儿童权利委员会
儿童权利委员会根据《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》通过的关于第14/2017号来文的决定 * **
来文提交人：A.D.(由律师Albert Parés Casanova代理)
据称受害人：A.D.
所涉缔约国：西班牙
来文日期：2017年3月17日
决定通过日期：2019年2月1日
事由：确定据称无人陪伴未成年人的年龄
程序性问题：未用尽国内补救办法；滥用提交权
《公约》条款：第3条、第8条、第12条、第18条第2款、第20条第1款、第27条和第29条
《任择议定书》条款：第7条(c)、(e)和(f)项
1.1来文提交人A.D.，几内亚共和国公民，自称2003年2月2日出生。他声称自己是违反《公约》第3条(单独以及与第8条、第18条第2款、第20条第1款、第27条和第29条一并解读)行为的受害者。《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》于2014年4月14日对缔约国生效。
1.2根据《任择议定书》第6条，2017年3月28日，来文工作组代表委员会行事，请缔约国在委员会审议案件期间不要将提交人遣返回原籍国，并将他转往儿童保护中心。
1.32017年10月19日，来文工作组代表委员会行事，决定驳回缔约国提出的分开审议来文可否受理和案情的请求。
提交人陈述的事实
2.12017年3月1日，提交人企图非法入境西班牙，乘坐的小船被西班牙国家警察拦截。提交人抵达时没有证件，并自称是未成年人。
2.22017年3月2日，阿尔梅里亚省高等法院青少年检察院下令进行医学检测，以评估提交人的年龄。同日，提交人接受了检测，项目包括左手X光检查。X光结果表明，“根据Greulich-Pyle图谱”，提交人的骨龄“超过18岁”。该年龄段没有标准差。
2.3同日晚些时候，青少年检察院根据X光结果裁定，提交人已达到法定年龄。
2.4同日，阿尔梅里亚第五调查法院下令将提交人安置在一处外国人收容中心等待遣返，安置时间不得超过60天。同日，提交人被带往巴塞罗那一处外国人收容中心。被收容中心接收时，他再次表示自己是是未成年人，因此中心的警察发了一份传真，将他的情况通知巴塞罗那省检查机关青少年科。提交人称，他从未收到对此的答复。
2.5提交人称，他没有任何身份证件，因为他的母亲在乘船途中去世，父亲在原籍国被谋杀。
2.6提交人称，对检查机关发布的年龄评估裁决无法上诉至法庭，西班牙宪法法院在第172/2013号裁定中证实了这一点，因此他已经用尽一切可用的国内补救办法。
申诉
3.1提交人认为，他接受的年龄评估过程中没有考虑儿童的最大利益，违反了《公约》第3条。如委员会所指出，缔约国没有保护无人陪伴未成年人的标准化国家程序。例如，年龄评估方法因自治区而异。
3.2提交人指出，西班牙目前使用的唯一年龄评估方法是医学评估和基于个人躯体特征的评估，而不使用其他方法，如心理社会和发育评估以及利用现有记录、知识和当地信息进行评估。他还称，西班牙使用的主要方法是基于Greulich和Pyle图谱的放射性测试，这是20世纪50年代的一项研究成果，使用的样本是美利坚合众国6,879名中上阶级健康儿童。这项测试可以估测受测试者的年龄段。提交人认为，该研究与后来的其他研究一样，仅为示意性，最初并非为确定人的实际年龄而设计。提交人强调，需要区分实际年龄和骨龄，骨龄是临床实验中发展出的统计概念，可用于严格的医学目的，如估计一个人的骨骼成熟度或预测一个人能长多高。而实际年龄则是一个人已生活的时间长度。骨龄和实际年龄未必相同，因为儿童的生长发育不仅受到遗传、病理、营养、卫生和健康等反映其社会地位的因素的影响，还受到种族因素的影响。多项研究表明，一个人的社会经济地位是其骨骼发育的关键决定因素。
