禁止酷刑委员会
委员会根据《公约》第22条通过的关于第791/2016号来文的决定*，**，***
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来文提交人： |
X(由SergeiVoronov律师代理) |
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据称受害人： |
申诉人 |
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所涉缔约国： |
加拿大 |
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申诉日期： |
2016年12月8日(首次提交) |
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参考文件： |
根据委员会议事规则第115条作出的决定，已于2016年12月12日转交缔约国(未以文件形式印发) |
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决定通过日期： |
2019年8月5日 |
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事由： |
遣返回印度 |
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程序性问题： |
未能证实申诉；未用尽国内补救办法 |
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实质性问题： |
如强制遣返回原籍国将面临生命危险以及遭受酷刑或虐待的风险 |
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《公约》条款： |
第3条和第22条 |
1.1申诉人X, 系印度国民，生于1987年3月2日。他在加拿大申请庇护遭拒后，缔约国决定将其驱逐回印度。他认为，如遣送他回国，缔约国将违反《公约》第3条。申诉人由律师Sergei Voronov代理。
1.22016年12月12日，根据其议事规则第114条，委员会通过新申诉和临时措施报告员行事，请缔约国在委员会审议此案期间，暂不将其驱回印度。2017年6月9日，缔约国请委员会撤销临时措施。2018年3月6日，委员会通过新申诉和临时措施报告员行事，驳回了缔约国的请求。
申诉人陈述的事实
2.1申诉人出生于印度贾格拉翁。2013年1月13日，8名警察来到申诉人的家庭农场，寻找农场的一名雇员。雇员逃跑了，警察大发雷霆，并讯问了申诉人。当天晚上警察回来逮捕了他，并过度使用武力。警察没有出示逮捕令，也没有说明逮捕理由，直接把申诉人带到警察局。
2.2申诉人在恶劣的条件下被关押了72个小时以上，囚室肮脏而狭小，既没有窗户也没有床垫。他只得睡在地板上，并将大小便排至一个塑料容器中。食物每天分发一次，到手时已腐烂。
2.3拘留期间，警察多次讯问申诉人，他们对他实施了种种酷刑：用烟头烫他，在他的头上放一个布袋，用拳头殴打他，用橡皮警棍抽他。晚上，两名警察用泼冷水的方式把他叫醒。
2.42013年1月16日，他村子里某些有影响力的人出面干预，支付了大约25,000卢比(近320欧元)的贿赂，申诉人得以获释。当天，申诉人被送往医院，并待到第二天。
2.52013年1月27日，五名警察来到申诉人的家，再次逮捕了他。他们对他施以酷刑，包括将他的双手绑在一块木头上，并殴打他的背部。他们向他询问农场雇员的情况。一周后，他的家人再次行贿约35,000卢比(近450欧元)后，申诉人被释放。
2.6申诉人担心生命危险，决定离开印度。2013年5月16日，他持假护照从卡塔尔转机飞往加拿大。抵达加拿大当天，即2013年5月17日，他提交了庇护申请。加拿大移民和难民地位委员会难民保护科于2013年7月18日听取了他的陈述，并于2013年9月12日拒绝了他的申请。2013年12月17日，难民上诉科推翻了难民保护科的决定，并命令由一个成员不同的法庭重新审理此案。2014年4月23日，难民保护科再次拒绝了他的庇护申请。
