Anexo

Dictamen del Comité de Derechos Humanos a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (114º período de sesiones)

respecto de la

Comunicación núm. 2360/2014 *

Presentada por:	Warda Osman Jasin (representada por el Consejo Danés para los Refugiados)
Presuntas víctimas:	La autora y sus tres hijos
Estado parte:	Dinamarca
Fecha de la comunicación:	17 de marzo de 2014 (presentación inicial)

El Comité de Derechos Humanos, establecido en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 22 de julio de 2015,

Habiendo concluido el examen de la comunicación núm. 2360/2014, presentada al Comité de Derechos Humanos por Warda Osman Jasin, en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito la autora de la comunicación y el Estado parte,

Aprueba el siguiente:

Dictamen a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo

1.1La autora de la comunicación es Warda Osman Jasin, nacida el 2 de mayo de 1990 en Somalia. Presenta la comunicación en nombre propio y en el de sus tres hijos menores de edad: S, SU y F. La autora, de nacionalidad somalí, solicitó asilo en Dinamarca y podría ser expulsada a Italia después de que las autoridades danesas rechazaran su petición de reconocimiento de la condición de refugiada en Dinamarca. La autora sostiene que si ella y sus hijos fueran expulsados a Italia, Dinamarca estaría vulnerando los derechos que les asisten en virtud del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La autora está representada por el Consejo Danés para los Refugiados. El primer Protocolo Facultativo del Pacto entró en vigor para Dinamarca el 23 de marzo de 1976.

1.2El 19 de marzo de 2014, el Comité, de conformidad con el artículo 92 de su reglamento y por conducto de su Relator Especial sobre nuevas comunicaciones y medidas provisionales, pidió al Estado parte que no expulsara a la autora y a sus hijos a Italia mientras estuviera examinando su caso.

1.3El 4 de diciembre de 2014, el Comité, por conducto de su Relator Especial sobre nuevas comunicaciones y medidas provisionales, desestimó la petición del Estado parte de que se suspendieran las medidas provisionales.

Los hechos expuestos por la autora

2.1La autora nació el 2 de mayo de 1990 en Kismayo (Somalia). Pertenece al clan shekhal y es musulmana. Tiene tres hijos: S (que nació en Libia en 2007), SU (que nació en 2010 en Italia) y F (que nació en 2013 en Dinamarca).

2.2La autora huyó de Somalia por miedo a su exmarido, de 70 años de edad, poderoso miembro de un clan local, con el que la obligaron a casarse cuando ella tenía 17 años. El matrimonio fue convenido por dos clanes rivales como parte de un acuerdo para la solución de un conflicto. La autora fue víctima de agresiones, violaciones y graves actos de acoso continuo por parte de su marido, por lo que trató de escaparse en varias ocasiones hasta que lo logró. Al haberse zafado de un matrimonio convenido por su propio clan, no puede pedir a los shekhal que la protejan de su exmarido.

2.3Tras huir de Somalia y de su exmarido, la autora descubrió que estaba embarazada. Entró en Libia y fue retenida durante cuatro meses en un centro de detención, donde dio a luz a su hija S.

2.4Después de ser puesta en libertad en fecha no especificada, la autora huyó de Libia tomando un barco con rumbo a Europa. Después de cuatro días de travesía se agotó el combustible del barco y la autora y otros pasajeros se quedaron sin agua ni alimentos. En mayo de 2008 fueron rescatados por la guardia costera italiana y trasladados a Lampedusa, donde la autora recibió alimentos y asistencia médica, y le tomaron las huellas dactilares. Posteriormente, la autora y su hija, junto con otros solicitantes de asilo fueron trasladados a Sicilia por las autoridades italianas. A su llegada, la autora y su hija fueron alojadas en un centro de acogida, donde compartieron habitación con otras ocho mujeres. Durante su estancia allí, que duró cuatro meses, recibieron alimentos, se les proporcionó alojamiento y tuvieron acceso a instalaciones sanitarias, y la autora fue entrevistada en relación con su solicitud de asilo.

2.5El 3 de septiembre de 2008, las autoridades italianas concedieron protección subsidiaria a la autora y su hija y les expidieron un permiso de residencia válido desde el 3 de septiembre de 2008 hasta el 4 de noviembre de 2011. Puesto que el permiso de residencia no se renovó, dejó de tener validez.

2.6El día después de que la autora recibiera el permiso de residencia, el personal del centro de acogida le indicó que no podía permanecer allí y que no le podían ofrecer asistencia de ninguna clase para encontrar otro alojamiento temporal, un trabajo o una vivienda más estable.

2.7La autora trató sin éxito de encontrar alojamiento y empleo, y estuvo viviendo un tiempo en la calle con su hija de 1 año. Dormían en estaciones de ferrocarril y mercados, y conseguían alimentos en las iglesias o mendigando.

