人权事务委员会
第2136/2012号来文
委员会第一〇八届会议通过的意见(2013年7月8日至26日)
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提交人： |
M.M.M.及其他人(由律师本·索尔代理) |
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据称受害人： |
提交人 |
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所涉缔约国： |
澳大利亚 |
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来文日期： |
2012年2月20日(首次提交) |
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参考文件： |
特别报告员的第97条决定，2012年3月12日转交缔约国(未以文件形式分发) |
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意见的通过日期： |
2013年7月25日 |
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事由： |
在移民设施内无限期拘留 |
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程序性问题： |
用尽国内补救办法；基于属事理由不予受理；证据不足 |
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实质性问题： |
自由权；免受不人道待遇的权利 |
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《公约》条款： |
第七条、第十条第1款和第九条第1、2和4款 |
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《任择议定书》条款： |
第二条、第三条和第五条第2款(丑)项 |
附件
人权事务委员会根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款在第一〇八届会议上
通过的关于
第2136/2012号来文的意见 *
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提交人： |
M.M.M.及其他人(由律师本·索尔代理) |
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据称受害人： |
提交人 |
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所涉缔约国： |
澳大利亚 |
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来文日期： |
2012年2月20日(首次提交) |
根据《公民权利和政治权利国际公约》第二十八条设立的人权事务委员会，
于2013年7月25日举行会议，
结束了M.M.M.先生及其他人根据《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》提交人权事务委员会的第2136/2012号来文的审议工作，
考虑了来文提交人和缔约国提出的全部书面资料，
根据《任择议定书》第五条第4款通过了如下意见：
1. 来文提交人是关押在澳大利亚移民拘留设施内的九个人。其中两人(M.M.M.先生，1983年出生；R.R.先生，1974年出生)是缅甸罗辛亚族公民；六人(K.P.先生，1975年出生；I.M.F.先生，1978年出生；N.V.先生，1978年出生；M.S.先生，1974年出生；M.J.女士，1971年出生；R.J.先生，2007年出生)是斯里兰卡泰米尔族公民；一人(A.A.K.B.B.A.先生，1993年出生)是科威特贝都因族公民。他们声称澳大利亚侵犯了他们根据第七条和/或十条第1款和第九条第1、2和4款享有的权利。提交人由律师代理。
提交人陈述的事实
2.1这些提交人于2009年10月至2010年12月期间乘坐各种船只进入澳大利亚水域，目的是在澳大利亚申请难民保护。他们首先在属于澳大利亚领土一部分的圣诞岛登陆。他们没有进入澳大利亚的有效签证，所以根据1958年《移民法》第189条第3款在抵达后被安置在移民拘留中心。该条要求澳大利亚当局将“非法非公民”拘留在“离岸收容所”。第189条涉及根据《移民法》对擅自进入澳大利亚的人实施拘留。在向委员会提交本来文时，四人关押在Scherger移民拘留中心，四人关押在维拉伍德(Villawood)的移民公寓，一人关押在墨尔本移民临时居所。
2.2提交人经澳大利亚移民与公民事务部(移民部)初步审查被认定为难民，返回原籍国不安全。然而，在澳大利亚安全情报组织(安全情报组织)作出不利安全评估后，移民部继而拒绝发放他们可留在缔约国的签证。安全情报组织或移民部没有向提交人说明对他们作出不利安全评估的理由。也没有披露安全评估的有关证据。
