Comité de Derechos Humanos

Comunicación Nº 1840/2008

Decisión adoptada por el Comité en su 105º período de sesiones (9 a 27 de julio de 2012)

Presentada por:X. J. (representada por el abogado M. A. Collet)

Presunta víctima:La autora

Estado parte:Países Bajos

Fecha de la comunicación:8 de septiembre de 2008 (presentación inicial)

Referencias:Decisión del Relator Especial con arreglo al artículo 97 del reglamento, transmitida al Estado parte el 10 de diciembre de 2008 (no se publicó como documento)

Fecha de adopción

de la decisión:23 de julio de 2012

Asunto:Menor no acompañado solicitante de asilo

Cuestiones de fondo:Injerencia arbitraria en la familia; protección como menor

Cuestiones de procedimiento:No agotamiento de los recursos internos; falta de fundamentación e inadmisibilidad ratione materiae

Artículos del Pacto:17 y 24

Artículos del Protocolo

Facultativo:1; 2; y 5, párrafo 2 b)

Anexo

Decisión del Comité de Derechos Humanos en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (105º período de sesiones)

respecto de la

Comunicación Nº 1840/2008 *

Presentada por:X. J. (representada por el abogado M. A. Collet)

Presunta víctima:La autora

Estado parte:Países Bajos

Fecha de la comunicación:8 de septiembre de 2008 (presentación inicial)

El Comité de Derechos Humanos, establecido en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 23 de julio de 2012,

Habiendo concluido el examen de la comunicación Nº 1840/2008, presentada al Comité de Derechos Humanos por X. J. en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito la autora de la comunicación y el Estado parte,

Adopta la siguiente:

Decisión sobre la admisibilidad

1.1La autora de la comunicación, de fecha 8 de septiembre de 2008, es la Sra. Xia Jin, ciudadana china nacida el 2 de octubre de 1986. Afirma ser víctima de violaciones por los Países Bajos de los artículos 17 y 24 del Pacto. Está representada por el abogado M. A. Collet.

1.2El 1º de abril de 2009, el Comité, por conducto de su Relator Especial sobre nuevas comunicaciones y medidas provisionales, denegó la solicitud del Estado parte de que se examinara la admisibilidad de la comunicación separadamente del fondo.

Los hechos expuestos por la autora

2.1La autora quedó huérfana cuando tenía 3 años y se fue a vivir con su abuela. Tras el fallecimiento de la abuela, se hizo cargo de ella uno de sus tíos. Tanto los padres como la abuela habían participado en actividades políticas. Una vez fallecidos, las autoridades locales advirtieron a la autora que se abstuviera de participar en actividades similares; la autora también sufrió presiones de los habitantes de su aldea. En 1999 el tío de la autora hizo gestiones para enviarla a los Países Bajos.

2.2La autora llegó a los Países Bajos en 1999, cuando tenía 13 años. Durante dos años vivió con un hombre, de cuya casa logró escapar en 2001. Fue entonces cuando presentó la solicitud de asilo.

2.3En noviembre de 2001 la autora solicitó asilo. La solicitud de asilo fue desestimada el 12 de diciembre de 2001. El Tribunal de Distrito de La Haya desestimó, el 24 de enero de 2002, la parte del recurso de la autora relativa a la solicitud de asilo, y remitió la parte correspondiente a la petición de un permiso de residencia como menor no acompañado a las autoridades de inmigración para que estas adoptaran una decisión al respecto, en el entendimiento de que no se obligaría a la autora a abandonar los Países Bajos mientras se examinaba la solicitud. El 27 de febrero de 2007, se desestimó su solicitud de permiso de residencia como menor no acompañado. En una decisión de 21 de noviembre de 2007, el Tribunal de Distrito de La Haya, reunido en 's-Hertogenbosch, desestimó su recurso de apelación. El 11 de diciembre de 2007, la autora apeló contra la decisión del Tribunal. El 11 de marzo de 2008, la División de Jurisdicción Administrativa del Consejo de Estado confirmó la sentencia del Tribunal, agotándose así los recursos de la jurisdicción interna.

