消除对妇女歧视委员会

第26/2010号来文

委员会五十届会议通过的决定2011年10月3日至21日

提交人：	Guadalupe Herrera Rivera(由律师Rachel Benaroch代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	加拿大
来文日期：	2010年9月15日(首次提交)
决定的通过日期：	2011年10月18日

附件

消除对妇女歧视委员会(第五十届会议)依据《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》

作出的关于

第26/2010号来文的决定*

提交人：	Guadalupe Herrera Rivera(由律师Rachel Benaroch代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	加拿大
来文日期：	2010年9月15日(首次提交)
决定的通过日期：	2011年10月18日

根据《消除对妇女一切形式歧视公约》第17条设立的消除对妇女歧视委员会，

于2011年10月18日举行会议，

通过如下：

关于可否受理的决定

1.1 2010年9月15日的来文提交人，Guadalupe Herrera Rivera，是1976年出生的墨西哥国民。她宣称，加拿大将她遣送回墨西哥会违反根据《消除对妇女一切形式歧视公约》(“《公约》”)第一条；第二条(a)、(b)、(c)和(d)款；第五条(a)款和第二十四条规定她应享有的权利。提交人由律师代理。《公约》和《任择议定书》分别于1981年12月10日和2002年10月18日对缔约国生效。

1.2提交人请求根据《任择议定书》第5条第1款规定采取临时保护措施。

1.32010年10月4日，委员会请缔约国在此案件送交委员会审理期间，暂不将提交人及两位未成年的孩子K.E. R. H.和D. R. H遣送回墨西哥。

提交人陈述的事实

2.1提交人称，12多年来，她一直是婚姻内暴力的受害者。她于1996年8月16日结婚，生有两个孩子。2006年9月11日，全家来到加拿大，并于2006年9月21日提出了难民地位申请。 2008年1月11日，申请以不可信为由，遭到拒绝。2008年7月23日，他们就拒绝庇护的裁决向加拿大联邦法庭提出司法复审的请求被驳回。

2.22008年4月(从对他们的难民申请遭拒绝的裁决，至他们请求司法复审被驳回期间)因发生了一次配偶之间的暴力事件，并鉴于在墨西哥、美利坚合众国，而后在加拿大期间多年遭受的身心和性虐待，提交人向警察报警，并与其丈夫分居。从2008年4月25日至8月1日，她在蒙特利尔的妇女庇护所里躲避。2008年10月1日，一个妇女社团――“妇女援助团”认定她本人用其两个孩子惨遭她丈夫的虐待，代表她本人向加拿大移民署提出了遣返前风险评估(“遣险评估”)，并于2008年10月27日提出了“人道主义和同情理由”(“人道同情”)请求。“妇女援助团”随“人道同情”请求，发表了提交人的陈述，叙述了与她丈夫的生活以及她和孩子蒙受的暴力。他们还提供了社会工作者编撰的一份报告，载述了他们对提交人及孩子的境况，及她和孩子遭受暴力影响后果的评估。鉴于提交人丈夫的所作所为、暴力史、死亡威胁，以及墨西哥政府保护力度不足的现实，“妇女援助团”得出结论，提交人及孩子在墨西哥会面临风险。“人道同情”请求以提交人及其孩子若返回不会面临非同寻常和不应有或过度的艰难困苦为由遭到驳回。

2.32008年11月，提交人丈夫威胁称，她若不与丈夫一起返回，就要杀害提交人，并且他还威胁要自杀。提交人向蒙特利尔警方求助，警察上门发现她丈夫手持一把尖刀，便当即将丈夫逮捕，将他送去进行精神病检查。一个月之后，提交人的丈夫找到了提交人及孩子躲避的住处，并与主管的社会工作者联系，假称是他们家的朋友，指称提交人编造了慌言，宣称提交人从未遭受过配偶间的暴力，是在利用庇护所想滞留在加拿大境内。上述一切都是2008年10月向加拿大移民署提出“遣险评估”和“人道同情”请求时，未曾提出过的新情况。

