Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial

Opinión aprobada por el Comité en virtud del artículo 14 de la Convención con respecto a la comunicación núm. 53/2013 * **

Comunicación presentada por:	Benon Pjetri (representado por Humanrights.ch)
Presunta víctima:	El peticionario
Estado parte:	Suiza
Fecha de la comunicación:	12 de diciembre de 2012 (presentación inicial)
Fecha de aprobación de la presente decisión:	5 de diciembre de 2016
Asunto:	Derecho a la nacionalidad sin discriminación; protección y recurso efectivos ante todo acto de discriminación racial; obligación del Estado parte de actuar contra la discriminación racial
Cuestiones de fondo:	Discriminación por motivo del origen nacional o étnico y de discapacidad
Cuestiones de procedimiento:	Inadmisibilidad ratione materiae; fundamentación de las alegaciones
Artículos de la Convención:	2, párr. 1 a) y c); 5 a) y d) iii); y 6

1.El peticionario es Benon Pjetri, nacional de Albania, nacido en 1973 en ese país y residente actualmente en Suiza. El Sr. Pjetri afirma ser víctima del incumplimiento por Suiza de los artículos 2, párrafo 1 a) y c), 5 a) y d) iii) y 6 de la Convención. Está representado por Humanrights.ch.

Los hechos expuestos por el peticionario

2.1En mayo de 1991, el peticionario entró en Suiza junto con su madre y dos hermanos. Desde el 28 de septiembre de 1993, reside en el municipio de Oberriet, en el cantón de St. Gallen. A consecuencia de un tratamiento médico que recibió de niño en Albania, su columna vertebral quedó dañada de manera irreparable. Por tanto, sus funciones motrices están disminuidas y tiene que desplazarse en silla de ruedas, ya que no puede caminar. Tampoco puede hablar con claridad.

2.2El 1 de octubre de 2002, el peticionario solicitó la naturalización en el municipio de Oberriet. El 4 de octubre de 2002, la Comisión de Naturalización le informó de que se estaba revisando el procedimiento de naturalización y que su solicitud había quedado en suspenso. El 9 de mayo de 2003, el peticionario insistió en que su naturalización revestía para él la mayor importancia. En 2003, la Comisión de Naturalización de Oberriet decidió no apoyar su solicitud y aplazarla por un año. A su juicio, el peticionario y sus familiares, que también habían pedido la naturalización, no estaban suficientemente integrados en la comunidad local y, por tanto, su solicitud no tenía buenas probabilidades de ser aceptada por la asamblea municipal. El peticionario interpretó esa respuesta como señal de que la Comisión de Naturalización dudaba de que los miembros de la asamblea municipal estuviesen dispuestos a aceptar su integración mediante el procedimiento de naturalización, pero no que pusiera en duda esa integración. El 13 de julio de 2004, el peticionario volvió a solicitar la naturalización e insistió en que había trabajado en el taller (Werkstatt) para personas con discapacidad de Altstätten de 1994 a 1998 y había asistido a varias escuelas de lengua alemana. A fin de demostrar que estaba integrado, presentó una lista con 300 firmas de vecinos del pueblo que confirmaba que “habla su idioma” y que “está muy bien integrado, a pesar de su discapacidad”. El 21 de febrero de 2005, la Comisión de Naturalización estimó que reunía todos los requisitos para su naturalización. La Oficina Federal de Migración expidió el permiso federal de naturalización requerido el 7 de julio de 2005. El 31 de marzo de 2006, la Comisión de Naturalización de Oberriet remitió la solicitud de naturalización del peticionario a la asamblea municipal e indicó que este se había integrado bien en la comunidad local, todas las referencias sobre su personalidad habían sido favorables y no había información negativa que pusiera en tela de juicio su derecho a naturalizarse. Sin embargo, con esa misma fecha, la asamblea municipal denegó la solicitud de naturalización sin deliberación alguna, por 192 votos en contra y 159 a favor. El peticionario sostiene que estaba bien integrado en la vida social del pueblo hasta que impugnó la denegación de su solicitud. Entonces, tuvo que renunciar a la vida social, no por falta de voluntad de integrarse, sino para protegerse de la hostilidad de que comenzó a ser objeto.

