Además de la prestación por hijos a cargo, los padres separados o divorciados reciben por tanto una ayuda financiera del Estado igual al importe de la pensión alimenticia mínima. A mediados de 2017 se amplió de forma considerable la normativa en materia de anticipos de la pensión alimenticia. Desde entonces, unos 370.000 niños más tienen acceso a esta prestación en Alemania. La reforma permite que los progenitores solos reciban anticipos de la pensión alimenticia para sus hijos menores de edad sin limitación de tiempo. Ya no se aplica el plazo máximo de 6 años antes vigente. Esta medida supone un gran alivio económico para los progenitores solteros, la gran mayoría de los cuales son mujeres.
Si el otro progenitor pudiera pagar los alimentos del hijo y sin embargo no lo hiciera, el organismo responsable de abonar los anticipos de la pensión alimenticia se los reclamaría.
Como contribución adicional a la lucha contra la pobreza infantil, el Gobierno Federal está examinando junto con los Länder (estados federados alemanes) mejoras organizativas adicionales en la labor de las oficinas locales de los servicios sociales para menores de edad con miras a asegurar que las pensiones por alimentos en Alemania sean aún mejores a largo plazo.
Además, el Gobierno Federal ha examinado durante algún tiempo los efectos sobre la legislación en materia de alimentos de dos modelos de cuidado parental cada vez más comunes en la realidad social: los denominados “custodia compartida” y “régimen de alternancia”. En este modelo, los progenitores comparten el cuidado del hijo y las tareas asociadas a su crianza. Según la legislación alemana, para que un régimen de alternancia sea tal se precisa una distribución igual de las responsabilidades en esas esferas. Será el juez sentenciador el que, caso por caso, evalúe si un progenitor está más orientado al apoyo y la guarda efectivos o si ambos progenitores comparten responsabilidades equivalentes. A este respecto resulta decisorio, además del tiempo dedicado a atender al hijo, determinar qué tareas realiza cada progenitor en relación con el cuidado del hijo. No obstante lo dispuesto en las normas de procedimiento habituales, este régimen de guarda se resuelve jurisprudencialmente, de modo que, en ausencia de una obligación unilateral de abonar en efectivo la manutención, ambos progenitores comparten ese deber bajo un criterio de proporcionalidad respecto a sus ingresos. Se asegura así la salvaguarda de las necesidades del niño y también la distribución adecuada de los costos de manutención, ya que son los tribunales los que a la vista de las circunstancias realizan los cálculos en cada caso. Según los planes actuales, se espera que el Gobierno Federal presente en esta legislatura un proyecto de ley basado en ese examen de la modificación con miras a que la legislación en materia de alimentos tenga más presente la custodia compartida o los convenios reguladores para los regímenes de alternancia.
En el Acuerdo de Coalición del Gobierno Federal de marzo de 2018 también se acordó aumentar de forma sustancial y promover las prestaciones federales por hijos a cargo (subsidio familiar y complemento salarial por hijos). Gracias a la reforma del complemento salarial por hijos, las familias con bajos ingresos, en particular las familias monoparentales y las familias numerosas, se sentirán aún más aliviadas. El proceso legislativo ya ha comenzado. Se prevé que esa ley entre en vigor el 1 de julio de 2019. El objetivo es que unos 500.000 niños más se beneficien de las mejoras introducidas en el complemento salarial por hijos. Esto significaría que unos 750.000 niños de familias con bajos ingresos (tanto monoparentales como biparentales) se beneficiarían de la prestación complementaria por hijos a cargo.
Con respecto al párrafo 48 b)
En el marco de la legislación de la Unión Europea se debe tener en cuenta la situación especial de las personas vulnerables. Las personas vulnerables figuran en el artículo 21 de la Directiva para la Acogida (2013/33/UE). Entre ellas se incluyen, entre otros, los menores de edad, los niños no acompañados, las personas con discapacidad, las personas de edad, las mujeres embarazadas, los progenitores solos con hijos menores y las personas que hayan padecido torturas, violaciones u otras formas graves de violencia psicológica, física o sexual. Los Estados evaluarán si una persona vulnerable tiene necesidades particulares de acogida y precisa garantías procesales especiales. Las disposiciones de la Unión Europea a las que alude el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer en la recomendación 48 b), concretamente la Directiva de la Unión Europea para la Acogida, ya se están aplicando en Alemania mediante normas de ámbito nacional. Además, la legislación alemana establece requisitos adicionales para satisfacer las necesidades especiales de protección de las mujeres refugiadas.