2.42009年1月16日，加拿大当局将提交人丈夫遣返回墨西哥。2009年9月3日，提交人与丈夫离婚，并获得了对她两个未成年孩子的监护权。据家庭亲属称，2009年1月自前夫被遣送回墨西哥后，人们多次看到提交人的前夫看守着提交人过去在Los Reyes de la Paz的住房，前夫本人就住在那儿。提交人就此提出反驳，同时还称他事前曾对她发出过死亡威胁，表明他是在蹲守伺机，一旦她返回墨西哥，她的人身安全会有风险。

2.52009年4月30日，提交人以配偶暴力为由提出的“遣险评估”请求遭到驳回。裁决具体强调：(a) 提交人无法证实墨西哥当局不能保护她；(b) 墨西哥有她重大的家庭成员，可帮助她在墨西哥重新找一个城镇定居，远远避开其前夫的居住地；(c) 在墨西哥配偶间的虐待行为虽是一个普遍泛滥的问题，但遭受暴力之害的妇女仍可诉诸，如向警察举报，或在庇护所寻求规避等渠道。

2.6 2009年10月27日，提交人基于配偶暴力，以“人道同情”为由提出的长期定居请求遭到了驳回。审理她请求的移民事务人员得出结论，提交人及其孩子不会蒙受无理和不当的艰难困境，其理由如下：(a) 提交人可在向庇护所寻求保护；(b) 她不必再返回到原先在Los Reyes de la Paz，其前夫目前居住的住所，完全可以在墨西哥其它地方另觅一处居住；(c) 她的孩子并未受到她现状的影响，而且看来能适应她目前的境况；和(d) 由于墨西哥颁布了保护妇女的新法律，政府可为遭配偶暴力的受害者提供保护。2009年11月12日，联邦法院驳回了她要求对驳回“人道同情”的裁决进行初次复审的请求。2009年11月25日，联邦法院下达了暂停移送命令。

2.72010年3月，两位加拿大社会工作者出于对提交人及其他几位墨西哥妇女的案情遭加拿大驳回的关切，前往墨西哥进行第一手实地情况评估，并得出了墨西哥境内遭殴妇女得不到充分保护的结论。该调查报告的结果具体揭露：只设有只少几个庇护所；并不是可自动地进入庇护所规避；庇护所防护差，施暴丈夫频频闯入侵袭；警察视家庭暴力为“家庭事务”，对家庭暴力几乎不加干预；墨西哥社会的配偶暴力现象根深蒂固，而且墨西哥当局予以容忍；施暴者极少遭拘留或惩罚。

2.82010年6月1日，提交人提请加拿大移民署基于人道同情对决定进行司法复审的请求遭到驳回。2010年6月25日提出了第二份遣返前风险评估报告。

2.9提交人强调，若将她遣返回墨西哥，由于她手头拮据，她不得不返回Los Reyes de la Paz，其前夫目前守候的老屋。基于在她抵达加拿大之前，她与前夫，加上父母都曾在那老屋里居住。她若为了人身安全，不得不搬家，那么她别无选择，只能与孩子们流落街头了，因为她在墨西哥的别处无亲戚可投靠。出于这些原因，提交人强调，她若被遣返回墨西哥，她就会面临严重的风险。

2.10关于一旦她被移送回墨西哥，就得随她一起返回的两位未成年的孩子，提交人强调，倘若她发生任何意外，那么这两个孩子就会饱受苦难，因此，要给予这两个孩子的最大利益应有的关注。这两个孩子已经目睹了母亲遭受到多年暴力之害，而倘若她被遣返，就还会遭受暴力，必将会对两个孩子造成严重伤害，此外，他们被从安全的加拿大驱逐出来，迁居到墨西哥一个无人身安全的定居处――假设这一家三口能被接纳的住所。孩子们很可能不得不与母亲一起搬迁到另一座无亲无友的墨西哥城市。缔约国拒绝提交人2010年6月1日提出的司法复审请求，对她和孩子形成了不良的影响。她指责缔约国未考虑到她两个孩子的最高利益。

