Comité de Derechos Humanos

Comunicación Nº 2114/2011

Dictamen aprobado por el Comité en su 112º período de sesiones(7 a 31 de octubre de 2014)

Presentada por:Leonid Sudalenko (no representado por abogado)

Presunta víctima:El autor

Estado parte:Belarús

Fecha de la comunicación:17 de septiembre de 2011 (presentación inicial)

Referencias:Decisión del Relator Especial con arreglo al artículo 97 del reglamento, transmitida al Estado parte el 27 de octubre de 2011 (no se publicó como documento)

Fecha de aprobación

del dictamen:22 de octubre de 2014

Asunto:Derecho a la libertad de expresión

Cuestiones de procedimiento:Agotamiento de los recursos internos

Cuestiones de fondo:Derecho a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones

Artículos del Pacto:2 y 19

Artículos del Protocolo

Facultativo:2 y 5, párr. 2 b)

Anexo

Dictamen del Comité de Derechos Humanos a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (112º período de sesiones)

respecto de la

Comunicación Nº 2114/2011 *

Presentada por:Leonid Sudalenko (no representado por abogado)

Presunta víctima:El autor

Estado parte:Belarús

Fecha de la comunicación:17 de septiembre de 2011 (presentación inicial)

El Comité de Derechos Humanos, establecido en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 22 de octubre de 2014,

Habiendo concluido el examen de la comunicación Nº 2114/2011, presentada al Comité de Derechos Humanos por Leonid Sudalenko en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito el autor de la comunicación y el Estado parte,

Aprueba el siguiente:

Dictamen a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo

1.El autor de la comunicación es Leonid Sudalenko, nacional de Belarús nacido en 1966. Afirma ser víctima de la violación por Belarús de los derechos que le asisten en virtud del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con el artículo 19, párrafo 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. El Protocolo Facultativo entró en vigor para Belarús el 30 de diciembre de 1992. El autor no está representado por abogado.

Los hechos expuestos por el autor

2.1El autor sostiene que el 30 de noviembre de 2010, cuando regresaba de Lituania, fue sometido a un registro por los funcionarios de la oficina de aduanas de Oshmyansky, en el puesto fronterizo de "Kamenny Log", en Belarús. Mantiene que entonces se disponía a participar como observador en las elecciones presidenciales de Belarús que iban a celebrarse el 19 de diciembre de 2010. Durante el registro, los funcionarios de aduanas se incautaron de diez folletos titulados "Instrucciones para los observadores a corto plazo de las elecciones presidenciales de Belarús". El autor sostiene que, con esa acción, las autoridades querían impedir que él y otros observadores supervisaran la situación durante las elecciones.

2.2El autor mantiene que la incautación de los documentos por los funcionarios de aduanas se efectuó en virtud del artículo 14 de la Ley de Lucha contra el Extremismo (en adelante, la Ley), de 4 de enero de 2007. De conformidad con esta Ley, el Gobierno aprobó el reglamento "Instrucciones sobre la Cooperación de las Autoridades Nacionales en la Lucha contra el Extremismo" (en adelante, las Instrucciones), de fecha 28 de julio de 2008. El autor afirma que, aunque la Ley supuestamente dispone la incautación de todo material informativo que incite al extremismo o lo promueva, en la práctica, las Instrucciones permiten la incautación arbitraria de cualquier tipo de material impreso "para un examen más detenido".

2.3El 1 de diciembre de 2010, el autor recurrió la incautación de los folletos ante el Jefe del Comité Estatal de Aduanas, solicitándole la inmediata devolución de los documentos, que eran necesarios antes y en el curso de las elecciones. Afirma que, en virtud del artículo 49 de la Ley Electoral, debería haber recibido una respuesta en un plazo de tres días desde que presentó la reclamación. Como no recibió respuesta alguna del Comité Estatal de Aduanas, el 7 de diciembre de 2010 presentó una denuncia ante el Tribunal de Distrito de Oshmyansky, alegando que el 30 de noviembre de 2010 los funcionarios de aduanas habían violado su derecho a buscar y difundir informaciones, garantizado en los artículos 23 y 34 de la Constitución de Belarús.

2.4El Tribunal de Distrito de Oshmyansky desestimó su recurso el 5 de enero de 2011, al considerar que los funcionarios de aduanas habían actuado de conformidad con todas las normas y reglamentos pertinentes, y que habían "retenido" debidamente algunos materiales impresos. Estos folletos se habían enviado a continuación para someterlos a un "análisis pericial", a fin de determinar si su contenido era "extremista". El tribunal afirmó que si el análisis no revelaba un contenido extremista, los folletos serían devueltos al autor.