2.3Con fechas 15 de noviembre y 7 y 18 de diciembre de 2006, el peticionario solicitó que se reanudara su procedimiento de naturalización. La primera solicitud fue denegada por la Comisión de Naturalización, que dio como explicación que el peticionario no reunía los requisitos de integración en el lugar. El peticionario considera que ello contradecía la opinión emitida por el mismo órgano el 21 de febrero de 2005. El 27 de diciembre de 2006 la Comisión de Naturalización comunicó al peticionario que “no le servirá de nada volver a presentar su solicitud de naturalización transcurrido solo un año desde que fue rechazada inicialmente, pues los habitantes del municipio podrían interpretar tal conducta como un ‘comportamiento demasiado agresivo’”. Sin embargo, el peticionario insistió y la Comisión de Naturalización presentó la solicitud a la asamblea municipal, que la rechazó el 30 de marzo de 2007, después de un debate en que se expresaron opiniones a favor y en contra. Los medios de difusión informaron ampliamente sobre ese asunto después de la asamblea municipal. El 13 de abril de 2007 presentó al Departamento del Interior del cantón de St. Gallen una apelación, que enmendó el 2 de mayo de ese mismo año, contra la decisión que había adoptado la asamblea municipal por votación. El Departamento dictaminó que se había infringido la prohibición constitucional de discriminar por motivo de discapacidad (artículo 8, párrafo 2, de la Constitución federal) y volvió a remitir el asunto a la asamblea municipal. El “tribunal” indicó que la falta de empleo del peticionario era la causa principal de que la asamblea municipal lo hubiera rechazado y que, si el empleo se considerara un criterio de naturalización, las personas con discapacidad prácticamente no tendrían posibilidad de naturalizarse. El Departamento del Interior, al haber constatado discriminación indirecta contra el peticionario, dejó sin efecto la denegación de la solicitud de naturalización de 30 de marzo de 2007 y dictaminó que la Comisión de Naturalización volviera a presentar la solicitud del peticionario en la próxima asamblea municipal. El 15 de julio de 2008, la asamblea municipal apeló esa decisión ante el Tribunal Administrativo de St. Gallen. El 26 de agosto de 2008, el municipio retiró la apelación.

2.4El 27 de marzo de 2009, la Comisión de Naturalización presentó, una vez más, la solicitud de naturalización del peticionario a la asamblea municipal. El mismo día, un miembro de la asamblea hizo una declaración negativa acerca del país de origen del peticionario y declaró que los albaneses de Kosovo dejan un sabor amargo en la boca, según la experiencia que hemos tenido con ellos en Suiza y se denegó la solicitud del peticionario. Con fechas 3 y 24 de abril de 2009, el peticionario interpuso una apelación ante el Departamento del Interior de St. Gallen contra la votación de la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009. El Departamento rechazó la apelación el 11 de diciembre de 2009. El día 28 del mismo mes, el peticionario presentó una apelación ante el Tribunal Administrativo de St. Gallen.

2.5En su decisión de 31 de mayo de 2011, el Tribunal Administrativo se refirió primordialmente a la cuestión de si la razón de que la decisión respecto de la solicitud hubiera sido negativa, a saber, la falta de integración del peticionario en la sociedad local, era acorde con la ley. Sostuvo que no había un derecho legal a la naturalización, aun en caso de que se cumplieran los requisitos formales y materiales de naturalización.

2.6El 7 de julio de 2011, el peticionario presentó una apelación constitucional subsidiaria contra la decisión del Tribunal Administrativo de St. Gallen ante el Tribunal Federal Suizo. Solicitó que se invalidara la decisión del Tribunal Administrativo y se admitiera su solicitud de naturalización. Alegó, entre otras cosas, que se había infringido la prohibición constitucional de discriminar a una persona por motivo de su origen y de su discapacidad. En decisión de 12 de junio de 2012, el Tribunal Federal Suizo rechazó la apelación.