申诉

3.1提交人宣称，缔约国若把她送回墨西哥，将坐视墨西哥违犯按《公约》第一条；第二条(a)至(d)款；第五条(a)款和第二十四条规定她应享有的权利。

缔约国关于可否受理的意见

4.12010年12月6日缔约国发表意见对受理来文提出异议，辩称提交人来文企求以域外处置方式来适用《公约》义务。据缔约国称，提交人的指控是指墨西哥违约，并不是加拿大违约。为此，委员会无权过问对加拿大违约行为的指称，因此，来文不符合《公约》的规定。

4.2缔约国还称，提交人来文依据的是她曾向加拿大官员叙述过的同样事情、证据和事实，而风险评估专家和独立法庭每一次对案件的裁断都判定，这些均既不支持，一旦遣送回墨西哥，就会有重大人身风险的调查结论，而且也兼顾到了提交人孩子最大利益问题。缔约国强调，在加拿大基于性别的迫害，包括家庭暴力，可支持对难民地位的申请，而“遣险评估”官员接受过专门培训，知道如何依据移民和难民委员会为评估针对迫害女性行为提出的申诉，包括为评估诸如提交人案情所称的“国内避难选择”制定的《性别问题指南》，甄别和评估家庭暴力受害者，这个受保护社会的群体具体面临的风险。

4.3 2009年4月30日，提交人代表她本人和两个孩子，以及基于一旦提交人返回墨西哥即会面临家庭暴力风险的理由，提出的“遣险评估”请求遭到驳回，因为基于概然性权衡，提交人未能证明，若返回墨西哥，她和孩子会面临遭迫害、酷刑、生命威胁或残忍和非同寻常待遇的风险。“遣险评估”员在得出这个结论时，考虑到了墨西哥可能提供的保护，并认定提交人未拿出明确和令人信服的证据，证明现有的保护不足。风险评估员在评定一旦返回，不会使提交和孩子面临酷刑、迫害或威胁生命的风险时，还着重强调了提交人在墨西哥拥有强大的家庭关系网――尤其是除了父母之外，还有五位兄弟姊妺――以及提交人可在墨西哥别地方居住，甚至可以在墨西哥城区她原先未曾生活过的地方居住，以规避其前夫的威胁。评估员还着重指出，虽然暴力现象根深蒂固，而且据统计数，墨西哥50%妇女面临暴力之害，但受害妇女可诉诸各类保护措施，尤其可向警察投诉，或在为遭殴妇女开设的庇护所躲避。缔约国认为，提交人的来文显然首要依据是她不认同对事实调查的结果，并提醒指出，委员会的职能不是重新评估这类事实和证据，除非国内法庭的评估明显草率行事或相当于剥夺公正。据缔约国称，提交人提供的材料不能佐证国内裁定存在着任何此类缺陷的结论。

4.4缔约国为佐证来文应被宣布不可受理的理由提出的第二个支持论点是，《公约》不可域外适用。提交人指称，加拿大因“允许墨西哥侵犯提交人的权利”，而违反了《公约》。据缔约国称，不能因一旦被移送回墨西哥，在该国境内可能会发生任何侵犯她按《公约》规定应享有权利的情况，即追究加拿大的责任，否则，这将意味着依据《公约》加拿大负有绝对的义务，不得将她移送回对她具有严重风险的原籍国，但这并不是《公约》设定的义务。然而，参照委员会第19(1992)号一般性建议着重指出的基于性别的暴力是一种歧视形式，可损害或抹杀妇女的人权和基本自由，诸如，生命权、人身安全权或免遭酷刑或残忍、不人道或有辱人格的待遇等权利，缔约国强调该国仅为受其管辖之下的个人承担这些义务，不能为其他国家管辖下的歧视现象负责，即使提交人能证明，她会在墨西哥境内遭受到基于性别的暴力――这种违背《公约》规定的歧视之害。《禁止酷刑公约》清楚阐明了不得向严重侵犯人权行为方进行移送的法定义务，然而，人权事务委员会对《公民权利和政治权利国际公约》第六和七条的解释，示意要提供保护，以免向实施死刑和酷刑及其他类似严重威胁生命和人身安全方进行移送，《消除对妇女一切形式歧视公约》并未直接(或间接)阐明向实施酷刑或其它严重威胁生命和人身安全方移送的问题。提交人只能提出就涉及加拿大违犯，和在加拿大管辖下发生的据称违背《公约》的行为，针对加拿大提出来文(《任择议定书》第2条)。就本案而论，这既不是加拿大官员，也不是加拿大管辖下的任何个人，组织或企业对提交人犯下基于性别或任何其它原因的侵害行为。提交人也没有就这方面的侵害行为指控加拿大。为此，缔约国辨称，提交人的来文不符合《公约》规定，因而，依据《任择议定书》第4条第2款(b)规定，应宣布来文不可受理。

