionó argumento alguno que pudiera justificar las restricciones a los efectos del artículo 19, párrafo 3, el Comité concluye que se han vulnerado los derechos que confiere a la autora el artículo 19, párrafo 2, del Pacto.

9.El Comité, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, dictamina que la información que tiene ante sí pone de manifiesto una violación por el Estado parte de los derechos que asisten a la autora en virtud del artículo 19, párrafo 2, del Pacto.

10.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar a la autora un recurso efectivo, que contemple una indemnización. El Estado parte tiene también la obligación de adoptar medidas para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro, en particular revisando la legislación nacional y la aplicación que se hace de ella, para hacerla compatible con la obligación de adoptar medidas susceptibles de hacer efectivos los derechos reconocidos en el artículo 19.

11.Teniendo presente que, por haber llegado a ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte ha reconocido la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, con arreglo al artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio o estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a proporcionar un recurso efectivo y jurídicamente exigible cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el dictamen del Comité. Se pide asimismo al Estado parte que publique el presente dictamen y que le dé amplia difusión en bielorruso y en ruso en el Estado parte.

Apéndice

Voto particular (concurrente) de Anja Seibert-Fohr y Yuji Iwasawa, miembros del Comité

Concurrimos con las conclusiones a las que ha llegado el Comité en relación con la presente comunicación, pero estamos en desacuerdo con parte del razonamiento expresado en el párrafo 7.5, en el que se examina la alegación de la autora de que el Estado parte incumplió sus obligaciones dimanantes del artículo 2, párrafo 2, del Pacto, leído conjuntamente con el artículo 19, ya que no dictó las disposiciones legislativas o de otro carácter que eran necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en ese artículo. En ese pasaje, el Comité deja de nuevo abierta la posibilidad de que una persona pueda invocar el artículo 2, párrafo 2, del Pacto, en conjunción con otra disposición del Pacto, si el incumplimiento por un Estado parte de sus obligaciones dimanantes del artículo 2, párrafo 2, es “causa inmediata de otra violación del Pacto que afecte directamente a la persona que afirma ser víctima”. Nos remitimos a nuestra opinión conjunta en Kuznetsov y otros c. Belarús, en la que explicamos la razón por la que el Comité debería haber considerado la reclamación de los autores en virtud del artículo 2, párrafo 2, leída conjuntamente con el artículo 19, inadmisible por cuanto que el artículo 2, párrafo 2, nunca puede invocarse de esta manera, como tampoco puede invocarse de forma aislada. El artículo 2, párrafo 2, no otorga a las personas el derecho a exigir a un Estado parte que dicte disposiciones legislativas o de otro carácter. Esa conclusión no cambia cuando se lee conjuntamente esa disposición con un derecho sustantivo. En cambio, si las personas se ven afectadas en sus derechos por una ley que, a primera vista, viola un derecho sustantivo, o por la aplicación de una ley, o por la falta de una ley, el Comité está facultado para determinar que se ha producido una violación de los derechos sustantivos y formular una recomendación apropiada para su reparación. Añadir una violación del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con la disposición sustantiva no añadiría nada a la protección de la persona. Como pronosticamos en Kuznetsov y otros c. Belarús, dejar abierta la posibilidad de determinar que se han producido violaciones conjuntas relacionadas con el artículo 2, párrafo 2, conduce al Comité a debates estériles que absorben una parte de su limitado tiempo que bien podría dedicarse a cuestiones más importantes o a adoptar con mayor rapidez decisiones sobre las comunicaciones de un mayor número de víctimas. Por lo tanto, el Comité debería haber reconocido que en una comunicación no cabe alegar una presunta violación del artículo 2, párrafo 2, por separado ni conjuntamente.