3.3提交人认为。儿童的最大利益应是整个年龄评估过程中的首要考虑，并且只应进行符合医学道德规范的必要医学检测。医学检测报告都应指出误差范围。此外，X光片应由专门看X光片的医务人员拍摄和阅看，对结果的总体评估不应像通常那样由放射科进行，而应由专门从事法医和法证工作的医务人员进行。最后，年龄评估应参考各种补充检测和分析。另外，根据《第4/2000号组织法》第35条，当儿童持有身份证时，不应进行确定年龄的测试。
3.4提交人声称是违反《公约》第3条(与第18条第2款和第20条第1款一并解读)行为的受害者，因为没有尽快为他指派监护人或代表，而指派监护人或代表的做法是尊重无人陪伴儿童最大利益的一项关键程序保障。提交人称，他在不可靠的证据基础上被宣布为成年人，无法维护自己，没有得到缔约国应给予的保护。因此，他处于极度脆弱的境地。
3.5提交人认为，缔约国侵犯了他根据《公约》第8条享有的维护自己身份的权利。他指出，年龄是身份的一个基本要素，缔约国有义务不损害其身份，并保留和恢复其身份的要素，特别是鉴于提交人在接收国没有亲属。
3.6提交人主张，缔约国在没有任何确凿证据的情况下将他视为成年人，没有履行保护他的义务，违反了《公约》第20条。
3.7最后，提交人主张，他是《公约》第27和第29条所载权利受到侵犯的受害者，因为缔约国未能指派监护人照顾他的利益，阻碍了他的正常发展。
3.8提交人提出以下可能的解决方案：(a)缔约国承认，已进行的医学检测无法确定他的年龄；(b)承认可以将检查机关的年龄评估裁定上诉到法院；(c)承认儿童有权通过专门从事儿童权利工作的人员或机构发表意见；(d)承认他享有儿童作为未成年人有权享有的所有权利，包括获得主管当局保护的权利、获得法律代理的权利和受教育的权利，并向其发放居住证和工作许可证，使其能够充分发展自身并融入社会。
缔约国关于可否受理的意见
4.1在2017年5月26日的意见中，缔约国就相关事实表示，提交人2017年2月27日非法入境西班牙，当日他乘坐的船只被西班牙安全部队营救。提交人抵达时没有任何身份证件，他自愿提供了自己和父母的姓名，并称自己出生于1998年12月1日。提交人入境西班牙之后才称自己是未成年人，因此，尽管他看起来不像未成年，但仍对他进行了年龄评估检测，包括按照Greulich和Pyle图谱进行左手X光检查，并由医生进行年龄诊断。根据测试结果，检查机关暂时宣布他为成年人。2017年3月2日，提交人由巴塞罗那的外国人收容中心接收。2017年3月17日，他向警方和巴塞罗那省检查机关提交了各种文件，要求进行更多测试，以证明他是未成年人。巴塞罗那第三十号调查法院启动了初步程序，下令进行新的年龄评估测试。测试于2017年3月24日进行，包括法医体检、牙科检查、谭纳青春期标准测试、Greulich和Pyle骨龄测试以及全颌曲面断层片分析。所有这些测试的结果均显示提交人超过18岁，因此调查法官2017年3月29日决定结束初步诉讼程序。缔约国指出，提交人告诉法医，他出生于2003年2月2日，因此年龄为14岁。
4.2缔约国称，由于提交人未提供任何证明其年龄的医学证据，根据《任择议定书》第7条(f)项，来文明显没有根据，因此不可受理。