2.72014年12月2日，难民上诉科驳回了申诉人提出的上诉。2015年4月14日，联邦法院驳回了他提出的关于对后一项决定进行司法审查的请求。
2.8申诉人在第一封信中称，他曾请求缔约国开展遣返前风险评估，但于2016年11月2日被驳回。申诉人称，他已经用尽了所有可用的补救办法。此外，他声称，在印度，他父亲遭到殴打，目的是要他说出申诉人在何处；他表示，印度当局仍在寻找他。
申诉
3.申诉人认为，如果将他遣返回印度，他将再次遭受警察实施的酷刑，加拿大将违反其根据《公约》第3条承担的义务。他声称，2013年，警察对他实施了残忍对待和其他虐待，并将他关押在警察局不人道和有辱人格的条件下达72小时以上，没有出示逮捕证，也没有允许他出庭。申诉人提供了许多报告和文章支持他的论点，即印度的人权状况令人担忧，特别是执法人员对待被拘留者和囚犯方面。
缔约国关于可否受理和案情实质的意见
4.1缔约国在2017年6月9日发表的意见中提供了加拿大庇护程序的详细资料，认为申诉人未用尽两种国内补救办法，因此申诉不可受理。2016年12月8日，申诉人以人道主义理由申请加拿大永久居留；该申请目前仍在审议中。委员会认为，对于可否受理而言，这一申请不是有效的补救手段。缔约国对这一立场无法苟同。相反，缔约国认为这是一个公平公正的行政程序，可对其进行司法审查。如果他获得永久居留，申诉人即可留在加拿大。如申请被驳回，申请人也可向加拿大联邦法院申请授权和司法审查。因此，以人道主义理由申请永久居留是一种有效的国内补救办法。
4.2此外，与他在申诉中所说的相反，申诉人没有请求开展遣返前风险评估。事实上，加拿大边境服务局2016年2月5日启动了这一程序，以便申诉人能够提交申请，但由于没有及时收到申请，边境服务局2016年3月7日在未作出决定的情况下结案。此外，禁止提交新的风险评估申请的期限(12个月)也已终止；然而，到目前为止，申诉人尚未提交申请。
4.3除某些例外情况外，如一个人遭驱逐出境，可提出遣返前风险评估申请。评估申请的目的是确定此人返回原籍国后是否有遭受迫害、酷刑或被杀害的风险，或是否有遭受残忍待遇或处罚的风险。这既不是司法审查，也不是对移民和难民地位委员会所做决定的上诉。申请人被告知，他有机会提出这一申请，也有权提交书面意见和证据以佐证这一请求。如果在发出遣返通知后15天内提出遣返前风险评估申请，则应暂停执行遣返令。申请人亦可享有额外的15天时间，以提交佐证其申请的文件。如申诉人一样，任何人在庇护申请被移民和难民地位委员会的决定驳回之后，均只能提供自委员会作出决定以来新出现的事实和证据。
4.4遣返前风险评估申请是一种可利用的有效补救办法。移民、难民和公民事务部的官员根据部长的授权负责对上述申请进行审查。这些移民官员受过人权和行政法方面的特别培训，独立公正地开展工作。他们还接受关于在做决定的过程中保持表面上和实质上独立公正的重要性的培训。加拿大联邦法院也承认他们的独立程度是充分的。此外，这些官员在人权领域接受了大量培训，拥有丰富的经验。他们掌握着包括印度在内的各个国家的人权状况的最新资料。他们在评估与遣返有关的风险方面有相当多的专门知识，并接受有关国际公约的必要培训。假如申诉人在规定的时限内提出遣返前风险评估申请，本可暂缓执行对他下达的遣返令，直至对他提出的申请作出决定。申诉人在其申诉中谎称提出了这一申请，这使人对他的可信度产生怀疑。
4.5此外，申诉不可受理，也因为它不符合《公约》的规定。事实上，申诉没有为适用《公约》第3条的目的提出任何可能构成酷刑的可信指控。相反，难民保护科在对提交给它的证据和申诉人的主张进行独立、公正和详尽的评估后，认为证据不足以证明申诉人有遭受酷刑的危险。申诉人在申诉中没有提供任何新的证据来反驳难民保护科的结论。此外，至于他声称可能受到残忍待遇或惩罚，不驱回的义务在这种情况下不适用。
