-91º PERÍODO DE SESIONES-

respecto de la

Comunicación Nº 1306/2004*

Presentada por: Erlingur Sveinn Haraldsson y Örn Snævar Sveinsson (representados por el Sr. Ludvik Emil Kaaber)

Presuntas víctimas:Los autores

Estado Parte:Islandia

Fecha de la comunicación:15 de septiembre de 2003 (presentación inicial)

El Comité de Derechos Humanos, establecido en virtud del artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Reunido el 24 de octubre de 2007,

Habiendo concluido el examen de la comunicación Nº 1306/2004, presentada al Comité de Derechos Humanos en nombre de Erlingur Sveinn Haraldsson y Örn Snævar Sveinsson con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,

Habiendo tenido en cuenta toda la información que le han presentado por escrito el autor de la comunicación y el Estado Parte,

Aprueba el siguiente:

Dictamen emitido a tenor del párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo

1.1.Los autores de la comunicación son el Sr. Erlingur Sveinn Haraldsson y el Sr. Örn Snævar Sveinsson, ambos ciudadanos de Islandia. Afirman ser víctimas de una violación por Islandia del artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Los autores están representados por el Sr. Ludvik Emil Kaaber.

1.2.Los autores han sido pescadores profesionales desde la adolescencia. Sus denuncias guardan relación con el sistema de ordenación de la pesca en Islandia y las consecuencias que acarrea para ellos. El sistema de ordenación de la pesca, que fue creado por ley, se aplica a todos los pescadores de Islandia.

La legislación pertinente

2.1.El abogado y el Estado Parte se remiten al asunto Kristjánsson y a las explicaciones que se ofrecieron, en relación con dicho asunto, sobre el sistema de ordenación de la pesca en Islandia. Durante el decenio de 1970, la capacidad de la flota pesquera de Islandia superó la productividad de sus bancos de peces y fue necesario adoptar medidas para proteger el principal recurso natural del país. Tras varios intentos infructuosos de restringir la captura de ciertas especies y de someter el uso de ciertos tipos de artes de pesca y embarcaciones a un sistema de concesión de licencias, se aprobó un sistema de ordenación de la pesca mediante la Ley Nº 82/1983, promulgada inicialmente por un período de un año. El sistema, conocido en general como "el sistema de cupos", se basaba en la asignación de cupos de captura a las distintas embarcaciones con arreglo a su capacidad demostrada de pesca. La asignación de cupos se había empleado en considerable medida desde el decenio de 1960 en relación con la captura de la langosta, el camarón, los mariscos, el capelán y el arenque, para los cuales se había establecido un sistema de cupos ya en 1975.

2.2.En aplicación de esa ley, el Reglamento Nº 44/1984 (sobre la ordenación de la pesca demersal) estableció que los operadores de embarcaciones que hubieran practicado la pesca de especies demersales durante el período comprendido entre el 1º de noviembre de 1980 y el 31 de octubre de 1983 tendrían derecho a solicitar licencias de pesca. Se asignaron cupos de pesca a los barcos según las capturas efectuadas durante el período de referencia. Los reglamentos ulteriores se siguieron basando en los principios así establecidos, y esos principios se incorporaron a la legislación mediante la Ley Nº 97/1985, por la que se prohibió la pesca sin autorización de las especies siguientes: peces demersales, camarón, langosta, mariscos, arenque y capelán. La regla principal era que los permisos de pesca debían limitarse a los barcos que los hubieran obtenido en el año anterior. Por consiguiente, retirar del servicio a un barco de la flota era condición indispensable para que se concediera un permiso de pesca a una nueva embarcación. Con la promulgación de la Ley de ordenación de la pesca, Nº 38/1990 (en adelante "la Ley"), y sus correspondientes enmiendas, el sistema de cupos de captura quedó establecido permanentemente.

2.3.El primer artículo de la Ley establece que los bancos de peces en torno a Islandia son bienes comunes de la nación islandesa y que la asignación de cupos no da lugar a derechos de propiedad privada o dominio irrevocable de particulares sobre los bancos. De conformidad con el artículo 3 de la Ley, el Ministro de Pesca debe elaborar una reglamentación que establezca la captura total permisible (CTP), para una temporada o un período determinado, de las poblaciones marinas explotables en aguas islandesas cuya captura se considera necesario limitar. Los derechos de pesca establecidos en la Ley se calculan sobre la base de esa cantidad y a cada embarcación se le asigna una proporción específica de la CTP de las distintas especies, el denominado cupo. De conformidad con el párrafo 1 del artículo 4 de la Ley, no se pueden realizar actividades de pesca a escala comercial en aguas islandesas sin un permiso general de pesca. El párrafo 2 del artículo 4 autoriza al Ministro a dictar reglamentaciones que exijan permisos de pesca especiales para la captura de ciertas especies o el uso de cierto tipo de artes de pesca o embarcaciones, o para determinadas zonas. El párrafo 1 del artículo 7 establece que la pesca de las especies de recursos marinos vivos que no estén sujetas a las restricciones de la CTP, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3, estará permitida a todas las embarcaciones que tengan un permiso de pesca comercial. El párrafo 2 del artículo 7 establece que los derechos de pesca sobre las especies cuya captura total esté restringida se concederán a determinadas embarcaciones. La determinación de los cupos de pesca para las especies que anteriormente no estaban sujetas a la CTP se basa en las capturas efectuadas en las últimas tres temporadas de pesca. La determinación de los cupos de pesca para las especies que ya estaban sujetas a restricciones se basa en la asignación hecha en años anteriores. En virtud del párrafo 6 del artículo 11 de la Ley, el cupo correspondiente a una embarcación puede transferirse total o parcialmente a otra y combinarse con el cupo que corresponde a ésta, siempre y cuando los derechos de captura de la embarcación receptora del cupo no excedan manifiestamente de su capacidad de pesca. Si las partes que tienen derecho permanente a un cupo no ejercen ese derecho de manera satisfactoria, pueden perderlo definitivamente. La Ley de ordenación de la pesca también restringe la magnitud del cupo al que pueden tener derecho las personas jurídicas y los particulares. Por último, la Ley establece sanciones en caso de infracción, que pueden ir desde una multa de 400.000 coronas islandesas hasta una pena máxima de seis años de prisión.

2.4.El Estado Parte facilita algunas estadísticas para ilustrar que el sector pesquero sigue siendo uno de los principales componentes de la economía islandesa. Señala que toda modificación del sistema de ordenación puede tener graves consecuencias para el bienestar económico del país. En los últimos años se ha mantenido un intenso debate público y político sobre la manera de desarrollar el sistema de ordenación de la pesca de la forma que más favorezca los intereses de la nación en su conjunto, así como los de las personas que trabajan en el sector pesquero. Los tribunales islandeses han examinado el sistema de ordenación de la pesca a la luz de los principios constitucionales de la igualdad ante la ley (artículo 65 de la Constitución) y de la libertad de elegir el empleo (artículo 75 de la Constitución), particularmente en dos causas.

2.5.En diciembre de 1998, el Tribunal Supremo de Islandia dictó su fallo en el caso Valdimar Jóhannesson c. la República de Islandia (el "caso Valdimar"), y declaró que las restricciones de la libertad para elegir un empleo que entrañaba el artículo 5 de la Ley de ordenación de la pesca no eran compatibles con el principio de igualdad establecido en el artículo 65 de la Constitución. Consideró que el artículo 5 de la Ley imponía de antemano restricciones excluyentes a la posibilidad de los particulares de elegir la pesca como empleo. El Tribunal argumentó que, conforme a las restricciones vigentes en ese momento, sólo se podían conceder licencias de pesca a las embarcaciones que hubieran estado en la flota pesquera durante un período determinado, o a las nuevas embarcaciones que las reemplazaran, y que esas restricciones eran inconstitucionales. Sin embargo, no se pronunció con respecto al párrafo 2 del artículo 7, relativo a la restricción del acceso de los titulares de licencias de pesca a las poblaciones ícticas. El Parlamento promulgó luego la Ley Nº 1/1999, que relajó considerablemente las condiciones para obtener un permiso de pesca comercial. Con la aprobación de esa ley, retirar una embarcación de la flota dejó de ser condición indispensable para obtener una licencia de pesca para una nueva embarcación. Se establecieron, en cambio, condiciones generales para la expedición de permisos de pesca a todas las embarcaciones.

2.6.El otro fallo pertinente del Tribunal Supremo, de fecha 6 de abril de 2000, se refiere al asunto del mi nisterio público c. Björn Kristjánsson, Svavar Gudnason y Hyrnó Ltd. (el "caso Vatneyri"). En relación con el artículo 7 de la Ley, el Tribunal Supremo consideró que las restricciones a la libertad de las personas para dedicarse a la pesca comercial eran compatibles con los artículos 65 y 75 de la Constitución porque se basaban en consideraciones objetivas. En particular, el Tribunal señaló que la disposición que hacía permanentes y transferibles los derechos de captura estaba respaldada por la consideración de que ello permitía a los operadores planificar sus actividades a largo plazo y aumentar o disminuir sus derechos de captura de determinadas especies según su conveniencia.