La denuncia

3.1La autora afirma que el Estado parte ha violado los derechos que la asisten en virtud del artículo 17 del Pacto, porque desde los 13 años ha vivido en los Países Bajos y ha hecho todo lo posible por integrarse en la sociedad neerlandesa. La autora ha estado acogida en una institución de tutela neerlandesa (NIDOS) y, en el momento en que se presentó la comunicación, vivía en una casa tutelada. La autora ha aprendido neerlandés y ha establecido una red de amigos con los que mantiene buenas relaciones. Remitiéndose a la jurisprudencia del Comité en el caso Winata c. Australia, sostiene que, habiendo vivido en los Países Bajos desde que tenía 13 años, su vida se ha arraigado en ese país, donde se siente segura. Por lo tanto, su expulsión a China constituiría una violación de su derecho a la vida privada y familiar.

3.2La autora afirma también que ha sido víctima de la violación del artículo 24 del Pacto. Sostiene que la Oficina de Inmigración no tuvo en cuenta que cuando presentó la solicitud de asilo tenía 15 años y la trató como a un adulto solicitante de asilo. La autora considera que el Estado parte no ha respetado el principio del interés superior del niño, en relación con la jurisprudencia del Comité y en virtud de los artículos 3 y 20 de la Convención sobre los Derechos del Niño.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo

4.1El 10 de febrero de 2009, el Estado parte impugnó la admisibilidad de la comunicación por no haberse agotado los recursos internos, falta de fundamentación e inadmisibilidad ratione materiae. El Estado parte argumenta que la autora no formuló las alegaciones planteadas en virtud del artículo 17 del Pacto ante los tribunales nacionales, de modo que estos no tuvieron la posibilidad de responder a su reclamación. Por consiguiente, el Estado parte sostiene que esa sección de la comunicación es inadmisible con arreglo al artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo.

4.2La autora siguió el procedimiento nacional previsto para solicitar un permiso de residencia como asilada. El Gobierno consideró que, dada la edad de la autora en ese momento, también cumplía las condiciones para obtener un permiso ordinario de residencia denominado "permiso de residencia como menor no acompañado solicitante de asilo". Así pues, las diligencias se centraron en determinar si la autora requería protección de conformidad con la Ley de asilo o sobre la base de su condición de menor. En todo caso, si la autora consideraba que cumplía las condiciones para solicitar un permiso de residencia sobre la base de la vida familiar que se había construido en los Países Bajos, podía haber solicitado un permiso ordinario de residencia por los motivos específicos previstos en el artículo 3.4, párrafo 3 de la Ley de extranjería de 2000. El hecho de que la autora no solicitara ese permiso significa que no ha agotado los recursos de la jurisdicción interna.

4.3Con respecto a la referencia de la autora a la jurisprudencia del Comité en el caso Winata c. Australia, el Estado parte considera que las situaciones descritas no son comparables. El caso de Winata c. Australia, que se refiere a un niño que vivió toda su infancia en Australia y que tenía poca o ninguna conexión con el país de origen de los padres, la expulsión de los padres hubiera constituido una injerencia ilícita en el derecho a la vida familiar. En el presente caso, la autora vivió en China, su país de origen, hasta la edad de 13 años. Por lo tanto, habla chino y está familiarizada con la cultura y la sociedad chinas.

4.4Teniendo en cuenta que la autora no ha justificado la naturaleza de su vida familiar en los Países Bajos, debe considerarse que esta parte de la comunicación no está suficientemente fundamentada con arreglo al artículo 2 del Protocolo Facultativo. Es evidente que la autora no tiene familia en los Países Bajos. Describe su vida familiar como una amplia red de amigos con los que mantiene buenas relaciones, pero no aporta ningún otro detalle.