2.8La situación de la autora en Italia se había hecho desesperada, por lo que, en fecha no especificada, viajó a los Países Bajos, donde solicitó asilo. Durante su estancia allí quedó embarazada de un hombre de origen somalí. La autora y su hija fueron devueltas a Italia por las autoridades de los Países Bajos en septiembre de 2009, cuando el permiso de residencia en Italia concedido a la autora todavía era válido. Las autoridades neerlandesas informaron a la autora de que las autoridades italianas le proporcionarían asistencia humanitaria cuando llegase a Roma. Sin embargo, una vez en Roma la autora no recibió asistencia de ningún tipo y el personal del aeropuerto le pidió que abandonara las instalaciones. Así, la autora, entonces embarazada, estuvo viviendo en la calle en Roma con su hija de 2 años. Dormían en estaciones de ferrocarril o, a veces, en asentamientos improvisados con otros refugiados somalíes. En una ocasión, la autora tomó el tren a Milán para buscar trabajo y vivienda, pero no tuvo suerte.

2.9En fecha no especificada, la autora regresó a Sicilia con su hija y solicitó asistencia humanitaria en un centro de Caritas. Le dieron una comida y ropa para su hija, pero le indicaron que Caritas no podía ayudarla a encontrar alojamiento temporal ni una vivienda permanente. La autora siguió viviendo en las calles de Sicilia con su hija, donde pudo subsistir gracias a las limosnas y alimentos que recibía en las iglesias. Durante su embarazo, la autora dormía con su hija en estaciones de ferrocarril y, cuando era posible, eran alojadas por otras personas de origen somalí. La autora no recibió asistencia médica de ningún tipo ni se le practicó ningún reconocimiento durante su embarazo porque, según le dijeron, para concertar una cita con un profesional necesitaba tener una dirección.

2.10Cuando la autora estaba embarazada de nueve meses, una mujer de origen somalí la acogió en su apartamento. Cuando la autora iba a dar a luz, la mujer que la alojaba llamó a una ambulancia, pero el personal de la centralita de emergencias, al oír la dirección, se negó a enviar una ambulancia a la zona, conocida porque muchos somalíes vivían allí ilegalmente. Así pues, la autora dio a luz en el apartamento sin recibir asistencia profesional. A la mañana siguiente, acudió al hospital para que examinaran a su hijo recién nacido, pero no la atendieron. Dos semanas después, la autora y sus dos hijos, junto con la mujer que los acogía, fueron desalojados del apartamento.

2.11A partir de entonces, la autora, madre soltera de dos hijos pequeños, estuvo viviendo en la calle o, a veces, se alojaba con otras personas de origen somalí a las que no conocía muy bien. La autora y sus hijos dependían totalmente de las limosnas y de los alimentos que pudieran recibir de las iglesias. Todos los días temía no poder alimentar a sus hijos ni proporcionarles un alojamiento seguro por la noche.

2.12Al no tener ingresos, la autora no podía pagar la tasa de 250 euros para la renovación de su permiso de residencia italiano. En octubre de 2011 viajó a Suecia para solicitar asilo. Cuando supo que las autoridades suecas habían decidido devolverla a Italia, viajó a Dinamarca, donde solicitó asilo el 25 de junio de 2012.

2.13El 19 de noviembre de 2013, el Servicio de Inmigración de Dinamarca determinó que, debido a su situación en Somalia, la autora necesitaba protección subsidiaria, pero que debía ser devuelta a Italia, que era su país de primer asilo. Esa decisión fue recurrida ante la Junta de Apelaciones para Asuntos de Refugiados. El 22 de diciembre de 2014, la autora dio a luz a su tercera hija, F.

2.14El 6 de febrero de 2014, la Junta de Apelaciones para Asuntos de Refugiados confirmó la decisión del Servicio de Inmigración de Dinamarca de que la autora necesitaba protección subsidiaria, pero debía ser devuelta a Italia de conformidad con el principio del país de primer asilo (véase el Reglamento de Dublín).

2.15La autora padece asma, enfermedad que contrajo por vivir en la calle en Italia. Depende de medicación a causa de ese problema de salud y en Dinamarca fue hospitalizada cuando no pudo inhalar su medicamento a tiempo.

2.16La autora afirma que agotó todos los recursos internos en Dinamarca cuando el 6 de febrero de 2014 la Junta de Apelaciones para Asuntos de Refugiados dictó la decisión negativa, que es definitiva y no puede ser recurrida ante otro tribunal. La autora sostiene que la Junta de Apelaciones para Asuntos de Refugiados fundamentó su decisión desfavorable en el hecho de que se le había concedido un permiso de residencia temporal en Italia cuando entró por primera vez en ese país, a causa de sus problemas en Somalia, y que podía entrar en Italia y residir allí legalmente mientras solicitaba la renovación de su permiso de residencia. La Junta afirmó que no existía ningún “motivo claramente suficiente” para no considerar a Italia el país de la Unión Europea de primer asilo de la autora. No obstante, la Junta observó que la mayoría de sus miembros habían considerado que la información general sobre la situación de los solicitantes de asilo titulares de permisos de residencia temporal en Italia confirmaba, en cierta medida, la preocupación existente por el hecho de que las condiciones humanitarias de ese grupo se estaban acercando a un nivel en que ya no sería seguro considerar a Italia país de primer asilo.