2.7El peticionario expone que, con la decisión del Tribunal Federal Suizo, ha agotado todos los recursos internos efectivos que tenía a su disposición. Añade que la comunicación se presentó dentro del plazo de seis meses contado a partir de la fecha del último recurso interno, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 14, párrafo 5, de la Convención, y que no se habían incoado otros procedimientos internacionales respecto de ese asunto.

La denuncia

3.1El peticionario afirma que el Tribunal Federal Suizo no examinó suficientemente el argumento en que se basaba la decisión de la asamblea municipal por la cual rechazaba su solicitud de naturalización, que constituía discriminación por motivo de su origen y contravenía el artículo 5 d) iii) de la Convención, en relación con el artículo 2, párrafo 1 a) y c).

3.2El peticionario aduce que el Tribunal Federal Suizo no justificó suficientemente cómo había llegado a la conclusión de que la votación de la asamblea municipal no constituía discriminación por motivo de su origen y no tuvo en cuenta las declaraciones claramente discriminatorias que se habían formulado durante la asamblea municipal ni en artículos en medios de difusión. El peticionario añade que antes de que se celebrara la asamblea municipal, durante su curso y después, fue objeto de hostilidad considerable, de comentarios racistas y de agresiones que duraron varios meses. También afirma que, habida cuenta de los votos emitidos durante la asamblea municipal y de la atmósfera hostil que había en Oberriet, resulta, como mínimo, posible que la denegación de la solicitud de naturalización del peticionario por la asamblea municipal obedeciera a otros motivos discriminatorios. Dado que el municipio de Oberriet no había logrado demostrar lo contrario, el Tribunal Federal Suizo debería haber concluido que había habido discriminación y se habían incumplido las obligaciones procesales en materia probatoria, tomando en la debida consideración el artículo 5 a) de la Convención, en relación con el artículo 2, párrafo 1 a) y c), y haber obligado al tribunal inferior y al municipio de Oberriet a reconsiderar la situación del peticionario una vez más.

3.3El peticionario afirma que el Tribunal Federal Suizo no examinó adecuadamente la existencia de una discriminación múltiple por motivo de su origen y su discapacidad que contravenía el artículo 5 d) iii) de la Convención, interpretado en relación con el artículo 2, párrafo 1 a) y c), pues no pasó revista, de manera efectiva, a los actos de las autoridades públicas y locales que constituían discriminación racial. Afirma que su discapacidad agravaba la decisión racista y discriminatoria de la asamblea municipal y que el Tribunal no lo había tenido suficientemente en cuenta. El peticionario afirma también que durante las reuniones de la asamblea municipal varios votantes lo acusaron de solicitar la naturalización para abusar del sistema de seguridad social y de haber utilizado su discapacidad para ello. A ese respecto, sostiene que los tribunales, incluido el Tribunal Federal Suizo, nunca determinaron si el peticionario había sufrido discriminación y en qué medida, y que no está claro por qué el Tribunal Federal Suizo concluyó que la votación de la asamblea municipal no constituía discriminación múltiple por motivo de su origen y su discapacidad, a pesar de la atmósfera hostil que había habido en las dos reuniones de la asamblea municipal y de la cual había constancia en las actas y en artículos de prensa.

3.4Asimismo, el peticionario afirma que fue discriminado por motivo de su origen y su discapacidad, dado que los criterios aplicados por el municipio de Oberriet y el Tribunal Federal Suizo para demostrar la integración de los solicitantes de la naturalización no se ajustaban a sus circunstancias particulares, por ejemplo la hostilidad de que había sido objeto en Oberriet, lo que equivalía a una infracción del artículo 5 d) iii) de la Convención, en relación con el artículo 2 a). Afirma que fue objeto de una oposición masiva y racista de la población. Debido a su discapacidad, el peticionario no tenía un trabajo que le procurara cierto grado de independencia y seguridad y quería distanciarse del daño emocional que había sufrido. Por tanto, no cabía esperar de él que se integrara más allá de intentar conversar con habitantes del pueblo, como hizo en diversas ocasiones. Sostiene que el Tribunal Federal Suizo debería haber dictaminado que, dadas las circunstancias hostiles, los criterios de integración aplicados por los tribunales inferiores eran demasiado onerosos y resultaban discriminatorios, habida cuenta de su discapacidad y de la hostilidad que había sufrido, respectivamente.