2.7.Después del caso Valdimar, se nombró un comité para revisar la legislación de ordenación de la pesca. Se introdujeron enmiendas basadas en sus recomendaciones mediante la Ley Nº 85/2002. Conforme a esta ley, se cobraría una tasa, conocida como la "tasa de captura", por el uso de las zonas de pesca. La tasa se basa en los resultados económicos de la industria pesquera. Consiste en una parte fija, calculada en función de los gastos estatales de ordenación de la pesca, y una parte variable que refleja el rendimiento económico del sector. En opinión del Estado Parte, esta enmienda legislativa indica que el legislador islandés estudia constantemente cuál es la mejor forma de lograr el objetivo de ordenar la pesca del modo más eficiente teniendo presentes los intereses del conjunto de la nación.

2.8.Los autores afirman que, en la práctica, y a pesar del artículo 1 de la Ley (donde se establece que los bancos de peces en torno a Islandia son bienes comunes de la nación islandesa y que la asignación de derechos de captura no confiere a las partes interesadas un derecho de propiedad sobre esos derechos de captura), los cupos de pesca se tratan como una propiedad privada de aquellos a quienes se distribuyeron gratuitamente durante el período de referencia. Las demás personas, como los autores, se ven obligadas, por consiguiente, a adquirir o arrendar los derechos de pesca de los beneficiarios de esas disposiciones, o de otros que, a su vez, se los han comprado a éstos. Los autores consideran, pues, que el recurso económico más importante de Islandia se ha donado a un grupo privilegiado. El dinero pagado para acceder a los bancos de pesca no revierte al propietario del recurso -la nación islandesa-, sino a esas partes privadas, a título personal.

Antecedentes de hecho

3.1.Durante el período de referencia, los autores trabajaron como capitán y contramaestre. En 1998 crearon una empresa privada, Fagrimúli ehf, junto con un tercer socio, y adquirieron la embarcación de pesca Sveinn Sveinsson, que gozaba de un permiso de pesca general. La empresa era la propietaria registrada de la embarcación. Durante la temporada de pesca de 1997‑1998, cuando se adquirió el barco, se transfirieron varios derechos de captura, pero no se atribuyó ningún cupo específico a la embarcación. Al inicio de la temporada de 2001‑2002 se asignaron por primera vez al Sveinn Sveinsson derechos de pesca para la maruca, el brosmio y el rape, por cantidades muy reducidas. Los autores denuncian que solicitaron reiteradamente derechos de captura en varias zonas de pesca, sin ningún resultado. En particular, la Dirección de Pesca declaró que carecía de autorización legal para concederles un cupo. Por este motivo, no tuvieron más remedio que arrendar todos sus derechos de captura de terceros, a precios exorbitantes, y al cabo del tiempo se vieron enfrentados a la bancarrota.

3.2.Decidieron denunciar el sistema y, el 9 de septiembre de 2001, escribieron al Ministerio de Pesca, declarando su intención de pescar sin derechos de captura a fin de obtener un fallo judicial al respecto y determinar si podrían seguir ejerciendo su profesión sin verse obligados a pagar sumas exorbitantes a terceros. En su respuesta de 14 de septiembre de 2001, el Ministerio de Pesca señaló a los autores que, de conformidad con las sanciones previstas en la Ley de ordenación de la pesca, Nº 38/1990, y en la Ley sobre el tratamiento de las poblaciones marinas explotables, Nº 57/1996, las capturas efectuadas al margen de los permisos de pesca eran punibles con multas o penas de hasta seis años de prisión, y con la privación de los permisos de pesca.

3.3.Los días 10, 11, 13, 19, 20 y 21 de septiembre de 2001, el primer autor, como director ejecutivo y miembro de la junta de Fagrimúli ehf, propietario de la empresa que administraba el Sveinn Sveinsson y capitán del barco, y el segundo autor, como director de la junta de dicha empresa, enviaron el barco a la pesca, y obtuvieron, sin los necesarios derechos de captura, un total de 5.292 kg de bacalao eviscerado, 289 kg de eglefino eviscerado, 4 kg de bagre eviscerado y 606 kg de platija eviscerada. Su única intención al actuar de esta forma era ser denunciados para que su caso fuera oído ante un tribunal. El 20 de septiembre, la Dirección de Pesca fue informada de que el Sveinn Sveinsson había desembarcado un cargamento de pescado en Patreksfjörður ese día.

3.4.A raíz de esa información, la Dirección de Pesca denunció a los autores ante la comisaría de policía de Patreksfjörður por violación de la Ley sobre el tratamiento de las poblaciones marinas explotables, Nº 57/1996, la Ley de ordenación de la pesca, Nº 38/1990, y la Ley de jurisdicción pesquera de Islandia, Nº 79/1997. El 4 de marzo de 2002, el Comisario Nacional de Policía inició una acción penal contra los autores ante el tribunal de distrito de los fiordos occidentales. Los autores reconocieron los hechos que se les imputaban pero impugnaron la validez constitucional de las disposiciones penales en las que se basaba el acto de procesamiento. El 2 de agosto de 2002, remitiéndose al precedente del fallo emitido por el Tribunal Supremo el 6 de abril de 2000 en el caso Vatneyri, el tribunal de distrito condenó a los autores a una pena de 1 millón de coronas islandesas por persona o a tres meses de prisión, y al pago de las costas. En apelación, el Tribunal Supremo confirmó el fallo del tribunal de distrito el 20 de marzo de 2003.

3.5.El 14 de mayo de 2003, la empresa de los autores se declaró en bancarrota. Su embarcación fue subastada por una pequeña parte del precio que los autores habían pagado por ella cuatro años antes. Su banco les exigió entonces que vendieran las instalaciones de la empresa en tierra, así como sus viviendas. Uno de los autores pudo llegar a un acuerdo con el banco para escalonar los pagos y empezó a trabajar como oficial a bordo de una embarcación industrial. El otro autor perdió su vivienda, abandonó su comunidad de origen y se puso a trabajar como albañil. En la fecha de presentación de la comunicación, era incapaz de pagar sus deudas.

La denuncia

4.1.Los autores declaran ser víctimas de una violación del artículo 26 del Pacto, ya que fueron obligados por ley a pagar una suma a un grupo privilegiado de conciudadanos para poder ejercer la profesión de su elección. Los autores solicitan, de conformidad con los principios de la libertad de ocupación y la igualdad, la oportunidad de ejercer la profesión de su elección sin tener que superar obstáculos establecidos de antemano y que constituyen privilegios para otras personas.

4.2. Los autores solicitan una indemnización por las pérdidas que sufrieron a causa del sistema de ordenación de la pesca.

Observaciones del Estado Parte

5.1.El 29 de octubre de 2004, el Estado Parte impugnó la admisibilidad de la comunicación por tres motivos: en su opinión, la afirmación de los autores de que son víctimas de una violación del artículo 26 no está suficientemente fundamentada, no se han agotado los recursos de la jurisdicción interna y la comunicación es incompatible con las disposiciones del Pacto.

5.2.El Estado Parte sostiene que los autores no han demostrado de qué forma el artículo 26 del Pacto es aplicable a su caso, ni cómo se violó el principio de igualdad respecto de sus personas. No han demostrado que fuesen tratados de peor forma ni que fueran discriminados en comparación con otras personas en una situación equivalente; o que cualquier distinción que se hiciera entre ellos y otras personas estuviera basada en consideraciones intrascendentes. Se limitan a afirmar en general que el sistema islandés de ordenación de la pesca vulnera el principio de igualdad del artículo 26.

5.3.El Estado Parte observa que los autores habían trabajado en el mar durante muchos años, uno de ellos como capitán y el otro como oficial de máquinas. Trabajaban como empleados en barcos cuyo rendimiento pesquero no les beneficiaba directamente a ellos sino a los empresarios correspondientes, que, a diferencia de los autores, habían invertido en embarcaciones y equipo para llevar a cabo su actividad pesquera. Una de las principales razones que motivó la introducción de la Ley de ordenación de la pesca, Nº 38/1990, fue que crearía condiciones de trabajo aceptables para las personas que hubieran invertido en el sector, en lugar de dejar que siguieran sujetas a las mismas restricciones de captura que las demás personas que no hubieran efectuado tales inversiones. Los autores no han demostrado de qué manera se les discriminó cuando se les denegó un cupo, ni han indicado si a otros capitanes o marinos en la misma situación se les asignaron cupos. Además, tampoco intentaron pedir a los tribunales que revocaran esas negativas alegando que constituían un acto de discriminación en violación del artículo 65 de la Constitución o del artículo 26 del Pacto.

5.4.Cuando invirtieron en la compra del Sveinn Sveinsson en 1998, los autores conocían el sistema. Adquirieron una embarcación sin contar con un cupo, con la intención de arrendarlo en el mercado para realizar sus actividades de pesca. A raíz del aumento de la demanda de cupos en el mercado, el precio de éstos se incrementó, lo cual modificó la base económica de las actividades pesqueras de los autores. Después de pescar sin cupo, fueron juzgados y condenados, como le habría sucedido a cualquier otra persona en las mismas circunstancias. El Estado Parte concluye que la comunicación debería declararse inadmisible ratione personae de conformidad con el artículo 1 del Protocolo Facultativo, puesto que los autores no han fundamentado de forma suficiente su afirmación de que son víctimas de una violación del Pacto.

