人权事务委员会
委员会根据《任择议定书》第五条第四款通过的关于第2547/2015号来文的意见*，**
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来文提交人： |
ArmanKulumbetov(由非政府组织Ar.Rukh.Khak的律师代理) |
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据称受害人： |
提交人 |
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所涉缔约国： |
哈萨克斯坦 |
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来文日期： |
2014年9月2日(首次提交) |
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参考文件： |
根据委员会议事规则第92条作出的决定，已于2014年12月11日转交缔约国(未以文件形式印发) |
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意见通过日期： |
2020年11月6日 |
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事由： |
对提交人表达见解施以处罚；不公正审判 |
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程序性问题： |
用尽国内补救办法；证实申诉 |
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实质性问题： |
集会自由；表达自由；公正审判 |
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《公约》条款： |
第十四条第三款(卯)项和(午)项、第十九条和第二十一条 |
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《任择议定书》条款： |
第二条和第五条第二款(丑)项 |
1.提交人ArmanKulumbetov系哈萨克斯坦公民，生于1984年。他声称，哈萨克斯坦侵犯了他根据《公约》第十四条第三款(卯)项和(午)项、第十九条和第二十一条享有的权利。《任择议定书》于2009年6月30日对哈萨克斯坦生效。提交人由律师代理。
提交人陈述的事实
2.1提交人是一名住在阿拉木图的私营企业家。2014年2月15日，他在阿拉木图参加和平示威，抗议哈萨克斯坦的国家货币(坚戈)贬值30%。当时他正好在示威现场附近，在发现是就什么示威后，他自发决定加入示威活动，而没有事先计划。包括提交人在内的示威者被警方逮捕。
2.2同日，阿拉木图区际特别行政法院根据《行政违法行为法》第373(1)条判定他有违法行为――涉及违反关于组织和举行和平集会、游行、会议、抗议和示威的立法――并处以37,040坚戈罚款(约合200美元)。提交人声称，尽管他在被捕后要求提供律师，但并没有为他提供，而且不让他的家人、记者和人权组织观察员参加听证会。
2.3提交人于2014年2月25日向阿拉木图市法院提出上诉，但他的上诉在2014年3月6日被驳回。
2.4提交人于2014年3月31日向阿拉木图检察官办公室、2014年5月5日向哈萨克斯坦检察长办公室提交了对一审法院判决进行监督复审的请求。这两项请求分别于2014年4月11日和2014年6月10日被驳回。
申诉
3.1提交人声称，缔约国侵犯了他根据《公约》第十九条和第二十一条享有的权利，因为他由于参加抗议货币贬值的和平示威而受到处罚。
