保护所有移 徙工 人及其 家庭成员权利委员会
关于塔吉克斯坦第二次定期报告的结论性意见*
1.委员会在2019年4月3日和4日举行的第415次和第416次会议(见CMW/C/SR.415和416)上审议了塔吉克斯坦的第二次定期报告(CMW/C/TJK/2)，并在2019年4月12日举行的第429次会议上通过了本结论性意见。
A.导言
2.委员会欢迎缔约国提交第二次定期报告、对问题请单作出的答复(CMW/C/TJK/Q/2/Add.1)，以及由总检察长YusufRahmon率领的高级别多部门代表团提供的补充资料。该代表团由劳动、移民和就业事务部，统计局，塔吉克斯坦总统办公室和塔吉克斯坦常驻联合国日内瓦办事处代表团的代表组成。
3.委员会赞赏与代表团举行的坦诚和建设性的对话。
4.委员会注意到，塔吉克移民工人受雇工作的一些国家不是《公约》缔约国，这可能会妨碍移民工人享有《公约》规定的权利。
5.委员会欢迎民间社会组织为委员会审议塔吉克斯坦的第二次定期报告所作的贡献。
B.积极方面
6.委员会欢迎缔约国促进和保护海外塔吉克移民工人权利的努力，特别是关于俄罗斯联邦境内塔吉克移民工人的权利的努力，包括在俄罗斯联邦设立移民局办公室，并与俄罗斯联邦缔结协议，将塔吉克公民的姓名从因轻微行政犯罪而被禁止进入俄罗斯联邦的个人名单上暂时删除。委员会还欢迎缔约国为在俄罗斯联邦居留时间超出获准时限的塔吉克公民身份的合法化所作的努力。委员会赞赏缔约国通过向塔吉克公民人数最多的俄罗斯联邦城市和省份派遣专家来向俄罗斯联邦境内的塔吉克移民工人提供护照的努力。委员会还承认移民局采取措施，在塔吉克公民离开之前向他们提供指导和信息。
7.委员会赞赏地注意到，缔约国于2014年1月批准了国际劳工组织(劳工组织)《1976年(国际劳工标准)三方协商公约》(第144号)，于2012年5月批准了劳工组织《1996年家庭工作公约》(第177号)。
8.委员会欢迎通过以下立法措施：
(a)2016年7月通过的《塔吉克斯坦共和国劳动法》；
(b)2015年8月通过的《塔吉克斯坦共和国国籍宪制法》；
(c)2014年7月通过的经修订的《贩运人口和援助受害者法》。
9.委员会欢迎以下体制和政策措施：
(a)2016年12月通过的《2016-2030年国家发展战略》，其宗旨是根据“可持续发展目标”创建一个可持续社会经济发展框架，并纳入与在缔约国创造新就业机会和外部劳工移民多样化有关的具体目标和措施；
(b)2011年10月通过的《2011-2015年塔吉克劳工移民国家战略》，旨在保护塔吉克移民工人的权利和利益；
(c)2011-2013年和2014-2016年“打击贩运人口综合方案”。
10.委员会注意到，缔约国投票赞成大会2018年12月19日第73/195号决议通过的《安全、有序和正常移民全球契约》，认为这是积极的方面，并建议缔约国努力落实该契约，确保充分遵守《公约》。
C.关注的主要问题及建议
1.一般执行措施(第73和第84条)
立法和适用
11.委员会注意到缔约国提供的资料显示，已经起草了一项关于劳工移民的法案，考虑到了委员会先前表示的关切(CMW/C/TJK/CO/1, 第9段)。然而，委员会感到遗憾的是，该法案尚未获得通过，因此缔约国仍然缺乏依照《公约》保障所有移民工人及其家庭成员权利的全面国家立法。
12.委员会建议缔约国确保关于劳工移民的法案符合《公约》、其他相关国际文书的规定和委员会先前的建议(CMW/C/TJK/CO/1,第10段)。委员会敦促缔约国立即通过该法案。
第76至第77条
13.委员会重申其先前的建议(CMW/C/TJK/CO/1,第14段)，即缔约国考虑按照《公约》第76条和第77条的规定，宣布承认委员会有权受理和审议各缔约国以及个人提交的关于《公约》所规定权利遭到侵犯的来文。
综合性政策和战略