5.5.El Estado Parte sostiene que los autores no agotaron todos los recursos disponibles en la jurisdicción interna porque no trataron de obtener de los tribunales que revocaran la denegación de su solicitud de un cupo. Habrían podido recurrir contra esas decisiones administrativas ante los tribunales exigiendo su anulación. El Estado Parte indica que así se hizo en el caso Valdimar, en que una persona a quien se había denegado un permiso de pesca exigió la anulación de una decisión administrativa. Su demanda fue aceptada por los tribunales, lo cual demuestra que se trata de un recurso efectivo. El Estado Parte concluye que la comunicación debería ser declarada inadmisible de conformidad con el apartado b) del párrafo 2 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

5.6.Por último, el Estado Parte argumenta que el elemento central del caso es si la restricción de la libertad de ocupación de los autores es excesiva, ya que éstos consideran que los precios de determinados cupos de captura comercial son inaceptables y constituyen un obstáculo a su derecho de elegir libremente su profesión. El Estado Parte señala que la libertad de ocupación no está reconocida en sí por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y que, a falta de argumentos concretos que demuestren que las restricciones de esa libertad de ocupación fueron discriminatorias, la comunicación sería inadmisible por incompatibilidad con las disposiciones del Pacto, de conformidad con el artículo 3 del Protocolo Facultativo.

5.7.El Estado Parte también presenta observaciones sobre el fondo de la comunicación. Sostiene que no se discriminó ilícitamente entre los autores y las personas a quienes se les habían concedido derechos de pesca. Lo que hubo fue una diferenciación justificable: el objeto de dicha diferenciación fue legítimo y se basó en motivos razonables y objetivos, prescritos en la ley y acordes con la debida proporcionalidad entre los medios empleados y el fin perseguido. El Estado Parte explica que el interés público exige que se impongan restricciones a la libertad de las personas para realizar actividades de pesca comercial a fin de evitar la sobrepesca. Las restricciones con que se persigue ese fin están prescritas detalladamente en la legislación pesquera. El Estado Parte aduce además que la asignación de un recurso limitado no puede tener lugar sin algún tipo de discriminación, y afirma que el legislador empleó un método pragmático al asignar los permisos. El Estado Parte rechaza la opinión de los autores de que el principio de igualdad protegido por el artículo 26 del Pacto se debe interpretar de modo que entrañe el deber de asignar una proporción de los recursos limitados a todos los ciudadanos que trabajan o han trabajado como marinos o patrones. Tal disposición vulneraría el principio de la igualdad con respecto al grupo de personas que, mediante amplias inversiones en la explotación de barcos y el desarrollo de empresas comerciales, han vinculado su competencia, sus bienes y su sustento al sector de la pesca.

5.8.El Estado Parte destaca que las disposiciones en virtud de las cuales los derechos de captura son permanentes y transferibles se basan principalmente en la consideración de que ello permite a las personas planificar sus actividades a largo plazo y aumentar o reducir sus derechos de captura de especies concretas de la forma que mejor les convenga, lo cual permite aprovechar las poblaciones ícticas de forma rentable para la economía nacional. El Estado Parte sostiene que el carácter permanente y transferible de los derechos de captura contribuye a la eficiencia económica y es el mejor método para lograr los objetivos económicos y biológicos que busca la ordenación de la pesca. Por último, señala que la tercera oración del artículo 1 de la Ley de ordenación de la pesca establece claramente que la asignación de derechos de captura no confiere a las partes ni el derecho de propiedad ni el dominio irrevocable sobre los derechos de captura. Por lo tanto, los derechos de captura son permanentes sólo en el sentido de que pueden ser derogados o modificados únicamente por un acto jurídico.

5.9.El Estado Parte concluye que la diferenciación resultante del sistema de ordenación de la pesca se basa en criterios objetivos y pertinentes y tiene por objeto lograr fines legítimos establecidos por ley. Al imponer restricciones a la libertad de ocupación se ha respetado el principio de igualdad, y los autores no han justificado de forma suficiente su afirmación de que son víctimas de una discriminación ilegítima en violación del artículo 26 del Pacto.

Comentarios de los autores

6.1.El 28 de diciembre de 2004, los autores presentaron sus comentarios acerca de las observaciones del Estado Parte sobre la admisibilidad. En relación con el primer argumento del Estado Parte, a saber, que los autores no son víctimas de una violación del Pacto, los autores señalan que no afirman haber sido tratados ilegalmente con arreglo al derecho interno, sino con arreglo al Pacto. Los autores sostienen que la decisión del Estado Parte de cerrar los bancos de pesca a las personas que no hubieran realizado ese tipo de actividad durante el "período de referencia" constituyó, en realidad, una donación del uso de esos bancos de pesca a las personas que habían realizado dichas actividades y, según evolucionó la situación, una donación del derecho personal a exigir pagos a otros ciudadanos por pescar en el océano en torno a Islandia. Esos derechos tienen el carácter de propiedad en la práctica. La denuncia de los autores tiene que ver con este acto de donación, y con la situación en que se encontraron los autores por su causa. Los autores reiteran que fueron criados y formados como pescadores, que tienen el bagaje cultural de un pescador y que desean ser pescadores. Y, si quieren ejercer la profesión de su elección, deben superar obstáculos que no obstruyen el camino de sus conciudadanos privilegiados. Por este motivo, sostienen que son víctimas de una violación del artículo 26 del Pacto. El hecho de que todos los islandeses, salvo un grupo particular de ciudadanos, se encuentren en su misma posición y serían igualmente acusados de un delito si no aceptaran esta situación, no viene al caso. Los autores reconocen que la mayoría de los islandeses tropezarían con los mismos obstáculos que ellos, pero consideran que su situación no se debe comparar a la de las personas en su misma situación, sino a la del grupo cuyos miembros han obtenido un privilegio y tienen derecho a recibir pagos monetarios de toda persona ajena que, como los autores, quiera trabajar en el mismo campo.

6.2.Los autores recuerdan que, a diferencia del Sr. Kristjánsson, cuyo caso fue declarado inadmisible por el Comité, eran propietarios de la empresa que administraba el barco que utilizaban. Tenían un interés directo, personal e inmediato en que se les autorizara a desempeñar la profesión de su elección, y solicitaron reiteradamente un cupo.

6.3.Los autores señalan que, en el momento en que decidieron pescar infringiendo las normas aplicadas, la sociedad islandesa estaba dividida en medio de conflictos y debates sobre el carácter del sistema de ordenación de la pesca. La opinión pública y la de muchos políticos era que dicho sistema no se podía defender durante mucho más tiempo, y que el usufructo de los bancos de pesca debería abrirse lo antes posible a todo ciudadano que cumpliera los requisitos generales.

6.4.En relación con el argumento del Estado Parte de que no se han agotado los recursos internos, los autores señalan que las disposiciones constitucionales tienen precedencia sobre otras fuentes de derecho. La incompatibilidad de una disposición penal con la Constitución es, por consiguiente, una defensa válida con arreglo al derecho penal islandés, y la declaración de culpabilidad afirma la validez constitucional de la disposición penal pertinente. Por este motivo, dos de los siete magistrados del Tribunal Supremo eran partidarios de absolver al Sr. Kristjánsson en el caso Vatneyri. Los autores fueron condenados en referencia a ese caso, y destacan que el objeto de su denuncia al Comité es el derecho islandés.

6.5.Los autores se refieren al argumento del Estado Parte de que no impugnaron ante los tribunales la denegación de un cupo de pesca que habían solicitado, como hizo el Sr. Jóhanesson en el caso Valdimar, y, por consiguiente, no agotaron los recursos internos. Los autores señalan que corresponde al legislador establecer las normas que rigen la ordenación de la pesca, a las autoridades administrativas administrar esas normas en la práctica y a los tribunales resolver los conflictos relativos a la interpretación o a la aplicación de dichas normas. Señalan además que, como indica el Estado Parte, el fallo en el caso Valdimar no se refirió a la cuestión de la donación de cupos a un grupo privilegiado y a la consiguiente exigencia de que otras personas pagasen para obtener una proporción de dicho donativo. En el caso Vatneyri, el Tribunal Supremo declaró que el sistema de ordenación de la pesca era válido con arreglo a la Constitución. De conformidad con esas normas, no se pudo asignar cupos a los autores ya que no cumplían los requisitos establecidos.

6.6.Por cuanto se refiere a la afirmación del Estado Parte de que la denuncia es incompatible con las disposiciones del Pacto, los autores admiten que las medidas destinadas a evitar la sobrepesca imponiendo límites de captura son un elemento necesario de la protección y el aprovechamiento racional de las poblaciones ícticas, y que el interés público exige que se impongan restricciones a la libertad de las personas para dedicarse a la pesca comercial. Aceptan el argumento de que el derecho a ejercer la ocupación sólo se puede otorgar a un grupo limitado. Sin embargo, sostienen que dichas restricciones deben ser de carácter general, y que todos los ciudadanos que cumplan los criterios generales pertinentes deben tener iguales posibilidades de ingresar en ese grupo limitado. En su opinión, el requisito de haber recibido un cupo personal permanente o de haber adquirido o arrendado dicho cupo carece de validez.