4.5缔约国进一步强调，提交人关于歧视的指控显然毫无根据，而且无充分佐证可言，因为她无法证明，加拿大就她案情下达的裁决，是因为未遵循消除对妇女歧视的政策(《公约》第二条)；更无法具体证明是因为加拿大宪法未列明男女平等的原则(第二条(a)款)；未采取适当的立法和其它措施全面禁止对妇女的歧视(第二条(b)款)；未制定出在与男性平等的基础上，对妇女权利的法律保护(第2条(c)款)；或未推行任何禁止歧视妇女的行动或做法(第2条(d)款)。同样，提交人未提供证据证明对其移民申请案的处置有任何方式是依据或因加拿大未为消除基于对妇女歧视的思想形成的偏见和习俗，采取“修正男女行为的社会和文化形态”的结果(第五条(a)款)，或还是因为未在全国层面采取一切必要措施，旨在实现《公约》所列各项权利所致(第二十四条)。据缔约国称，为此，应依据《任择议定书》第4条第2款(c)项规定，宣布来文不可受理。

4.6最后缔约国宣称，提交人未能援用无遗国内补救办法。她虽曾有机会，但却未就2009年4月30日驳回“遣险评估”的决定，提出要求司法复审的请求。与此同时，提交人在提出“遣险评估”请求的同时，她还于2008年10月27日就“人道同情”提出了要求长期居住的申请，但于2009年10月27日被驳回。随后，她获准就她被回绝的“人道同情”请求，向加拿大联邦法院提出要求司法复审的请求。与此同时暂停了对她的移送。2010年6月1日，联邦法院下达的一份书面判决，驳回了提交人的复审请求。2010年6月25日，提交人提出了第二次“遣险评估”请求。她在请求中着重指出，自从2009年对她的第一次“遣险评估”和“人道同情”请求下达裁决以来，她的情况出现了若干变化。

4.7对于提交人的第二次“遣险评估”请求还尚未裁决。为此，以前未曾提供的一些关于提交人面临的风险，特别是所述的一些新因素和佐证证据及报告，还尚未按“遣险评估”程序进行过评断。缔约国强调，司法复审是一项为了受理的目的必须援用无遗的有效补救办法，记得人权事务委员会和禁止酷刑委员会过去都曾认定“遣险评估”是一项为了受理目的必须援用无遗的补救办法。提交人未解释为何她未就第一次“遣险评估”请求，援用无遗的补救办法。缔约国还强调，提交人若赢得尚待裁定的第二次“遣险评估”请求，她会成为受保护的人，并可申请永久居住身份，而且最终可入籍为公民。请求若败诉，那么，她则可提出要求对否定裁决进行司法复审的请求，并提出更全面的论点，指责移民署官员未考虑到诸如，非政府组织分别在2010年3月和2010年5月报告中提出的一些要素等任何失误。至此，提交人还可更恰到好处地提出任何论点，说明她若被送回墨西哥，会面临严重家庭暴力的威胁，足以危害她依宪法享有的生命权、人身自由和安全权(《加拿大权利和自由宪章》第7节)。最后，缔约国辨称，这些均是提交人仍可诉诸的国内补救程序，因此，委员会应依据《任择议定书》第4条第1款确定她的来文不可受理。