14.委员会欢迎缔约国代表团提供的关于在2013年至2017年期间通过了一项执行委员会先前建议的国家行动计划的资料，但委员会感到遗憾的是，没有说明所取得的具体成果。此外，委员会注意到2011年至2016年期间通过了一项关于塔吉克劳工移民的国家战略和相应的行动计划，但感到关切的是，由于缺乏财政资源，大多数目标没有实施。此外，委员会赞赏缔约国新通过了更广泛的2016年至2030年国家发展战略，该战略据称包括加强对塔吉克移民工人及其家庭成员的劳动和社会保护的措施，但委员会感到遗憾的是，缔约国没有提供资料说明为处理外国移民工人及其家庭成员的状况以及确保根据《公约》保护和促进他们的权利而已经采取或计划采取的措施。
15.委员会建议缔约国通过一项对性别问题有敏感认识和基于人权的综合性移民政策和战略，以确保有效执行《公约》，其中也应涉及外国移民工人及其家庭成员的权利。委员会还建议缔约国为其实施提供充足的人力、技术和财政资源。
协调
16.委员会注意到，所有与移民和就业有关的事项都由劳动、移民和就业事务部负责。然而，委员会表示关切的是，由于该部内各机构，如国家移民局、离境前准备中心、海外就业署、该部驻俄罗斯联邦代表机构以及劳动力市场和就业署之间任务不明确和相互重叠，加剧了工作缺乏协调的局面。委员会还感到关切的是，该部缺少充分的人力、技术和财政资源来有效开展工作，包括缺乏具有移民问题相关专门知识的工作人员。委员会感到遗憾的是，缺乏足够的监测和评估机制来评估移民政策和方案对移民工人及其家庭成员权利的影响。
17.委员会建议缔约国
(a)澄清劳动、移民和就业事务部下属各机构的职能和任务，并确保各机构之间没有重叠，以改善在移民和就业相关事项上的协调；
(b)确保向劳动、移民和就业事务部提供有效运作所需的人力、技术和财政资源；
(c)确保建立有效的监测和评估机制，评估移民政策和方案对移民工人及其家庭成员权利的影响。
数据收集
18.委员会注意到统计局使用在过境点填写的移民卡收集的移民流动数据。然而，委员会表示关切的是，有报告称，移民在离境时未必会填写移民卡，在返回缔约国时更是如此，这限制了所收集数据的效用。委员会还感到关切的是，缺乏一个集中的数据收集系统，从收集和分析移民相关数据的不同实体处收集资料，以便有效评估《公约》的执行情况。委员会尤其感到遗憾的是，缺乏关于缔约国内外国移民工人及其家庭成员的处境、海外移民工人及其就业条件、移民国外的儿童包括孤身儿童、留在缔约国内的移民工人的配偶和子女、回返者和过境移民的资料。
19.委员会建议缔约国改进其数据收集系统，确保收集涵盖《公约》所有方面的关于移民工人及其家庭成员状况的数据，包括关于有证和无证外国移民工人及其家庭成员、海外移民工人及其就业条件、移民国外的儿童包括孤身儿童、留在缔约国的移民工人的配偶和子女、回返者和过境移民的数据。委员会还建议缔约国确保统计局获得充足的人力、技术和财政资源，并加强与缔约国大使馆和领事馆的合作，以便利数据的汇编，包括对海外非正规移民工人处境的系统评估。
独立监测
20.委员会注意到，人权监察员(也称为人权事务专员)的任务包括受理包括移民工人在内的任何人提出的书面申诉。然而，委员会表示关切的是，监察员办公室于2012年3月被国家人权机构国际协调委员会(现称国家人权机构全球联盟)资格认证小组委员会认证为B级，缺乏有效开展工作的充足人力、技术和财政资源。
21.委员会建议缔约国执行国家人权机构国际协调委员会(现称国家人权机构全球联盟)资格认证小组委员会提出的建议，并向人权监察员办公室提供充分的人力、技术和财政资源，使其能够完全按照《关于促进和保护人权的国家机构地位的原则》(《巴黎原则》)切实履行任务。
有关《公约》的培训和宣传