Decisión del Comité sobre la admisibilidad

7.1.Durante su 87º período de sesiones, el 5 de julio de 2006, el Comité examinó la admisibilidad de la comunicación. Observó que el Estado Parte había impugnado la admisibilidad, aduciendo que los autores no eran víctimas de una violación del Pacto. Los autores afirmaban ser víctimas de una violación del artículo 26 del Pacto al haber estado obligados por ley a pagar una suma de dinero a un grupo privilegiado de conciudadanos a fin de poder ejercer la profesión de su elección. El Comité tomó nota de la afirmación del Estado Parte de que los autores habían sido tratados de igual forma que cualquier otra persona en su situación, es decir, como cualquier pescador que no hubiera adquirido un cupo durante el período de referencia. Sin embargo, los autores denunciaban que habían sido tratados de forma diferente respecto de las personas que habían adquirido un cupo durante el período de referencia. El Comité observó que la única diferencia entre los autores, que eran dueños de la empresa propietaria y operadora del barco Sveinn Sveinsson y vieron denegada su solicitud de un cupo, y los pescadores a quienes se había concedido ese cupo, era el período en que habían estado activos en el sector pesquero. El Comité observó que, desde entonces, el requisito del período de referencia había pasado a ser permanente. Esto se veía confirmado por el hecho de que los autores habían solicitado reiteradamente un cupo y todas sus solicitudes habían sido denegadas. En tales circunstancias, el Comité consideró que los autores estaban directamente afectados por el sistema de ordenación de la pesca en el Estado Parte y que tenían un interés personal en el examen del caso.

7.2.El Comité tomó nota del argumento del Estado Parte de que los autores no habían agotado los recursos internos porque no habían tratado de obtener de los tribunales islandeses que revocaran la denegación de sus solicitudes de cupo. El Comité examinó la referencia del Estado Parte al caso Valdimar, con la que trataba de demostrar que los autores habían tenido a disposición un recurso efectivo. En ese fallo, el Tribunal Supremo había determinado lo siguiente:

"Si bien la adopción de medidas provisionales de esta índole para evitar el agotamiento de las poblaciones de peces podría haberse justificado, [...] establecer de forma permanente, mediante ley, la discriminación resultante de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Nº 38/1990 sobre los derechos de pesca no se puede considerar lógicamente necesario. El apelado [el Estado Parte] no ha demostrado que resulte imposible emplear otros medios para lograr el legítimo objetivo de proteger las poblaciones ícticas en torno a Islandia."

El Tribunal consideró que el artículo 5 de la Ley Nº 38/1990 contravenía el principio de igualdad. Sin embargo, concluyó lo siguiente:

"No se puede considerar que el Ministerio de Pesca haya denegado de forma legítima la solicitud del apelante de una licencia general y especial de pesca en vista de los motivos en los que se basó dicha denegación. Por consiguiente, se invalida la denegación del Ministerio. Sin embargo, en este caso, el Tribunal no se pronunciará con respecto a la cuestión de si el Ministerio estaba, en esta situación, obligado a conceder al apelante su petición, ya que la acción se ha incoado únicamente con el fin de que se invalide la decisión del Ministro y no para que se reconozca el derecho del apelante a recibir un derecho concreto de captura."

No se había comunicado al Comité si el apelante en dicho caso había recibido posteriormente un cupo, como resultado de la anulación por el Tribunal Supremo de la decisión administrativa que se lo había denegado. El Comité consideró que, por sí solo, este ejemplo no se podía utilizar para demostrar que los autores dispusieran de un recurso efectivo.

7.3.El Comité observó además que el Tribunal Supremo había afirmado posteriormente la validez constitucional del sistema de ordenación de la pesca en el caso Vatneyri, al que se había hecho referencia como precedente en el examen del caso de los autores por el tribunal de distrito y el Tribunal Supremo. En tales circunstancias, y teniendo presente que los autores no cumplían los requisitos legales y administrativos para que se les asignara un cupo, el Comité consideró difícil imaginar que el Tribunal Supremo hubiera fallado a favor de los autores si éstos hubiesen tratado de recurrir contra la denegación administrativa de dicho cupo. Por consiguiente, el Comité consideró que el recurso indicado por el Estado Parte no era efectivo a los efectos del apartado b) del párrafo 2 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

7.4.Por último, el Comité observó que los autores habían solicitado reiteradamente un cupo y que todas las solicitudes les habían sido denegadas porque no cumplían el requisito necesario, a saber, haber participado activamente en la industria pesquera en el período comprendido entre el 1º de noviembre de 1980 y el 31 de octubre de 1983. En opinión del Comité, los autores no tenían posibilidad alguna de obtener un cupo del Estado Parte ya que, al haberse atribuido todos los cupos disponibles a principios del decenio de 1980 y al haber convertido a los beneficiarios de entonces en propietarios permanentes de dichos cupos, el Estado Parte no tenía, de hecho, más cupos para asignar. El Comité llegó por lo tanto a la conclusión de que los autores no habían dispuesto de ningún recurso efectivo para impugnar la denegación de sus solicitudes de cupos, y que, por consiguiente, nada le impedía examinar la comunicación de conformidad con el apartado b) del párrafo 2 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

7.5.En relación con el argumento del Estado Parte de que la denuncia de los autores no pertenecía al ámbito de aplicación del Pacto, el Comité estimó que los hechos planteaban cuestiones estrechamente vinculadas con el fondo, y que lo más apropiado era examinar esas cuestiones al mismo tiempo que el fondo de la denuncia del autor con arreglo al artículo 26 del Pacto. El 5 de julio de 2006, el Comité declaró que la comunicación era admisible.

Observaciones del Estado Parte sobre el fondo

8.1.El 19 de enero de 2007, el Estado Parte presentó sus observaciones sobre el fondo de la comunicación. El Estado Parte recuerda la formulación de los artículos 65 y 75, párrafo 1, de la Constitución, relativos a la igualdad ante la ley y la libertad de elegir empleo, respectivamente. En cuanto a la legislación sobre la pesca, el Estado Parte señala que en 1991, en virtud de la Ley Nº 38/1990 de ordenación de la pesca, se introdujo un sistema uniforme de cupos individuales transferibles. Con anterioridad se habían probado muchos sistemas diferentes de ordenación de la pesca, distintos del sistema de cupos transferibles, entre ellos, cupos de captura total, licencias de acceso a las pesquerías, restricciones del esfuerzo de pesca y control de inversiones y programas de recompra de embarcaciones. Sin embargo, la experiencia con estos diversos sistemas había conducido a la adopción del sistema de cupos individuales transferibles en todas las pesquerías.

8.2.El Estado Parte ofrece información actualizada sobre las enmiendas en la legislación de ordenación de la pesca. En 2006 se volvió a promulgar íntegramente la Ley de ordenación de la pesca como Ley Nº 116/2006, en sustitución de la anterior Ley Nº 38/1990. Las principales disposiciones que se aplican al caso de los autores no han cambiado en cuento al fondo.

8.3.Respecto del fondo de la cuestión, el Estado Parte sostiene que los autores no expusieron argumentos fundados en relación con su alegación basada en el artículo 26 del Pacto; en cambio, sólo adujeron, en términos generales, que se había producido una discriminación ilícita, ya que las autoridades no les habían concedido un cupo como a los operadores pesqueros a los que se habían asignado derechos de captura con arreglo a la Ley Nº 38/1990, sobre la base de su actividad pesquera anterior.

8.4.El Estado Parte considera que la restricción de la ocupación de los autores no constituyó una violación del artículo 26. No se hizo ninguna discriminación ilícita entre los autores y las personas a quienes se asignaron cupos en virtud del artículo 7 de la Ley Nº 38/1990. La diferenciación entre los autores, que pertenecían a un gran grupo de marinos islandeses, y los explotadores de embarcaciones pesqueras estaba justificada. El Estado Parte se remite a las normas establecidas por los tribunales islandeses y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos para evaluar si una diferenciación se justifica. En primer lugar, el objeto de la diferenciación fue lícito y se basó en motivos objetivos y razonables. En segundo lugar, estaba establecido en la ley. En tercer lugar, no se ejerció una discriminación excesiva contra los autores, si los hechos se sopesan en relación con el objetivo general de la legislación sobre la pesca. El Estado Parte hace referencia a la jurisprudencia del Comité en el sentido de que no toda distinción equivale a discriminación, y de que se permiten diferenciaciones objetivas y razonables. Aduce que, en el caso de los autores, se cumplían todas las condiciones para que la diferenciación no conllevara una violación del artículo 26.