4.5El Estado parte considera también que las alegaciones formuladas por la autora en virtud del artículo 24 del Pacto deben considerarse inadmisibles por no haberse agotado los recursos de la jurisdicción interna, ya que la acción judicial que la autora entabló se limitó a impugnar la evaluación de si reunía las condiciones para solicitar un permiso ordinario de residencia como menor no acompañado solicitante de asilo. La autora no emprendió acciones judiciales específicas contra la denegación de la solicitud de asilo. Asimismo, el Estado parte señala que la primera vez que se aludió a la presunta violación del artículo 24 fue en el escrito de petición de revisión judicial de 18 de abril de 2007. En ese momento la autora tenía 20 años. Teniendo en cuenta la edad de la autora y el hecho de que esta era adulta cuando se agotaron los recursos de la jurisdicción interna, la invocación de esa disposición carece de fundamento.

4.6El Estado parte afirma que las alegaciones formuladas por la autora al amparo de los artículos 3 y 20 de la Convención sobre los Derechos del Niño son inadmisibles con arreglo al artículo 1 del Protocolo Facultativo, en la medida en que se refieren a violaciones de los derechos consagrados en la Convención sobre los Derechos del Niño y no en el Pacto.

4.7El 10 de junio de 2009, el Estado parte presentó sus observaciones sobre el fondo, reiterando que seguía manteniendo y reafirmando sus observaciones sobre la admisibilidad. Afirma que las solicitudes de asilo de menores no acompañados son evaluadas cuidadosamente. Además, durante las entrevistas se aplican garantías adicionales a causa de la edad del menor. En principio, el interés superior del niño exige el restablecimiento de la relación con sus padres, sus demás familiares y/o su entorno. El Estado parte añade que, tras la denegación de la solicitud de asilo de un menor no acompañado, el Secretario de Estado investiga de oficio si la repatriación del menor a su país de origen o su devolución a otro país sería posible y responsable. Si se determina que ninguna de esas dos opciones es posible, el menor solicitante de asilo puede obtener un permiso ordinario de residencia denominado "permiso de residencia como menor extranjero no acompañado".

4.8Con respecto a la noción de atención y protección adecuadas del menor en el país de devolución, el Estado parte la define como la atención prestada en condiciones que no difieren fundamentalmente de las condiciones en las que se proporcionan atención y protección a los solicitantes de asilo que están en una situación comparable. La atención que proporciona una institución pública o privada se juzga adecuada si dicha atención se considera aceptable con arreglo a los estándares locales.

4.9A menos que la finalidad que persiga un extranjero que desee permanecer en los Países Bajos esté vinculada de tal modo a la situación existente en su país de origen que, en opinión del Secretario de Estado, el caso exija la presentación de una solicitud de asilo, puede expedirse un permiso de residencia de conformidad con el artículo 3.4, párrafo 3, de la Ley de extranjería, pero con sujeción a una limitación distinta de las prescritas en dicho artículo. Dicho de otra forma, el permiso de residencia se concederá en razón de circunstancias excepcionales e individuales. Si un extranjero cree que el derecho a la vida familiar en su situación personal y excepcional le hace acreedor del derecho de residencia, puede solicitar un permiso de residencia. Únicamente se expiden permisos de residencia a quienes hayan presentado una solicitud al respecto conforme al artículo 3.4 en conjunción con el artículo 3.6 de la Ley de extranjería.

4.10Por lo que se refiere al presente caso, el Estado parte señala, en primer lugar, que las declaraciones hechas por la autora al Comité sobre las circunstancias en las que salió de China, así como la fecha de su llegada a los Países Bajos, no coinciden con la versión que la autora presentó a las autoridades del Estado parte. La autora no había dicho que llegó a los Países Bajos en 1999 y que fue retenida por un hombre durante dos años, al cabo de los cuales logró escapar y presentar una solicitud de asilo.