3.5Además, el peticionario sostiene que, dado que ni el Tribunal Federal Suizo ni los tribunales inferiores se plantearon seriamente la existencia de una doble discriminación en su caso, las actuaciones judiciales nacionales resultaron ineficaces en el hecho, lo que contraviene el artículo 6 de la Convención. En particular, afirma que los recursos judiciales fueron ineficaces, pues el Tribunal Federal Suizo pasó por alto la posibilidad de que se discriminara al peticionario tanto por motivo de su origen como por motivo de su origen y su discapacidad. Sostiene que el Tribunal no permitió que se probara debidamente la existencia de discriminación, dado que los motivos discriminatorios que anidan en la cabeza de los ciudadanos que votan son difíciles de probar más allá de toda duda razonable. Así pues, el Tribunal debería haber hecho menos estrictos los medios de probar la discriminación y haber invertido la carga de la prueba y basar su argumentación en indicios y en la mayor probabilidad de que hubiera discriminación contra el peticionario.

3.6Por último, el peticionario solicitaba que el Estado parte a) le garantice un procedimiento de naturalización libre de discriminación y justo; b) le indemnice por los daños y perjuicios sufridos; c) sufrague las costas del presente procedimiento; y d) adapte su ordenamiento jurídico nacional para que la víctima de una infracción de la Convención pueda presentar una denuncia ante el Tribunal Federal Suizo.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo

4.1El 28 de noviembre de 2014, el Estado parte presentó sus observaciones sobre la admisibilidad y el fondo de la comunicación. Expuso el procedimiento de naturalización de Suiza, que tenía lugar a nivel de cantón y de municipio y estaba sujeto a la autorización de la Oficina Federal de Migración. El Estado parte estima que los criterios de idoneidad para la naturalización son legítimos, incluido el requisito de que el solicitante se acomode al estilo de vida y las costumbres suizos y tenga cierto conocimiento del país, de su población y de una de sus lenguas.

4.2El Estado parte sostiene que la comunicación es inadmisible ratione materiae y que el Comité tiene que dilucidar, en primer lugar, si se ha infringido la prohibición de la discriminación racial que se enuncia en el artículo 1 de la Convención, antes de determinar qué obligaciones sustantivas previstas en ese instrumento se han incumplido. Se remite al artículo 1, párrafo 2, de la Convención, según el cual esta no se debe aplicar a las distinciones, las exclusiones, las restricciones o las preferencias que haga un Estado parte en la Convención entre ciudadanos y no ciudadanos y al artículo 1, párrafo 3, según el cual la Convención no podrá interpretarse en un sentido que afecte, en modo alguno a las disposiciones legales de los Estados partes sobre nacionalidad, ciudadanía o naturalización, siempre que tales disposiciones no establezcan discriminación contra ninguna nacionalidad en particular. Dado que la solicitud del peticionario no se denegó por motivos relacionados con su raza, color, ascendencia u origen nacional o étnico con arreglo al artículo 1 de la Convención y que no ha sido objeto de un acto de discriminación racial, su comunicación se debería considerar inadmisible ratione materiae, atendiendo a la jurisprudencia del Comité.