La denuncia

3.1La autora sostiene que si ella y sus hijos fueran devueltos a Italia, las autoridades danesas estarían vulnerando los derechos que les asisten en virtud del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Afirma que las condiciones de acogida en Italia y los niveles humanitarios básicos para los refugiados titulares de permisos de residencia válidos o caducados no se ajustan a las obligaciones internacionales de protección. A este respecto, la autora cita un informe que indica que los solicitantes de protección internacional que regresaban a Italia y que durante su estancia anterior en el país ya habían recibido protección de algún tipo y se habían beneficiado del sistema de acogida, no tenían derecho a volver a alojarse en centros de acogida en Italia. Mantiene que su experiencia revela fallos sistémicos en el apoyo básico que se presta a los solicitantes de asilo y los refugiados en Italia, especialmente a los que pertenecen a grupos vulnerables, y que si ella y sus hijos fueran devueltos a Italia probablemente se encontrarían sin hogar, en situación de indigencia y con acceso muy limitado a servicios de atención médica. Afirma que los solicitantes de asilo en Italia tienen grandes dificultades para acceder a los servicios de salud. Alega que, en vista de esta situación, Italia no cumple actualmente las normas humanitarias necesarias para que se pueda aplicar el principio del país de primer asilo.

3.2La autora afirma que sus circunstancias son muy diferentes de las que concurrían en el asunto Mohammed Hussein and Others v. the Netherlands and Italy, porque ella ya ha pasado por la experiencia de ser trasladada de los Países Bajos a Italia, y ni al llegar a este país ni durante su estancia en él recibió asistencia alguna de las autoridades nacionales para satisfacer las necesidades básicas de su familia, como alojamiento, alimentación o atención médica en el parto, ni tampoco tuvo ayuda para buscar trabajo y una vivienda más estable ni para integrarse en la sociedad italiana.

3.3La autora añade que si tuvieran que regresar a Italia, ella y sus hijos correrían un riesgo real de sufrir tratos inhumanos y degradantes ya que, a juzgar por su experiencia anterior y por los acontecimientos que siguieron, podrían encontrarse sin hogar, en situación de indigencia y sin perspectivas de encontrar una solución humanitaria duradera. La autora destaca su situación de madre soltera de tres hijos pequeños, el menor de los cuales tiene dos meses y medio. Observa que después de que le dijeran que debía abandonar el centro de acogida en septiembre de 2008, cuando se le concedió protección subsidiaria, no había podido encontrar alojamiento, recibir atención médica, conseguir trabajo ni hallar una solución humanitaria duradera para ella y para sus hijos. Señala que su permiso de residencia italiano caducó en noviembre de 2011 y que no dispone de recursos suficientes para renovarlo ni para procurarse alojamiento y alimentos mientras espera la renovación.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo

4.1En sus observaciones de 31 de octubre de 2014, el Estado parte informó al Comité de que, en una decisión adoptada el 23 de julio de 2014, la Junta de Apelaciones para Asuntos de Refugiados de Dinamarca rechazó la petición de la autora de que se reabriera su procedimiento de solicitud de asilo. El Estado parte considera que la comunicación es manifiestamente infundada y, por tanto, debería declararse inadmisible; por idénticos motivos, el Estado parte la considera carente de base. Más concretamente, el Estado parte estima que la autora no aportó nuevas observaciones ni datos esenciales sobre sus circunstancias, aparte de la información que había presentado durante el procedimiento de solicitud de asilo, y que había tenido en cuenta la Junta de Apelaciones para Asuntos de Refugiados en sus decisiones de 6 de febrero y de 23 de julio de 2014. La Junta de Apelaciones concluyó que la autora había recibido protección subsidiaria en Italia, adonde podía regresar para residir legalmente con sus hijos; por lo tanto, se consideraba a Italia el “país de primer asilo”, lo que justificaba la negativa de las autoridades danesas a conceder el asilo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7, párrafo 3, de la Ley de Extranjería. Para aplicar el principio del país de primer asilo, la Junta de Apelaciones para Asuntos de Refugiados exige, como mínimo, que el solicitante de asilo esté protegido contra la devolución y pueda entrar y residir de manera legal en el país de primer asilo.

4.2Según el Estado parte, esta protección abarca algunos aspectos sociales y económicos, ya que los solicitantes de asilo deben recibir un trato que sea conforme a las normas humanitarias básicas, y debe preservarsesu integridad personal. El elemento esencial de esa protección es que los interesados deben gozar de seguridad personal, tanto a su llegada como durante su estancia en el país de primer asilo. Sin embargo, no puede exigirse que el solicitante de asilo tenga exactamente las mismas condiciones sociales y nivel de vida que los ciudadanos del país.

4.3En su respuesta a las denuncias de la autora relativas a la situación humanitaria en Italia, el Estado parte se remite a la decisión de inadmisibilidad adoptada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en 2013 respecto del asunto Mohammed Hussein and Others v. the Netherlands and Italy. En ese caso, teniendo en cuenta los informes de organizaciones e instituciones tanto gubernamentales como no gubernamentales, el Tribunal consideró que, si bien la situación general y las condiciones de vida en Italia de los solicitantes de asilo, los refugiados aceptados y los extranjeros a los que se había concedido un permiso de residencia con fines humanitarios o de protección internacional podían adolecer de algunas deficiencias, no revelaban un mal funcionamiento sistémico de la prestación de apoyo o servicios al colectivo particularmente vulnerable de los solicitantes de asilo, como ocurría en el asunto M. S. S. v. Belgium and Greece . El Tribunal determinó que las alegaciones del solicitante eran manifiestamente infundadas e inadmisibles y que el solicitante podía ser devuelto a Italia. En el presente asunto, el Estado parte considera que, aunque la autora se ha basado en la conclusión del Tribunal Europeo en el asunto M. S. S. v. Belgium and Greece (2011), la decisión del Tribunal en el asunto Mohammed Hussein (2013) es más reciente y se refiere específicamente a las condiciones existentes en Italia. El Tribunal observó que quienes recibían protección subsidiaria en Italia obtenían un permiso de residencia de tres años renovable, que permitía a su titular trabajar, contar con un documento de viaje para extranjeros y beneficiarse de la reunificación familiar y de los planes generales de asistencia social, atención médica, vivienda social y educación.