3.2他声称，他根据《公约》第十四条第三款(卯)项享有的权利受到侵犯，因为在他被捕后没有为他提供律师，而且不让他的家人、记者和人权组织观察员参加听证会。提交人称他根据《公约》第十四条第三款(午)项享有的权利也受到了侵犯，但未作详细说明。
3.3提交人请委员会建议缔约国：将侵犯其权利的责任人绳之以法；赔偿他遭受的精神和物质损害，包括罚款；采取措施，消除缔约国立法中对和平集会权自由权的现有限制，并消除侵犯《公约》第十四条第三款(卯)项和(午)项规定的公正审判权的行为；作为紧急事项，保证在举行和平抗议后，国家当局不会对抗议参与者进行无理干涉和起诉。
缔约国关于可否受理的意见
4.1在2015年3月26日的普通照会中，缔约国提交了关于来文可否受理的意见，并请委员会宣布来文证据不足，不可受理。
4.2缔约国回顾了案件事实，指出提交人参加了一次未经批准的群众活动。参与者扰乱了他人的和平，高呼口号，并敦促其他人加入他们的行列。警方要求参与者停止这一未经批准的活动，但被置之不理。
4.3缔约国称，提交人受到处罚，是因为他违反了关于举行群众活动的命令，构成《行政违法行为法》第373(1)条规定的行政违法行为。缔约国称，提交人没有要求提供律师或任何其他代理。
4.4缔约国不同意提交人的如下说法，即他的行为不构成违法，因为活动是自发的，因此他无法事先获得批准，他只是碰巧在示威现场附近，遂决定加入。缔约国称，《公约》第十九条和第二十一条规定的权利可以受到某些限制。缔约国指出，和平集会自由在哈萨克斯坦不被禁止，但解释说，举行集会需要遵循一定的程序。在这方面，缔约国提到《宪法》第32条和关于组织和举行和平集会、会议、游行、抗议和示威的法律第2条和第9条，根据这些条款，组织者举行集会须经地方当局批准，否则，违反该命令的人将被追究责任。
4.5缔约国认为有必要对集会自由权施加某些限制。如欧洲最近的经验所表明的那样，社会某一部分人实现集会自由权可能会对国家、私有财产和交通等造成损害，即便群众活动一开始是和平的。因此，有必要规范(但不是禁止)群众活动的举行。
4.6缔约国澄清说，提交人参加的活动当时有可能遭到不想被强加他人观点的其他人的抵制。该活动扰乱了治安和公共安全，并干扰了公共交通和基础设施的运作，因为它是在人们休息和公共交通经过的不适当地点举行的。想要行使参加此类活动的权利的人负有特定义务和责任，因为他们的行为可能产生严重后果。因此，所施加的限制是依法作出的适当应对措施。在本案中，警方及时制止了提交人和其他人的非法行为，因此避免了严重的后果。
4.7缔约国称，为确保保障他人的权利和自由、他人的安全、公共交通和基础设施的正常运作以及保护绿地和建筑，指定了举行公共活动的特定场所。缔约国回顾，国际人权法确认需要对集会自由施加某些限制。
4.8因此，缔约国称，在哈萨克斯坦，集会自由权的实现完全符合《世界人权宣言》和《公民及政治权利国际公约》。
4.9缔约国称，提交人被认定负有责任，不是因为他表达了见解，而是因为违反命令举行了他所表达见解的群众活动。
4.10缔约国称，对提交人关于其根据《公约》第十四条享有的权利受到侵犯的说法进行了审查，并发现这些说法没有根据。向提交人告知了他的所有权利，他对此予以签名确认。此外，行政档案中没有关于提交人要求允许其代理人或观察员在场的法庭记录。
4.11缔约国还称，警方对群众活动的参与者所采取的行动是合法的，因为其目的是为了制止违法行为。
4.12缔约国称，哈萨克斯坦的立法不承认自发性群众活动的概念。所有群众活动的组织和举行，都要遵守关于组织和举行和平集会、会议、游行、抗议和示威的法律。
4.13缔约国进一步指出，它研究了其他一些国家的做法，发现有些国家对公共活动的限制比哈萨克斯坦更严格。例如，在纽约市，需要在计划举行活动前45天申请许可，并说明活动的确切路线。市当局有权改变活动地点。其他当局，例如瑞典当局，备有一份曾被禁止或驱散的示威活动组织者黑名单。在法国，地方当局有权禁止任何示威，而在大不列颠及北爱尔兰联合王国，当局有权实行临时禁令。此外，在联合王国，街头活动只有在获得警察当局的许可后才被允许。在德国，任何群众活动、集会或示威，无论是室内的还是室外的，都必须事先得到当局的许可。