4.3El Estado parte sostiene, asimismo, que sus autoridades pueden tratar de manera diferente a sus nacionales que a los no ciudadanos, mientras esa distinción no persiga objetivos discriminatorios motivados por la raza, el color, la condición o el origen nacional o étnico o tenga efectos de esa índole. Considera que la denegación de la solicitud de naturalización del peticionario no constituyó discriminación en el sentido del artículo 1 de la Convención; durante la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009, algunos votantes expusieron varias razones en contra de la aceptación de la solicitud de naturalización del peticionario. El Estado parte señala que este, a diferencia de otros solicitantes de la naturalización, no participó en la reunión de la Comisión de Naturalización previa a la asamblea municipal, no respondió a las preguntas planteadas y mintió acerca de su afiliación a la asociación municipal de tiro. La asamblea municipal también criticó su conducta en público; el hecho de tener amigos de reputación dudosa; su insistencia en ser naturalizado; su falta de integración en la comunidad local y de contacto con ella y el hecho de que no era miembro de ninguna asociación de personas con discapacidad ni trabajaba en ningún taller protegido. Solo un votante mencionó el origen del peticionario como razón para denegarle la solicitud. Sin embargo, el Presidente de la asamblea municipal instó a los miembros a que no basaran su voto en el origen del peticionario, sino en sus características personales. La solicitud de naturalización del peticionario fue examinada también por tres tribunales: el Departamento del Interior del cantón de St. Gallen el 11 de diciembre de 2009, el Tribunal Administrativo de St. Gallen el 31 de mayo de 2011 y el Tribunal Federal Suizo el 12 de junio de 2012. Los tres tribunales examinaron la cuestión de la discriminación contra el peticionario por motivo de su origen y decidieron que la denegación de la solicitud del peticionario por dicho motivo habría infringido la prohibición de la discriminación enunciada en el artículo 8 de la Constitución federal.

4.4Los tres tribunales dictaminaron que los argumentos de los miembros de la asamblea municipal contra la solicitud de naturalización del peticionario no guardaban relación con su origen sino más bien con su falta de integración en la sociedad local. El Estado parte sostiene que ninguno de los elementos del caso le permite concluir que la denegación de la solicitud de naturalización del peticionario se debió, en su totalidad, al origen o la discapacidad de este y fue, por tanto, discriminatoria. El Estado parte informa al Comité de que la hermana del peticionario y el hijo de ella, así como la madre del peticionario, fueron naturalizados en 2007 y 2012 en el municipio de Oberriet. Sostiene que esos ejemplos demuestran que la naturalización de personas de origen albanés no se deniega sistemáticamente en ese municipio.

4.5Por lo que respecta al fondo del asunto, el Estado parte sostiene que la comunicación no está fundamentada, en particular en cuanto a la afirmación del peticionario de que ha habido una doble discriminación por motivo de su origen y su discapacidad. Reitera que la comunicación es incompatible ratione materiae con la Convención, dado que la denegación de la solicitud de naturalización del peticionario no estaba motivada por la discriminación racial. También sostiene en relación con la jurisprudencia del Comité que no se han cumplido los criterios para que haya doble discriminación por motivo del origen y la discapacidad. El peticionario no fue objeto de un acto de discriminación racial en razón del origen, por tanto, el Comité no es competente para dictaminar si ha habido una posible discriminación por motivo de discapacidad. Asimismo, el Estado parte sostiene que en el curso de los procedimientos nacionales, el peticionario afirmó, por separado, que había sufrido discriminación por motivo de su origen y discriminación por motivo de su discapacidad, sin alegar que hubiera un vínculo entre ambas. El Tribunal Federal Suizo y las otras dos autoridades también examinaron minuciosamente las afirmaciones de posible discriminación por motivo del origen y de la discapacidad y llegaron a la conclusión de que el peticionario no había sido víctima de discriminación por ninguno de los dos motivos. Solo en su comunicación al Comité el peticionario afirmó, por primera vez, que las autoridades estatales no habían examinado debidamente la doble discriminación y que su solicitud de naturalización se había denegado porque un votante había dado a entender que la quería para aprovechar las prestaciones sociales por discapacidad y que ello, a su juicio, constituía un acto de discriminación.

4.6El Estado parte aclara que el argumento de que el peticionario había solicitado la naturalización para recibir las prestaciones sociales aplicables a la discapacidad no se planteó durante la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009, sino en aquella que sometió a votación su solicitud anterior. Recuerda que el Presidente de la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009 recordó a los votantes que el solicitante tenía derecho a percibir prestaciones sociales por discapacidad, se naturalizara o no, y añadido que el peticionario no había abusado de su derecho a percibir esas prestaciones. El Estado parte sostiene que el argumento formulado por el peticionario a ese respecto no es suficiente para fundamentar su alegación de haber sufrido discriminación racial por motivo de su discapacidad. Dado que las alegaciones formuladas por el peticionario de que había habido discriminación por dos motivos separados no estaban vinculadas, deberían ser rechazadas por ser incompatibles ratione materiae con la Convención. El Estado parte considera que el Comité solo debería examinar la alegación de posible discriminación contra el peticionario en razón de su origen.