22.委员会注意到缔约国通过出版物、互联网和公共活动宣传《公约》条款的举措。然而，委员会仍然感到关切的是，从事移民领域工作的官员和人员以及移民工人对《公约》及其所载条款的了解和认识不足。委员会还重申其先前的关切，即缺乏对相关公职人员、民间社会组织和潜在移民工人进行的关于《公约》内容的系统和定期培训(CMW/C/TJK/CO/1, 第19段)。
23.委员会建议缔约国：
(a)制定关于《公约》规定的移民工人及其家庭成员权利的教育和培训方案，并向移民领域的所有官员和工作人员，特别是执法和边境当局、法官、检察官和相关领事官员，以及国家、区域和地方移民局官员、社会工作者和民间社会组织提供此类方案；
(b)采取进一步措施，确保移民工人以缔约国通用的所有语言获得有关其根据《公约》享有的权利的信息和指导，尤其是通过就业前和离境前的情况介绍方案；
(c)加强与民间社会组织和媒体的合作，宣传《公约》并在缔约国全国范围内予以推广。
民间社会的参与
24.委员会注意到，缔约国与非政府组织开展了联合活动，以促进和保护移民工人及其家庭成员的权利。然而，委员会表示关切的是，2015年7月和2019年1月通过的《公共结社法》修正案可能会损害非政府组织有效开展工作的能力，包括那些活动涉及促进和保护移民工人及其家庭成员权利的组织。
25.委员会提醒缔约国，人权维护者应得到特别保护，因为他们的工作对于促进包括移民工人及其家庭成员在内的所有人的人权至关重要，因此强烈建议缔约国采取一切必要措施，确保所有非政府组织能够有效运作，不受干扰、恐吓或其他不当限制，包括通过修改经修订的《公共结社法》。
腐败
26.委员会注意到缔约国采取的措施，包括为移民局工作人员组织培训，在大多数边境管制点、内政部办公场所和领事馆高级官员办公室安装视频监控摄像机，以及设立帮助热线，允许个人投诉和举报官员的腐败行为。委员会还注意到，2016年至2017年期间移民局有三名官员被判犯有贿赂、伪造文件和欺诈罪。然而，委员会仍然感到关切的是，缔约国采取的措施不足以有效消除所有负有《公约》相关责任的机构中的腐败现象，包括在驻外使馆和领馆工作的人员。
27.委员会建议缔约国加紧努力，打击所有机构中的腐败现象，包括驻外使领馆中的腐败，确保所有腐败案件得到有效和彻底的调查，并追究责任人的责任。委员会还建议缔约国开展提高认识运动，以鼓励声称是腐败受害者的移民工人及其家庭成员举报腐败。
2.一般原则(第7和第83条)
不歧视
28.委员会注意到，《劳动法》第7条禁止在招聘工作中基于若干理由实施区别待遇，包括国籍、出生地和民族血统。然而，委员会指出，缔约国有义务采取有效的立法和政策措施，确保移民工人及其家庭成员不仅在招聘方面，而且在就业和职业的所有方面享有平等机会和平等待遇，并无歧视地保障《公约》规定的其他公民、政治、经济、社会和文化权利。
29.委员会建议缔约国根据《公约》第7条，采取一切必要的法律和政策措施，确保其境内或受其管辖的所有有证和无证移民工人及其家庭成员不受歧视地享受《公约》承认的所有权利。
获得有效补救的权利
30.委员会注意到，移民局向包括外国公民在内的所有个人提供免费法律援助服务，并通过“诉诸司法”项目，在缔约国的18个区建立了一个国家法律援助中心和若干国家法律援助办公室。委员会赞赏关于2016年至2018年期间有28名外国国民联系国家法律援助办公室的资料，但感到遗憾的是，没有说明这些人有没有能够获得任何法律补救。
31.委员会建议缔约国继续采取措施，在移民工人(包括非正常移民工人)及其家庭成员依《公约》享有的权利遭到侵犯时，确保他们在法律和实践中拥有与缔约国国民平等的机会，可向法庭投诉、获得法律援助和获得有效补救。委员会还建议缔约国采取进一步措施，让移民工人(包括非正常移民工人)及其家庭成员了解在其依《公约》享有的权利遭到侵犯时可诉诸的司法及其他补救措施。
3.所有移民工人及其家庭成员的人权(第8至第35条)
正当法律程序和在法庭上的平等