8.5.Con relación al objetivo de la diferenciación, el Estado Parte observa que hay importantes y claros intereses públicos, vinculados con la protección y la utilización económica de las poblaciones de peces. El Estado Parte ha suscrito compromisos jurídicos internacionales que lo obligan a velar por la utilización racional de esos recursos, en particular la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. El peligro de la sobrepesca en Islandia es real e inminente, debido a los adelantos en la tecnología pesquera, el mayor rendimiento de las capturas y la expansión de la flota pesquera. El agotamiento de las poblaciones de peces tendría consecuencias desastrosas en la nación islandesa, para la cual la pesca ha sido una ocupación fundamental desde los tiempos más remotos. Las medidas para prevenir la sobrepesca mediante la fijación de límites de captura son un elemento necesario en la protección y utilización racional de las poblaciones ícticas. Por consiguiente, el interés público exige que se impongan restricciones a la libertad de los individuos para dedicarse a la pesca comercial. Tales restricciones están prescritas por ley, en una legislación detallada sobre las pesquerías. El Estado Parte plantea la cuestión de cómo deberían dividirse los recursos limitados de la población de peces de la nación, y considera que es imposible asignar cuotas iguales a todos los ciudadanos.

8.6.El Estado Parte alega que hay motivos razonables y objetivos para la decisión del poder legislativo islandés de restringir y controlar las capturas mediante un sistema de cupos, en virtud del cual los derechos de captura se asignan a las embarcaciones pesqueras, sobre la base de su experiencia anterior, en lugar de otros métodos de ordenación de la pesca. Se hace referencia al fallo del Tribunal Supremo en el caso Valdimar:

"La disposición que hace permanentes y transferibles los derechos de captura está respaldada también por la consideración de que ello permite a los operadores planificar sus actividades a largo plazo y aumentar o disminuir sus derechos de captura de determinadas especies según su conveniencia en un determinado momento. A ese respecto, la Ley se basa en la evaluación de que los beneficios económicos derivados de la índole permanente de los derechos de captura y las posibilidades de asignación de los derechos de captura y los cupos permitirán la utilización provechosa de las poblaciones ícticas en beneficio de la economía nacional."

8.7.El Estado Parte hace referencia a la Ley Nº 85/2002, por la cual se impuso a los explotadores de barcos una tasa de captura especial por su derecho de acceso a las zonas de pesca. La tasa de captura se calcula teniendo en cuenta el rendimiento económico de las pesquerías y tiene los mismos efectos que un gravamen especial impuesto a los explotadores de buques. Ello demuestra que el poder legislativo examina constantemente la mejor manera de alcanzar el objetivo de controlar de forma eficiente la pesca y salvaguardar los intereses de Islandia. El Parlamento revisa continuamente las disposiciones de ordenación de la pesca y el derecho a las capturas. Puede también someter ese derecho a condiciones o elegir un método que responda mejor al interés público.

8.8.El Estado Parte observa que la comparación de los diversos sistemas de ordenación de la pesca en Islandia y en el extranjero y las conclusiones de la investigación científica sobre biología marina y economía han permitido determinar de forma inequívoca que un sistema de cupos como el de Islandia es uno de los mejores métodos para alcanzar las metas económicas y biológicas de los sistemas modernos de ordenación de la pesca. Se hace referencia a un informe sobre las pesquerías y la ordenación de la pesca en Islandia, titulado "On Fisheries and Fisheries Management in Iceland - A background report". En ese informe se esbozan las características y ventajas básicas del sistema de cupos individuales transferibles y la experiencia con el sistema en otros países. El Estado Parte también recuerda el informe de la OCDE titulado "Towards Sustainable Fisheries: Economic Aspects of the Management of Living Marine Resources".

8.9.El Estado Parte señala que los motivos objetivos y razonables que existían cuando se introdujo el sistema de cupos individuales transferibles siguen vigentes. Si todos los ciudadanos islandeses, sobre la base de la igualdad ante la ley, tuvieran los mismos derechos a comenzar actividades de pesca y a que se les asignaran cupos de captura a esos fines, se desmoronarían las bases del sistema de ordenación de la pesca de Islandia. Esa situación socavaría la estabilidad del sistema. Los derechos de cupo que se asignaron inicialmente sobre la base de los rendimientos de las capturas se han transferido en gran parte a terceros desde entonces. Quienes ulteriormente adquirieron los cupos los compraron a su pleno valor de mercado, o los arrendaron. No constituyen un "grupo privilegiado". Han aceptado las reglas que se aplican en el sistema de ordenación de la pesca en Islandia. Si se redujeran o suprimieran repentinamente esos derechos, para distribuirlos por igual entre todos los interesados en comenzar una explotación pesquera, ello representaría una violación flagrante de los derechos de quienes invirtieron en ellos y tienen expectativas legítimas de poder continuar ejercitándolos.

8.10. El Estado Parte demuestra que las consecuencias de las leyes y reglamentaciones no fueron excesivas para los autores y, por consiguiente, no violaron el principio de proporcionalidad, de conformidad con el artículo 26 de Pacto. El Estado Parte considera la situación de los autores en dos momentos: a) el momento en que se promulgó la Ley Nº 38/1990 de ordenación de la pesca, y se asignaron inicialmente los derechos de captura, y b) el momento en que se rechazó su solicitud de un cupo de captura, por no reunir los requisitos de la Ley.

8.11. En primer lugar, el 1º de enero de 1991, cuando entró en vigor la Ley de ordenación de la pesca, los autores estaban empleados en el mismo barco, como capitán y contramaestre. Se encontraban en la misma situación que miles de otros oficiales de barcos que no habían invertido ningún capital en las embarcaciones pesqueras con las que se ganaban el sustento. Sin embargo, debido al rendimiento de las capturas registrado por los barcos en que trabajaban, se adjudicó a esos barcos un cupo en el marco del nuevo sistema de ordenación de la pesca. Ese sistema no alteró en nada el contexto del empleo de los autores como capitán y contramaestre de barco. Pudieron proseguir su carrera, sin verse afectados por consecuencias excesivas. No debieron interrumpir la ocupación para la cual estaban preparados por su formación y cultura, como alegan.

8.12. El Estado Parte no acepta que el artículo 26 del Pacto impidiera a las autoridades que preparaban la nueva legislación establecer una distinción entre las personas que eran propietarias de las embarcaciones de pesca (a las que los autores denominan "grupo privilegiado") y las demás personas que trabajaban en la industria pesquera. Niega que se debieran asignar derechos de capturas a todos por igual. Había una diferencia fundamental entre los propietarios de la embarcación pesquera en que trabajaban los autores, y los marineros que trabajaban en ese buque.

8.13. Por consiguiente, el Estado Parte estima que la distinción establecida entre los autores y los propietarios de las embarcaciones pesqueras cuando se introdujo la Ley no puede considerarse una discriminación ilícita en virtud del artículo 26.

8.14. En segundo lugar, el Estado Parte considera la situación cuando los autores decidieron convertirse en explotadores de barcos y adquirieron una embarcación pesquera con derechos de captura limitados. Sus intenciones al adquirir la embarcación no pudieron llevarse a la práctica, en parte debido a las sustanciales reducciones impuestas respecto de algunas poblaciones de peces amenazadas. Estas reducciones de la captura total se aplicaron por igual a todos los barcos pesqueros titulares de cupos de captura de las especies mencionadas, y el resultado fue un aumento temporal del precio de los cupos para esas especies. La decisión de las autoridades de no conceder un cupo a los autores era previsible. La pérdida de bienes e ingresos fue consecuencia de su propia decisión de dejar de trabajar en el empleo anterior como asalariados en la industria pesquera, y crear una compañía de explotación de barcos sobre la base de premisas poco sólidas y arriesgadas. Las condiciones jurídicas que se aplicaban a quienes tuvieran la intención de comenzar a explotar un barco pesquero en ese momento eran claras.

8.15. El Estado Parte sostiene que si el Comité acepta que, por haber adquirido una embarcación pesquera en 1998, los autores tenían derecho a que se les asignara un cupo y a comenzar las operaciones de pesca, también debe aceptarse que por lo menos todas las personas que trabajaban como capitanes de barco o miembros de la tripulación tenían el mismo derecho a dedicarse a esas operaciones y a que se les asignara un cupo. Las consecuencias del sistema no son más graves para el autor que para miles de otros marinos de Islandia, que pueden desear adquirir embarcaciones y comenzar actividades de explotación pesquera. El Estado Parte niega que esté justificado que los explotadores de barcos procedan deliberadamente a efectuar capturas ilegales de pescado para protestar contra lo que consideran un sistema injusto de ordenación de la pesca. Es evidente que los que infringen la ley deben ser enjuiciados. Con ello, esas personas no adquieren la condición de "víctimas" de discriminación ilícita.

8.16. Por último, el Estado Parte alega que, si se decidiera ahora distribuir cupos de pesca por igual a todas las personas que trabajan en el mar o que están interesadas en adquirir y explotar un barco pesquero, ello generaría graves consecuencias para los que ya trabajan en la industria pesquera y han invertido en esos derechos. Tal decisión tendría consecuencias para el interés de la sociedad en su conjunto de preservar la estabilidad de la industria pesquera. Si hubiera una mayor demanda de cupos de captura de las poblaciones de peces (un recurso limitado) y el Gobierno tuviera la obligación de asignar partes iguales a todos los pescadores, la estabilidad de esos derechos sería incierta. A raíz de ello, las inversiones en embarcaciones pesqueras no serían rentables, la industria en su conjunto tendría dificultades y se volvería a la situación existente antes de que surtieran efecto las disposiciones en vigor.