4.4El informe del Consejo de Europa de 2012 citado por la autora ya estaba disponible cuando la Corte resolvió sobre el caso Mohammed Hussein, al igual que el informe sobre Italia del Departamento de Estado de los Estados Unidos. En la decisión respecto al asunto Mohammed Hussein se mencionó que algunos extranjeros vivían en edificios abandonados en Roma y que tenían acceso limitado a los servicios públicos. Por último, en el informe de 2013 de la AIDA sobre Italia, también citado por la autora, se afirmaba que algunos solicitantes de asilo que no tenían acceso a los centros de asilo se veían obligados a vivir en asentamientos autogestionados, a menudo en condiciones de hacinamiento (véase la pág. 37). En la actualización de noviembre de 2013 de este informe sobre el país se indicaba que estas eran las condiciones de acogida en Italia para los solicitantes de asilo y no para los extranjeros a los que ya se había concedido un permiso de residencia. La autora se ha basado fundamentalmente en informes y otros documentos básicos relativos a las condiciones de acogida en Italia que eran pertinentes en el caso de los solicitantes de asilo, incluidos los que habían regresado a Italia en virtud del Reglamento de Dublín, y no de quienes, como ella, ya habían recibido protección subsidiaria. Además, en cuanto a la afirmación de la autora de que padece asma y necesita medicación para tratar esa enfermedad, la información disponible indica que la autora tendría acceso a atención médica en Italia.

4.5Por consiguiente, el Estado parte concluye que la expulsión de la autora y sus hijos a Italia no constituiría una vulneración del artículo 7 del Pacto, y que la autora no ha demostrado que corra peligro de sufrir un daño irreparable en Italia.

Comentarios de la autora sobre las observaciones del Estado parte

5.1En sus comentarios de 3 de diciembre de 2014, la autora afirma que las condiciones de vida en Italia de los solicitantes de asilo son similares a las de los beneficiarios de protección (subsidiaria) internacional, ya que en ese país no existe ningún plan de integración en vigor. Tanto los solicitantes de asilo como los beneficiarios de protección subsidiaria suelen tener serias dificultades para encontrar alojamiento básico, acceder a servicios sanitarios y conseguir alimentos. La autora cita un informe en el que se afirma que el verdadero problema es el de quienes son devueltos a Italia y ya habían recibido algún tipo de protección. Puede que ya hayan aprovechado por lo menos una de las opciones de alojamiento disponibles a su llegada, pero si abandonaron el centro voluntariamente antes del plazo establecido, ya no tienen derecho a alojamiento en los centros gubernamentales de acogida para los solicitantes de asilo. La mayoría de las personas que viven en edificios abandonados en Roma pertenecen a esta última categoría. Los datos obtenidos muestran que la falta de alojamiento supone un grave problema, especialmente para quienes han regresado y que, en la mayoría de los casos, gozan de protección internacional o humanitaria.

5.2La autora también rebate la interpretación que hace el Estado parte de la jurisprudencia del Tribunal Europeo. Argumenta que la decisión relativa al asunto Mohammed Hussein se fundamentó en el supuesto de que, previa notificación, las autoridades italianas dispondrían una solución adecuada para acoger a la familia de la solicitante a su llegada a Italia. La autora sostiene que ya había sido trasladada de los Países Bajos a Italia y que las autoridades italianas no le prestaron entonces ninguna clase de asistencia para satisfacer las necesidades básicas de su familia, como alojamiento, alimentos, asistencia médica, empleo y una vivienda permanente o la integración en la sociedad italiana. Por consiguiente, sobre la base de esta experiencia, no hay nada que permita suponer que las autoridades italianas adoptarán las disposiciones necesarias para acogerla de conformidad con las normas básicas de derechos humanos.

5.3Además, la autora sostiene que la decisión más reciente del Tribunal Europeo respecto del asunto Tarakhel v. Switzerland (4 de noviembre de 2014), en el que se daban hechos similares, respalda su alegación de que no debe ser devuelta a Italia. La autora señala que, en el asunto Tarakhel, el Tribunal afirmó que la presunción de que un Estado participante en el sistema de Dublín respetaría los derechos fundamentales enunciados en el Convenio Europeo de Derechos Humanos no era absoluta. El Tribunal determinó también que, ante la situación existente en Italia, no podía desestimarse por infundada la posibilidad de que un número importante de solicitantes de asilo se quedaran sin alojamiento o fueran alojados en centros saturados, sin intimidad alguna, o incluso en condiciones insalubres o de violencia. El Tribunal concluyó que las autoridades suizas debían obtener de las italianas garantías de que los solicitantes (una familia) serían acogidos en centros adecuados y en las condiciones adecuadas, teniendo en cuenta las edades de los niños, y que si no se obtenían esas garantías Suiza estaría vulnerando el artículo 3 del Convenio Europeo al enviarlos a Italia. La autora argumenta que, a la vista de esa conclusión, la grave situación de falta de vivienda en la que se encuentran los beneficiarios de protección subsidiaria que regresan a Italia estaría contemplada en lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y en el artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. La autora reitera, por consiguiente, que su expulsión a Italia junto con sus hijos vulneraría el artículo 7 del Pacto.