2.3提交人无法质疑安全评估的合理性。尤其是根据1979年《澳大利亚安全情报组织法》第36条，行政上诉法庭不对非公民或不持有有效永久签证或特别签证的人的案件进行复查。此外，由于提交人是离岸入境者，他们无权要求难民复审法庭进行合理性审查。该法庭只有权审查拒绝给予保护的决定。此外，安全情报组织是在离岸鉴定步骤完成后发出不利安全评估的。因此，已经没有在庇护鉴定过程中审查不利安全评估合理性的离岸程序了。
2.4 提交人可能诉诸的唯一途径是联邦法院对“司法错误”(“法律错误”)的审查，其中可能包括对剥夺程序公正的审查。然而，这种审查不是对安全情报组织决定的事实和证据基础的合理性审查。此外，在安全情报组织处理安全案件中，联邦法院同意，涉及有关个人的程序公正的内容可被严格限制。由于安全情报组织的评估理由未披露，所以提交人无法确定是否存在任何司法错误。
2.5 在签证申请被拒后，所有提交人被关押在拘留设施内，目的是根据《移民法》第198条将他们递解出境。然而，他们不希望自愿返回原籍国，缔约国也没有通知他们打算将他们遣返回原籍国。亦没有告诉他们有任何第三国同意接受他们，或者正为此目的积极磋商，或者有与其他可能国家进行任何谈判的时间表。
2.6 提交人称，他们已经用尽国内补救办法，因为没有任何法律依据可以质疑拘留的实质必要性。提交人的拘留条件是国内法授权设定的，所以根据澳大利亚法律，除非有超出法律授权的情况，否则没有依据质疑法律允许的不人道或有辱尊严待遇。
申诉
3.1提交人称，对他们的拘留违反了《公约》第九条第1、2和4款，也违反了第七条和/或第十条第1款。
第九条第1款
3.2根据第九条第1款，在两个不同阶段对提交人的拘留是任意的和非法的：首先，在澳大利亚作出拒绝给予难民保护决定之前，二是作出拒绝决定之后和从澳大利亚递解出境之前。
3.3提交人抵达后便被拘留，缔约国对此没有提供任何合法和单个理由，说明哪个提交人有潜逃嫌疑或不予合作的可能，或者经初步审查后被认为对澳大利亚构成安全威胁。他们被自动拘留，仅因为是“离岸收容所”的“非法非公民”。法律不允许对拘留的实质必要性进行逐一评估。当局未向提交人说明任何理由或披露相关资料或证据，证明他们涉嫌构成安全威胁，所以被拘留，以进一步调查和作出最终决定。此外，缔约国没有向提交人告知此类披露的程序。
3.4 在无法证明有必要对每个提交人进行拘留的情况下，可以推断此种拘留是为了其他目的：防止潜逃这一不属于某个提交人的普遍性风险；达到惩治或阻止非法移民的更大目标；或仅仅为了可随时找到这些人的单纯行政便利。所有这些目的都没有为拘留提供一个正当理由。
3.5 至于拒绝之后的阶段，行政机关仅仅说某个人构成安全风险，将他拘留是正当的，这不符合第九条的要求。安全评估的秘密性，使评估拘留理由变得不可能。这也构成了剥夺正当法律程序的行为。可以假定评估涉及到他们进入澳大利亚之前的行为。但是，如果缔约国拥有确凿证据怀疑任何一名提交人在斯里兰卡武装冲突中犯下罪行，或与某一组织如泰米尔伊拉姆猛虎解放组织有联系，那么可根据澳大利亚法律对这些罪行提出诉讼。此外，提交人先前在斯里兰卡的任何活动不能轻易证明提交人对澳大利亚社会具有相关风险。这些信息的来源可能不可靠，特别是如果澳大利亚当局依赖斯里兰卡政府提供的情报。
3.6 缔约国没有使用拘留之外的任何其他手段，或者证明此种手段不足以或不可能满足安全需要。此外，澳大利亚法律没有规定可在法律上强制执行的任何机制，以对拘留理由或最长拘留期限进行定期审查。拘留只是持续下去，直至得到签证或从澳大利亚遣返回国。在类似案件中，澳大利亚高等法院已确认无限期拘留移民的合法性。
3.7 澳大利亚没有提供任何证据或材料证明提交人构成了“极其严重的威胁”，为保护社会必须将他们从澳大利亚驱逐，或证明没有其他侵扰性较小手段来保护社会。如果澳大利亚打算将提交人驱逐到第三国，它也需要证明这一国家是安全的，而且没有“连锁驱回”原籍国的可能。
3.8 缔约国没有对提交人的拘留时限进行定期审查，确定证明拘留合法的任何个人理由是否继续存在。也没有定期审查拘留理由的可依法强制执行的机制，法律也没有规定拘留的最长期限。
3.9 澳大利亚的安全评估是将难民排除在外的另一单方面理由，不符合《关于难民地位的公约》的规定，超过了该公约所允许的范围。按照该公约，只有当涉嫌犯下第一条F款所述严重行为或构成第三十三条第2款所指威胁时，才可将难民排除在保护之外，而不是澳大利亚法律所指广义的“安全”范围。根据难民法，一旦难民身份被确认，对他们的拘留便不正当，第一条F款和第三十三条第2款都不适用。
第九条第2款
3.10 当局没有告知提交人对他们拘留的实质性理由。他们仅知道，被拘留是因为他们是离岸入境者和非法非公民，根据《移民法》可被拘留。
第九条第4款
3.11根据澳大利亚法律，无法对拘留提出质疑，法院也无权评估拘留的必要性，包括参照单个提交人的危险因素进行评估。《移民法》规定对离岸入境者实施强制拘留，而且不需要以正当理由对拘留某些人的必要性进行单个评估。所以，没有法律依据可以反驳拘留的实质必要性。他们可利用的唯一的鉴定程序(难民地位评估和独立的合理性审查)是对其庇护申请的审查。
3.12 澳大利亚法院只进行纯粹的形式审查，审查提交人是否属于离岸入境者，是否已获得签证，是否被关押以等候遣送到另一国家。虽然法院可以以司法错误等有限法律理由，包括剥夺程序公正，对行政决定进行审查，但这一审查不涉及拘留的实质必要性。
3.13 由于不利安全评估的理由没有透露，所以提交人不可能找出安全情报组织的任何法律错误。此外，法院认为，它们缺乏专业知识来评估安全信息，对这类案件中的证据审查多半是形式上的和无效的。即使提交人可以提出司法复查程序，但安全情报组织可以提出“公共利益豁免”，使提交人在法庭上无从反驳不利安全评估的证据，正如它在联邦法院审理涉及非公民的不利安全评估案件时所做的那样。