4.14缔约国辩称，提交人没有要求检察长提交对其案件进行监督复审的请求，因此没有用尽国内补救办法。
提交人对缔约国关于可否受理的意见的评论
5.12015年4月4日，提交人提交了对缔约国意见的评论。他说，尽管《公约》第十九条和第二十一条规定的权利在哈萨克斯坦得到保障，且只能在某些情况下加以限制，但缔约国未解释为何有必要对他处以行政罚款。他重申，他获得公正审判的权利受到侵犯，尽管他提出了要求，但在他被捕时没有为他提供律师。他还称，他无法在法庭上提出任何书面请愿书，而他的口头请愿被忽视。此外，法院没有保存听证会的文字记录。
5.2提交人称，根据缔约国承担的国际义务，对集会自由权的任何限制都必须是相称的，并根据每一个案件的具体情况加以适用，主管机构在组织公共活动过程中的介入应减到最低限度。提交人称，缔约国无视并违反了这些原则。
5.3缔约国称他未用尽国内补救办法，对此，提交人声称，向检察长提交监督审查请求并不构成有效的国内补救办法。他指出，他向阿拉木图检察官办公室和检察长办公室提交了这种请求，但均被驳回。
5.4提交人提到和平集会自由权和结社自由权特别报告员2015年1月访问哈萨克斯坦的报告，特别报告员在报告中批评了该国限制集会自由的做法。他还提到欧洲安全与合作组织2007年制定的《和平集会自由准则》，并指出缔约国承诺遵循这些准则。虽然关于组织和举行和平集会、会议、游行、抗议和示威的法律第10条允许地方当局管理和平集会的程序，但提交人称，它并没有赋予地方当局确定固定集会地点以及将集会地点仅限制在一个地方的权力。在这方面，他补充说，对集会自由权施加的任何限制都应是相称的，其适用不应是自动的，而应进行逐案审查，考虑到具体情况。
缔约国关于实质问题的意见
6.1在2016年3月31日的普通照会中，缔约国提交了关于实质问题的意见。缔约国认为，没有发生侵犯提交人根据《公约》第二十一条享有的权利的情况。它还重申其关于不可受理的观点，并强调集会自由在哈萨克斯坦不被禁止，但受到某些限制。
6.2缔约国驳斥了提交人关于没有解释为何有必要限制其权利的说法。缔约国回顾，《公约》第十九条和第二十一条规定的权利可以受到限制。哈萨克斯坦不禁止集会自由，但可为了维护国家安全或公共安全、公共秩序、保护公共卫生或道德或保护他人的权利和自由而予以限制。在哈萨克斯坦，维护公共秩序是尊重法律保障的人权的最重要因素。被授权的官员必须制止违反公共秩序的行为和行政违法行为。
6.3缔约国指出，对集会自由权施加的限制，特别是与群众活动举行地点有关的限制，符合《公约》的规定。Akimat 第167号决定是由一个合法机构在其职权范围内通过的决定。缔约国称，该决定不允许基于政治理由的歧视；它只就群众活动的地点提出建议。因此，Akimat可以根据情况指定官方活动和所有其他活动的地点，即“Sary-Arka”电影院后面的广场。
6.4缔约国还称，应认定提交人的申诉因不符合《公约》的规定而不予受理，因为申诉中声称的侵权行为应涉及《公约》保护的权利。委员会通常不能审查国内法院作出的判决，也不能审查无罪或有罪问题。此外，委员会通常不能审查国内法院和当局对事实和证据作出的评价，也不能审查对国内立法的解释，除非来文提交人能证明这种评价是任意的或明显有误或构成司法不公，或者法院在其他方面没有尽到保持独立和公正的职责。
6.5缔约国称，提交人的申诉不符合上述原则。提交人要求委员会超越其职权范围，干涉一个独立国家的内部事务，并对人权领域的公共政策施加直接影响。同时，提交人没有提供任何证据确凿的结论或专家结论来证明国家关于结社自由和表达自由的法律与国际标准相抵触。