4.7Con respecto al artículo 5, el Estado parte sostiene que la Convención no establece derechos sustantivos, sino que dispone que los Estados partes tienen la obligación de prevenir la discriminación en el ejercicio de sus funciones, a la luz del artículo 1 de dicho instrumento. El Estado parte admite que el peticionario no impugna la legislación, la jurisprudencia o la práctica en materia de naturalización, sino la manera en que se aplicaron e interpretaron las disposiciones de naturalización en su caso, que son conformes a la jurisprudencia del Comité.

4.8El Estado parte afirma que el peticionario no ha fundamentado su argumento de que su origen fuera una traba para obtener la nacionalidad suiza y se remite a la jurisprudencia del Comité sobre la cuestión. También estima que el peticionario no fundamentó su afirmación de que el Tribunal Federal Suizo no había examinado debidamente la presunta discriminación por motivo de su origen y que sus alegaciones se refieren al artículo 6, no al 5. Sostiene que el Tribunal examinó esas alegaciones y, en su decisión de 12 de junio de 2012, señaló que la única declaración discriminatoria había tenido lugar durante la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009, se refería al origen del peticionario (véase el párr. 2.4 supra) y obedecía al propósito de justificar que no se diera lugar a la solicitud de naturalización del peticionario. Sin embargo, según la jurisprudencia del Tribunal, la denegación de solicitudes de naturalización se considera fundamentada solo si se justifica predominantemente con criterios no discriminatorios. Por tanto, el Estado parte reitera que los distintos elementos que el peticionario considera discriminatorios (véase el párr. 4.4 supra) no son pertinentes. El Tribunal, habiendo examinado el caso en su integridad, concluyó que debía entenderse que las intervenciones que habían tenido lugar en la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009 se referían a la falta de integración del peticionario en la comunidad local y no constituían discriminación. A la misma conclusión habían llegado anteriormente el Tribunal Administrativo y el Departamento del Interior del cantón de St. Gallen, que admitieron que la denegación de la solicitud de naturalización del peticionario por motivo de su origen habría sido discriminatoria, pero precisaron que esa solicitud se había denegado por otros motivos, no discriminatorios, en particular su falta de integración en la comunidad local. El Tribunal Administrativo destacó además la falta de pruebas de que la mayoría de los votantes en la asamblea municipal estuvieran influidos por consideraciones discriminatorias relacionadas con el origen del peticionario, dado que dos años antes la misma asamblea había aceptado la naturalización de la hermana del peticionario y de su hija.

4.9El Estado parte sostiene que el peticionario inicialmente adujo discriminación por motivo de discapacidad ante las autoridades nacionales, afirmando que la única razón por la que no se había dado lugar a su solicitud de naturalización consistía en que era una persona discapacitada, usaba una silla de ruedas y estaba desempleada. Manifestó que había sufrido discriminación por motivo de su discapacidad y no podía trabajar. Solo después denunció discriminación en razón de su origen y mencionó la declaración que había hecho un votante en el curso de la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009.

4.10El Estado parte también refuta el argumento del peticionario de que el Tribunal Federal Suizo no ha tenido en cuenta el contexto en que se había rechazado su solicitud de naturalización, incluidos los artículos de prensa desfavorables que se publicaron después de la decisión de la asamblea municipal y de que había sido objeto de comentarios hostiles y actos de violencia antes, durante y después de la asamblea municipal. A su juicio, el peticionario no ha demostrado cómo podían los artículos de prensa haber influido en la votación sobre su solicitud de naturalización, ya que esos artículos denunciaban la hipótesis de la posible discriminación por motivo del origen y de la discapacidad y habían aparecido después de que se negara por primera vez la solicitud de naturalización y antes de la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009. Por tanto, los votantes en la asamblea eran conscientes de cierta opinión pública y habrían tenido cuidado de no basar su decisión en esos motivos discriminatorios. Por lo que respecta a los comentarios hostiles y las agresiones presuntamente sufridos, el Estado parte no tiene constancia de prueba alguna que los corrobore.