第七条和/或第十条第1款
3.14对他们的任意拘留、延长和/或无限期拘留以及拘留设施的恶劣条件，综合和累积起来对提交人造成了严重和不可逆转的心理伤害，违反了《公约》第七条和/或第十条第1款。恶劣的拘留条件包括不足的身体和心理卫生服务；遭受骚扰、暴力和惩罚性法律待遇；当局过度使用武力；以及目睹或恐惧他人的自杀事件或自伤行为。这方面，没有任何国内补救办法，包括宪法补救措施。
3.15 各种机构，包括澳大利亚人权委员会和医疗机构，对移民设施关押人员的心理卫生状况表示严重关切。2010年，对超过700名被拘留者的最大研究项目之一发现，拘留时间与精神疾病比率存在“明显关联”，被拘留两年以上者精神健康状况尤其糟糕。另一项2010年的研究表明，获释后心理问题仍然持续存在，包括严重的不安全和不公平感；人际关系紧张；对自身看法发生深刻变化；抑郁症和士气低落；注意力和记忆力障碍；持续的焦虑；抑郁、焦虑、创伤后压力症和生活质量低的比率高。
3.16 拘留对提交人的心理健康影响，因拘留设施的恶劣物质条件而更形严重，这从大量的自伤事件中可以看出。例如，据移民部称，2010-2011年威胁或实际发生的自伤事件有1,100起。
3.17 澳大利亚人权委员会尤其关切维拉伍德移民拘留中心的高度限制性环境，那里使用了大量高铁丝网和监视塔台。圣诞岛移民拘留中心也同样被描述为类似监狱。委员会还表示关切拘留设施内可能过度使用武力，以及心理和身体卫生保健服务不够。委员会收到的投诉说，被拘留者从维拉伍德去预约看病的途中被令人痛心地戴上手铐等戒具，需要上厕所时也不拿掉。医疗卫生中心的人员配备不足，对医疗卫生的质量和及时性有影响。维拉伍德开出了大量精神药物处方，包括将抗精神病药和抗抑郁药当作治疗失眠的镇静剂。预防或应对自我伤害的办法也不够。
3.18 骚乱、抗议和暴力是许多被拘留者急性挫折和精神痛苦的症状。例如，2011年4月，维拉伍德的被拘留者进行抗议，有些人占据建筑物屋顶多天。
寻求补救措施
3.19关于第九条之一的申诉，缔约国应承认违反了《公约》，立即释放提交人，向他们道歉，并给予足够赔偿，包括对精神折磨和心理痛苦的赔偿。如果缔约国认为有必要继续拘留提交人，它应该对拘留每个提交人的必要性作出单个评估；在评估中考虑侵扰性较小的替代办法；合理告知提交人拘留的实质性理由，而不是简单地说他们属于某一法定类别；提出对继续拘留任何提交人的必要性进行定期独立审查的程序；规定对拘留必要性进行有效的司法审查。
3.20 关于第七条和/或第十条第1款之下的申诉，缔约国应当承认提交人不人道或有辱人格的拘留条件，向提交人道歉，对不人道待遇，包括他们遭受的精神折磨和心理痛苦给予适当赔偿。
3.21 关于保证不重犯条款，澳大利亚法律应该予以修改：废除强制拘留；要求对拘留必要性进行单个评估；告知被拘留者拘留的实质性理由；要求对拘留必要性进行定期独立审查；要求考虑侵扰性较小的替代方法；规定对拘留和不利安全评估进行实质和有效司法审查。
缔约国关于可否受理的意见
4.12012年12月5日，缔约国来函反对来文可予受理，认为所有申诉都是不可受理的。它指出，政府于2012年10月15日宣布将委任一位独立复审专员，复审对移民拘留所内申请保护的寻求庇护者作出的不利安全评估。复审专员将审查安全情报组织使用的所有材料(包括有关个人向安全情报组织提供的新材料)，之后向总检察长、移民和公民事务部长及情报和安全总监报告复审结果。复审专员还每12个月对不利安全评估定期审查一次。这些初次和定期审查机制都向来文提交人开放，让他们了解开放和问责的安全评估的决策过程。
4.2 鉴于提交人已被认定为难民，缔约国根据国际法有义务保护他们，不得将他们遣返回原籍国。澳大利亚政府正在探寻解决办法，包括在第三国安置或当原籍国不存在伤害风险或从原籍国获得可靠和有效保证时，将他们安全送回原籍国。但是，在寻找解决方案时，这些获得不利安全评估的个人是不适宜在澳大利亚社会生活的。
未用尽国内补救办法
4.3关于第七条、第九条第1和4款和第十条第1款，提交人没有用尽国内补救办法。
4.4 首先，儿童提交人R.J.与其母亲M.J.一起居住在移民拘留中心，而后者是不利安全性评估的对象。2012年8月21日，移民和公民事务部长决定解除申请限制，允许R.J.递交保护签证申请。他于2012年11月1日递交了申请。目前正在评估之中。如果R.J.得到签证，他将是合法的非公民，可被解除拘留。如果他的母亲希望他生活在社区内，他可以住在亲戚家里或其他社区设施内。如果R.J.的保护签证申请遭拒，可以对这一决定申请合理性审查和司法审查。
4.5 其次，所有提交人都可以向澳大利亚联邦法院或高等法院请求对不利安全评估和拘留进行司法审查，作为司法审查程序的一部分，可要求了解安全评估的依据。提交人没有请求进行这样的审查。A.K.B.B.A.向澳大利亚联邦法院提出了诉讼，称政府有责任避免伤害，将他转移到限制性较小的拘留场所，甚至改变拘留形式，允许他在社区内居住。法院于2012年6月4日驳回了存在此种义务的要求，认为提交人未能证明他提出的任何替代性拘留形式可以大大改善他的心理健康。提交人已向联邦法院合议庭提出上诉。决定尚待作出。