6.6缔约国还称，向检察长提出申诉是一种有效的补救办法。它提供了三个向检察长成功申诉的例子。
6.7缔约国称，应根据《任择议定书》第三条和议事规则第99条(b)项认定申诉不可受理，因为提交人没有提供任何资料说明他为何不能亲自提交申诉。
6.8缔约国重申，提交人被认定负有责任，不是因为行使了其集会自由权，而是因为违反了法律关于行使这一权利的命令。提交人参加的群众活动违反了公共秩序，因此所采取的措施是相称和合理的。
委员会需处理的问题和议事情况
审议可否受理
7.1在审议来文所载的任何请求之前，委员会必须根据其议事规则第97条，决定来文是否符合《任择议定书》规定的受理条件。
7.2根据《任择议定书》第五条第二款(子)项的要求，委员会已确定同一事项不在另一国际调查或解决程序审查之中。
7.3委员会注意到，缔约国对来文的可受理性提出质疑，因为它认为，提交人没有就本案的法院裁决向检察长提出监督复审请求。但委员会注意到，2014年5月5日，提交人请求检察长办公室对其行政案件进行监督复审。然而，副检察长于2014年6月10日驳回了这一请求。委员会回顾其判例，即向检察官办公室提出监督复审请求，要求复审已经生效的法院裁决(这取决于检察官的酌处权)，并不构成《任择议定书》第五条第二款(丑)项所规定的必须用尽的补救办法。因此，委员会认为，《任择议定书》第五条第二款(丑)项不妨碍委员会审查本来文。
7.4委员会注意到缔约国称来文不可受理，因为它是由提交人的律师提交给委员会的。在这方面，委员会回顾，其议事规则第99条(b)项规定，来文应由有关个人本人或其代表提交。但当有关个人似无法亲自提交来文时，委员会也可以接受由其他人代表所称受害者提交的来文。在本案中，委员会注意到所称受害者亲自提交了申诉。提交人后来有了律师，律师提交了一份经正式签署的授权委托书，代表提交人在委员会面前行事。因此，委员会认为，《任择议定书》第一条并不妨碍委员会审查本来文。
7.5关于提交人根据第十四条第三款(卯)项提出的不允许其法律代理人进入法庭的申诉，委员会注意到缔约国称，提交人在警察局或法庭上都没有要求由律师代理。委员会根据现有资料，认为提交人未能为受理目的充分证实来文的这一部分，因此根据《任择议定书》第二条宣布对这一部分不予受理。
7.6委员会注意到，提交人没有提供任何资料支持其根据《公约》第十四条第三款(午)项提出的申诉。因此，委员会认为，就可否受理而言，来文的这一部分证据不足，故根据《任择议定书》第二条不可受理。
7.7委员会注意到，提交人的其余申诉涉及《公约》第十九条和第二十一条下的问题，就可否受理而言，这些申诉证据充分。因此，委员会宣布这些申诉可以受理，并着手审议实质问题。
审议实质问题
8.1委员会根据《任择议定书》第五条第一款，结合各当事方提交的所有资料审议了本来文。
8.2委员会注意到提交人声称，他根据《公约》第二十一条享有的集会自由权受到侵犯，因为2014年2月15日，他因参加未经批准的群众活动，抗议政府将国家货币贬值而被逮捕、审判和罚款。委员会回顾指出，《公约》第二十一条保障的和平集会权是一项基本人权，对于公开表达个人意见和见解十分重要，是民主社会所不可或缺的。它让个人得以集体表达自身并参与塑造其社会。和平集会权本身即具有重要的意义，因为它保护了人们与他人团结一致行使个人自主权的能力。这项权利还与其他相关权利一起，构成基于民主、人权、法治和多元主义的参与式治理制度的基础。鉴于集会通常具有表达的性质，必须尽可能使参与者能够在目标受众看得见、听得到的地方举行集会。 不得对此项权利加以限制，除非符合法律规定并为民主社会中保障国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人权利和自由所必需。虽然和平集会权在某些情况下可以受到限制，但对于任何限制，当局都有责任证明其正当性。当局必须能够证明，任何限制都符合合法性要求，同时对第二十一条所列举的至少一个可允许的限制理由而言是必要和相称的。如果不履行这一责任，就违反了第二十一条。施加任何限制都应以便利这一权利为目标，而不是寻求对其施加不必要和不相称的限制。限制不应带有歧视性，不得损害该权利的实质，不得旨在阻止参加集会或造成寒蝉效应。