Otras observaciones del Estado parte

6.1El 17 de febrero de 2015, el Estado parte se refirió a la decisión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el asunto Tarakhel v. Switzerland; y observa que, remitiéndose a su jurisprudencia, el Tribunal había reiterado que no podía interpretarse que el artículo 3 obligara a las Altas Partes Contratantes a proporcionar un hogar a todas las personas sujetas a su jurisdicción, ni que el artículo 3 entrañara alguna obligación general de prestar asistencia financiera a los refugiados para que pudieran mantener un determinado nivel de vida. En opinión del Estado parte, las conclusiones sobre el asunto Tarakhel —relativo a una familia reconocida como solicitante de asilo en Italia— no divergen de la jurisprudencia sentada anteriormente por el Tribunal en diversas decisiones, entre otras la relativa al asunto Mohammed Hussein, respecto de las personas y las familias titulares de un permiso de residencia en Italia. Por consiguiente, el Estado parte opina que la decisión relativa al asunto Tarakhel no permite inferir que los Estados estén obligados a obtener garantías individuales de las autoridades italianas antes de devolver a Italia a personas o familias que necesitan protección y que ya han obtenido un permiso de residencia en Italia.

6.2A este respecto, el Estado parte insiste en que de la decisión sobre el asunto Mohammed Hussein (párrs. 37 y 38) se desprende que las personas a las que se ha reconocido la condición de refugiado o que han recibido protección subsidiaria en Italia tienen derecho a beneficiarse de los planes generales de asistencia social, atención médica, vivienda social y educación en virtud de la legislación interna de Italia.

6.3Por consiguiente, el Estado parte reitera que el artículo 7 del Pacto no le impide aplicar el Reglamento de Dublín en los casos de personas o familias titulares de un permiso de residencia en Italia, como en el caso de la autora.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

7.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité de Derechos Humanos debe decidir, de conformidad con el artículo 93 de su reglamento, si dicha comunicación es o no admisible en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto.

7.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

7.3El Comité toma nota de la afirmación de la autora de que ha agotado todos los recursos internos efectivos que tenía a su disposición. Puesto que el Estado parte no ha planteado ninguna objeción al respecto, el Comité considera que se han cumplido los requisitos del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo.

7.4El Comité observa que el Estado parte impugna la admisibilidad de la comunicación porque las alegaciones formuladas por la autora a tenor de lo dispuesto en el artículo 7 del Pacto son manifiestamente infundadas. El Comité considera, no obstante, que el argumento aducido por el Estado parte respecto de la inadmisibilidad está íntimamente relacionado con el fondo de la cuestión, por lo cual debe considerarse en esta fase.

7.5El Comité declara que la comunicación es admisible en la medida en que parece plantear cuestiones en relación con el artículo 7 del Pacto, y procede a examinarla en cuanto al fondo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

8.1El Comité de Derechos Humanos ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, en cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

8.2El Comité toma nota de la afirmación de la autora de que su expulsión a Italia junto con sus tres hijos menores de edad, sobre la base del principio del “país de primer asilo” establecido en el Reglamento de Dublín, los pondría en peligro de sufrir un daño irreparable, en contravención del artículo 7 del Pacto. La autora basa sus argumentos, entre otras cosas, en el trato que recibió después de que se le concediera un permiso de residencia en Italia en septiembre de 2008, y en las condiciones generales de acogida para los solicitantes de asilo y los refugiados en Italia, según varios informes.

8.3El Comité recuerda su observación general núm. 31, en la que se refiere a la obligación de los Estados partes de no extraditar, deportar, expulsar o retirar de otro modo a una persona de su territorio cuando haya razones de peso para creer que existe el riesgo de provocar un daño irreparable, como se contempla en los artículos 6 y 7 del Pacto, ya sea en el país al que se va a trasladar a la persona o en cualquier otro país al que la persona pueda ser posteriormente trasladada. El Comité también ha indicado que el riesgo debía ser personal y que tenía que haber motivos muy serios para determinar que existe un riesgo real de daño irreparable. El Comité recuerda que, en términos generales, incumbe a los órganos de los Estados partes en el Pacto examinar o evaluar los hechos y las pruebas a fin de determinar si existe tal riesgo.