4.3缔约国又称，根据《任择议定书》第7条(c)项，来文系滥用提交权且基于属人理由不符合《公约》，因此不可受理。提交人未提供任何权威的原始官方文件或任何客观医学证据表明他是未成年人，也未提供任何照片。相比之下，检查机关进行了多达六项客观的医学检测，结果显示他已达到法定年龄。如同委员会接手的其他案件，提交人被推定为接近成年年龄，其相貌已超过18岁，经其同意在西班牙接受了客观医学检测，证明他已达到成年年龄。他未提供带有生物特征数据的原始身份文件，未提供任何与所进行测试结果相反的医疗测试结果，尽管他有律师代理并且有资源这样做，而且他也未具体说明他认为哪些医疗测试是适当的。最后，缔约国援引了提交委员会的M.E.B.诉西班牙一案，该案的提交人自称未成年人，尽管有X光证据确认其年龄为18岁。西班牙警方在提交人原籍国进行调查后发现，他试图使用假身份，而他的实际年龄是20岁。缔约国警告称，存在“贩运人口的黑帮组织，他们利用非法移民获利，怂恿人们离开本国，远赴欧洲追求不确定和虚幻的繁荣”。这些黑帮经常建议这些绝望的人要么不携带身份证件，要么隐藏身份证件，并尽可能称自己是未成年人。
4.4缔约国还认为，根据《任择议定书》第7条(e)项，来文不可受理，因为提交人未用尽国内补救办法，理由是：(a)可以提交新的客观证据(带有生物特征数据的身份文件或客观医学证据)，要求审查年龄评估结果，这种情况下，检查机关可以决定进行新的调查以确定个人的年龄；(b)可以提交年龄司法评估申请；(c)也可以通过行政或司法渠道对驱逐令提出上诉。
4.5缔约国报告说，外国人拘留中心最长允许拘留60天，期满后驱逐令仍未执行，因此提交人已获释，目前居住在特鲁埃尔Cepaim基金会开办的一处接待中心。
4.6缔约国认为，已根据《任择议定书》第6条重新审查了提交人的处境，结论是：(a)各项客观证据，包括由专科医生在检察部门和法院的监督下进行的左手X光和体检确认，申诉人已成年；(b)没有提供证明与上述年龄不一样的文件证据；(c)没有证据表明提交人返回原籍国(他在那里有个人关系和家庭关系)将面临遭受无法弥补的伤害之风险，其遣返亦不构成例外情形。
4.7缔约国提供资料介绍了一项处理推定无人陪伴未成年人的特别规程，根据这项规程，自称无人陪伴未成年人且外貌明显为未成年人的非正常移民将立即委托给儿童保护机关，并录入无人陪伴未成年人登记册。如果当事人自称未成年，外貌却令人怀疑其年龄，则征得本人事先知情同意后，将立即根据法医学界接受的标准进行医学年龄评估。考虑是否要采取具体的儿童保护措施时，要顾及这些测试的结果，并以最有利于移民的方式解读测试结果。
提交人对缔约国关于可否受理的意见的评论
5.1提交人在2017年7月11日的评论中证实，他抵达西班牙时自愿报出了自己的名字、父母的名字和出生日期。他表示，自己乘船到达时，身心状况都很糟。他补充道，缔约国没有提到任何记录了据称由提交人提供的出生日的登记册或文件。他还补充道，乘船抵达西班牙的未成年人并不知晓该国适用的法规和未成年人的权利。反之，他们的观念是，如果自称未成年会更快被遣返，因此他们有时虽然未成年却自称成年人。他补充道，与他第二次报出的年龄相比，缔约国更信任他第一次报出的年龄，但没有解释原因。
5.2提交人称，缔约国一直以提交人的外貌作为确定其年龄的标准，表明在维护外国未成年人的权利方面不够专业和严格，并且尽管国内立法确立了疑点利益归于被告这一原则，但该国未能对他的未成年人地位适用这个原则疑点利益归于被告。提交人指出，儿童保护机构有义务照顾儿童，直到他们被确认完全达到法定年龄，即直到通过具有约束力的行政决定无可辩驳地确定他们已达到成年年龄。
5.3提交人强调，所进行的医学测试不可靠，尤其是这些测试无法被认为客观，也不能构成确定某人年龄的唯一根据。提交人称，委员会第6号一般性意见规定的关于对他的未成年人地位适用疑点利益归于被告的权利没有得到尊重。无人陪伴的外国儿童在确定年龄之前就应委托给儿童保护机构。
5.4提交人称，虽然将他作为成年人为他任命了一名律师，提供与驱逐程序有关的协助，但从未任命一位他自己选择的代表来维护他作为未成年人的利益，这违反了《公约》第12条。