2.5El autor recurrió esta decisión el 14 de enero de 2011 ante el Tribunal Regional de Grodno, alegando que la incautación de los folletos electorales era arbitraria. El autor sostiene que, si bien los funcionarios de aduanas tienen derecho a incautarse de cualquier tipo de material impreso, el reglamento vulnera lo dispuesto en el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Al desestimar el recurso el 2 de marzo de 2011, el Tribunal Regional de Grodno ratificó la sentencia del tribunal inferior, y observó que las autoridades aduaneras habían devuelto los folletos al autor después de cerciorarse de que no incluían ningún contenido extremista.

2.6El autor sostiene que los folletos en cuestión no le fueron devueltos hasta el 13 de enero de 2011, es decir, después de las elecciones presidenciales de 19 de diciembre de 2010. Afirma que, para entonces, ya no los necesitaba, y que la incautación temporal de los folletos tenía por objeto obstaculizar sus actividades de supervisión antes y durante las elecciones.

2.7El autor añade que, los días 11 de abril y 23 de mayo de 2011, presentó dos recursos de revisión (control de las garantías procesales) ante los presidentes del Tribunal Regional de Grodno y del Tribunal Supremo de Belarús, pero estos fueron desestimados los días 16 de mayo y 27 de junio de 2011, respectivamente. Mantiene que ha agotado todos los recursos internos disponibles y efectivos, y señala que cualquier nuevo recurso hubiera sido ineficaz, según queda de manifiesto también en la jurisprudencia de larga data del Comité con respecto a los recursos de revisión presentados ante el Fiscal General de Belarús.

La denuncia

3.1El autor afirma que la discrepancia entre el artículo 14 de la Ley y el artículo 2 de las Instrucciones dio lugar a la incautación arbitraria de sus folletos electorales, lo que contravino su derecho a la libertad de expresión, en particular la libertad de difundir informaciones de cualquier forma, en relación con las elecciones presidenciales, de conformidad con el artículo 19, párrafo 2, del Pacto.

3.2Además de la violación de los artículos 34 y 23 de la Constitución, el autor alega que la incautación de los documentos en aplicación del artículo 2 de las Instrucciones constituyó una restricción de su derecho a la libertad de expresión que no cumplía los criterios de necesidad establecidos en el artículo 19, párrafo 3, del Pacto. A su juicio, la aplicación de la legislación nacional sin tener en cuenta las obligaciones contraídas en virtud del Pacto también ha dado lugar a la violación de los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969). Asimismo, el autor sostiene que el hecho de que las Instrucciones no se ajusten a la Ley ha acarreado una violación del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con el artículo 19, párrafo 2, del Pacto.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad

4.1El 23 de diciembre de 2011, el Estado parte se opuso a la admisibilidad de la comunicación aduciendo que el autor no había agotado todos los recursos internos disponibles, puesto que no había solicitado al Fiscal General que incoara un procedimiento de revisión de su caso.

4.2Mediante nota verbal de 25 de enero de 2012, el Estado parte expuso que, al adherirse al Protocolo Facultativo, había reconocido la competencia del Comité, conforme al artículo 1 de dicho instrumento, para recibir y examinar comunicaciones de individuos que se hallaran bajo su jurisdicción y que alegaran ser víctimas de una violación por el Estado parte de los derechos enunciados en el Pacto. Este reconocimiento de la competencia debía entenderse junto con otras disposiciones del Protocolo Facultativo, entre ellas las que establecían los criterios relativos a los autores y a la admisibilidad de sus comunicaciones, en particular los artículos 2 y 5 del Protocolo Facultativo. El Estado parte aduce que el Protocolo Facultativo no obliga a los Estados partes a reconocer el reglamento del Comité ni la interpretación que este haga de las disposiciones del Protocolo Facultativo. El Estado parte aduce que, en lo tocante al procedimiento de denuncia, los Estados partes deben guiarse ante todo por las disposiciones del Protocolo Facultativo, y que las referencias a las prácticas arraigadas, los métodos de trabajo y la jurisprudencia del Comité no son cuestiones previstas en el Protocolo Facultativo. El Estado parte también afirma que considerará incompatible con el Protocolo y rechazará, sin formular observaciones sobre la admisibilidad o el fondo, toda comunicación que se haya registrado en contravención de las disposiciones del Protocolo Facultativo, y que sus autoridades considerarán "nulas" las decisiones que adopte el Comité en relación con esas comunicaciones rechazadas.