8.17. El Estado Parte aduce que las pérdidas financieras alegadas por los autores no pueden atribuirse al sistema de ordenación de la pesca, sino a su propia decisión de adquirir una embarcación pesquera sin un cupo asignado, conociendo los requisitos jurídicos y las consecuencias previsibles de esa situación.

Comentarios de los autores

9.1.El 23 de marzo de 2007, los autores formularon comentarios sobre las observaciones del Estado Parte en cuanto al fondo. Sostienen que el Estado Parte ha aplicado persistentemente la política adoptada tras el fallo Valdimar, pasando por alto cualquier oportunidad para instituir un sistema de ordenación de la pesca conforme a los principios fundamentales de derechos humanos. Mientras que el Estado Parte alega que la "gran mayoría" de los derechos de captura establecidos por el sistema actualmente se han vendido, los autores coinciden en que muchas personas se han vuelto millonarias vendiendo los cupos donados. Sin embargo, muchas personas y empresas siguen manteniendo su cupo, ya sea arrendándolas a otros o utilizándolas personalmente. No se han llevado cuentas ni registros de las ventas. Los autores afirman que el Estado Parte logró persuadir a terceros inocentes de que compraran títulos adquiridos ilegalmente. Sin embargo, sostienen que la compra de títulos obtenidos de forma ilegal no genera un derecho de propiedad.

9.2.Los autores aducen que los derechos humanos son imprescriptibles y no pueden dejarse de lado por prescripción. Indican que no están reivindicando una parte de un privilegio. Insisten, por el contrario, en que deben imponerse limitaciones a la pesca, con condiciones que se apliquen a todos. Sostienen que en cualquier sistema jurídico nacional normal es ilegal restringir con carácter permanente la pesca oceánica a un grupo circunscrito al que se ha concedido ese derecho gratuitamente, y obligar a los demás a comprar una parte en los privilegios de sus miembros, mediante pagos en su beneficio personal.

9.3.Los autores afirman que con arreglo al principio de igualdad se prohíbe la discriminación por los motivos estipulados en el artículo 26 del Pacto, que incluyen la "condición". A los efectos de estas disposiciones, por "discriminar" se entiende dispensar a una persona un trato menos favorable que a las demás, por esos motivos. Si se concede a algunas personas un privilegio que se niega a otras, se crea una "condición", no sólo la condición de privilegiado, sino también la condición de no privilegiado. Un supuesto autor de una violación del artículo 26 no puede lógicamente invocar como defensa que todas las personas que no disfrutan del privilegio tienen la misma condición.

9.4.En relación con el argumento del Estado Parte de que no hubo discriminación con arreglo al artículo 26, los autores están de acuerdo en que el objetivo de la diferenciación, es decir, la preservación y protección de los recursos naturales, es lícito. Sin embargo, recuerdan que el método que se utilizó para alcanzar este objetivo fue la distribución íntegra de la CTP entre los operadores que habían estado activos durante un período determinado. Seguidamente se adoptó la decisión de convertir las partes de la CTP en un bien de propiedad privada que se podía transferir. El efecto fue la institución de un privilegio en favor de los receptores, a costa de los derechos civiles de otros. A raíz de ello, sólo los receptores pueden dedicarse a la pesca. Todos los demás, entre ellos los autores, deben comprarles una porción de la parte de la CTP que se les donó, si también desean dedicarse a pescar. Los autores afirman que la legitimidad de la preservación y protección pierde pertinencia debido al efecto de la medida.

9.5.Los autores consideran que la institución del privilegio carece de fundamento jurídico por ser inconstitucional. Añaden que la discriminación nunca está justificada y que la palabra "discriminación" significa que el Estado no aplica las normas ventajosas a todos, o que aplica las normas desventajosas únicamente a algunos.

9.6.Con respecto al argumento del Estado Parte de que era necesario respetar el derecho al empleo de las personas que trabajaban en el sector de la pesca, los autores cuestionan la imparcialidad de esta afirmación. Sostienen que con el desarrollo e implantación del sistema de ordenación de la pesca, se arraigó la idea de que el empleo, o el derecho a continuar en el empleo en que se trabaja, es de hecho un bien protegido como tal por el artículo 72 de la Constitución de Islandia. El argumento se inventó ulteriormente, para dar justificación al sistema de ordenación de la pesca, al declarar que los beneficiarios de la limitación de los bancos de pesca tienen que tener protegidos sus derechos constitucionales.

9.7.Los autores recuerdan que el sistema de ordenación de la pesca de Islandia surgió por evolución, y luego se decidió hacerlo permanente. El motivo por el que se toleró al principio fue que había que dar a las personas y empresas que habían invertido en barcos y equipo la oportunidad de recuperar su inversión. Los autores hacen referencia al caso Valdimar, en el que se declaró que:

"Si bien la adopción de medidas provisionales de esta índole para evitar el agotamiento de las poblaciones de peces podría haberse justificado, cuestión que no está en examen, establecer de forma permanente, mediante ley, la discriminación resultante de […] sobre los derechos de pesca no se puede considerar lógicamente necesario."

9.8.Los autores señalan que la obligación de establecer un sistema de ordenación de la pesca que no viole la normativa internacional de derechos humanos incumbe al Gobierno de Islandia, y no a los autores. Lo que reclaman es una oportunidad para ejercer la ocupación que han elegido en las mismas condiciones que se aplican a los demás. Compete al Gobierno o al poder legislativo de Islandia decidir de qué manera ha de atenderse a esa reclamación.

9.9.Acerca del temor del Estado Parte de que "se desmoronarían las bases del sistema de ordenación de pesca de Islandia", los autores aducen que el temor de la desaparición del sistema de privilegios gratuitos es lo que ha perpetuado ese sistema. Las consecuencias sombrías que ello tendría se verían contrarrestadas en algún grado por la reintroducción de principios jurídicos y, ulteriormente, por un mayor respeto de la ley.

9.10. Con respecto al argumento del Estado Parte de que el sistema de ordenación de la pesca no afectó a los autores porque éstos podrían haber seguido trabajando como lo habían hecho durante toda su vida activa, los autores invocan el principio de la igualdad de oportunidades: la posibilidad de las personas, de cualquier situación o posición, de elevarse en su condición social y de fortuna mediante un trabajo de cualquier tipo ha sido uno de los puntos fuertes de Islandia hasta el presente.

9.11. Los autores estiman que en un entorno calificado de ilegal, desde el punto de vista nacional o internacional, los intentos de una persona de adaptar su actividad a ese entorno no deben ser considerados como un reconocimiento de su legalidad, ni como una renuncia a su derecho a denunciar que ese entorno es ilegal. Los autores remiten a la disposición del párrafo 1 de la Ley, en la que se reconocen "los bienes comunes de la nación". Los portavoces del Gobierno de Islandia han afirmado repetidas veces en público que esta disposición no tiene sentido. Esa afirmación hace pensar que la disposición se incluyó en la Ley con fines de engaño. Además, los autores actuaron como lo hicieron por un profundo sentimiento de injusticia.

9.12. Los autores insisten en que su reivindicación no es que las autoridades les asignen un cupo, sino poder seguir dedicándose a su ocupación en las mismas condiciones que otros. No les corresponde establecer exactamente de qué manera ha de atenderse a esa reivindicación.

9.13. Los autores explican que el bacalao es, y siempre ha sido, con mucho, la especie de captura más común en las aguas oceánicas que rodean a Islandia, y la especie siempre ha producido con creces el valor de exportación más elevado. El bacalao está distribuido tan ampliamente, y es tan común, que en general se pesca de forma incidental junto con las otras especies capturadas en el océano. En las capturas de cualquier otra especie normalmente hay entre un 5 y un 15% de bacalao. Como el bacalao acompaña en general a las otras capturas, ha sido necesario fijar un cupo de bacalao para los pescadores, aun cuando tengan intención de pescar solamente otras especies. A fin de poder pescar otras especies para las que tenían un cupo, los autores deberían haber recibido o adquirido un cupo de bacalao, para cubrir el bacalao que seguramente capturarían de forma incidental. Como no se les dio un cupo de bacalao, tenían que adquirirlo por arrendamiento o comprarlo.

9.14. El Sveinn Sveinsson, barco de los autores, tiene una capacidad de 24 toneladas brutas. Los autores tenían la intención de dedicarse profesionalmente a la explotación de barcos pesqueros de ese tamaño aproximadamente, o incluso más grandes, es decir, barcos de pesca modernos y de alta mar. Era en lo que trabajaban y para lo que habían sido adiestrados. La institución del sistema de cupos en 1984 abarcó automáticamente a todas las personas que poseían embarcaciones de 10 toneladas brutas o más, pero las embarcaciones más pequeñas no quedaron cubiertas por el sistema inmediatamente. Ello sucedió gradualmente, en diversas etapas. Por medio de la Ley Nº 97/1985, todas las pesquerías con redes con embarcaciones de menos de 10 toneladas fueron sometidas a una restricción de actividades. En virtud de la Ley Nº 8/1988, el límite establecido en 10 toneladas se redujo a 6 toneladas. Por último, la Ley Nº 38/1990 estipuló la continuación del sistema instituido para todas las embarcaciones de más de 6 toneladas. Aun cuando sea correcto que el proceso sólo finalizó en 2004, ello no cambia nada en lo que respecta a las reclamaciones de los autores.