8.4El Comité señala que, de conformidad con las afirmaciones no cuestionadas de la autora, tras una estancia inicial de cuatro meses en un centro de acogida para solicitantes de asilo en Sicilia (Italia), en septiembre de 2008 la autora y su hija mayor recibieron protección subsidiaria y un permiso de residencia en el país válido por tres años. Al día siguiente de concederle el permiso de residencia en Italia, se indicó a la autora que no podía permanecer en el centro de acogida, por lo que se vio privada de alojamiento y medios de subsistencia. Abandonó Italia con destino a los Países Bajos, pero fue devuelta en septiembre de 2009 con su hija menor de edad, y de nuevo se vio obligada a valerse por sí sola, sin recibir de las autoridades italianas asistencia social o humanitaria de ningún tipo, ni siquiera durante su embarazo, pese a ser titular de un permiso de residencia válido. Debido a su estado de indigencia y vulnerabilidad, no pudo renovar su permiso de residencia italiano en 2011. Ese año fue a Suecia y de allí a Dinamarca, donde solicitó asilo en junio de 2012. Actualmente la autora, que es solicitante de asilo, madre soltera de tres hijos menores de edad y padece asma, se halla en una situación de gran vulnerabilidad.

8.5El Comité toma conocimiento de los diversos informes presentados por la autora. También observa que en los últimos informes se pone de relieve la falta de plazas disponibles en los centros de acogida en Italia para los solicitantes de asilo y las personas devueltas en virtud del Reglamento de Dublín. El Comité observa en particular la afirmación de la autora de que las personas devueltas que, como ella, ya habían recibido protección de algún tipo y se habían beneficiado del sistema de acogida durante su estancia en Italia, no tenían derecho a volver a alojarse en los centros de acogida para solicitantes de asilo.

8.6El Comité observa además que la mayoría de los miembros de la Junta de Apelaciones para Asuntos de Refugiados de Dinamarca determinaron, el 6 de febrero de 2014, que la información general sobre la situación de los solicitantes de asilo que habían obtenido permisos de residencia temporal en Italia confirmaba en cierta medida la preocupación existente por el hecho de que las condiciones humanitarias de ese grupo se estaban acercando a un nivel en el que ya no sería seguro considerar a Italia país de primer asilo (véase el párr. 2.16supra).

8.7El Comité toma nota de la conclusión de la Junta de Apelaciones para Asuntos de Refugiados de que Italia debe considerarse el “país de primer asilo” en el presente caso, así como de la posición del Estado parte de que el país de primer asilo está obligado a facilitar a los solicitantes de asilo cierto nivel de protección social y económica, de conformidad con las normas humanitarias básicas, sin que ello suponga exigir que esas personas tengan exactamente las mismas condiciones sociales y nivel de vida que los ciudadanos del país (véanse los párrs. 4.1 y 4.2supra). Observa que el Estado parte también se refirió a una decisión del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en que se indicaba que, si bien la situación en Italia presentaba deficiencias, no se había revelado un mal funcionamiento sistémico de la prestación de apoyo o servicios a los solicitantes de asilo (véase el párr. 4.3supra).

8.8No obstante, el Comité considera que, en su conclusión, el Estado parte no tuvo debidamente en cuenta la información detallada que había facilitado la autora, quien expuso ampliamente, sobre la base de su propia experiencia, que, a pesar de haber recibido un permiso de residencia en Italia, se había encontrado en dos ocasiones en situación de indigencia y precariedad extrema. Además, el Estado parte no explica de qué manera el permiso de residencia en Italia de la autora, que ya había expirado, podría protegerla a ella y a sus tres hijos menores de edad de una situación de penuria e indigencia, como la que ya habían sufrido en Italia, en caso de ser devueltos.

8.9El Comité recuerda que los Estados partes deben prestar la debida atención al riesgo real y personal que podría correr una persona en caso de ser expulsada y considera que el Estado parte debería realizar una evaluación individualizada del riesgo que afrontaría la autora en Italia, en vez de basarse en informes generales y en la suposición de que, al haber recibido protección subsidiaria en el pasado, tendría en principio derecho a trabajar y a recibir prestaciones sociales en Italia actualmente. El Comité considera que el Estado parte no analizó suficientemente la experiencia personal de la autora ni las consecuencias previsibles de su devolución por la fuerza a Italia. Tampoco ha procurado obtener de las autoridades italianas las debidas garantías de que la autora y sus tres hijos menores de edad serían recibidos en condiciones adecuadas teniendo en cuenta su situación de solicitantes de asilo con derecho a protección temporal y a las garantías del artículo 7 del Pacto, pidiendo a Italia que procurara que: a) se renovaran los permisos de residencia de la autora y sus hijos y que no se les expulsara de Italia; y b) que se recibiera a la autora y sus hijos en condiciones acordes a la edad de los niños y a la situación vulnerable de la familia, que les permitieran permanecer en Italia.

8.10Por consiguiente, el Comité considera que, dadas las circunstancias, la expulsión de la autora y sus tres hijos menores de edad a Italia sobre la base de la decisión inicial de la Junta de Apelaciones de los Refugiados de Dinamarca contravendría el artículo 7 del Pacto.

9.El Comité de Derechos Humanos, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dictamina que la expulsión a Italia de la autora y sus tres hijos constituiría una vulneración de los derechos que les asisten en virtud del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

10.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar a Warda Osman Jasin, autora de la presente comunicación, un recurso efectivo, que contemple una revisión completa de su solicitud, teniendo en cuenta las obligaciones del Estado parte en virtud del Pacto y el presente dictamen del Comité, así como la necesidad de obtener garantías de Italia, como se detalla en el párrafo 8.9, si es necesario. Asimismo, se pide al Estado parte que no expulse a la autora a Italia mientras se esté reconsiderando su solicitud de asilo. El Estado parte tiene también la obligación de evitar que se exponga a otras personas a riesgos similares que puedan suponer una vulneración del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

11.Teniendo presente que, por ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte ha reconocido la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, con arreglo al artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el presente dictamen. Se pide asimismo al Estado parte que publique el presente dictamen y que lo haga traducir al idioma oficial del Estado parte y le dé amplia difusión.