Comentarios del autor sobre la admisibilidad

5.1En su comunicación de 25 de enero de 2012, al referirse a las objeciones del Estado parte a la admisibilidad de su denuncia, el autor sostiene que no solicitó al Fiscal General que incoara un procedimiento de revisión de la decisión del tribunal inferior, pues este es un procedimiento meramente discrecional y no puede considerarse efectivo, tal como ha confirmado el Comité en su jurisprudencia.

5.2En su comunicación de 21 de marzo de 2012, el autor reitera que ha agotado todos los recursos internos disponibles y efectivos, y sostiene que el Comité ya ha examinado la cuestión del recurso de revisión y dictaminado que, para ser tenida en cuenta a los efectos del agotamiento de los recursos internos, una vía de recurso debe ser efectiva. Con respecto a las objeciones del Estado parte a la competencia del Comité para elaborar su propio reglamento, el autor sostiene que, al adherirse al Pacto y a su Protocolo Facultativo, el Estado parte se comprometió a respetar la competencia del Comité para emitir dictámenes, así como para elaborar su reglamento y formular observaciones generales.

5.3En su comunicación de 14 de septiembre de 2012, el autor sostiene que, a fin de demostrar la ineficacia del recurso de revisión por el Fiscal General, presentó una denuncia ante la Fiscalía el 24 de mayo de 2012. Por carta de fecha 6 de septiembre de 2012, el Fiscal General desestimó la denuncia del autor y afirmó que los funcionarios de aduanas habían actuado en pleno cumplimiento de la legislación y la normativa vigentes.

Nuevas observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad

6.En su comunicación de 4 de enero de 2013, el Estado parte sostiene que el autor no "interpuso nuevos recursos necesarios para el procedimiento de revisión" sino hasta después de que el Comité hubiera registrado la denuncia. El Estado parte afirma además que este hecho constituye una violación del artículo 2 del Protocolo Facultativo, puesto que el autor debía agotar todos los recursos internos antes de presentar una denuncia al Comité.

Deliberaciones del Comité

Falta de cooperación del Estado parte

7.1El Comité toma nota de la afirmación del Estado parte de que no hay fundamento jurídico para el examen de la comunicación del autor, en la medida en que fue registrado en violación de las disposiciones del Protocolo Facultativo, de que no está obligado a reconocer el reglamento del Comité ni su interpretación de las disposiciones del Protocolo y de que sus autoridades considerarán "nulas" las decisiones que el Comité adopte sobre la presente comunicación.

7.2El Comité recuerda que el artículo 39, párrafo 2, del Pacto lo autoriza a establecer su propio reglamento, que los Estados partes han convenido en reconocer. Además, observa que, al adherirse al Protocolo Facultativo, todo Estado parte en el Pacto reconoce la competencia del Comité para recibir y considerar comunicaciones de individuos que aleguen ser víctimas de una violación de cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (preámbulo y art. 1 del Protocolo Facultativo). La adhesión de un Estado al Protocolo Facultativo lleva implícito el compromiso de cooperar con el Comité de buena fe a fin de permitir y posibilitar que el Comité examine esas comunicaciones y que, tras su examen, presente su dictamen al Estado parte y al individuo (art. 5, párrs. 1 y 4). Es incompatible con dichas obligaciones que un Estado parte adopte medidas que impidan o frustren la labor del Comité de considerar y examinar la comunicación y emitir su dictamen. Corresponde al Comité determinar si una comunicación debe ser registrada. El Comité señala que, al no aceptar su competencia para determinar si una comunicación debería registrarse, y al declarar de antemano que no aceptará su determinación sobre la admisibilidad o el fondo de esa comunicación, el Estado parte incumple las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 1 del Protocolo Facultativo del Pacto.

Examen de la admisibilidad

8.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité de Derechos Humanos debe decidir, de conformidad con el artículo 93 de su reglamento, si es o no admisible en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto.