4.6在Al-Kateb诉Godwin(2004年)一案中，法院以微弱多数裁定，对申请保护签证遭拒又不能驱逐的人无限期拘留，按照《移民法》是允许的。目前正在高等法院审理的“原告S138/2012诉安全和其他事务总监”一案中，正在对这一裁定提出抗辩。原告S138已于2012年5月在高等法院提出上诉，反对不利安全评估和拘留的合法性。高等法院将考虑一系列问题，包括：
对原告S138的继续拘留是否合法，是否符合《移民法》。在申诉中，原告要求法院考虑为了将他递送到安全第三国而进行拘留是否合法，而递送在近期内是不可能的；
对原告的拘留是否违宪。原告辩称，对一个人长期拘留只有法院下令才合法，这是宪法三权分立的固有原则。
4.7 这一案件与本来文有关，因为，如果原告S138在高等法院胜诉，就可以为提交人根据第七条、第九条第1和4款和第十条第1款提出的侵权指控提供有效的补救。高级法院对原告的有利判决，可能导致受判决影响的提交人获得释放。
4.8 在最近一起案件(“原告M47/2012诉安全和其他事务总监”)中，高等法院考虑了安全情报组织向原告M47提供的不利安全评估理由。法院认为，拒绝给予原告M47保护签证的决定不是依法做出的，因为对获不利安全评估的难民不发放保护签证的规定是无效的。因此，移民部将需要重新考虑原告的保护签证申请。法院认为，在处理其保护签证申请时，对原告继续拘留是正当的。
4.9 缔约国不同意提交人的论点，即司法审查程序不值得寻求，因为澳大利亚法院仅对少数司法错误的理由进行审查，而不会对拘留必要性作出实质性审查。缔约国认为，提交人可以在高等法院对所处情况下人身拘留的合法性提出质疑。
基于属事理由不予受理
4.10关于第九条第1款，缔约国不同意受理来文中涉及《关于难民地位的公约》的任何申诉。这些申诉不符合《公民权利和政治权利国际公约》的规定，基于属事理由，不应予以受理。
4.11 基于属事理由，第九条第2款下的申诉也不应予以受理，因为提交人不是被“逮捕”。“逮捕”一词应理解为是指抓捕犯有或涉嫌犯有刑事罪的人，并对其实施羁押。“逮捕”的通常含义不包括为了健康、安全和身份检查的目的对寻求庇护者进行行政拘留。
证据不足
4.12第七条和第十条第1款下的申诉，因证据不足，不应予以受理。提交人笼统地提出了拘留条件问题。除了各自情况下的拘留事实以外，他们没有提供任何证据证明被拘留的每位或哪位提交人受到的待遇达到了侮辱或贬低的程度。
提交人对缔约国关于可否受理意见的评论
5.12013年2月23日，提交人对缔约国关于可否受理的意见作出了评论。
5.2 提交人反驳了缔约国关于未用尽国内补救办法的说法。请求对拘留和不利安全评估进行司法审查的正式法律权利确实存在，但审查实际上是无效的和/或范围过于狭窄而无法保护《公约》权利。关于对拘留的审查，法院可能只检查被拘留者是否属于离岸入境者，而没有权力考虑拘留是否实属必要。此外，高等法院在“Al-Kateb”一案中具有约束力的判例已经确定，无限期的移民拘留根据国内法是合法的。关于不利安全评估，要求进行司法审查之前，提交人必须发现行政决定中可以进行审查的法律错误。因为提交人没有被告知不利安全评估的理由或证据，所以无法找到法律错误。推测性诉讼应视为滥用司法程序。
5.3 关于缔约国提到的“M47案”，高等法院的裁决不适用于身为非法离岸入境者的本来文提交人。M47案的原告是合法进入澳大利亚并申请了保护签证的难民。此外，高等法院高院认定，在新的安全评估之前，对他的拘留是合法的。
5.4 还有现实因素妨碍请求司法审查，如对被拘留、没有任何收入和得不到法律援助的难民而言，所涉费用承担不起。在极少数情况下，获不利安全评估的被拘留难民请求进行司法审查，是因为他们能够发现可能的法律错误。没有向受影响个人披露安全情报组织决定的最低限度标准。
5.5 按照用尽国内补救办法的要求，不能指望提交人驳回澳大利亚高等法院近期最终判例(即Al-Kateb案判决)。这样的要求将使任何来文的提交人都不可能用尽国内补救办法，因为一个国家只要求提交人必须首先反驳该国最高法院已定法律判例就够了。
5.6 关于儿童提交人的待决程序，虽然给予他保护签证可使他离开拘留所，但给予签证不会追溯纠正他抵达澳大利亚到获得签证期间被非法拘留的状况，也不会对非法拘留给予任何赔偿。如前所述，没有任何法律依据可以有效反驳拘留的非法性，因为实行的是不加区别的强制拘留政策，法院除了考虑有无签证进入澳大利亚这一纯粹形式上的理由外，不会去审查拘留政策。因此，澳大利亚要求用尽行政补救办法，不会为违反《公约》行为提供有效补救。
5.7 关于缔约国反对受理有关违反《关于难民地位的公约》的指控，提交人说，他们没有要求委员会判定直接或自主违反该公约。他们只是要求委员会参照难民公约解释第九条第1款，就本来文而言，难民公约应视为特别法。
5.8 关于缔约国认为第九条第2款仅限于刑事逮捕的说法，提交人认为该款规定具有第九条保护个人免受任意逮捕或拘留的共同目的，不只限于刑事逮捕或拘留。如果只要求国家对抓捕犯罪嫌疑人说明理由，而允许它不加任何解释或通知而任意行政拘留个人，则有点说不通。
5.9 为了第七条和第十条下申诉可予受理的目的，提交人提供了充分材料，还可提供更多材料。既然报告所述某些拘留条件可相同或类比地适用于所有被拘留者，那么委员会可以合理推断，客观证实的拘留条件是否必然对有关类别的被拘留者产生影响。如果一般的拘留标准、设施和服务不够，对被拘留的所有人是否都不够。每个提交人都愿意提供个人陈述，详细说明他们的拘留经历和所受到的影响。各位提交人还可应请求提供精神状况报告。