32.委员会注意到缔约国提供的资料，即外国公民在民事和行政案件中可以免费获得口译服务。然而，委员会仍然感到关切的是，有报告称，包括移民工人在内的外国公民实际上没有获得口译员的服务，他们没有足够的时间对法院裁决提出上诉。委员会特别注意到，根据《行政违规程序法》第150条，外国公民有一天时间对行政决定提出上诉，而缔约国国民有5至10天时间。
33.委员会建议缔约国采取必要举措，包括修订《行政违规程序法》第150条，确保在行政和司法诉讼中，移民工人及其家庭成员，特别是非正常移民，在法院和法庭上能够与缔约国国民平等地享有正当程序保障；
驱逐
34.委员会对每年开展两次行动，搜寻、识别和驱逐非法外国移民工人的做法表示关切。委员会还感到关切的是，移民工人可能会因没有明确界定的理由被驱逐出缔约国，而且既没有足够的时间也没有明确的程序来质疑驱逐令。委员会还表示关切的是，失去国籍或目前没有任何有效证件的来自前苏联各共和国的移民工人和寻求庇护的移民工人可能会遭受行政罚款、刑事处罚和驱逐出境。
35.委员会建议缔约国：
(a)确保法律明确规定驱逐的理由，确保有足够的时间和明确的程序供移民工人对行政驱逐令提出质疑，确保移徙工人知晓并能够行使对驱逐令提出上诉的权利，并有可能暂停驱逐令；
(b)通过大赦法案，使外国公民和无国籍人士在缔约国的地位合法化，并采取临时措施，确保失去国籍或目前没有任何有效证件的来自前苏联各共和国的移民工人不会遭受行政罚款、刑事处罚或驱逐出境；
(c)确保在对个人情况进行评估之前，不向寻求庇护者签发驱逐或遣返行政命令，以遵守不推回和禁止任意驱逐的原则。
领事协助
36.委员会注意到，缔约国提供的资料表明，其驻俄罗斯联邦领事馆及时有效解决塔吉克移民工人关切的能力有限，而且缔约国计划彻底改革其驻俄罗斯联邦的使领馆的结构。委员会赞赏这些计划，并注意到已经在圣彼得堡和新西伯利亚设立了两个总领事馆，但委员会仍然感到关切的是，向海外的塔吉克移民工人，特别是俄罗斯联邦主要城市以外的移民工人提供的领事援助和保护，以及在涉及剥夺自由和驱逐令的案件中提供的领事援助和保护总体上不足。
37.委员会建议缔约国加强其使领馆保护塔吉克移民工人及其海外家庭成员权利的能力，特别是被剥夺自由或被驱逐出境的人员的权利，包括通过缔结领事援助和国际合作双边协定，并增加分配给使领馆的人力和财政资源。委员会还建议缔约国向领事官员提供关于《公约》和其他国际人权条约的系统培训。
4.有证件或身份正常的移民工人及其家庭成员的其他权利(第36至第56条)
组建工会的权利
38.委员会注意到缔约国提供的资料，即《工会法》保障移民工人及其家庭成员组建协会和加入工会的权利。然而，委员会感到遗憾的是，没有提供资料说明外国移民工人及其家庭成员在缔约国如何实际享有这项权利，以促进和保护他们的权利及其经济、社会、文化和其他利益，委员会还注意到缔约国不存在由移民工人组成的工会。
39.委员会建议缔约国采取有效措施，按照《公约》第40条以及劳工组织1948年《结社自由及保护组织权公约》(第87号)第40条，确保移民工人及其家庭成员能够充分行使组织社团和工会，成为其理事机构的成员的权利，以促进和保护自身的权利和经济、社会和文化等方面的利益。
在原籍国的选举权和被选举权
40.委员会注意到缔约国为使海外的塔吉克移民工人及其家庭成员能够在选举中投票而采取的措施，包括中央选举和全民公决委员会与外交部在俄罗斯联邦共同组织的外联活动，以及在27个国家为2013年总统选举和2015年议会下院代表选举设立投票站。然而，委员会对以下情况表示关切：
(a)国外的投票站没有观察员来确保遵守国际标准，也没有一个集中的选民登记册，以便能够在全国范围内核对可能出现的重复登记；
(b)2013年总统选举和2015年议会选举之前实行的立法改革，削弱了海外的塔吉克移民工人及其家庭成员提名总统候选人和进入投票站的能力。