9.15. Con relación a la protección del derecho a la libertad de elegir empleo, los autores esgrimen que el objetivo del artículo 75 de la Constitución es mantener el empleo abierto a todos, con sujeción a requisitos de aplicación general. El propósito no es proteger los intereses de las personas ya empleadas. Por el contrario, el objetivo es prevenir que grupos de intereses monopolicen las ocupaciones o impidan que otros ingresen en ellas.

9.16. El defensor concluye que el control de la pesca oceánica por medio de la propiedad individual de derechos de captura es una cuestión delicada. Por consiguiente, si se instituye un sistema de ese tipo, es fundamental que se haga de forma lícita, sin violar los principios constitucionales ni los instrumentos internacionales de derechos humanos. No es lícito que los representantes del público lo hagan limitando la utilización de los bancos de peces a un grupo en particular y convirtiendo los privilegios de los miembros de ese grupo en bienes personales que se venden o arriendan al resto de la población.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

10.1. El Comité de Derechos Humanos ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 5 del Protocolo Facultativo.

10.2. La principal cuestión que debe determinar el Comité es si los autores, que están obligados por ley a pagar una suma a un grupo de conciudadanos a fin de adquirir los cupos necesarios para ejercer la pesca comercial de determinadas especies ícticas y tener así acceso a poblaciones de peces que son bienes comunes de la nación islandesa, son víctimas de una discriminación en violación del artículo 26 del Pacto. El Comité recuerda su jurisprudencia según la cual, en virtud del artículo 26, los Estados Partes están obligados, en sus medidas legislativas, judiciales y ejecutivas, a garantizar que se trate a todos con igualdad y sin discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. Reitera que por discriminación no deben entenderse sólo las exclusiones o restricciones, sino también las preferencias basadas en cualquiera de esos motivos, si tienen por objeto o efecto anular o menoscabar el reconocimiento, disfrute o ejercicio por todas las personas, en pie de igualdad, de los derechos y libertades. El Comité recuerda que no toda distinción constituye discriminación, en violación del artículo 26, pero que las distinciones deben justificarse por motivos razonables y objetivos, y tener por objeto la consecución de una meta que sea legítima en virtud del Pacto.

10.3. El Comité observa en primer lugar que la reclamación de los autores se basa en una diferenciación entre grupos de pescadores. Los miembros del primer grupo recibieron cupos gratuitamente, porque habían pescado las especies sometidas al sistema de cupos durante el período comprendido entre el 1º de noviembre de 1980 y el 31 de octubre de 1983. Esas personas no sólo tienen derecho a utilizar los cupos por sí mismas sino que también pueden venderlos o arrendarlos a terceros. El segundo grupo de pescadores debe comprar o arrendar un cupo del primer grupo si desea pescar las especies sometidas al sistema, simplemente porque no poseía y explotaba un barco pesquero en ese período de referencia. El Comité llega a la conclusión de que esa distinción se basa en motivos equivalentes a la posición económica.

10.4. Si bien el Comité considera que el propósito de esta distinción hecha por el Estado Parte, a saber, la protección de las poblaciones de peces que constituyen un recurso limitado, es legítimo, debe determinar si la distinción se basa en criterios razonables y objetivos. El Comité observa que todo sistema de cupos establecido para regular el acceso a recursos limitados privilegia, en cierta medida, a los titulares de los cupos y deja en desventaja a otros, sin que ello constituya necesariamente discriminación. Al mismo tiempo, el Comité observa las particularidades del presente caso: por un lado, el primer artículo de la Ley de ordenación de la pesca Nº 38/1990, estipula que los bancos de pesca en torno a Islandia son bienes comunes de la nación islandesa. Por otro lado, si bien la distinción en función de la actividad realizada durante el período de referencia, hecha inicialmente como medida provisional, se basó tal vez en un criterio razonable y objetivo, la Ley luego aprobada no sólo confirió carácter permanente a esa distinción sino que también transformó los derechos iniciales para utilizar y explotar bienes públicos en títulos de propiedad privada. Los titulares iniciales pueden vender o arrendar a los precios del mercado los cupos asignados que ya no utilicen, en lugar de devolverlos al Estado para que los asigne a nuevos titulares de cupos con arreglo a criterios justos y equitativos. El Estado Parte no ha demostrado que esta concepción y modalidad particulares de aplicación de sistema de cupos cumpla el requisito de ser razonable. El Comité, si bien no está establecido que deba abordar la cuestión de la compatibilidad de los sistemas de cupos para el aprovechamiento de los recursos limitados con el Pacto como tal, llega a la conclusión de que, en las circunstancias particulares del presente caso, el privilegio de derecho a la propiedad otorgado con carácter permanente a los titulares iniciales de los cupos en detrimento de los autores no se basa en criterios razonables.

11.El Comité de Derechos Humanos, actuando de conformidad con el párrafo 4 del artículo 5 del Protocolo Facultativo, considera que los hechos que tiene ante sí ponen de manifiesto una violación del artículo 26 del Pacto.

12.A tenor de lo dispuesto en el apartado a) del párrafo 3 del artículo 2 del Pacto, el Estado Parte tiene la obligación de proporcionar a los autores un recurso efectivo, que incluya una indemnización suficiente y la revisión de su sistema de ordenación de la pesca.

13.Teniendo presente que, por ser Parte en el Protocolo Facultativo, el Estado Parte reconoce la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, en virtud del artículo 2 del Pacto, el Estado Parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a garantizar un recurso efectivo y ejecutorio cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado Parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el presente dictamen.

[Aprobado en español, francés e inglés, siendo la versión original el texto en inglés. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]

APÉNDICE

Voto disidente de los miembros del Comité Sra. Elisabeth Palm , Sr. Ivan Shearer y Sra. Iulia Antoanella Motoc

Como ha considerado la mayoría de los miembros del Comité, existe una diferenciación entre el grupo de pescadores que recibieron cupos gratuitamente y el otro grupo de pescadores que debe comprar o arrendar un cupo del primer grupo si desea pescar las especies sometidas al sistema. Estamos de acuerdo con la mayoría en que es legítimo el propósito de esta distinción, a saber, la protección de las poblaciones de peces de Islandia que constituyen un recurso limitado. Falta determinar si la distinción se basa en criterios razonables y objetivos.

A ese respecto observamos que el Tribunal Supremo en su fallo de 1998 sobre el caso Valdimar consideró que los beneficios económicos derivados de la índole permanente de los derechos de captura y las posibilidades de asignación de los derechos de captura y los cupos permitirán la utilización provechosa de las poblaciones ícticas en beneficio de la economía nacional. Por añadidura, en el caso Vatneyri de abril de 2000, el Tribunal Supremo consideró que las restricciones a la libertad de las personas para dedicarse a la pesca comercial eran compatibles con la Constitución de Islandia porque se basaban en consideraciones objetivas. En particular, el Tribunal señaló que la disposición que hacía permanentes y transferibles los derechos de captura estaba respaldada por la consideración de que ello permite a los operadores planificar sus actividades a largo plazo y aumentar o disminuir sus derechos de captura de determinadas especies según su conveniencia.

También merece la pena observar que pese a que determinados barcos que tienen derechos a cupos, de conformidad con la Ley Nº 85/2002, deben abonar una tasa de captura especial por su derecho de acceso a las zonas de pesca, calculada teniendo en cuenta el rendimiento económico de las pesquerías. Según el Estado Parte, la tasa de captura tiene los mismos efectos que un gravamen especial impuesto a los operadores de buques. En opinión del Estado Parte una modificación del sistema de ordenación de la pesca tendría graves consecuencias para quienes ya hayan adquirido partes de cupos de los titulares iniciales y puede comprometer la estabilidad de la industria pesquera. Según el Estado Parte también acarrearía consecuencias para el Estado en su conjunto que tiene un interés legítimo en preservar la estabilidad de la industria pesquera. Tras varios intentos infructuosos de reglamentar la ordenación de la pesca, se estableció el sistema actual que ha demostrado su eficiencia económica y sostenibilidad.

Habida cuenta de todos los factores mencionados y de las ventajas que ofrece el actual sistema de ordenación de la pesca en Islandia, en particular la necesidad de disponer de un sistema estable y sólido, así como de las desventajas del sistema para los autores, es decir, las restricciones impuestas a su libertad de dedicarse a la pesca comercial, consideramos que el Estado Parte ha logrado establecer un cuidadoso equilibrio mediante sus procesos legislativos y judiciales, entre el interés general y el interés de los pescadores individuales. Además, observamos que la distinción entre los dos grupos de pescadores se basa en razones objetivas y guarda proporción con el objetivo legítimo perseguido. Se infiere de esto que en el presente caso no se ha violado el artículo 26.