8.3委员会注意到，在审批制度下，希望集会的人必须向当局申请许可(或许可证)才能这样做，这削弱了和平集会是一项基本权利的理念。如果这种要求持续存在，则实践中它们必须作为通报制度运作，如没有令人信服的不批准的理由，则理应批准。这种制度也不应过于官僚化。通报制度在实践中不得发挥审批制度的作用。委员会还注意到，自发集会，无论是否经过协调，通常是对时事的直接回应，同样受到第二十一条的保护。
8.4委员会注意到，根据尊重并确保和平集会的义务，各国在集会之前、期间和之后负有消极和积极义务。消极义务意味着不得无端干预和平集会。例如，各国有义务不在没有令人信服的理由的情况下禁止、限制、封锁、驱散或干扰和平集会，以及不在没有正当原因的情况下惩处参与者或组织者。此外，缔约国在便利和平集会和让参与者有可能实现其目标方面负有某些积极义务。因此，各国必须促进有利于不受歧视地行使和平集会权的环境，并建立法律和体制框架，让这一权利可在该框架内得到有效行使。当局有时可能需要采取具体措施。例如，他们可能需要封锁街道、引导交通绕行或提供安保。必要时，国家还必须保护参与者免受非国家行为体可能实施的侵害，如其他公众成员、反示威者和私人安保提供方的干预或暴力。此外，各国有义务保护参与者免受一切形式的歧视性侵犯和攻击。和平集会引起部分公众的不良乃至暴力反应的可能性，不是禁止或限制集会的充分依据。国家有义务采取一切不给其造成过重负担的合理措施，保护所有参与者并允许这种集会不受干扰地举行。
8.5委员会注意到提交人称，缔约国主管机构或法院未证明，因提交人参加和平集会(尽管未经批准)而对他处以行政罚款是正当的。委员会还注意到，缔约国称，对提交人施加的限制符合《行政违法行为法》以及关于组织和举行和平集会、会议、游行、抗议和示威的法律的规定。委员会还注意到，缔约国认为，要求提交请求是为了维护公共秩序以及保护他人的权利和自由。然而，委员会进一步注意到提交人称，尽管有关限制可能符合国内法，但在民主社会中，将他逮捕和定罪并非为追求缔约国所述的合法目的所需。提交人进一步认为，针对一项重要问题(政府将哈萨克斯坦国家货币贬值30%)的抗议是以和平方式进行的，并未伤害或危害任何人或物。
8.6委员会注意到，缔约国援引了关于公共活动的法律规定，其中要求在活动前10天提出请求，并取得地方行政机关许可，这两项要求均构成对和平集会权的限制。委员会回顾，集会自由是一项权利，而不是特权。为遵守《公约》，对这一权利的限制即使是依据国内法，也必须符合《公约》第二十一条第二句规定的标准。委员会还注意到缔约国称，为了维护公共秩序，需要逮捕提交人，因为参加集会者扰乱了人们的生活，影响了公共交通的运作。在这方面，委员会注意到，为保护“他人的权利和自由”而施加的限制可能关乎保护《公约》权利或未参加集会者的其他人权。同时，集会是对公共和其他空间的正当使用，并且由于其本身的性质而可能对日常生活造成一定程度的干扰，这种干扰必须得到容纳，除非它们造成了不相称的负担，如果是这种情况，当局必须能够提供施加任何限制的详细理由。委员会还注意到，“公共秩序”指确保社会正常运转的规则的总和，或社会所立足的一套基本原则的总和，它也要求尊重人权，包括和平集会权。缔约国不应以“公共秩序”的模糊定义为依据，对和平集会权进行过于宽泛的限制。某些情况下，和平集会可能本身或有意带有干扰性，需要相当程度的容忍。“公共秩序”与“法律和秩序”并非同义词，不应不当使用国内法中禁止“扰乱公共秩序”的规定来限制和平集会。此外，委员会注意到，缔约国没有提供任何具体资料，说明有关集会造成的干扰的性质，也没有提供任何资料，说明该集会为何超出了可允许的干扰的界限。