提交人对缔约国关于可否受理问题意见的评论

5.1 2011年3月27日，提交人发表评论重申她先前的宣称，并质疑缔约国关于来文应被宣布不可受理的论点。

5.2针对缔约国辨称，缔约国不必为她被遣返后，在墨西哥境内可能发生的违背《公约》的行为负责的论点，提交人强调，根据《公约》，缔约国确实应就她被遣返回墨西哥后的直接和可预见的后果承担责任。她还说，鉴于她前夫威胁要杀害她，她所宣称的伤害，即是对生命的威胁。她还辨称，她曾蒙受过基于性别的暴力，而且她若返回，会面临严重的风险，这也构成了某种残忍和非同寻常的惩罚和待遇，即相当于《公约》第一条含义所指的歧视。提交人还反驳称，缔约国宣称人权事务委员会的案例确立了一旦遣返后，各国不必为对生命权造成的风险，或面临遭受酷刑、残忍、不人道或有辱人格的待遇或惩罚的风险承担责任的说法。

5.3至于缔约国辨称她的指控毫无根据并无充分证据之说，提交人强调，她提交委员会来文所依据的事实与证据，与缔约国裁决者审议她的初次“遣险评估”和“人道同情”请求所列的事实和证据不同。她提交的新证据(非政府组织就墨西哥政府保护遭暴力之害妇女情况的评估报告)，当初还尚不具备，因此，从未提交给缔约国的相关司法管辖机构。2009年10月，在审议她的“人道同情”请求时，墨西哥才刚刚出台(2007年)《关于妇女争取无暴力生活一般法》，还未付诸实施。

5.4关于缔约国辨称，她未就其初次“遣险评估”请求，援用无遗国内补救办法之说，提交人指出，她随后以遭受配偶间暴力为由提出了“人道同情”的请求，请求也阐述了所称的同样威胁，但遭到了驳回。关于最后一次申诉程序，她提及她的上次“遣险评估”请求，但在2010年12月7日被驳回。她强调，依据加拿大法律，第二次“遣险评估”请求不具备暂停遣送的实效，而且当否定裁决下达之后，立即就启动了移送安排，但由于委员会提出了制止遣送回墨西哥的暂行措施要求后才中断。为此，提交人宣称，她已经援用无遗了国内补救办法。

委员会需处理的问题和议事情况

6.1根据议事规则第64条，委员会应确定来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。

6.2根据议事规则第66条，委员会可决定分开审议可否受理问题和来文案情事由。

6.3委员会注意到缔约国辨称，由于2010年6月25日，提交人提出了第二次“遣险评估”请求，她的请求着重强调了她现况出现的若干新变化，而且这些均是缔约国在对本来文可否受理问题发表意见时，尚未审议过的新因素，因此，根据《任择议定书》第4条第1款规定，鉴于尚未援用无遗国内补救办法，应宣布不可受理。根据《任择议定书》第4 条第1款，委员会不应审议来文，除非委员会确定，所有国内补救办法已援用无遗；除非这类补救办法无理的延长或不会有切实的补救之效。委员会回顾其先前案例，据此，提交人必须在国内层级提出实证，表明他/她希望向委员会提出申诉， 从而可使国内主管机构和/或法庭有机会应对这样的申诉。 为此，委员会指出，在审议来文时，提交人的第二次“遣险评估”请求于2010年12月7日遭到了驳回。 委员会还注意到，缔约国辨称，提交人可就“遣险评估”请求被驳回的决定，向联邦法院提出要求司法复审的请求。提交人既未反驳这一点，她也没有提出实证说明为何她不向联邦法院提出要求司法复审的请求；或要求在对请求司法复审的裁决下达之前，以及，一旦复审请求获得批准，在司法复审完成之前，暂停遣送。委员会认为，联邦法院同意请求的决定，可有效阻止将她遣送回墨西哥，致使她向委员会提出的来文毫无意义。因此，委员会感到，提交人本该诉诸这项补救办法，并依据《任择议定书》第4条第1款，认为本来文不可受理。

6.4鉴于因提交人尚未援用无遗国内补救办法，业已认定不可受理来文，委员会认为没有必要再审议缔约国列举的其它不可受理的理由。

7.因此，委员会决定：

依据《任择议定书》第4条第1款规定，因国内补救办法尚未援用无遗，来文不予受理；

这项决定应通知缔约国和提交人。