5.10 关于任命独立复审专员复审不利安全评估，提交人认为这是一个进步，但在程序上仍然不够。首先，复审专员的结论不具有约束力――只是对安全情报组织的建议。其次，在所有案件中都没有最低限度的内容披露，限制了难民作出有效答复的能力。在某一案件中，安全情报组织仍可决定它不可能对某人披露任何重要理由，也将阻碍复审专员的披露。因此，在作出决定之前，难民按法律仍收不到指控的通知。
缔约国关于案情的意见
6.12012年12月5日，缔约国指出，提交人的申诉缺乏根据，理由如下。
第九条第1款
6.2提交人是根据《移民法》第189条和第199条被拘留的非法非公民。因此，对他们的拘留是合法的。澳大利亚高等法院认定，《移民法》有关规定合乎宪法。寻求庇护者如果属于以下类别之一，则被安置在移民拘留中心：(a)无签证抵达者，为了管理对社区的卫生、身份和安全风险；(b)对社区带来不可接受风险的非法非公民；(c)一再不遵守签证条件的非法非公民。
6.3定期审查拘留期限和条件，包括所提供的住宿和服务是否适宜。拘留不受规定时限的限制，取决于对社区风险的单个评估结果。风险评估由政府机构尽速完成。决定因素不是拘留时限，而是拘留理由是否合理。
6.4 安全情报组织对每个成年提交人进行了单个评估，并根据《澳大利亚安全情报组织法》第4条决定，出于以下一个或多个理由，给予他们永久签证将带来风险：
对澳大利亚和澳大利亚人民构成安全威胁，包括出于政治动机的暴力，宣扬社会暴力或对澳大利亚领土和边界完整性构成威胁；
为他们所属的任何组织提供安全避风港，从澳大利亚和/或海外发起对其政府的攻击；
可能为个人或恐怖组织提供避风港，从事恐怖活动或在澳大利亚境内进行恐怖主义筹资。
6.5 提供不利安全评估的机密详情，将破坏安全评估过程，并危及澳大利亚的安全。也将使安全情报组织的信息来源处境危险，并削弱安全情报组织履行职责的能力。
6.6 拘留成年提交人是对他们各自构成的安全风险的适当回应。关于儿童提交人R.J.，按照缔约国的《公约》义务，在移民拘留安置的所有决定中都考虑了他的利益。如上所述，他已经拥有申请保护签证的选择。拘留场所向他提供了适当的支持服务和设施。他住在移民公寓里，目的是提供一个舒适环境，在与家人拘留居住的同时，可以继续发展。他可以自由参加户外活动和其他有组织活动，以未成年非法非公民的身份，在尽可能少的限制条件下生活。
6.7 对根据《安全情报组织法》作出的决定是否合法也进行司法审查。此外，情报和安全总监可以调查安全情报组织对非公民的安全评估工作的合法性、正当性、有效性和适宜性。
第九条第2款
6.8 如果委员会得出结论认定，为了第九条第2款的目的，提交人是被“逮捕”的，那么缔约国则认为，它没有违反这一条款。按照惯例，已向抵达圣诞岛的所有提交人分发了英文拘留通知书，详细说明了拘留原因。由政府官员在各自语言的口译人员的协助下，当众宣读了通知书。
第九条第4款
6.9如前所述，提交人可以请求对拘留的合法性进行司法审查，如果拘留违反法律规定，法院可下令释放。在“Al-Kateb诉Godwin”一案中，澳大利亚高等法院裁定，对移民的无限期行政拘留属于议会的权力范围，是为了评估非公民希望留在澳大利亚的申请，或为了在他们没有合法权利留下来的情况下，对他们实施遣返，即使遣返时间尚无法合理预见。《移民法》关于在“合理可行时间范围内”尽速遣返“非法非公民”的要求意味着拘留没有时间限制。
6.10 缔约国拒绝提交人关于法律明确禁止对离岸入境者的地位或拘留合法性进行司法审查的指控。虽然《移民法》第494AA条对离岸入境者的某些法律诉讼加以限制，但该条也特别指出有关规定不影响高等法院的宪法管辖权。
6.11 对不利安全评估的司法审查提供了一个重要机会，法院可考虑由安全情报组织向受影响个人披露某些信息的问题。作为对不利安全评估的司法审查的一部分，诉讼当事方可要求获取任何信息，但信息必须相关，并认定为符合公众利益。
第七条和第十条第1款
6.12如果委员会认为提交人提供了足够信息，可以考虑他们根据这些条款提出的指控，缔约国则认为这些指控是没有根据的。首先，移民拘留制度和提交人在拘留中的待遇没有造成严重的身心痛苦，达到了违反这些条款的待遇的程度。其次，对未经许可入境移民的强制拘留制度本身不是任意的，在任何情况下都是合理、必要、适度、适当和有理由的。第三，长期拘留的事实本身不足以构成违反这些条款的待遇。
6.13 缔约国否认拘留条件相当于不人道或有辱人格的待遇的指控。提交人被安置在经评定认为最适合其状况的宿舍里。六名提交人住在移民公寓，二名提交人住在移民临时居所，一名提交人住在移民拘留中心。这些设施是由私人承办商信佳(Serco)负责管理，必须确保里面的人得到公平和公正待遇，享有尊严和尊重。信佳的员工在行动和行为上遵守行为准则。信佳也制定了保障被拘留人员福祉的政策和程序。
6.14 对移民拘留所内所有人员进行定期拘留条件审查。对每个提交人的情况都定期审查。移民拘留条件检查由外部和独立机构进行，如澳大利亚人权委员会、联合国难民事务高级专员办事处(难民署)和寻求庇护者与拘留问题部长委员会。
6.15 缔约国承认，移民拘留所内人员，特别是已经历过酷刑和创伤或已预先存在心理健康问题的非法海上抵达者，容易出现健康状况恶化、自我伤害和自杀行为。签证申请遭拒、个人移民身份不确定和拘留时间，均可对这些人造成额外压力。为此，他们可获得适合其个人状况的医疗保健和心理支持服务，并由合格的卫生专业人员给他们进行定期身体评估。
6.16进入移民拘留所的所有人在抵达后72小时内，都接受心理健康检查，以确定是否有精神疾病或遭受过酷刑和创伤的症状。此外，还对他们进行定期医疗评估，以发现新的身体和心理健康问题。除了定期检查外，在某人心理健康出现问题时，立即送去就医。