Apéndice I

Voto particular (disidente) del Sr. Dheerujlall Seetulsingh, miembro del Comité

1.Por mucho que podamos comprender la difícil situación de la autora y sus tres hijos, no estoy de acuerdo con la opinión de que es probable que el Estado parte vulnere el artículo 7 del Pacto, en este caso, si los expulsara a Italia (el país de primer asilo). Esa conclusión ampliaría excesivamente el ámbito del artículo 7, que resultaría entonces aplicable a la situación de miles de personas pobres e indigentes en el mundo, especialmente a quienes ahora desean desplazarse del Sur al Norte. No existe ningún precedente en la jurisprudencia del Comité que apoye la ampliación del ámbito de aplicación del artículo 7.

2.La autora llegó sola a Italia desde Somalia cuando estaba embarazada en 2008. Obtuvo un permiso de residencia válido hasta noviembre de 2011. Sin embargo, poco después de 2008 decidió trasladarse con su hija a los Países Bajos, donde nuevamente se quedó embarazada. Fueron devueltas a Italia, donde dio a luz a un segundo hijo. En octubre de 2011, abandonó Italia para ir a Suecia, donde se le denegó asilo, por lo que se dirigió a Dinamarca. No renovó su permiso de residencia en Italia, que caducó en noviembre de 2011, supuestamente por falta de medios. Sin embargo, encontró medios para viajar por Europa. En noviembre de 2013, el Servicio de Inmigración de Dinamarca dictaminó que la autora tenía que ser devuelta a Italia. Pese a encontrarse en esa difícil situación y tener dos niños pequeños, la autora dio a luz a un tercer hijo en diciembre de 2014 en Dinamarca. Parece haber ignorado totalmente la existencia y la utilidad del control de la natalidad, lo que muestra un cierto grado de irresponsabilidad en su conducta, además de agravar su precaria situación y la de sus hijos pequeños.

3.El Comité recuerda (véase el párr. 8.3 del dictamen) que corresponde a las autoridades del Estado parte evaluar el riesgo que correría la autora si fuera expulsada al país de primer asilo. La decisión adoptada fue recurrida ante la Junta de Apelaciones para Asuntos de Refugiados de Dinamarca, que presidía un juez. La apreciación soberana de los hechos debe dejarse al Estado parte, a menos que haya un error manifiesto de juicio, un error de derecho o una aplicación incorrecta de la legislación o de las disposiciones del Pacto a los hechos. No es así en este caso. Dado que las autoridades del Estado parte tuvieron en cuenta todos los hechos antes de adoptar una decisión, es difícil respaldar las conclusiones generales de la mayoría de los miembros del Comité (véase el párr. 8.9 del dictamen) de que el Estado parte “no analizó suficientemente la experiencia personal de la autora”. Si bien la Junta de Apelaciones tuvo en cuenta que las condiciones serían difíciles para la autora en Italia, determinó que no había motivos fundados para llegar a la conclusión de que sufriría un “daño irreparable” en caso de ser expulsada. Por lo tanto, esa cuestión fue tratada adecuadamente.

4.El hecho de que las condiciones de vida sean mejores en Dinamarca que en Italia no es motivo suficiente para concluir que la autora estaría sometida a tratos inhumanos o degradantes en caso de ser expulsada al país de primer asilo. Tampoco hay ninguna razón para creer que se vería obligada a regresar a su país de origen (Somalia) debido a las duras condiciones de vida en Italia ni que Italia la deportaría a su país de origen, donde supuestamente es probable que fuera víctima de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. Las autoridades italianas no consideraron esta opción durante la estancia de la autora entre 2008 y 2011, por lo que la situación contemplada y la preocupación expresada por los Sres. Shany y Vardzelashvili al emitir su voto particular concurrente carecen aquí de pertinencia.

5.Por último, suponer una vulneración del artículo 7 equivale a introducir el concepto de refugiados económicos en el Pacto, con lo que se crea un precedente peligroso, en virtud del cual estaría justificado que los refugiados y los solicitantes de asilo se desplazaran de un país a otro en busca de condiciones de vida mejores que en el país de primer asilo. La protección subsidiaria puede variar de un país a otro en función de los recursos económicos disponibles en cada país. Las decisiones del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en que se basa la autora, no son plenamente aplicables a este asunto.

6.En cuanto a la situación particular de la autora, el Estado parte es el único facultado para adoptar una decisión definitiva, a pesar de que la autora ha sido en gran medida responsable de encontrarse “en una situación de vulnerabilidad” al haber tenido tres hijos entre 2008 y 2014.

7.Si bien el Pacto debe considerarse un instrumento vivo capaz de responder a nuevas situaciones que puedan plantearse medio siglo después de su creación, sin duda entraña un riesgo extender el alcance del artículo 7 a la situación que se describe en el presente caso, ya que puede tener consecuencias nefastas y crear innumerables problemas para los que no existe solución en el ámbito del Pacto.