4.11El Estado parte recuerda que, en el marco del procedimiento de solicitud de asilo, la primera entrevista se celebró el 11 de diciembre de 2011. Al día siguiente, la autora tuvo la oportunidad de formular observaciones sobre su solicitud de asilo. Se redactó un informe de ambas entrevistas, durante las cuales la autora contó con la asistencia de un intérprete de mandarín. Mediante carta de 12 de diciembre de 2001, la autora pudo hacer cambios y adiciones, por escrito, al contenido de esos informes. El 12 de diciembre de 2001, se le notificó por escrito la intención de rechazar la solicitud de permiso de residencia como asilada y de desestimar la solicitud de un permiso ordinario de "residencia como menor extranjero no acompañado". A la autora se le dio la oportunidad de expresar su opinión sobre la notificación, cosa que hizo el 12 de diciembre de 2001. Mediante decisión de 12 de diciembre de 2001, se denegó el permiso de "residencia como menor extranjero no acompañado" solicitado por la autora.

4.12La autora presentó una petición de revisión de esa decisión ante el tribunal de distrito, que fue remitida al Secretario de Estado mediante escrito de 24 de enero de 2002, con el ruego de que fuera procesada como una objeción, es decir, con el ruego de que, con arreglo al derecho administrativo, las autoridades reconsideraran dicha decisión. El tribunal de distrito declaró que no era competente para conocer de la petición de revisión porque la autora no había presentado ningún argumento para impugnar la negativa de concederle un permiso de residencia temporal. La objeción de la autora fue posteriormente declarada infundada por decisión de 27 de febrero de 2007. Por otro lado, el 21 de noviembre de 2007, el Tribunal de Distrito de La Haya, reunido en 's-Hertogenbosch, declaró infundada la solicitud de revisión judicial. El 11 de diciembre de 2007, la autora interpuso un recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal de Distrito ante la División de Jurisdicción Administrativa del Consejo de Estado que, por sentencia de 11 de marzo de 2008, lo declaró infundado. En el momento en que el Estado parte formuló sus observaciones, la autora no había presentado ninguna solicitud para obtener un permiso de residencia por circunstancias excepcionales y personales. Tampoco había solicitado ningún otro tipo de permiso ordinario de residencia.

4.13Con respecto a las alegaciones formuladas por la autora en virtud del artículo 17 del Pacto, el Estado parte señala que la determinación del tipo de relaciones interpersonales que abarca el término "familia" se basa en las tradiciones culturales de los países que son parte en el Pacto, como señala el Comité en su Observación general Nº 16 sobre el artículo 17 del Pacto. Según las normas existentes en los Países Bajos, una amistad íntima que no conlleva vínculos de sangre ni convivencia no puede considerarse un vínculo familiar; tampoco se considera vínculo familiar conforme a las normas de China, donde el concepto de familia es mucho más amplio que en Europa. El Estado parte considera que, en el presente caso, no hay vida familiar y, por consiguiente, no puede existir injerencia en el derecho a la vida familiar.

4.14La autora vivió en China hasta, por lo menos, los 13 años de edad y, por tanto, no existe ninguna razón por la que no pueda regresar a China, sobre todo habida cuenta de que no tiene familia en los Países Bajos y, además, habla chino y está familiarizada con la cultura y la sociedad chinas. No ha demostrado en modo alguno que su regreso pudiera ocasionarle la exclusión social o penurias económicas. El Estado parte considera que las alegaciones de la autora en virtud del artículo 17 deberían declararse manifiestamente infundadas. Si el Comité concluyera que el Estado parte se ha injerido en la vida familiar de la autora, el Estado parte objetaría que tal injerencia no fue arbitraria ni ilegal. De hecho, dada la familiaridad de la autora con el idioma, la cultura y las costumbres chinas, en este caso se llegó a un equilibrio razonable entre el derecho de la autora a la vida familiar, por un lado, y la defensa del interés público por la aplicación de una política de admisión restrictiva, por otro.