4.11El Estado parte rechaza, por falta de fundamento, la afirmación del peticionario de que sufrió discriminación por motivo de su origen y su discapacidad, debido a que no se aplicaron los criterios debidos para evaluar su integración en la comunidad local. Sostiene que en la Ley de Ciudadanía Suiza se fijan solo unas condiciones mínimas para la naturalización y se deja a los cantones un margen de apreciación para fijar otros criterios. En el presente caso, el Tribunal Administrativo aplicó la Ley de Ciudadanía del cantón de St. Gallen, de 5 de diciembre de 1955, que no fija más criterios que los enunciados en el artículo 14 de la Ley de Ciudadanía Suiza. Según la jurisprudencia del Tribunal Administrativo, es legítimo exigir a quien solicita la naturalización que esté integrado en la comunidad local y se adapte a las costumbres del país. El Tribunal Federal Suizo también concluyó que, a pesar de la intervención discriminatoria que había habido durante la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009, la denegación de la solicitud de naturalización del peticionario se había basado en motivos objetivos y no era discriminatoria. El Estado parte afirma que el peticionario admitió que había estado bien integrado en la comunidad hasta el mismo momento en que se retiró de ella en razón de la hostilidad general que había sufrido por parte de la población local tras la primera denegación de su solicitud de naturalización.

4.12El Tribunal Federal Suizo declaró que la decisión del peticionario de retirarse de la vida en la comunidad era comprensible, en vista del rechazo que había experimentado, pero que había tenido oportunidades de integrarse, a pesar de su discapacidad. El Tribunal adujo que, dada su situación personal, los requisitos para la integración en su caso no deberían ser demasiado exigentes. Habida cuenta de que el peticionario se había negado a participar en la vida de la comunidad y no había hecho intento alguno de integrarse en ella, la conclusión del Tribunal de que el peticionario no había fundamentado su afirmación de estar integrado no atentaba contra la ley federal. Los criterios de integración en la comunidad local se han examinado en otros juicios. En el caso de la madre del peticionario, por ejemplo, el Tribunal Administrativo dictaminó el 31 de mayo de 2011 que la denegación de su solicitud de naturalización no estaba debidamente fundamentada, en la medida en que tenía que cuidar de su hijo discapacitado y no podía achacársele una integración insuficiente. El Tribunal Federal Suizo rechazó asimismo la apelación del municipio de Oberriet contra el dictamen que se había emitido en el caso de la madre del peticionario y sostuvo que la afiliación a asociaciones no debería ser el único criterio decisivo de integración. Después de la decisión del Tribunal Federal Suizo, la madre del peticionario obtuvo la naturalización en el municipio de Oberriet.

4.13Asimismo, en el caso del peticionario el Tribunal Federal Suizo determinó que las consideraciones que se habían formulado durante la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009, según las cuales el peticionario podía haber participado en una asociación o trabajado en un taller protegido para personas con discapacidad en interés de su propia integración, no eran discriminatorias. El Tribunal subrayó que esas consideraciones eran expresión de que el peticionario podía integrarse a pesar de su discapacidad, sin impugnar el hecho de que no tenía las mismas posibilidades de participar en actividades públicas o de la comunidad local. Por sí sola, la presunción del peticionario de que su solicitud había sido denegada por tener una discapacidad y usar una silla de ruedas no es suficiente para concluir que la denegación de su solicitud de naturalización fuera discriminatoria.

4.14El Estado parte indica, no obstante, que el Departamento del Interior, en su decisión de 14 de julio de 2008, permitió al peticionario presentar una apelación por la presunta discriminación debida a su discapacidad. Hizo referencia a la denegación de su solicitud de naturalización de 30 de marzo de 2007 en razón de la idea de que había tratado de abusar de las prestaciones sociales, ya que había dejado un trabajo remunerado en el Werkstatt Union en 1998 y había estado desempleado desde entonces. El Departamento concluyó que el requisito del ejercicio de una actividad remunerada impediría la naturalización de las personas con discapacidad en la mayoría de los casos y, por tanto, dictaminó que la decisión de la asamblea municipal de 30 de marzo de 2007 era discriminatoria (véase el párr. 2.3 supra). No obstante, el Estado parte concluye que no hay motivos serios para creer que el peticionario haya sufrido discriminación racial o de otra índole.