6.17 所有移民拘留设施，包括提交人所在的拘留设施，都设有标准与澳大利亚社区医疗保健机构大致相同的初级医疗保健室，并考虑拘留人员的多样和复杂的医疗保健需求。当医疗保健室没有所需专科医生时，则转到外面治疗。
6.18 2010年8月，政府针对移民拘留设施内人员采取了三项新的精神卫生政策：对移民拘留所内人员进行心理健康检查；对遭受过酷刑和创伤但幸存下来的移民拘留所内人员进行鉴别和给予支持；防止移民拘留设施内自我伤害的心理辅导计划。
6.19 几位提交人在发生身体和心理健康问题时，接受过具体的治疗和辅导。M.M.M.、N.V.、A.A.K.B.B.A.和I.M.F.一直定期接受心理健康小组的检查，在出现自我伤害迹象时，由心理支持计划提供治疗。R.R.、A.A.K.B.B.A.和K.P.也接受心理健康小组的持续性辅导和支持，以治疗创伤后压力症。M.J.也接受心理健康小组的持续性辅导。也给予R.J.持续性辅导，以治疗早期抑郁症状。
6.20 与提交人的说法恰恰相反，拘留的物质条件是足够的，并在持续改善。每个人都有足够机会参与娱乐活动。当然，骚乱或暴力事件时有发生，信佳有各种应对政策。提交人没有说他们亲眼目睹过任何动乱或暴力事件。信佳将束缚作为最后手段使用，而且对所部署的武力有严格限制。
6.21 在单个提交人未提出具体指控的情况下，委员会不能得出结论认定，提交人受到了违反第七条和第十条第1款的待遇。
补救措施
6.22 鉴于提交人的《公约》权利没有受到侵犯，所以委员会不应该建议准予他们寻求的任何补救措施。委员会也不应该建议缔约国释放成年提交人，因为他们被认定为对国家安全构成威胁，而且近期任命了独立复审专员。如果委员会认为澳大利亚侵犯了某些权利，缔约国请求建议采取释放以外的补救办法。
提交人对缔约国关于案情的意见的评论
7.12013年2月23日，提交人对缔约国关于案情的意见作出以下评论。
第九条第1款
7.2 提交人不同意缔约国关于拘留合法的说法。对该项规定的合法性的解释，不仅要参照国内法，而是要参照适用于某一司法管辖领域的法律，包括国内法和《公约》等国际法。出于安全理由的拘留，违反第九条第1款，而且国内审查程序明显不够，因为：无权知道拘留理由或获得最低限度的证据披露，受影响个人不能有效行使寻求审查的权利；主要决定的决策者不是独立的，而是充当秘密调查员、法官和陪审团的安全情况组织；主要决定决策者的定期审查结果不具约束力；合理性审查结果不具约束力；司法审查实际上没有或无效，不可能强迫披露甚至是对某人安全评估的摘要。
7.3 提交人认为，抵达时的强制拘留是任意的。任意性尤其体现在，从抵达后到收到不利安全评估结果期间的拘留时间漫长(13个月到2年)。缔约国没有说明为什么需要这么长时间。
7.4 缔约国没有试图表明它针对每个人的情况考虑了替代拘留的其他办法，或者说明由于每个人造成的风险程度不同，某些替代办法为什么不适宜。它也没有提供证据证明正在努力将提交人安置在其他地方，特别是为安排他们每个人联系了多少国家，有多少国家拒绝接纳，是如何定期提出这类请求的。
7.5 关于拘留审查没有或无效的问题，提交人认为，情报和安全总监只有建议权，不能提供请求推翻不利安全评估的强制法定权利形式的有效补救。
7.6 关于对儿童提交人的拘留，他认为，不拘留居住和不与他的母亲分开，才符合他的最佳利益。澳大利亚是能够尊重他的最佳利益的，可允许他的母亲和他一起住在社区里，按照他引述的《公约》第十七条第1款、第二十三条第1款和第二十四条的要求，藉此维护家庭团结和过普通人的家庭生活。提交人称，对他的拘留是任意的，因为不是出于必要，而且是不相称的。澳大利亚没有说他是一个安全隐患，有潜逃风险，或者对澳大利亚构成任何其他威胁。对他的母亲构成的任何国家安全威胁(她并不承认)，可以通过在社区采取各种安全措施来预防，如监视、报告、担保或使用GPS追踪手镯。
第九条第2款
7.7 提交人抵达后收到的拘留通知没有说明为什么将每个提交人认定为安全威胁，所以需要拘留，或说明是出于身份、安全、健康或防止潜逃等原因而进行拘留的。同样，移民部向提交人通知安全情报组织评估结果的信件也没有指出是为了安全理由而拘留他们。缔约国没有提供任何证据证明每个提交人在抵达澳大利亚时都收到了书面拘留通知，或每个提交人在圣诞岛上都以他或她可以听懂的语言得到了通知。缔约国依赖于这方面的一般做法或政策，没有证据证明在提交人的案件中遵循了这样的政策。
第九条第4款
7.8如果委员会根据第九条第1款认定对提交人的拘留没有必要或不相称，因此是非法的，那么也同时违反了第九条第4款，因为澳大利亚法院没有权力审查拘留的必要性问题。关于高等法院的审查，高等法院作为澳大利亚最高上诉和宪法审查法院，每年只裁决约100起案件。认为提交人可有效利用司法审查的说法是不切实际的，因为高等法院裁决的案件数量很少，每年有成千上万的离岸入境者被拘留，其他联邦法院又没有管辖权。此外，准备向高等法院的申诉需要大量资源和法律代理人，而提交人根本不具备这些条件。
7.9 关于安全评估的司法审查，在安全情报组织认为披露资料可能损害国家安全时，法院不会推翻这些评估。在各种其他安全案件中，法院没有强迫安全情报组织披露可能妨碍国家安全的信息。
第七条和第十条第1款