8.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

8.3El Comité observa que el Estado parte se ha opuesto a la admisibilidad de la comunicación por no haberse agotado los recursos internos de conformidad con el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo, aduciendo que el autor no solicitó a la Fiscalía General el examen de su caso en el marco de un procedimiento de revisión. El Comité también observa que el Estado parte ha objetado el registro de la comunicación, sosteniendo que esta fue registrada antes de que se hubieran agotado "todos los recursos internos disponibles". El Comité recuerda su jurisprudencia, según la cual las peticiones de control de las garantías procesales presentadas ante la Fiscalía a fin de que se revisen decisiones judiciales que ya hayan surtido efecto no constituyen un recurso que deba agotarse a los fines del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo. Por ende, la decisión del autor de solicitar a la Fiscalía que incoara un procedimiento de revisión después de presentar la comunicación no altera la evaluación del Comité de que dicho recurso de revisión no se puede considerar un recurso interno efectivo. En consecuencia, el Comité considera que lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo no obsta para que examine la presente comunicación.

8.4El Comité toma nota de la afirmación del autor de que el Estado parte incumplió las obligaciones contraídas en virtud del artículo 2, párrafo 2, del Pacto, leído conjuntamente con el artículo 19, puesto que no aprobó las leyes u otras medidas necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el artículo 19 del Pacto. El Comité considera asimismo que las disposiciones del artículo 2 no pueden invocarse conjuntamente con otras disposiciones del Pacto en una reclamación de una comunicación presentada con arreglo al Protocolo Facultativo, salvo que el incumplimiento por el Estado parte de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2 sea la causa inmediata de una vulneración evidente del Pacto que afecte directamente a la presunta víctima. No obstante, el Comité observa que el autor ya ha denunciado una violación de los derechos que lo amparan en virtud del artículo 19, resultante de la interpretación y aplicación de las leyes vigentes del Estado parte, y considera que el examen de si el Estado parte infringió asimismo sus obligaciones generales en virtud del artículo 2, párrafo 2, del Pacto, leído en conjunción con el artículo 19, no sería distinto del examen de una violación de los derechos que amparan al autor en virtud del artículo 19 del Pacto. Por consiguiente, el Comité considera que las afirmaciones del autor a este respecto son incompatibles con el artículo 2 del Pacto e inadmisibles en virtud del artículo 3 del Protocolo Facultativo.

8.5A la luz de la información de que dispone, el Comité considera que el autor ha fundamentado suficientemente, a los efectos de la admisibilidad, sus alegaciones restantes en relación con el artículo 19 del Pacto, por lo que las declara admisibles y procede a examinarlas en cuanto al fondo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

9.1El Comité de Derechos Humanos ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

9.2La primera cuestión de que debe ocuparse el Comité es determinar si la incautación de los folletos electorales que llevaba consigo el autor constituye una vulneración de los derechos que lo amparan en virtud del artículo 19 del Pacto.

9.3El Comité recuerda que en el artículo 19, párrafo 2, del Pacto se exige a los Estados partes que garanticen el derecho a la libertad de expresión, que comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa. El Comité se remite a su observación general Nº 34 (2011) sobre la libertad de opinión y la libertad de expresión, en la cual se establece que ambas libertades son condiciones indispensables para el pleno desarrollo de la persona. Son fundamentales para toda sociedad y constituyen la piedra angular de todas las sociedades libres y democráticas (párr. 2). Las restricciones al ejercicio de esas libertades deben ajustarse a estrictos criterios de necesidad y proporcionalidad, solo podrán imponerse para los propósitos con que fueron prescritas y deberán estar relacionadas directamente con la necesidad específica de la que dependen (párr. 22).

9.4El Comité recuerda que el artículo 19, párrafo 3, del Pacto permite ciertas restricciones, que deben estar fijadas por la ley y ser necesarias para: a) asegurar el respeto a los derechos o la reputación de los demás; o b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas. El Comité señala que, si un Estado parte impone una restricción, corresponde al Estado parte demostrar que la restricción de los derechos reconocidos en el artículo 19, párrafo 2, del Pacto era necesaria en el caso en cuestión y que incluso si, en principio, los Estados partes pueden establecer un sistema destinado a conciliar la libertad del individuo de difundir informaciones y el interés general de mantener el orden público en una zona determinada, tal sistema no puede funcionar de una manera que sea incompatible con el objeto y el propósito del artículo 19 del Pacto.

9.5El Comité observa que el Estado parte no ha formulado observaciones sobre el fondo de la comunicación, ni ha aportado justificación o razonamiento alguno que explique de qué manera, en la práctica, la incautación de los folletos electorales en cuestión correspondería a alguna de las restricciones legítimas previstas en el artículo 19, párrafo 3, del Pacto, incluso si la incautación estaba permitida por la ley. El Comité observa asimismo que las autoridades no han explicado por qué era necesario restringir el derecho del autor a la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones para asegurar el respeto a los derechos o la reputación de los demás o para proteger la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.