8.7委员会回顾，《公约》第二十一条规定，任何限制都必须“为民主社会所必要”。因此，在一个以民主、法治、政治多元化和人权为基础的社会中，限制必须是必要和相称的，而不仅是合理的或权宜之计。此类限制必须是对某一迫切社会需求的适当回应，涉及第二十一条所列的允许理由之一。此类限制还必须是可能发挥相关保护作用的各项措施中侵入性最小的。此外，它们必须是相称的，这需要进行价值评估，权衡以下二者孰轻孰重，一是干预的性质及其对行使权利的有害影响，二是干预给某一干预理由带来的益处。如果损害大于益处，则限制不相称，因而不能允许。委员会还注意到，缔约国未证明，因提交人参加和平公共抗议对他处以行政罚款是民主社会中追求合理目的的必要举措或者与这种目的相称，符合《公约》第二十一条第二句的严格要求。委员会还回顾，对参加和平集会的任何限制，都应基于对参与者行为和所涉集会的有区别的或个别的评估。按推定，对和平集会的一概限制，为不相称限制。出于这些原因，委员会得出结论认为，缔约国未能证明限制提交人权利的正当性。因此，缔约国违反了《公约》第二十一条。
8.8委员会还注意到，提交人声称他根据《公约》第十九条享有的表达自由权受到侵犯。因此，委员会必须决定，对提交人施加的限制是否是《公约》第十九条第三款规定的可允许的限制。
8.9委员会注意到，因提交人通过参加公共抗议活动表达意见而对他实施处罚，干涉了他受到《公约》第十九条第二款保护的接受及传播各种消息和思想的权利。委员会回顾指出，《公约》第十九条第三款允许施加某些限制，但这些限制以经法律规定，且为尊重他人权利或名誉以及保障国家安全或公共秩序、或公共卫生或道德所必要者为限。委员会在其关于见解自由和言论自由的第34号一般性意见(2011年)中指出，这些自由是个人全面发展不可或缺的条件，在任何社会都是必要的。委员会还指出，这些自由是每一个自由和民主社会的奠基石。对行使这些自由的任何限制必须符合关于必要性和相称性的严格检验标准。施加限制仅限于明文规定的目的，并且必须与所指特定需要直接相关。委员会回顾，应由缔约国证明对提交人根据《公约》第十九条享有的权利所施加的限制是必要而且相称的。
8.10关于对提交人表达自由的限制，委员会回顾，政治言论作为一种表达形式，享有更高程度的通融和保护。委员会注意到提交人声称，举行集会是为了抗议政府将哈萨克斯坦国家货币贬值30%。由于缔约国未提供任何相关资料解释所施加的限制符合《公约》第十九条第三款的规定，委员会得出结论认为，提交人根据《公约》第十九条第二款享有的权利受到侵犯。
9.委员会依《任择议定书》第五条第四款行事，认为现有事实显示存在缔约国违反《公约》第十九条和第二十一条的情况。
10.根据《公约》第二条第三款(子)项，缔约国有义务给予提交人有效的补救。这要求缔约国向《公约》权利受到侵犯的个人提供充分赔偿。因此，除其他外，缔约国有义务采取适当步骤，给予提交人足够的赔偿，偿还对他处以的罚款并支付他产生的任何法律费用。缔约国还有义务采取一切必要步骤，防止今后发生类似的侵权行为。在这方面，委员会重申，根据《公约》第二条第二款规定的义务，缔约国应审查其立法和做法，以确保在缔约国可以充分享有《公约》第十九条和第二十一条规定的权利，包括组织和举行和平集会、会议、游行、抗议和示威的权利。
11.缔约国加入《任择议定书》即已承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况，而且根据《公约》第二条，缔约国也已承诺确保在其领土内和受其管辖的所有个人享有《公约》承认的权利，并承诺如违约行为经确定成立，即予以有效的补救。鉴此，委员会希望缔约国在180天内提供资料，说明采取措施落实委员会《意见》的情况。此外，还请缔约国公布本意见，并以缔约国的官方语言广泛传播。