4.6此外，申诉因没有根据而不可受理。加拿大当局认为申诉人的指控不可信，申诉人未能证实加拿大当局的决定存在瑕疵，以至委员会有理由对当局就事实和可信度得出的结论进行干预。不过，如果委员会决定审查申诉人指控的可信度，只要研究一下他的几种说法即可得出结论认为，他不可信，而且没有充分证实其指控。事实上，申诉人在2013年5月20日填写第一份庇护申请表格时，并没有报告他所谓的被捕一事。但是，在填写2013年5月31日修订后的同一份表格时，他已由律师代理，此时他提出了这些指控。在2014年4月难民保护科聆讯期间，申诉人被问及这些前后不一致的说法。他表示，起初他非常害怕，不想提出这些指控，因为他认为加拿大当局会对他提出他村子里的警察所提出的相同问题。难民保护科认定，它对最初未陈述这一信息的解释不合理，特别是因为这些指控是其庇护申请的核心原因。同样，在2008年提交的工作签证申请中，已完成12年教育的申诉人说他是木匠，而在2013年提出的庇护申请中，他声称自2005年以来一直在家庭农场工作。在修订后重新提交的同一申请中，他称，自2009年以来一直务农，此前是木匠。此外，在2014年4月难民保护科聆讯期间，申诉人无法回答与他抵达加拿大和离开印度的行程有关的简单问题。例如，他不确定他在最后一次获释和最终离开印度期间躲藏在哪个城市，也不确定他从哪个城市离开的印度。此外，法院认为，所提供的文件证据进一步损害了申诉人的可信度，因为虽然印度当局有权在不提出指控的情况下将他拘留很长一段时间，但在支付贿赂之后他据称获释。他对有关其遭逮捕、审讯和与激进分子的联系等问题的其他解释模棱两可、闪烁其词，法庭因此得出了否定的结论。
4.7即使假定申诉人的陈述是可信的――缔约国否认这一点――他的个人情况也无法得出结论认为，他返回印度后会面临可预见的、真实的酷刑风险。此外，他未能证明，他不可能在印度的其他地方重新安家。作为补充，出于上述理由，委员会应根据案情实质驳回申诉。
申诉人对缔约国意见的评论
5.1在2017年10月2日的评论中，申诉人援引了许多非政府组织的报告，称印度存在着系统和严重侵犯人权的情况，这是不将他驱逐回印度的重要理由。这些报告称，印度监狱的拘留条件构成一种形式的酷刑，甚至可能导致死亡，而警察犯下虐待行为却往往可以不受惩罚。
5.2与缔约国意见所述的相反，警察的虐待行为构成《公约》所界定的酷刑。正如申诉人在申诉中所述，2013年，这些警察给申诉人造成了严重的身心痛苦。申诉人惨遭警察殴打，直至2014年3月仍有痛感，正如其案卷所附医学报告显示。此外，根据同一报告，申诉人表现出焦虑抑郁症症状，这可能与他在印度遭受的酷刑有关。
5.3申诉人离开印度之后，警察多次来到他的家庭农场寻找他。2017年3月，申诉人的父亲被警方逮捕，警方试图从他那里打听申诉人的下落。为了帮助他的父亲，申诉人向警方寄送了证据，证明他已在加拿大申请庇护，并在那里居住。由于印度当局现在已知申诉人在国外寻求庇护，他返回印度的风险就更高了。申诉人没有可能在印度其他地方重新安家，因为他必须向当地政府报告他的存在；因此，他有可能在全国各地遭受迫害和酷刑。申诉人的一位朋友在被加拿大驱回印度后被印度警方逮捕，理由是他使用假护照离开印度。
5.4在答复缔约国关于其可信度的陈述时，申诉人表示，他关于在印度遭受酷刑的指控是真实的，并有证据证明；他在加拿大当局面前的叙述不准确，是因为他在抵达加拿大后受到惊吓和精神创伤，以及逃离印度和抵达一个陌生国度造成的心理问题。
5.5关于未用尽国内补救办法，申诉人确认，他以人道主义理由申请加拿大永久居留一事仍在审议之中。然而，这类申请在实践中很少批准，对申请人面临的驱逐没有中止效力，如被驳回，也不能提出上诉。
5.6申诉人称，他无意在遣返前风险评估申请问题上误导委员会；由于某种误解，他的前代理律师错误地指出，申诉人提出了这样的申请。2016年2月5日，申诉人收到了申请表，只有15天时间提交申请。此外，他被关押在移民中心，得不到代理律师的协助，也没有意识到及时提交申请的紧迫性和重要性。此外，由于遭受酷刑，他注意力不能集中，记忆力减退，无法就他的庇护申请作出深思熟虑的决定。申诉人提供了一份没有日期的医学报告，称他于2016年3月15日前往一家诊所，当时他的记忆力和注意力都有问题。出于这些原因，申诉人未能在2016年提交遣返前风险评估申请。此外，他如今已无法提出上述申请，因为他没有得到加拿大当局的事先批准。无论如何，申诉人也不可能获得批准，因为加拿大当局已决定将其驱逐出境。
委员会需审理的问题和议事情况
审议可否受理问题