4.15En cuanto a la alegación formulada por la autora en relación con el artículo 24 del Pacto, el Estado parte sostiene que el interés superior del niño fue la consideración principal cuando se formuló la política neerlandesa sobre menores extranjeros no acompañados cuyas solicitudes de asilo son denegadas. La norma de que los menores extranjeros no acompañados sean devueltos a su país de origen responde al interés superior de los menores. Por regla general, el interés superior del niño exige el restablecimiento de la relación con sus padres, otros miembros de la familia y, de suma importancia en el presente caso, el entorno social. Si no puede ofrecerse cuidado y protección según los estándares locales a los menores solicitantes de asilo y estos carecen de medios para mantenerse, se les puede conceder un permiso de residencia denominado "permiso de residencia como menor extranjero no acompañado". Además, se tiene en cuenta la edad del solicitante y, si es menor de edad, la fundación NIDOS le asigna un tutor. También se tiene en cuenta la edad del solicitante cuando se realizan las entrevistas y se evalúan las solicitudes. Por consiguiente, a ese respecto, los procedimientos nacionales han ofrecido garantías suficientes.

4.16Por último, el Estado parte observa que la autora dispuso de tiempo suficiente para demostrar que, en su caso en particular, no obtendría atención y protección adecuadas en China en razón de circunstancias excepcionales y personales. La autora contó con un representante legal asignado por NIDOS y un abogado que la representó en el procedimiento incoado con arreglo a la Ley de extranjería. Sin embargo, no presentó ningún escrito para demostrar con argumentos convincentes por qué en China no podía disfrutar de una atención y protección adecuadas. El Estado parte agrega que la referencia de la autora a Bakhtiyari c. Australia es irrelevante ya que, en ese otro caso, los padres tuvieron que abandonar el país aunque a los hijos se les permitió quedarse. La autora no tiene ningún familiar en los Países Bajos, razón por la cual no pueden compararse ambos casos.

Comentarios de la autora

5.1El 8 de octubre de 2009, la autora respondió que había invocado ante el tribunal nacional las disposiciones del artículo 17 del Pacto por referencia al artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que contiene disposiciones equivalentes. La autora señala además que la Ley de inmigración neerlandesa aplicable permite una división estricta entre los procedimientos de asilo y otros procedimientos de inmigración. De acuerdo con esa Ley, la Oficina de Inmigración puede desestimar una reclamación sobre el derecho a la intimidad o a la vida familiar cuando dicha reclamación se inscribe en un procedimiento de asilo. La autora formuló una reclamación en relación con el artículo 8 del Convenio Europeo en su procedimiento de solicitud de asilo. La Oficina de Inmigración y el Tribunal de Distrito desestimaron su reclamación sobre la base de la Ley nacional de inmigración; sin embargo, sobre la base de la Constitución de los Países Bajos, en virtud de la cual el Estado parte está obligado a respetar los tratados internacionales, como el Convenio Europeo y el Pacto, los dos órganos de jurisdicción nacional mencionados debían haber examinado la reclamación.

5.2En relación con la admisibilidad del artículo 24, la autora afirma que invocó las disposiciones contenidas en dicho artículo ante los tribunales nacionales. La autora llegó a los Países Bajos cuando tenía 13 años. Sin embargo, nunca fue tratada como menor durante el tiempo que duró el procedimiento para obtener el asilo que, además, se demoró indebidamente. Mientras tanto, la autora se había integrado en la sociedad neerlandesa. El hecho de que en el momento de la apelación la autora tuviera 20 años es irrelevante, ya que la violación de sus derechos se produjo cuando era menor de 18 años.

5.3Con respecto a sus denuncias con arreglo a los artículos 3 y 20 de la Convención sobre los Derechos del Niño, a pesar de que la cuestión puede quedar fuera del alcance de la competencia del Comité, la aplicabilidad de esas disposiciones es indiscutible. La esencia de dichos artículos está estrechamente relacionada con la esencia de los artículos del Pacto.