5.5提交人称，他没有对检查机关发布的年龄评估裁定提出质疑，因为没有对这种裁定提出上诉的可能渠道。虽然对与年龄评估间接相关的其他行政行为可以上诉，但检查机关的年龄评估决定不能上诉。
5.6提交人称，考虑到西班牙多个组织向委员会提交的多份来文，有可能认为缔约国存在《任择议定书》第13条所指的一贯侵犯权利行为。
5.7提交人指出，无人陪伴的外国未成年人特别干预措施框架规程在最高法院受到质疑，因为其中许多条款被认为违宪。特别是，根据该规程，持有护照的儿童如果看起来已经成年，则其护照可以被视为无效。提交人指出，与之形成对比的是，最高法院裁定，“如果移民的护照或同等身份证件确认其为未成年人，则不能将其视为无证件的外国人并为此要求其接受进一步年龄评估测试”。
缔约国对可否受理与案情的意见
6.1在2018年2月19日的意见中，缔约国指出，提交人未提供证据，证明他抵达西班牙时智力受到影响。他入境西班牙时申报的出生日期记录在提供的文件中，国家警察提交的外国人收容中心接收申请和他由巴塞罗那的收容中心接收时的登记表中都有所记录。
6.2缔约国重申关于可否受理的论述，称根据《任择议定书》，受理来文的最低标准是，至少提供了一些基本证据，证明提交人是儿童。
6.3缔约国指出，虽然检查机关的临时年龄评估不受司法审查，但如果提出新的客观证据，检查机关可以同意开展新调查。此外，如果自治区认定提交人不应被视为未成年人，则可向拘留所在地的民事法院请求审查这种认定。可以就驱逐令以及驳回庇护请求的决定向行政法院提出上诉。最后，根据7月2日关于非诉管辖的第15/2015号法，可在民事法院提起年龄评估的非诉程序。宪法法院认为，检察机关进行的年龄评估纯属临时性质，因此可向法院申请进行确定的年龄评估。
6.4缔约国称，提交人的申诉是一般申诉，并且显然基于这样一个前提，即凡是使用医学年龄评估测试导致某人被宣布为成年人均意味着违反《公约》。缔约国还认为，根据第6号一般性意见，在不确定的情况下对个人的未成年人地位适用疑点利益归于被告，但在确定当事人已完全达到法定年龄的情况下则不适用。第4/2000号法第35条规定，根据关于未成年人法律保护的立法，对“无法确定为未成年人的无证件外国人”应立即给予援助。也就是说，如果某人看似未成年人，即使他或她没有证件，也应被假定为未成年人。然而，如果没有证件的人显然看起来已成年，主管机构可以在法律上认为他或她是成年人而无需进行测试。然而本案中，主管机构为提交人提供了机会，在征得他事先知情同意后让他接受客观的医学检测以确定年龄。缔约国补充说，提交人批评了他接受的测试，但没有说明应该进行哪些别的测试。
6.5缔约国认为，在无可靠证据证明提交人未成年的情况下，仅凭其陈述而将他安置在未成年人中心有所不妥，因为这可能会给有关的未成年人带来严重风险。
6.6对于提交人指控称其最大利益受到侵犯事，缔约国指出，提交人忽略不提的是：西班牙当局从一艘破败的船上营救了他；他入境西班牙后受到医疗保健机构的照料，并免费获得一名律师和一名翻译；他声称自己为未成年人后，相关情况便立即通报给了检察机关，也就是负责确保儿童最大利益的机构；提交人目前处于自由状态，并领取了社会援助。因此，缔约国主张，提交人即使是未成年人，也不能说自己缺少法律援助或保护，而且提交人不是未成年人。
6.7对于提交人提出的关于维护其身份的权利的指控，缔约国指出，侵犯这一权利的是提交人的代表，因为迄今为止，该代表未能提供任何正式的身份证件以证实其姓名。尽管如此，西班牙当局还是以提交人在海上获救和非法入境西班牙时提供的名字进行了登记。
6.8最后，缔约国认为，提交人在收容中心得到了缔约国的照料，直至在收容中心的最长拘留期满，拘留期满即获释，随后获得了综合援助并享有医疗保险。因此，他的发展权并未受到侵犯。