Entre 2016 y 2018, se registraron en Alemania 1,15 millones de solicitantes de asilo. Algo más de un tercio de ellos (el 36,4%) eran mujeres. La Oficina Federal para la Migración y los Refugiados ha concedido la condición jurídica de refugiado a 694.000 personas, de las que 264.000 eran mujeres, en virtud de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (Convención de Ginebra), o les ha concedido protección subsidiaria con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 2011/95/UE. Eso supone el 46,1 % de todas las resoluciones adoptadas por la Oficina Federal para la Migración y los Refugiados o el 50,4 % si solo se toman en consideración las mujeres solicitantes de asilo. A unas 18.600 personas se concedió la protección de refugiado por motivos de persecución basada en el género en virtud de lo dispuesto en el artículo 3, párrafo 1, de la Ley de Asilo alemana.
La regulación alemana de la persecución por motivos de género que figura en el artículo 3 b) de la Ley de Asilo favorece en mayor medida a las mujeres afectadas que las disposiciones legislativas de la Unión Europea recogidas en el artículo 10 de la Directiva 2011/95/UE. Mientras que, según la Directiva citada, los aspectos relacionados con el género solo deben tenerse en cuenta “debidamente” a la hora de determinar los motivos de persecución, la Ley de Asilo alemana dispone que la persecución por pertenencia a un grupo social determinado podría preexistir cuando se vincula de forma exclusiva con el género o la identidad de género.
Las instrucciones administrativas internas de la Oficina Federal para la Migración y los Refugiados incluyen normas especiales de procedimiento, disposiciones jurídicas y directrices para la atención a las víctimas de la violencia por razón de género. Como ejemplos cabe citar las instrucciones relativas al empleo de autoridades decisorias de género femenino y capacitación específica, así como de intérpretes mujeres, y las instrucciones relativas a las entrevistas o a la valoración jurídica de las violaciones de los derechos humanos relacionadas con el género. Además, las denominadas “directrices según el país de origen” tienen en cuenta las circunstancias nacionales particulares e incluyen pautas para orientar la toma de decisiones en situaciones recurrentes, como la mutilación genital o la trata de personas. Desde 1996, la Oficina Federal para la Migración y los Refugiados dispone en todo el país de autoridades decisorias de género femenino y capacitación específica que atienden a los grupos particularmente vulnerables. En función de las necesidades de las mujeres solicitantes de asilo, se dispone de representantes especiales para los niños no acompañados, la persecución por motivos de género, las víctimas de la tortura o los traumas y las víctimas de la trata de personas.
En todos los establecimiento de la Oficina Federal para la Migración y los Refugiados en que se tramitan procedimientos de asilo debería contarse con al menos un representante especial para las víctimas de la trata de personas. Actualmente hay unas 50 de esas dependencias. Además de la idoneidad personal, entre los requisitos previos para ser representante especial se cuenta la acreditación de al menos un año de experiencia como autoridad decisoria. Las autoridades decisorias ya han cursado los módulos formativos de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo: Técnicas de Entrevista, Evaluación de Pruebas y Concesión de Medidas de Protección. Los representantes especiales para las víctimas de la trata de personas reciben capacitación adicional en el módulo formativo de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo titulado Entrevistas con Personas Vulnerables.
En aplicación de la Directiva de la Unión Europea para la Protección de las Víctimas, el artículo 25, párrafo 4 a), de la Ley de Residencia alemana comprende una disposición humanitaria especial que otorga permiso de residencia a las víctimas de la trata de personas con miras a que participen en las actuaciones penales.
Asimismo, el ciudadano extranjero con permiso de residencia por motivos humanitarios expedido, por ejemplo, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 23 a), 25 párrafos 4, 4 a), 4 b) o 5 de la Ley de Residencia, está también facultado para obtener permiso de trabajo.
La Oficina Federal para la Migración y los Refugiados determina si las personas vulnerables requieren garantías procesales particulares con arreglo a los requisitos previstos en el artículo 24 de la Directiva 2013/32/UE. Por ejemplo, se tienen en cuenta las necesidades de los progenitores solos con hijos menores de edad al programar la entrevista, que se conduce de manera delicada, así como se asegura la disponibilidad de servicio de guardería durante la entrevista y se considera la posibilidad de dar prioridad al procedimiento de conformidad con el artículo 31, 7 b), de la Directiva 2013/32/UE. Además, de ser necesario, se podrán designar durante la entrevista una autoridad decisoria y un intérprete de un género determinado de conformidad con el artículo 15, 3 b), de la Directiva 2013/32/UE.