6.1在审议来文所载任何申诉之前，委员会必须根据《公约》第22条的规定确定来文可否受理。按照《公约》第22条第5款(a)项的要求，委员会已确定同一事项过去和现在均未受到另一国际调查或解决程序的审查。
6.2委员会回顾，根据《公约》第22条第5款(b)项的规定，除非能够断定申诉人已用尽所有国内补救办法，否则不会审议其提交的来文。如果能够证明采用所述补救办法受到不合理拖延或申诉人不大可能由此获得补偿，则本规则不予适用。
6.3委员会注意到缔约国的意见，即申诉人尚未用尽可用的国内补救办法，因为他出于人道主义理由申请加拿大永久居留一事仍在处理之中。委员会回顾其判例，即鉴于出于人道主义考虑因素申请加拿大永久居留的情况具有自由裁量和非司法性质，又考虑到这一申请不具有中止驱逐申诉人的效力，因此无法为可否受理的目的视为有效的补救办法。因此，委员会认为，就《公约》第22条第5款(b)项而言，申诉人没有义务用尽这一补救办法。
6.4委员会还注意到，据缔约国称，申诉人没有用尽有效的国内补救办法，因为他2016年没有提出遣返前风险评估申请，在禁止提交新申请期(12个月)之后仍然没有提出该申请。委员会注意到，缔约国称，申诉人现在又有机会提出遣返前风险评估申请。然而，委员会注意到，根据缔约国所述的程序，申请人知悉提出这一申请的可能性。然而，委员会注意到，申诉人表示，他目前无法提交此类申请，因为他没有被邀请这样做。此外，根据现有资料，在禁止期过后提出遣返前风险评估申请，并不能根据法律暂停遣返。因此，委员会得出结论认为，现有资料不足以使委员会认定申诉人目前可以利用这一补救办法，也不足以使其认定该补救办法是有效的。
6.5至于缔约国称2016年曾告知申诉人他可以提出遣返前风险评估申请，委员会注意到申诉人的答复，即由于以下原因他无法提出申请：(a) 15天的时限是不合理的；(b) 当时他没有代理律师；(c) 他没有意识到提出申请的紧迫性和重要性；(d) 由于所遭受的创伤，他的注意力不能集中，记忆力减退。
6.6委员会注意到，根据《移民和难民保护法》的实施细则，在规定时限内初次提出遣返前风险评估申请的人，在该程序仍在进行期间，不会受到驱逐的威胁，因为他们可免于被驱逐。委员会注意到，在程序上，并不要求申请人在代理律师的协助下提出申请。然而，委员会注意到，申诉人提交了一份没有日期的关于申诉人心理状况的医学报告，以证明2016年3月他有记忆力减退和注意力不能集中的问题。在这方面，委员会注意到，申诉人在庇护申请和本申诉中均以私人身份聘请了律师，但未说明他2016年是否曾努力寻找一个同意协助他填写申请表的律师，也未说明他是否向缔约国通报了他的健康问题，以便要求延长期限。委员会还注意到，申诉人并没有声称他的财务状况不稳定，以至无法提出遣返前风险评估申请或无法为此目的继续使用律师提供的服务。关于申诉人没有意识到这一申请的重要性，委员会回顾其一贯的判例，即仅仅怀疑国内补救办法的有效性并不能免除申诉人利用这些补救办法，特别是在申诉人可以相对便捷地利用上述补救办法且这些补救办法具有中止效力的情况下。在这方面，委员会认为，规定必须在15天之内提交申请并无不合理之处。根据所掌握的资料，委员会认为，在本案中，申诉人2016年曾有机会利用有效的补救办法，但他未用尽。
6.7其次，委员会注意到缔约国的立场，即申诉因没有根据而不可受理。委员会回顾，申诉人称，如被遣返回印度，他将面临遭受酷刑的风险。委员会注意到，申诉人据称前往加拿大寻求保护，但在第一次申请庇护时没有说明他在印度曾遭到逮捕和酷刑；委员会还注意到，申诉人称，印度警方认为申诉人是一个罪犯嫌疑人的同谋，但却没有提供任何证据支持这一说法。委员会还注意到，申诉人2014年3月29日提供的医学证明仅基于他本人对过往事件的叙述，而且是应他的请求为他三天后在难民保护科举行的聆讯准备的。此外，委员会注意到，2013年的医疗证明含糊不清，没有提供诊断，也没有具体说明申诉人所遭受的创伤或伤害类型。因此，上述证明似乎不能证实申诉人关于他曾遭受酷刑的说法。此外，委员会回顾，无法仅凭申诉人原籍国内存在侵犯人权现象这一情况本身，就得出结论认为，申诉人本人有遭受酷刑的风险。根据所掌握的资料，委员会认定，申诉人没有充分证实他的指称，即他在印度将面临遭受警察迫害的危险，或者如被遣返，他将遭受酷刑。