6.9关于所要求的赔偿措施，缔约国指出，提交人自称14岁却申请工作许可证，这自相矛盾；这个年龄段的任何西班牙儿童都不准工作，因为这会侵犯其受教育权。这表明，提交人的代表心里明白提交人是成年人，打算留在西班牙从事有偿工作。
第三方的意见
7.12018年5月3日，法国监察员就年龄评估问题提交了第三方意见。监察员认为，年龄评估过程必须伴有必要的保障措施，以确保尊重儿童的最大利益。2017年欧洲委员会的一份报告显示，国际和欧洲标准规定提供的程序保障在各成员国未得到一致贯彻。
7.2年龄核实应以当事人的文件或陈述为依据，因此只有严重怀疑某人年龄时才应启动年龄评估程序。评估程序中，各国不仅应考虑当事人的外貌，还应考虑到其心理成熟度，因此需采取多学科方式。如果在程序结束后仍然存疑，应对当事人适用疑点利益归于被告原则。
7.3欧洲国家在年龄评估方面并无共同规则或协议。一些国家采取医学检测与非医学检测相结合的办法。医学检测包括左腕X光片(23个国家)、牙科X光片(17个国家)、锁骨X光片(15个国家)、牙科检查(14个国家)和外貌评估(12个国家)。骨龄评估虽然常见但并不可靠，并且影响儿童的尊严和人身完整。伦敦的皇家放射医学科学院已证实，骨龄评估无法提供任何类型的医学诊断。欧洲议会在2013年9月12日发布的一项关于欧洲联盟无人陪伴未成年人的处境的决议中也谴责道，根据骨龄评估年龄所使用的医学技术不适当且具有侵扰性，可能造成创伤，误差幅度很大，并且有时是在未经儿童同意的情况下进行的。
7.4Greulich和Pyle图谱法不适当，也不适用于移民人群，这些移民主要是来自非洲撒哈拉沙漠地区、亚洲和东欧的青少年，他们逃离原籍国，通常处于不稳定的社会经济条件。一些研究表明，骨骼发育因人的族裔和社会经济地位而异，所以这种方法不适于评估非欧洲人口的年龄。这种方法误差范围也很大，特别是应用于15至18岁人群时。据欧洲委员会人权专员称，欧洲儿科协会明确表示，骨骼和牙齿成熟度不能用于确定儿童的确切年龄，只能提供估计值，误差很大，在两至三岁之间。对数据的解释可能因国家而异，甚至因专家而异。委员会还促请各国不要使用骨龄评估技术。
7.5因此，监察员建议：(a) 年龄评估应立足于多学科办法，只有在有重大理由怀疑年龄时，才使用医学检测作为最后手段；(b) 应告知儿童并给予其事先同意的机会；(c) 在年龄评估过程中应推定当事人为儿童，并采取保护措施，例如指定法律代理人在整个程序中提供援助；(d)进行检测时应严格尊重儿童权利，包括尊严和人身完整；(e) 尊重儿童表达意见的权利；(f) 如果程序结束后仍存疑，应对当事人适用疑点利益归于被告原则；(g)不得仅因为当事人拒绝接受医学检测便拒绝给予保护；(h)应为质疑基于年龄评估程序所作决定提供有效补救办法。
7.6监察员忆及，国际法禁止拘留移民儿童，即便是短期拘留或出于年龄评估之目的也应禁止，各国应采取替代措施。各国应禁止剥夺儿童自由，禁止将他们拘留在成人设施中。应立即通知儿童保护机构，以评估儿童的保护需要。
各方对第三方意见的评论
8.提交人在2018年8月1日的评论中表示，第三方意见证实，用来评估其年龄的技术不适当，因为误差范围很大，特别是对于他所在年龄组。西班牙法医研究所也证实了这一观点，并就无人陪伴未成年外国人年龄估测的法医方法提出了建议。
9.1缔约国在2018年8月3日的意见中指出，提交委员会的针对西班牙的案件中无一涉及被拘留者。这些来文的提交人可选择在自己的行政和司法案件审理期间留在开放中心。缔约国补充说，这些案件均不涉及寻求庇护者，而是涉及经济移民。