El 1 de febrero de 2018 entró en vigor en Alemania el Convenio del Consejo de Europa sobre Prevención y Lucha contra la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Doméstica. Como es lógico, sus disposiciones también se aplican en los denominados centros de llegada, decisión y retorno, así como en todos los centros de acogida para refugiados.
En 2016, el Ministerio Federal de Asuntos de la Familia, las Personas de Edad, la Mujer y la Juventud y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) pusieron en marcha una iniciativa para proteger a las mujeres y los niños en los centros de acogida para refugiados. Junto con los socios pertinentes, se elaboraron normas mínimas para proteger a las personas refugiadas en los alojamientos para refugiados (https://www.bmfsfj.de/blob/jump/121372/minimum-standards-for-the-protection-of-refugees-and-migrants-in-refugee-accommodation-centres-data.pdf).
Uno de los centros de coordinación del Gobierno Federal es responsable de las iniciativas educativas y de concienciación encaminadas a informar a las mujeres y las niñas en los centros de acogida para refugiados de sus derechos y de los servicios de asesoramiento y protección disponibles en Alemania. El objetivo es proporcionarles un entorno protector y propicio y prestarles apoyo a largo plazo hasta que se integren y dispongan de un medio autónomo de subsistencia.
La línea telefónica de apoyo frente a la violencia contra la mujer (disponible de forma gratuita 24 horas al día, 7 días a la semana, en 18 idiomas diferentes), las redes y los organismos nacionales de lucha contra la violencia y la trata, y la asociación para la coordinación de los refugios para mujeres suponen una importante contribución a ello.
La integración y los servicios de apoyo a medida, en particular los destinados a las mujeres refugiadas y migrantes, son motivos de particular preocupación para el Gobierno Federal en relación con el acceso de esas personas al mercado laboral y a la consecución de medios autónomos de subsistencia. Por ello, el Gobierno Federal apoya a esos colectivos con numerosos programas y medidas.
Con respecto al párrafo 50 d)
Las hipótesis que subyacen a la inquietud del Comité son insuficientes y no se atienen a los hechos, que se describen a continuación.
La situación de las mujeres divorciadas en virtud de la legislación de la República Democrática Alemana ha sido examinada por los poderes legislativo, ejecutivo y judicial en numerosas ocasiones (por ejemplo, en 2003 por el Tribunal Constitucional Federal y en 2013 por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos), y fue objeto de una reclamación presentada ante el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer en virtud de lo dispuesto en el artículo 8 del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (2011-2014). El propio Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer desestimó la reclamación. Así pues, la observación final número 50 d) sorprendió mucho a Alemania en 2017.
Sin embargo, en los dos últimos años, el Gobierno alemán ha reexaminado la situación con detenimiento.
En el Acuerdo de Coalición de 2018, los partidos de la Coalición acordaron constituir un fondo destinado a las personas que solo recibían asistencia social para personas de edad y que pudieran ser consideradas como casos especiales de penuria tras el proceso de transferencia de pensiones alemán. Al igual que otras personas que se sienten desfavorecidas por el proceso, las mujeres divorciadas en virtud de la legislación de la República Democrática Alemana serán incluidas en el examen como posibles beneficiarias. Se estableció un grupo de trabajo integrado por el Gobierno Federal y los estados federados alemanes (Länder) para constituir fondo de ese tipo que permitiera atender a las personas en condiciones de vida especialmente difíciles.
Sin embargo, respecto al establecimiento de un “programa de indemnización” especial solo para las mujeres que se divorciaron en la ex República Democrática Alemana que compense sus pensiones, el Gobierno Federal concluye que no existe trato desigual acreditado hacia las mujeres divorciadas en virtud de la legislación de la República Democrática Alemana, ni por motivos de género ni en comparación con las mujeres de los Länder de la ex Alemania Occidental.
La fusión durante el proceso de reunificación alemana de dos sistemas de pensiones que diferían en lo esencial fue compleja y solo pudo lograrse recurriendo a hipótesis tipificadoras. Aunque desde 1992 se aplica en Alemania una ley de pensiones uniforme (Libro VI del Código de la Seguridad Social), el tránsito desde la legislación de la República Democrática Alemana a la normativa de pensiones que figura en el Libro VI del Código de la Seguridad Social, de carácter contributivo y basada en el nivel salarial, incluyó cláusulas dirigidas a salvaguardar la propiedad y las expectativas legítimas de quienes adquirieron el derecho a pensión en la ex República Democrática Alemana.