6.8.因此，委员会决定：
根据《公约》第22条，来文不可受理；
将本决定通知申诉人和缔约国。
附件一
阿卜杜勒瓦哈卜·哈尼的个人意见(不同意见)
1.委员会本应仅仅认定申诉不可受理，因为申诉人未能充分证实他的指称，即如被遣返回印度，他将面临遭受酷刑或虐待的风险。
2.此外，委员会本应认定，申诉人已经用尽了与庇护程序有关的所有国内补救办法，包括酷刑和虐待风险评估。
3.关于遣返前风险评估申请程序，委员会本应认定，这一补救办法既不有效，也不可行。
4.缔约国称，自2016年2月5日发出申请表格以来，申诉人一直有资格提出遣返前风险评估申请(见第4.2段)，假定曾通知提交人关于可执行的遣返决定，但他没有利用这一补救办法。
5.申诉人称，他只有15天的时间提交申请，当时他被拘留在移民中心，无法得到代理律师的协助(见第5.6段)。然而，缔约国对此未作出反应。鉴于他被拘留且又没有律师的情况，这样的期限极为短暂。
6.关于重新提出遣返前风险评估申请的可能性，申诉人称，他没有得到所要求的事先批准(见上文第5.6段)。在这种特殊情况下，缔约国未能证明，申诉人的确可以利用遣返前风险评估。
7.缔约国承认，申诉人必须等到第一次申请满12个月后方可重新提出遣返前风险评估申请。在此期间，被驳回的寻求庇护者不得提出任何上诉。鉴于申诉人的脆弱处境迫使其三年前就启动了申请庇护的过程，12个月的时间太长了。
8.遣返前风险评估不是独立的审查机制，而是自由裁量性质的书面材料审查机制，由下达驱逐决定的同一部长手下的官员负责执行。此外，被驳回的寻求庇护者必须出示新的证据才能提出风险评估申请。
9.委员会本应注意到，遣返前风险评估的成功率很低，在审议缔约国第七次定期报告时，缔约国确认，在此前五年中，遣返前风险评估申请被接受的比例为5.2%。官方统计数据显示，遣返前风险评估的接受率仍然相当低，2010年为1.4%，2014年为3.1%，年平均仅为2%。
10.遣返前风险评估的接受率较低，与其说体现了补救的合理可能性所衍生出的有效补救的可能性，不如说反映了罕见事件的几率以及“鱼定律”意义上的随机变量。
11.此外，2007至2014年间，在原本能够申请遣返前风险评估的人当中，有高达26%的人在一年禁止期到期之前已被遣返；这期间的一大趋势是，为遣返提供便利，从而减少上诉数量，消除任何潜在的中止效力。
12.为了避免出现缺乏保护的情况，必须在整个国内程序中考虑到中止效力和合理时限，亦即与遣返前风险评估有关的禁止期，再加上额外的通知时限。
13.尽管委员会对遣返前风险评估提出过质疑和批评，但缔约国仍然坚持认为，不需要为使其符合《公约》规定和委员会判例而对该程序进行审查。
14.在这种情况下，就《公约》第22条第5款(b)项所指的可受理性而言，遣返前风险评估并不构成有效的补救办法，理由如下：(a) 实际上并未向申诉人提供；(b) 考虑到其自由裁量和非司法性质；(c) 对驱逐没有中止效力；(d) 其程序，包括上诉前的等候期，超过了合理时限；(e) 申诉人不太可能通过这种手段得到有效的补救。总之，它不符合委员会在关于参照《公约》第22条执行第3条的第4号一般性意见(2017年)第34段所规定的有效补救标准。
15.其次，委员会本应反驳缔约国提出的申诉不符合《公约》规定的说法(见第4.5段)。委员会关于《公约》第3条的判例法在不断演变，现已将不驱回的绝对原则扩大到第16条所界定的虐待行为。
16.因此，鉴于这些具体情况，为了《公约》第22条第5款(b)项规定的可否受理目的，申诉人已用尽有效的国内补救办法，但未能证实他的指称。
附件二
[原文：英文]
委员会委员费利斯·盖尔的个人意见(不同意见)
在我看来，第791/2016号来文由于未能证实申诉而不可受理。由于委员会委员和其他人就加拿大遣返前风险评估程序的有效性提出的重大怀疑，委员会无法得出结论认为，申诉人未能用尽国内补救办法。哈尼先生在其不同意见(见附件一)中探讨了这一问题。我谨指出，加拿大正在对遣返前风险评估程序进行修订，以解决各方对其有效性提出的一些关切，包括对其范围和任意性的指称，据称开展该评估的官员缺乏独立性，缺乏对他们的培训，以及一些反复出现的正当程序问题。