41.委员会建议缔约国采取有效措施，保障所有居住在国外的塔吉克移民工人及其家庭成员的选举权和被选举权，为他们登记和参加今后的所有选举提供便利，包括确保投票站的无障碍和可用性以及独立观察员的存在。
汇出收入和储蓄的权利
42.委员会赞赏地注意到，2018年3月对关于汇款程序的第204号指令进行了修正，以便利个人不需要银行账户就能接收汇款。委员会还注意到，塔吉克斯坦国家银行建议信贷组织在偏远山区开设分支机构，以便利国民获得从国外汇来的资金。然而，委员会表示关切的是，2016年2月，塔吉克斯坦国家银行发布命令，规定没有银行账户的个人以俄罗斯卢布进行的所有汇款只能以缔约国本国货币提取，而且由于官方汇率不佳，来自俄罗斯联邦的汇款的收款人继续损失资金。
43.委员会建议缔约国采取措施，为俄罗斯联邦的移民工人汇出收入和储蓄提供便利，为他们提供优惠的汇款和收款费率，使其家庭成员更容易获得储蓄。
5.增进工人及其家庭成员国际移民的合理、公平、人道和合法的条件(第64至第71条)
国际移民背景下的儿童
44.委员会对缔约国没有采取措施保护儿童在整个移民过程中人权免遭侵犯表示关切。委员会特别关切的是，移民国外的儿童被剥夺了家庭照料，不能上学，如果他们的父母被发现违反移民法，他们有可能被拘留和与父母分离。委员会特别遗憾地注意到，2015年10月，五个月的婴儿UmaraliNazarov在俄罗斯联邦被拘留期间与母亲分离后死亡。委员会还感到关切的是，留在缔约国的儿童可能遭受暴力、虐待、忽视和剥削，缔约国没有采取充分措施确保对他们的保护。
45.依照关于具国际移民背景儿童的人权问题的保护所有移民工人及其家庭成员权利委员会第3号和第4号(2017年)/儿童权利委员会第22号和第23号联合一般性意见(2017年)，委员会建议缔约国：
(a)采取一切必要措施，包括加强努力，与目的地国当局、国家人权机构和民间社会代表接触，确保移民国外的儿童的权利得到充分保护，并且儿童不会与其父母或主要照料者分离；
(b)采取一切必要措施，确保移民国外的父母留下的儿童受到保护，免遭暴力、虐待、忽视和剥削；
(c)确保所有与移民儿童有关的决定都以他们的最大利益为首要考虑，并且在任何情况下都不会因为他们的移民身份或其父母的移民身份而剥夺他们的自由；
(d)加强努力，确保侵犯海外移民工人及其家庭成员权利的案件，包括死亡案件得到有效调查，追求责任人的责任，确保目的地国向权利持有人提供有效补救，并在相关情况下进行单独和独立的调查。
与目的地国的国际合作
46.委员会注意到，劳动、移民和就业事务部与目的地国缔结了双边协定，以确保塔吉克移民工人的福利，并确保他们能获得社会福利。然而，委员会仍然感到关切的是，与塔吉克移民工人的主要目的地国俄罗斯联邦在社会保障、养老金和获得医疗保健方面的谈判仍在进行。此外，委员会表示关切的是，鉴于塔吉克斯坦和卡塔尔之间的双边协定尚未缔结，缺乏足够的保障来确保对卡塔尔境内塔吉克移民工人权利的保护，包括将在2022年之前参与建设体育设施的工人的权利。
47.委员会建议缔约国加紧努力，不再拖延地与塔吉克移民工人的所有目的地国缔结双边协定，并确保这些关于劳工移民的双边协定符合《公约》，参照国际人权法并具有法律约束力。
招聘机构
48.委员会注意到缔约国提供的关于以在海外劳动剥削为目的招募妇女的相关责任人被捕以及随后一些妇女已经返回缔约国的资料。然而，委员会感到遗憾的是，没有依照委员会在先前结论性意见中的要求提供资料，说明对责任人的起诉和判决以及那些留在国外的人员的状况。委员会还感到关切的是，有报告称，缔约国目前有15家私营招聘机构在运作，而且缔约国没有采取足够的措施来规范这些机构的活动，以确保通过这些机构招聘的人员在就业的国家不遭受强迫劳动或现代形式的奴役。