La pretensión de las mujeres divorciadas en virtud de la legislación de la República Democrática Alemana de que se les había privado de hasta 40 años de reconocimiento de la antigüedad en el empleo no se ajusta a la realidad. Hasta el 31 de diciembre de 1996 existía una normativa generosa en materia de propiedad y fideicomiso para los pensionistas y para las personas que se acercaban a la edad de jubilación. A este respecto, los pensionistas de la Alemania del Este tenían en realidad más privilegios que los de la Alemania del Oeste.
El sistema de pensiones de la Alemania Occidental era contributivo y basado en el nivel salarial, por lo que dependía en gran medida de si la persona había trabajado y cuánto lo había hecho. El objetivo del sistema de pensiones de la República Democrática Alemana era asegurar pensiones mínimas no contributivas y tasas de contribución mínimas. Además, el reparto de la pensión en caso de divorcio no generaba cambios notables en el importe de la pensión pagadera en la República Democrática Alemana. La pensión mínima con un tiempo de afiliación de 15 años era de 330 marcos de la República Democrática Alemana mensuales, cantidad que aumentaba en 10 marcos de la República Democrática Alemana por cada 5 años de cotización. El importe más elevado de la pensión mínima para 45 años o más de cotización era de 370 marcos de la República Democrática Alemana, unos 50 marcos de la República Democrática Alemana menos que la pensión devengable con el abono de cotizaciones al régimen de pensiones de la República Democrática Alemana.
En virtud de los tratados de reunificación alemanes, la normativa sobre pensiones de la República Democrática Alemana se ajustó en un primer momento a la normativa en materia de pensiones que figura en el Libro VI del Código de la Seguridad Social, la cual es de carácter contributivo y basada en el nivel salarial. Con el fin de elevar el monto de las pensiones a un nivel de pensión neta del 70 %, el importe de las pensiones de la República Democrática Alemana se incrementó sobre una base porcentual considerando el número de años trabajados y el importe individual de la pensión al inicio del cobro y, posteriormente, se volvió a incrementar en dos ocasiones un 15 % antes de que la Ley de Transferencia de Pensiones entrara en vigor el 1 de enero de 1992.
Con sujeción a lo dispuesto en la Ley de Transferencia de Pensiones, que entró en vigor en 1992, el nivel de ingresos individuales de los pensionistas de la República Democrática Alemana se determinó mediante un procedimiento general basado en los datos disponibles en ese momento (años de actividad profesional sujetos a seguro obligatorio y años adicionales atribuidos por invalidez hasta la edad de 55 años, y salario medio en los 20 años anteriores a la jubilación). También se computaron los tiempos de cotización que, si bien eran relevantes para el cobro de pensiones en la ex República Democrática Alemana, se habrían desestimado de aplicarse de manera sistemática las disposiciones del Libro VI del Código de la Seguridad Social (por ejemplo, los períodos de licencia por cuidado de personas). Además, algunos períodos de cotización se computaron por encima de lo que hubiera correspondido con una aplicación estricta de las disposiciones del Libro VI del Código de la Seguridad Social.
Desde el 1 de enero de 1992 se aplicaron los mismos parámetros para calcular el monto de las pensiones en la Alemania Oriental y en la Occidental. El importe de la pensión depende principalmente del tiempo de afiliación (y, por tanto, de la vida laboral con cotizaciones al régimen de pensiones), así como de la cuantía de la remuneración sujeta a cotización. El objetivo era sustituir el régimen de pensiones mínimas de la República Democrática Alemana por un sistema de pensiones contributivo, basado en el nivel salarial y cuyos devengos dependieran de los emolumentos percibidos en la vida activa, con independencia del estado civil.
Al contrario de lo que sostiene la Asociación de Mujeres Divorciadas en la República Democrática Alemana, las cotizaciones voluntarias de 3 marcos de la República Democrática Alemana solo servían para preservar el derecho a pensión, también con arreglo a la legislación en materia de pensiones de la República Democrática Alemana, y no incrementaban la cuantía de las pensiones debido a las disposiciones relativas a la pensión mínima (en torno al 70% de las mujeres recibían la pensión mínima). Con arreglo a lo dispuesto en el Libro VI del Código de la Seguridad Social, las cotizaciones mensuales voluntarias inferiores a 15 marcos de la República Democrática Alemana devengaban prestaciones del régimen de pensiones procedentes de la denominada cobertura superior, lo que en última instancia es más favorable que lo dispuesto en la legislación de pensiones que sustituyó a la normativa de la República Democrática Alemana.