(Firmado): Sra. Elisabeth Palm

(Firmado): Sr. Iván Shearer

(Firmado): Sra. Iulia Antoanella Motoc

[Hecho en español, francés e inglés, siendo la versión original el texto en inglés. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]

Voto disidente del miembro del Comité Sir Nigel Rodley

Estoy de acuerdo en general con la disidencia del Sr. Iwasawa y con la disidencia conjunta de la Sra. Palm y el Sr. Shearer. Si bien comprendo la sensación de injusticia que deben experimentar los autores por la creación de una clase privilegiada con derecho a explotar un valiosísimo recurso que está relacionado con su sustento, así como por la denegación del acceso a ese recurso, no puedo concluir que el Estado Parte haya violado el Pacto por lo que se refiere a los autores.

El Estado Parte ha señalado a la atención los hechos en que se sustenta su afirmación de que el sistema de cupos individuales es el de mayor eficiencia económica (véase el párrafo 8.8) y, como tal, razonable y proporcionado. Estos son argumentos prácticos que los autores no abordan adecuadamente en la respuesta (véase el párrafo 9.8). Era esencial que encararan esta cuestión, especialmente a la luz de las dificultades que supone para un órgano internacional no especializado dominar las cuestiones de que se trata y de la consiguiente deferencia debida al argumento del Estado Parte.

Asimismo, el dictamen del Comité parece resultar afectado, quizás en forma decisiva, por el factor contextual de que la pesca es un bien común de la nación islandesa. No me queda claro cómo los mismos hechos en otro país que no hubiese adoptado la doctrina del "bien común" podrían haber justificado que el Comité llegara a una conclusión diferente.

(Firmado): Sir Nigel Rodley

[Hecho en español, francés e inglés, siendo la versión original el texto en inglés. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]

Voto disidente del miembro del Comité Sr. Yuji Iwasawa

De acuerdo con la jurisprudencia constante de este Comité, no toda distinción constituye discriminación en violación del artículo 26 del Pacto; concretamente, puede estar justificada una distinción por motivos razonables y objetivos con miras a la consecución de un objetivo que es legítimo con arreglo al Pacto.

La mayoría de los miembros del Comité no ponen en duda la legitimidad del objetivo perseguido por el Estado Parte al aprobar un sistema de gestión de la pesca encaminado a salvaguardar sus limitados recursos naturales, pero estiman que el sistema de cupos adoptado por el Estado Parte no estaba justificado por motivos "razonables" y, en consecuencia, violaba el artículo 26 del Pacto. En las líneas siguientes expreso por separado mi desacuerdo con esa conclusión.

En el artículo 26 del Pacto se enumera una serie de motivos específicos, como son la raza, el color, el sexo y otros motivos análogos, por los que se prohíbe la discriminación y que justifican la realización de un examen particularmente minucioso. No se trata ciertamente de una lista exhaustiva, como se infiere claramente de la vaguedad del motivo "cualquier otra condición social", pero es importante señalar que en el caso presente no interviene ninguno de los motivos de discriminación prohibidos explícitamente enumerados. Además, el derecho afectado por el sistema de cupos es el derecho a llevar a cabo una actividad económica de propia elección y no se trata de ninguno de los derechos civiles y políticos que constituyen el fundamento de una sociedad democrática, como son la libertad de expresión o el derecho de voto. En la elaboración de sus políticas de reglamentación en materia económica, los Estados deben tener un poder discrecional más amplio que en los casos en que se restrinja, por ejemplo, la libertad de expresión o el derecho de voto. El Comité debe ser consciente de los límites de su propia competencia al examinar políticas económicas minuciosamente elaboradas mediante procedimientos democráticos. El Comité debe tener plenamente en cuenta estos factores al apreciar si una distinción puede estar justificada por motivos "razonables".

La "posición económica" es uno de los motivos de discriminación prohibidos y la mayoría de los miembros parece dar por supuesto que en el caso presente ha habido discriminación basada en la "posición económica", al afirmar -de manera poco clara- que la distinción se basa en "motivos equivalentes a la posición económica". El sistema de cupos adoptado por el Estado Parte en 1983, y con carácter permanente en 1990, comprendía una asignación de cupos de captura a las distintas embarcaciones con arreglo a su capacidad demostrada de pesca durante el período de referencia del 1º de noviembre de 1980 al 31 de octubre de 1983. La distinción hecha con arreglo a la capacidad demostrada de pesca de las distintas embarcaciones durante el período de referencia es, a mi entender, no una distinción basada en la "posición económica" sino más bien una distinción objetiva basada en las actividades económicas realizadas por una persona durante un período de tiempo determinado.

La capacidad de la flota pesquera de Islandia superaba la productividad de sus bancos de peces y fue necesario adoptar medidas para proteger sus recursos naturales limitados. El Estado Parte ha alegado, muy pertinentemente, que el interés público exige que se impongan restricciones a la libertad de las personas para realizar actividades de pesca comercial a fin de impedir una pesca excesiva, como han hecho muchos otros Estados Partes en el Pacto. El establecimiento de derechos de captura permanentes y transferibles se consideró necesario en las circunstancias en que se hallaba el Estado Parte para garantizar la estabilidad a quienes habían invertido recursos en operaciones de pesca y para que pudieran planear sus actividades a largo plazo. En 2002 se modificó ese dispositivo con miras a cobrar una tasa de captura especial a los operadores de embarcaciones por su derecho de acceso a las zonas de pesca. El Estado Parte ha explicado que la tasa de captura tiene los mismos efectos que un gravamen especial impuesto a los operadores de buques. El sistema actual ha demostrado su eficiencia económica y su sostenibilidad. El Estado Parte ha alegado que, si se decidiera modificar el sistema en este momento, ello tendría graves consecuencias para los que ya trabajan en la industria pesquera y han invertido recursos en las operaciones de pesca, con riesgo de comprometer la estabilidad de la industria pesquera.

Si bien se asignó un cupo a los pescadores que habían invertido recursos en las operaciones de pesca y fueron propietarios de barcos pesqueros durante el período de referencia, a otros pescadores se les impide la pesca comercial si no han comprado un cupo o lo han alquilado de sus titulares, con las desventajas consiguientes. Sin embargo, en todo sistema de gestión de la pesca es necesario imponer determinadas ciertas restricciones a la libertad de las personas para dedicarse a la pesca comercial, ello con el fin de alcanzar los objetivos del sistema. En vista de las ventajas que conlleva el sistema actual, no puedo entender que sean desproporcionadas las desventajas resultantes para los autores, a saber, las restricciones impuestas a su derecho de dedicarse a una actividad económica de su elección en la medida que desean. Por estas razones, no comparto la opinión de la mayoría cuando concluye que la distinción hecha por el Estado Parte sobre la base de la capacidad de pesca demostrada por las distintas embarcaciones durante el período de referencia no era "razonable" y viola el artículo 26.

(Firmado): Sr. Yuji Iwasawa

[Hecho en español, francés e inglés, siendo la versión original el texto en inglés. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]

Opinión disidente del miembro del Comité Sra. Ruth Wedgwood

Estoy de acuerdo con mis colegas Elisabeth Palm, Ivan Shearer y Iulia Antoanella Motoc en su minucioso esclarecimiento de los hechos del presente caso. El Estado Parte ha facilitado una amplia explicación de las razones por las que las autoridades islandesas concluyeron que un sistema de cupos de pesca basado en el historial de capturas sería el método más factible para regular y proteger los recursos pesqueros islandeses.

Al mismo tiempo, coincido con mi colega Yuji Iwasawa en lo que respecta a una importante cuestión de principio, a saber, que el Comité de Derechos Humanos tiene una competencia claramente delimitada para examinar las cuestiones de reglamentación económica en el marco del artículo 26.

En el caso que nos ocupa, se alega que la discriminación se producía entre los pescadores que operaban antes de una fecha dada y los que lo hacían posteriormente. No se está dando a entender que la distinción entre esos pescadores se basó en el origen étnico, la religión, el sexo, la pertenencia a un partido político o cualquier otra característica señalada en el artículo 26 o protegida de alguna otra forma por el Pacto. La adopción de disposiciones encaminadas a mantener los derechos adquiridos por los participantes en una industria sigue siendo una práctica común entre diversos Estados, como ocurre, por ejemplo, con la concesión de licencias de taxi o de subvenciones agrícolas y la asignación de frecuencias en las telecomunicaciones. La entrada libre en los nuevos sectores económicos puede ser deseable, pero el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos no es un manifiesto en pro de la desreglamentación económica. A fin de salvaguardar eficazmente los derechos que entran en el ámbito de protección del Pacto, el Comité debe mantenerse también dentro de los límites de su competencia, tanto jurídica como práctica.

(Firmado): Sra. Ruth Wedgwood

[Hecho en español, francés e inglés, siendo la versión original el texto en inglés. Posteriormente se publicará también en árabe, chino y ruso como parte del informe anual del Comité a la Asamblea General.]

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