9.6Dadas las circunstancias descritas, y al no disponerse de información del Estado parte que pueda justificar las restricciones al derecho del autor a los efectos del artículo 19, párrafo 3, el Comité concluye que se vulneraron los derechos que confiere al autor el artículo 19, párrafo 2, del Pacto.

10.El Comité de Derechos Humanos, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dictamina que la información que tiene ante sí pone de manifiesto una violación por el Estado parte de los derechos que asisten al autor en virtud del artículo 19, párrafo 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

11.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar al autor una reparación efectiva, que incluya una indemnización. El Estado parte tiene también la obligación de adoptar medidas para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro.

12.Teniendo presente que, por ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte reconoce la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, en virtud del artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio o estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a proporcionar una reparación efectiva y jurídicamente exigible cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el presente dictamen. Se pide asimismo al Estado parte que publique el dictamen del Comité y que le dé amplia difusión en belaruso y en ruso en el Estado parte.

Apéndices

Apéndice I

[Original: inglés]

Voto particular (concurrente) de Gerald L. Neuman, miembro del Comité

Concurro plenamente con las conclusiones del Comité en lo que respecta a la admisibilidad y al fondo de la cuestión, pero con mi voto particular quiero expresar inquietud por el razonamiento del Comité que se expone en el párrafo 8.4 del dictamen. En él la opinión mayoritaria reitera la denominada "fórmula de Poliakov", en cuya virtud se desestima la admisibilidad de la reclamación del autor al amparo del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con su derecho sustantivo, pero que admite la posibilidad de que pudiera darse otra situación en la que fuera admisible una reclamación al amparo del artículo 2, párrafo 2, leído conjuntamente con un derecho sustantivo. Por los motivos expuestos en anteriores votos particulares, opino que el Comité no debería apartarse de su interpretación tradicional del artículo 2, párrafo 2, y por ende, debería afirmar de modo inequívoco que no es posible formular tales reclamaciones y que estas son siempre inadmisibles. La experiencia del Comité desde julio de 2014 ha confirmado que el dejar abierta esta posibilidad provoca debates estériles en el Comité y no se traduce en ninguna contribución práctica a la protección a los derechos humanos. Espero que el Comité abandone esta nueva formulación.

Apéndice II

[Original: español]

Voto particular (concurrente) de Víctor Manuel Rodríguez Rescia, miembro del Comité

1.Aun cuando estoy completamente de acuerdo con el resultado de la admisibilidad y del fondo de la comunicación en relación con la violación al artículo 19.2 del Pacto, debo expresar mi desacuerdo respecto con el tratamiento que el Comité le da a la interpretación del artículo 2.2 del Pacto en el párrafo 8.4 en este y en otros casos que coinciden con la fórmula de la comunicación Poliakov. Mi entendimiento de la aplicación del artículo 2.2 es que cuando existe una norma del derecho interno que es contraria a algún derecho sustantivo del Pacto, como sucede en este caso respecto del artículo 19.2, esa norma debe ser modificada y adecuada para que deje de ser un obstáculo a la aplicación del acceso y difusión de la información. Efectivamente, el artículo 14 de la Ley de Lucha contra el Extremismo de 4 de enero de 2007 y su Reglamento de 28 de julio de 2008, disponen la incautación de material informativo que incite o promueva el extremismo. Este concepto, además de ser un término amplio e indeterminado, se presta para que en Belarús se utilice para restringir arbitrariamente el acceso a la información, a la divulgación de ideas y a la libertad de expresión mediante una práctica generalizada para secuestrar cualquier tipo de información con la excusa de "realizar un examen más detenido". Ello fue lo que aconteció en este caso y limitó el derecho al artículo 19.2 del autor. Debido a que estamos ante la aplicación en un caso concreto de esa norma, y no a un debate de su existencia y aplicación en abstracto, el Comité debió de haber declarado la violación del artículo 2.2 en relación con el artículo 19.2.

2.En la presente comunicación, dicha normativa interna, tanto en su existencia como por su aplicación directa al caso concreto, es suficiente razón para que el Comité hubiera modificado su restringida práctica de no declarar violaciones del artículo 2.2 en relación con algún otro artículo sustantivo. En el caso presente, el autor invocó esa violación y demostró que la aplicación de la ley vulneró sus derechos en el marco del artículo 19.2.