Con arreglo a lo dispuesto en la legislación de la República Democrática Alemana, de cumplirse ciertos criterios, los períodos de licencia por cuidado de personas se consideraban equivalentes a los períodos de actividad profesional con aportaciones obligatorias para la pensión. La transferencia de esos períodos de licencia por cuidado de personas contemplados en la República Democrática Alemana al régimen regulado en el Libro VI del Código de la Seguridad Social habría favorecido de forma permanente y constitucionalmente cuestionable a los pensionistas de la República Democrática Alemana frente a los pensionistas de los Länder de la Alemania Occidental. Además, el efecto de reconocer los períodos de licencia por cuidado de personas contemplados en la República Democrática Alemana no era equiparable al efecto de los períodos de cotización obligatoria por atención prolongada regulados en el Libro VI del Código de la Seguridad Social, que no se introdujeron hasta 1995.
Los años adicionales atribuidos por el nacimiento de un hijo con arreglo a la legislación de la República Democrática Alemana y la potencial pensión mínima para las mujeres con cinco o más hijos (330 marcos de la República Democrática Alemana en 1989) tampoco se transfirieron al Libro VI del Código de la Seguridad Social. Sin embargo, la conversión a la normativa sobre crianza de hijos que figura en el Libro VI del Código de la Seguridad Social no suele ser una desventaja, ya que, con arreglo a lo dispuesto en la legislación de la ex República Democrática Alemana, un año de crianza de hijos solo devengaba una pensión máxima de 6 marcos de la República Democrática Alemana. En muchos casos, los años dedicados a la crianza de los hijos no aumentaban ni lo más mínimo el monto de la pensión.
A partir del 1 de enero de 2019, y con arreglo a lo dispuesto en el Libro VI del Código de la Seguridad Social, los primeros 30 meses se contabilizan principalmente como períodos de crianza de los hijos nacidos antes de 1992. Esto supone en general que la pensión se incremente en un punto de ingresos por pensión (aproximadamente 30 euros) por cada año dedicado a la crianza de hijos.
El Tribunal Constitucional Federal consideró que “desde ningún punto de vista constitucional había razones para que los actuales pensionistas de la República Democrática Alemana preservaran las ventajas del sistema de la seguridad social de la República Democrática Alemana y, al tiempo, adquirieran las ventajas del sistema de seguro de pensiones de todos los alemanes”.
El 1 de enero de 1992 se introdujo en los nuevos Länder un sistema de reparto de la pensión en caso de divorcio. Una introducción retroactiva no era posible en virtud del derecho constitucional y del derecho internacional, ya que habría infringido retroactivamente los derechos del cónyuge obligado a indemnizar. Además, antes de esa fecha no se concedía pensión de supérstite (pensión de viudedad para personas divorciadas), ya que en la ex Alemania Occidental ya se había suprimido esa modalidad de pensión en 1977 al introducirse el reparto de la pensión en caso de divorcio. Además, la legislación de pensiones de la República Democrática Alemana no contiene disposiciones específicas para el divorcio equiparables a las que figuran en la normativa en materia de pensiones de la Alemania Occidental.
Una disposición especial exclusiva para las personas que se divorciaron en la ex República Democrática Alemana, incluso en forma de constitución de un fondo, no sería posible debido a consideraciones constitucionales, ya que implicaría un trato desigual hacia otros colectivos. Por tanto, no es posible que la recomendación del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer se aplique en la forma solicitada por el Comité.
Información adicional
Los estudios estadísticos disponibles, en particular el titulado “La seguridad de las personas de edad en Alemania” y los análisis específicos realizados en este marco, no revelan una discriminación general contra las mujeres que se divorciaron en virtud de la legislación de la República Democrática Alemana. Por el contrario, el importe medio de las pensiones del seguro reglamentario de pensiones es proporcionalmente mayor entre las mujeres de los nuevos Länder y la proporción de pensiones pequeñas es menor que en el colectivo correspondiente de los Länder de la ex Alemania Occidental.
En los últimos años, las mejoras en las prestaciones, en particular la reclasificación de los períodos de licencia por cuidado de hijos, han contribuido a que las pensiones que reciben las mujeres en Alemania registren un considerable incremento. El actual Acuerdo de Coalición, además, aspira a que se retribuyan los logros de toda una vida y se erradique la pobreza en la vejez.