49.委员会回顾其先前的建议(CMW/C/TJK/CO/1,第44段)，建议缔约国：
(a)根据《公约》，对私营招聘机构实行管理制度，并加强现有的招聘机构许可证制度，以确保移民工人的权利；
(b)加强对私营招聘机构的监测和检查，防止它们充当外国侵害性雇用方的中介；
(c)确保私营招聘机构向希望到国外工作的人员提供完整信息，并保障他们切实享有所有商定的就业收益；
(d)与相关国家当局合作，调查私营招聘机构的非法做法，对参与剥削行为的人实施适当制裁，并确保受害者在返回缔约国方面得到支助，并获得有效补救。
归国和重新融入
50.委员会注意到缔约国通过了2018年和2019年国家促进就业方案，使222人找到了长期工作。委员会还注意到，《2016-2030年国家发展战略》包括使回返的移民重新融入社会和促进缔约国充分就业的措施。然而，委员会表示关切的是，约有240,000名塔吉克回返移民再次进入俄罗斯联邦时遭拒，对这些回返者提供的支助不足，包括在提供高质量的培训和教育机会以促进职业发展方面，以及在支持自营职业和创业方面。
51.委员会建议缔约国确保为便利回返移民重新融入社会而采取的措施在实践中得到有效实施。委员会还建议缔约国确保提供高质量的培训和教育机会以促进职业发展，并采取措施支持自营职业和创业，例如便利获得信贷和贷款的措施。
贩运人口
52.委员会赞赏地注意到缔约国为打击贩运人口采取的措施，包括2014年7月通过了旨在加强保护人口贩运受害者权利的新版《贩运人口和援助受害者法》，以及2016年7月通过了一项澄清国家转介机制运作程序的决定。委员会还注意到缔约国通过了2011年至2016年打击人口贩运综合方案。然而，委员会表示关切的是，有报告称，国家转介机制没有充分运作，对受害者的支助不足。委员会还表示关切的是，打击贩运人口的努力因政府官员参与贩运人口罪行而受到损害。
53.委员会建议缔约国：
(a)实施经修订的《贩运人口和援助受害者法》，并为实施打击贩运人口特别是贩运妇女和儿童的战略提供充足的资源；
(b)确保国家转介机制充分运作，以有效识别贩运受害者，并保障他们能获得充分支助，包括进入庇护所以及获得法律、医疗和心理援助；
(c)确保不以被贩运者非法进入或居住在缔约国或由于其被贩运的处境而直接导致其卷入的参与非法活动为由对他们进行拘留、指控或提出起诉；
(d)确保及时、有效和公正地调查、起诉和惩罚所有贩运人口行为和其他相关罪行，包括当肇事者是政府官员时；
(e)系统收集关于贩运人口的分类数据，以期防止贩运人口和防止其他形式的剥削；
(f)加强国际、区域和双边合作以防止贩运人口，包括交流信息和协调起诉贩运者的法律程序。
将死亡移民工人或死亡家庭成员的遗体运回原籍国
54.委员会仍然感到关切的是，有相当多的塔吉克移民工人及其家庭成员在国外，特别是在俄罗斯联邦死亡，而且没有标准化的程序和条例来便利将死者遗体送回原籍国。
55.委员会重申其先前的建议(CMW/C/TJK/CO/1,第46段)，即缔约国应建立一项机制和一项基金，将死亡塔吉克移民工人或死亡家庭成员的遗体运回缔约国，并为这种运回提供便利。
6.传播和后续落实
传播
56.委员会请缔约国确保以本国官方语言向相关国家机构(包括政府部委、立法部门、司法部门和相关地方当局)以及非政府组织和民间社会其他成员及时传播本结论性意见。
技术援助
57.委员会建议缔约国寻求国际援助，依照《2030年可持续发展议程》落实本结论性意见所载各项建议。
后续落实结论性意见
58.委员会请缔约国在两年内(即2021年5月1日前)提供书面材料，说明上文第12、第35(a)和第47段所载建议的落实情况。
下次定期报告
59.委员会请缔约国在2024年5月1日前提交第二次定期报告。缔约国不妨采用简化报告程序提交报告。委员会提请缔约国注意其条约专要文件协调准则(HRI/GEN/2/Rev.6)。