9.2Greulich和Pyle测试并非西班牙采用的唯一测试。提交委员会的其他案件的提交人接受了多达五次的医学年龄评估学检测。此外，只有在提交人看来不像儿童时才进行医学检测。最高法院裁定，如果一个人持有护照或类似文件，则不应让其接受年龄评估检测。但法院也指出，如果有合理理由质疑这些文件的有效性，或主管机构已宣布这些文件无效，则该儿童不会被视为“有证件”，在不确定的情况下，可以接受此类检测。缔约国补充说，按照这一解释，一名无人陪伴未成年人只有在持有护照或类似身份证件的情况下才可被视为有证件，而委员会收到的所有来文情况均非如此。因此，这些来文的提交人应被视为无证件。此外，他们的外貌不像未成年人，所以才让他们接受年龄评估检测。有些案件中，提交人起初声称自己已达到法定年龄，但随后又声称自己未成年。在另一些案件中，西班牙主管机构承认提交人为儿童，于是委员会据此结案。还有一起案件，提交人原籍国主管机构确认提交人是成年人。这份来文也因此结案。这证明了所进行医学检测的准确性。
9.3缔约国重申，将医学检测认定为成年者安置在儿童保护中心可能危及住在这些中心的儿童。
9.4如果一个人外貌看似未成年人，或其所持护照或身份证含有生物特征数据，则无需接受年龄评估检测。最后，法国监察员未具体说明应采用哪种年龄评估检测。
委员会需审理的问题和议事情况
审议可否受理问题
10.1在审议来文所载的任何主张之前，委员会必须根据《儿童权利公约关于设定来文程序的任择议定书》之下议事规则第20条，决定来文可否受理。
10.2委员会指出，本来文的目的是确定提交人必须进行的年龄评估程序是否包含必要保障，以保护他根据《公约》享有的权利。
10.3然而，就案情采取立场之前，委员会必须考虑档案中是否包含任何证据，说明身为无证件青年、事件发生时自称未成年的提交人为何不能被推定为未成年人。这方面，委员会注意到，缔约国认为，根据两份正式文件的记录(见上文第6.1段)，提交人到达西班牙时自愿通报了自己和父母的姓名，并称出生日期是1998年12月1日。按这些说法，提交人抵达西班牙之前就已经达到成年年龄。提交人在2017年7月11日的评论中(见上文第5.1段)似乎承认，他抵达时自称生于1998年12月1日，并称旅途导致他精神状态很差。但委员会指出，提交人未提供任何令人信服的解释，说明为何乘船旅行的恶劣条件导致他在到达时提供了据称错误的出生日期。委员会还指出，提交人当时提供的其他信息，包括父母姓名，都是正确的，他未提供任何证据，证明他在抵达时精神状态极差，以至忘记自己的出生日期，所以提供的生日早了五年。
10.4委员会认为，缔约国应对自称未成年的年轻人适用疑点利益归于被告原则，即便他们没有身份证件，应将他们推定为未成年人并当作未成年人对待，直到能够通过可靠证据确定他们已完全达到法定年龄。然而，委员会注意到，本案中，提交人在西班牙当局和委员会面前就其年龄提出的主张存在严重不一致和差异，并且未对这些差异提供合理解释。委员会具体指出，提交人在初次来文中没有说明他在抵达时告诉西班牙国家警察自己是成年人。提交人也未解释他为何证实自己的出生日期是1998年12月1日，即他于2017年3月2日在巴塞罗那的外国人收容中心签署的接收登记表中所记录的信息(见第6.1段)，尽管他在初次来文中表示，他在进入中心时是未成年人。
10.5鉴于上述情况，委员会得出结论认为，提交人关于年龄主张中的不一致之处没有得到适当解释，本案中，这足以成为在其未成年人地位问题上不适用疑点利益归于被告原则的理由。
10.6因此，委员会认定，来文不符合《公约》保护儿童权利的条款，并根据《任择议定书》第7条(c)项宣布来文不可受理。
11.委员会决定：
(a)根据《任择议定书》第7条(c)项，来文不可受理；
(b)将本决定转交来文提交人并报送缔约国。