5.4En cuanto al fondo, la autora insiste en que durante el procedimiento para obtener el asilo no se atrevió a mencionar que había sido retenida dos años por un hombre porque tenía miedo de las consecuencias que ese hecho pudiera tener en el procedimiento. Sin embargo, reveló el dato posteriormente, en los motivos alegados en su recurso de apelación de fecha 18 de abril de 2007. Por lo que respecta a la afirmación del Estado parte de que la autora podía haber sabido en una fase temprana del procedimiento que el permiso de residencia sería denegado, la autora responde que tiene el derecho a recurrir contra tal decisión y que no se le puede reprochar que haga uso de ese derecho.

5.5Con respecto al artículo 17, la autora considera que la cuestión de si podía, teóricamente, establecer raíces en China no es relevante para la presente comunicación. Lo realmente pertinente es si el hecho de enviarla a China cuando ella ya ha enraizado su vida en los Países Bajos constituye una violación del artículo 17 del Pacto. Además, ha vivido en los Países Bajos desde que tenía 13 años de edad, que es el período más importante de su vida. A pesar de que habla chino, la autora no está acostumbrada a vivir en China y ya no está familiarizada con las costumbres de ese país. Teniendo en cuenta que todo ello representa una injerencia en su vida familiar, la autora considera que tal injerencia contraviene lo dispuesto en el artículo 17.

5.6En relación con el artículo 24, la autora considera que, en su caso, la carga de la prueba fue tan rigurosa como la que se impone a los adultos solicitantes de asilo. Durante las audiencias ante la Oficina de Inmigración se la trató como a un adulto y la forma en que se pronunció la sentencia también fue la habitual en los casos de adultos. La única diferencia estribó en que la autora estuvo a cargo de un tutor de NIDOS. La autora conviene en que estar con los padres redunda en el interés superior del niño. Sin embargo, ella no tiene padres ni familiares con los que vivir en China. Por lo tanto, permanecer en los Países Bajos, donde tiene vínculos estrechos y una red de amigos en quienes confiar, sí responde a su interés superior. Por último, la autora señala que se refirió al caso Winata c. Australia con objeto de llamar la atención sobre el hecho de que un Estado parte, en determinadas circunstancias, puede llegar a utilizar arbitrariamente sus facultades discrecionales. La autora mencionó el caso Bakhtiyari c. Australia en la medida en que en él se hace hincapié en los principios establecidos en el artículo 24, párrafo 1, del Pacto.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

6.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité de Derechos Humanos debe decidir, de conformidad con el artículo 93 de su reglamento, si es o no admisible en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto.

6.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

6.3Por lo que respecta al requisito de haber agotado los recursos internos, enunciado en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo, el Comité toma nota del argumento del Estado parte según el cual la autora no presentó una solicitud de permiso ordinario de residencia por las razones específicas previstas en el artículo 3.4, párrafo 3 de la Ley de extranjería de 2000 y que ese permiso solo podía concederse previa solicitud al respecto conforme a la disposición mencionada en conjunción con el artículo 3.6 de dicha Ley. El Comité toma nota de que la autora hace valer sus derechos en un recurso de apelación tras habérsele denegado el permiso de residencia como extranjera menor no acompañada, pero señala que no invocó esos derechos en la solicitud de permiso ordinario de residencia en razón de circunstancias personales excepcionales, con arreglo a la legislación nacional pertinente. En el presente caso, la autora tenía un representante legal asignado por NIDOS y un abogado que la representó en el procedimiento incoado con arreglo a la Ley de extranjería. Por lo tanto, estaba en condiciones de recibir asesoramiento adecuado sobre todos los recursos internos de que podía valerse para reivindicar sus derechos en virtud del Pacto, entre los que se encontraba la posibilidad de solicitar un permiso de residencia en razón de circunstancias personales excepcionales. Por ello, el Comité considera que la comunicación es inadmisible al no haberse agotado los recursos internos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo.

7.Por lo tanto, el Comité de Derechos Humanos decide:

a)Que la comunicación es inadmisible en virtud del artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo;

b)Que la presente decisión se ponga en conocimiento del Estado parte y de la autora de la comunicación.

[Adoptada en español, francés e inglés, siendo la versión original el texto inglés. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]