7.10一些澳大利亚的独立机构多次批评所有移民拘留中心的条件不佳，对心理健康有影响。例如，在来文获得登记以后，拥有法定职责定期审查长期拘留案件的联邦监察专员表示，长期拘留造成心理伤害，不利于精神疾病的有效治疗。他还批评拘留设施内精神卫生服务不够。被拘留者的心理健康状况持续恶化，表明澳大利亚采取的卫生措施不足以确保被拘留者的安全，因为长期拘留本身是医学无法医治的病因。
7.11 提交人提供了发展精神病学和心理学中心主任2012年8月12日信件的副本，其中指出，拘留中心提供的治疗是有限的，不可能扭转被拘留者的状况。拘留中心不是精神病院，没有设备或人员来治疗严重精神疾病和紊乱。只有社区精神卫生机构可以提供适当治疗。
7.12 以下事实影响到确定对提交人的拘留是否不人道或有辱人格：(a)提交人是享有特别保护的难民，拘留应该是最终手段，时间尽可能短；(b)提交人在2009年斯里兰卡北部战乱之中或之后逃离家园，这一经历留下了精神创伤；(c)一些提交人被诊断患有精神疾病，被拘留无法得到有效治疗；(d)提交人之一是儿童，特别容易受到伤害。
7.13 如果委员会因证据不足不能判定缔约国违反第七条，但仍可判定其违反第十条第1款，因为提交人作为一个群体，在恶劣的物质和卫生条件下被无限期拘留，形同于遭受虐待。
补救措施
7.14提交人不同意缔约国这方面的观点，重申其最初请求。
缔约国的补充意见
8.12013年6月27日，缔约国来函称，提交人M.J.和她的儿子 R.J.最近获发保护签证，被解除移民拘留转到澳大利亚社区生活。移民和公民事务部长2012年8月21日决定解除R.J.的签证申请限制，允许他递交保护签证申请。2013年2月8日，他得到了保护签证。但是，经其母亲同意，仍与母亲一起住在移民拘留中心。关于M.J.，进一步安全评估结束并得到新的有关信息后，最近发出了新的不具损害安全评估。于是她获得释放，目前与儿子一起住在澳大利亚社区。
8.2从这一案件可能看出，安全情报组织只向它有义务提供保护但发放签证又不符合澳大利亚安全利益的人发出不利安全评估。发出不利安全评估的决定是基于当时的信息，随着新的相关信息的获得，可以并将作出新的安全评估。
委员会需处理的问题和议事情况
审查可否受理
9.1在审查来文所载的任何申诉之前，人权事务委员会必须根据《议事规则》第93条，决定来文是否符合《公约任择议定书》规定的受理条件。
9.2委员会根据《任择议定书》第五条第2款(子)项要求查明，同一事项未在其他国际调查或解决程序的审查之中。
9.3委员会注意到缔约国以未用尽国内补救办法为由反对来文可予受理，因为提交人没有寻求对其拘留决定和安全评估依据的司法审查。缔约国还说，高等法院在“Al-Kateb诉Godwin案”判决中指出，对无法递解出境的申请人进行无限期拘留是《移民法》准许的，与本来文提交人状况类似的一位提交人已向高等法院提出控告，反驳这一判例，但裁决尚待作出。然而，委员会认为，缔约国没有证明可以对提交人的拘留申诉提供有效补救。缔约国最高法庭有一天可能推翻允许无限期拘留的判例，不足以表明目前存在有效补救措施。缔约国没有证明该国法院有权对拘留每位提交人的合理性作出单个裁定。此外，委员会还注意到，高等法院在2012年10月5日的第M47号案件判决中，认可了对难民的持续强制拘留，说明成功的法律抗辩不一定导致任意拘留的解除。因此，委员会得出结论认为，缔约国没有证明存在可以用尽的有效补救办法，根据《任择议定书》第五条第2款(丑)项，认定来文可以受理。
9.4.关于提交人M.J.和R.J.，委员会注意到缔约国2013年6月27日来函表示，他们已于近期获得保护签证，被解除拘留(上文第8.1段)。因此，委员会的上述结论只适用于他们获释前的时间。
9.5委员会还注意到缔约国称，提交人根据第九条第2款提出的申诉应基于属事理由宣布不予受理，因为这一规定仅涉及逮捕犯有刑事罪行的个人。然而，委员会认为，按照本规定“逮捕”一词是指剥夺自由的开始，无论发生在刑事或行政诉讼中，任何遭逮捕的个人都有权被告知逮捕理由。因此，委员会认为，这一申诉基于属事理由或其他理由不予受理，应审查案情。
9.6关于《公约》第七条和第十条第1款下的申诉，委员会认为，已有充分证据证明可予受理，遂宣布可以受理。
9.7为此，委员会决定，来文似乎在第七条、第九条第1、2和4款以及第十条第1款之下引起问题，因此可以受理。
审查案情
10.1人权事务委员会依照《任择议定书》第五条第1款规定，根据各当事方提出的所有资料审议了本来文。
第九条第1款下的申诉
10.2提交人称，抵达后对他们实行强制拘留，以及以安全理由继续和无限期拘留，是非法的、任意的，违反了《公约》第九条第1款。他们称，对他们的拘留与他们构成的所谓安全风险相比是不相称的，而国内审查程序又明显不够。缔约国表示，成年提交人是按照《移民法》和《安全情报组织法》拘留的非法非公民；正如高等法院之前所宣布的，对他们的拘留合法、不违宪；是对他们可能构成的安全风险的适当回应。
10.3 委员会回顾，虽然“任意”的概念不等同于“违反法律”，但也必须加以广义解释，包含不适当、不公正、不可预测和缺乏正当法律程序。移民管制诉讼过程中的拘留本身不是任意的，但拘留必须有正当理由，根据情节合理、必要和相称，并随着时间推移重新评估。对非法进入缔约国领土的寻求庇护者可以短时间拘留，以办理入境手续，记录其申诉，确定其身份――如果有疑问。如果没有与某人相关的具体理由，如有可能潜逃，有对他人的犯罪危险，或者有可能危害国家安全的行为，在处理其申诉进程中再进一步拘留，则是任意的。拘留决定必须逐一考虑相关因素，而不是基于针对一个广泛群体的强制性规则；必须考虑以侵扰性较小办法实现同样目的，如报告义务、担保或防止潜逃的其他手段；必须进行定期重新评估和司法审查。拘留决定还必须考虑到儿童的需求和被拘留者的心理健康状况。即使缔约国无法将他们递解出境，也不能以移民管制为理无限期拘留。