Apéndice II

Voto particular (concurrente) de los Sres. Yuval Shany y Konstantine Vardzelashvili, miembros del Comité

1.Estamos de acuerdo en que, dadas las circunstancias del caso, la expulsión de la autora y sus hijos a Italia sin llevar a cabo una evaluación individual de sus circunstancias personales y sin tener en cuenta la necesidad de obtener garantías adecuadas de las autoridades italianas de que podrán acceder a los servicios sociales más básicos vulneraría el artículo 7 del Pacto. Con todo, queremos aclarar un aspecto que no estaba suficientemente explicado en el dictamen del Comité. Creemos que el enfoque del Comité debería haberse basado de manera más explícita en la situación particular de la autora y sus hijos como solicitantes de asilo con derecho a protección subsidiaria y no simplemente en la penuria económica que habían experimentado y pueden experimentar de nuevo en caso de ser expulsados a Italia. Para nosotros, es esta situación particular la que da lugar a la obligación del Estado parte de no expulsar a la autora y a sus hijos a Italia.

2.La situación de los solicitantes de asilo con derecho a protección subsidiaria o complementaria está específicamente regulada en la Conclusión del Comité Ejecutivo núm. 103 (LVI) (2005) de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y se rige, para la mayoría de los Estados miembros de la Unión Europea, incluida Italia, por el sistema de asignación de responsabilidades introducido por el Reglamento del Consejo (CE) núm. 343/2003 (Reglamento de Dublín II), en su versión enmendada por el Reglamento del Consejo (CE) núm. 604/2013 (Reglamento de Dublín III). Con arreglo a esos instrumentos, las personas con derecho a protección subsidiaria no deben ser devueltas a sus países de origen ni a terceros países “inseguros” (no devolución); y, de conformidad con las directrices interpretativas del ACNUR y las directivas del Consejo pertinentes, también deberían poder disfrutar de derechos económicos y sociales básicos en los países de acogida. En realidad, estos dos derechos parecen estar, al menos en algunos casos, estrechamente relacionados entre sí, ya que la incapacidad de ejercer los derechos económicos y sociales más básicos, que permitirían a los solicitantes de asilo permanecer en el país de asilo, puede finalmente no dejarles más opción que regresar a su país de origen, con lo que en la práctica resultaría ilusorio su derecho a la no devolución prevista por el derecho internacional de los refugiados. Esta misma lógica se puede aplicar a las obligaciones de no devolución de los Estados partes según el Pacto: el hecho de que personas que no deberían ser expulsadas a sus países de origen sufran condiciones de vida intolerables en el país de refugio puede obligarlas a regresar a sus Estados de origen, pese al riesgo real de que allí sean víctimas de actos que constituyen vulneraciones graves de los derechos humanos.

3.Aunque consideramos que las condiciones extremadamente difíciles a las que se vio sometida la autora y su familia en Italia pueden equivaler a una vulneración de varios derechos enunciados en el Pacto, en sí mismas no rebasan el elevado umbral requerido para la no devolución en virtud del Pacto, a saber, el riesgo real de una vulneración grave de los derechos más básicos contemplados en el Pacto, como la privación de la vida o la tortura. Así, si la autora hubiera sido ciudadana italiana o incluso extranjera y no corriera el riesgo de que sus derechos básicos pudieran resultar gravemente vulnerados en el país de origen, no consideraríamos que Dinamarca tiene la obligación legal de no expulsar a la autora y a su familia a Italia. En tal caso, Italia quedaría dispensada de cumplir las obligaciones contraídas en virtud del Pacto con respecto a las personas expulsadas a su llegada al país, de conformidad con el Reglamento de Dublín II, y Dinamarca no estaría obligada a seguir acogiéndolas en su territorio durante un período de tiempo indefinido.

4.Sin embargo, en las circunstancias particulares del caso, la combinación excepcional de los siguientes factores: i) la situación jurídica poco clara de la autora y sus hijos en Italia tras haber caducado su permiso de residencia; ii) la vulnerabilidad extrema de la autora y su familia debido a su situación de salud y edad; iii) el fracaso demostrado del sistema italiano de bienestar social para atender las necesidades más básicas de la autora y sus hijos, a pesar de su derecho a recibir protección subsidiaria; y iv) la falta de garantías suficientes acerca de la concesión de esta protección tras la expulsión contemplada, arroja serias dudas sobre si Italia puede considerarse efectivamente un “país seguro” para la autora y sus hijos. En consecuencia, su expulsión a un país que no le ofrece un nivel mínimo de protección social que esté en consonancia con su situación de protección, sin otras alternativas disponibles para su reasentamiento, puede obligar en última instancia a la autora y a su familia a regresar a su país de origen —Somalia— a pesar de que allí pueda correr un riesgo real de sufrir actos de tortura y pese a su derecho a la no devolución en virtud del Pacto.

5.Habida cuenta de que las autoridades de inmigración danesas no consideraron el efecto que podía tener su decisión de expulsar a la autora y sus hijos en la capacidad real de esta para ejercer efectivamente el derecho a la no devolución en virtud del Pacto, estamos de acuerdo con el Comité en que la expulsión de la autora a Italia vulneraría las obligaciones de Dinamarca en virtud del artículo 7 del Pacto, y en que Dinamarca está obligada a reconsiderar la solicitud de asilo de la autora.