10.4 委员会注意到，提交人自2009年或2010年以来一直关押在移民拘留所，先是抵达后的强制性拘留，然后是不良安全评估后的强制性拘留。不管最初拘留是出于何种理由，例如确定身份或为了其他问题，但委员会认为，缔约国没有根据每个人的情况证明对他们的连续无限期拘留是正当的。缔约国没有证明其他侵扰性较小的措施能否达到同样的目的，即缔约国需要应对成年提交人可能带来的安全风险。此外，对提交人实施拘留，而且不告知他们可能构成哪些具体风险，澳大利亚当局作出了哪些努力寻找解决方案，使他们能够获得自由。还剥夺了他们的法律保障，使他们无法质疑无限期拘留。出于所有这些原因，委员会得出结论认为，对提交人M.M.M.、R.R.、K.P.、I.M.F.、N.V.、M.S.和A.A.K.B.B.A.的拘留是任意的，违反了《公约》第九条第1款。这一结论适用于提交人M.J.和她的未成年儿子R.J. 获释前的时间。
第九条第2款下的申诉
10.5提交人称，从个人角度考虑，当局没有告知他们被扣留的实质性理由，抵达后没有，安全情报组织作出评估后也没有。缔约国称，所有提交人抵达后，都得到了一份拘留通知书，说他们被怀疑为非法非公民，后来每个人又收到了安全情报组织安全评估的书面信函。委员会首先指出，第九条第2款规定，逮捕任何人时，都应告知逮捕理由，这一要求不限于与刑事指控有关的逮捕。委员会认为，就最初的拘留而言，向提交人提供的信息足以满足第九条第2款的要求。此外，他们后来收到了不利安全评估，是其移民诉讼程序中的另一阶段，不构成涉及第九条第2款的新逮捕，应该参照第九条第1款来考虑。因此，委员会得出结论认为，不存在违反《公约》第九条第2款的情况。
第九条第4款下的申诉
10.6 提交人称，根据澳大利亚法律对拘留无法质疑，而且法院不具对拘留实质必要性进行评估的司法管辖权。委员会注意到缔约国称，提交人可向高等法院请求审查拘留合法性和不利安全评估。鉴于高等法院在2004年“Al-Kateb诉Godwin案”判例中宣布无限期移民拘留的合法性，而且在缔约国答复中没有相关先例显示在近期类似情况下向高等法院提出的请求切实有效，因此，委员会不相信法院可以对拘留提交人的理由进行实质性审查。此外，委员会注意到，高等法院在2012年10月5日第M47号案件判决中，认可了对难民的持续强制拘留，说明成功的法律抗辩不一定导致任意拘留的解除。委员会回顾其以下判例：根据第九条第4款对拘留合法性的司法审查，不限于仅符合国内法，也必须包括在拘留不符合《公约》特别是第九条第1款要求情况下下令释放的可能性。因此，委员会认为，本案的事实表明违反了第九条第4款。
第七条和第十条第1款下的申诉
10.7 委员会注意到提交人根据第七条和第十条第1款提出的申诉以及缔约国提供的有关资料，包括向被拘留人员提供医疗和心理支持服务的情况。然而，委员会认为，这些服务不能消除无限期延长拘留对被拘留者心理健康可能造成负面影响这些无可争议的指控――甚至被拘留者不知道拘留原因。这些指控在一些提交人的医疗报告中得到了证实。委员会认为，对提交人拘留的任意性、延长和/或无期限拘留、拒绝提供有关信息和保障程序权利，加上恶劣的拘留条件，综合起来对提交人造成了严重的心理伤害，构成了违反《公约》第七条的待遇。鉴此，委员会将不审查根据第十条第1款提出的相同申诉。
11.人权事务委员会依《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》第五条第4款规定行事，认为缔约国侵犯了提交人根据《公约》第七条和第九条第1款和第4款享有的权利。
12.根据《公约》第二条第3款(甲)项规定，缔约国有义务给予所有提交人有效补救，包括对所有仍被拘留人员按个人具体情况予以释放、恢复和适当补偿。缔约国有义务采取措施，防止今后再发生类似的违约情况。在这方面，缔约国应该审查移民法，确保符合《公约》第七条和第九条第1款和第4款的要求。
13.缔约国加入《任择议定书》即已承认委员会有权确定是否存在违反《公约》的情况，而且根据《公约》第二条规定，缔约国也已承诺确保其境内或受其管辖的所有个人均享有《公约》承认的权利，并承诺如违约行为经确定成立即予以有效且可强制执行的补救，鉴此，委员会希望缔约国在180天内提供资料，说明采取措施落实委员会《意见》的情况。此外，还请缔约国公布委员会的《意见》，并在缔约国广为传播。
[通过时有英文、法文和西班牙文本，其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本，作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]
附录
委员会委员奈杰尔·罗德利爵士的个人意见
我提请注意我在“C.诉澳大利亚案”中的个人意见。a我认为违反第九条第4款的裁定循环重复和多余，因为缺少对拘留提出质疑的法律保障是上述违反九条第1款裁定的一部分，也可以说是裁定的中心内容。我仍无法确信，保障第九条第4款，即需要能够质疑拘留的合法性，远远超出了按照国内法质疑拘留合法性的范畴。国际法下的不法性恰恰是第九条第1款的管辖范围。
[提出时有英文、法文和西班牙文本，其中英文本为原文。随后还将印发阿拉伯文、中文和俄文本，作为委员会提交大会的年度报告的一部分。]