4.15Por lo que respecta a las alegaciones del peticionario de que se ha infringido el artículo 6 de la Convención, el Estado parte se remite a la jurisprudencia del Comité según la cual en dicho artículo se ofrece protección a presuntas víctimas solo cuando sus alegaciones estén amparadas por la Convención. Reitera que el peticionario ha formulado ante las autoridades nacionales denuncias separadas de discriminación por motivos de origen y de discapacidad, sin haber enunciado la existencia de vinculación alguna entre ellas. El Tribunal Federal Suizo, el Departamento del Interior y el Tribunal Administrativo examinaron la denuncia del peticionario de que había sido discriminado en razón de su origen. El Estado parte sostiene que sus autoridades garantizan una protección judicial efectiva contra todo acto de discriminación racial que se haya fundamentado debidamente, de conformidad con el artículo 6 de la Convención.

4.16Por lo que respecta a las afirmaciones del peticionario de que se ha infringido el artículo 2 de la Convención, el Estado parte sostiene que esta disposición es muy general y no se puede aplicar directamente en ningún caso específico. Estima que los tribunales no infringieron lo dispuesto en el artículo 2, dado que examinaron debidamente las denuncias de discriminación del peticionario y que este no fundamentó de qué manera se había infringido dicho artículo.

4.17Por lo tanto, el Estado parte concluye que no ha habido vulneración de los derechos que asisten al peticionario en virtud del artículo 5 a) y d) iii), en relación con los artículos 2, párrafo 1 a) y c), y 6 de la Convención.

Comentarios del peticionario acerca de las observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo

5.1El 24 de abril de 2016, el peticionario presentó sus comentarios acerca de las observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo. Aduce que el hecho de que el Tribunal Federal Suizo y los otros tribunales hubiesen dictaminado que la asamblea municipal no había sido culpable de discriminación no demostraba que el origen étnico del peticionario no fuera un elemento esencial de la denegación de su solicitud de naturalización. La opinión pública, medios de difusión y organizaciones no gubernamentales habían también observado los efectos discriminatorios de la denegación por motivo de su origen étnico.

5.2El peticionario afirma que la referencia a la naturalización de su hermana y la hija de esta no se puede tomar como prueba de que la denegación de su solicitud de naturalización no hubiera obedecido a motivos raciales. También sostiene que la naturalización de su madre tuvo lugar en una situación diferente, dado que estaba casada con un ciudadano alemán desde julio de 2003 y tenían una hija, nacida en agosto de 2004. Esos dos elementos habían sido esenciales para que se aprobara su solicitud de naturalización. Además, aunque la Comisión de Naturalización consideraba que su hermana estaba bien integrada, la solicitud había sido aceptada por una exigua mayoría de los votos en la asamblea municipal. En cambio, la solicitud de su madre había sido rechazada por una amplia mayoría de la asamblea municipal y el Departamento del Interior de St. Gallen la aceptó solo después de que el Tribunal Administrativo del cantón diera lugar a su apelación contra esa decisión desfavorable. Habida cuenta de que no había sido el municipio de Oberriet el que había otorgado la naturalización a su madre, el Estado parte no puede concluir que demuestra que la asamblea municipal no actuó animada por motivos raciales cuando examinó y denegó la solicitud del peticionario.

5.3El peticionario sostiene que cada procedimiento de naturalización se debe juzgar por sus propios méritos, en particular cuando se planteen cuestiones de discriminación múltiple. Esa discriminación es compleja y puede variar, dependiendo, por ejemplo, del género de la persona y de la existencia de discapacidad. El peticionario sostiene que su hermana y su madre no tienen ninguna discapacidad y que ambas son mujeres. Asimismo, recuerda que, en marzo de 2009, la asamblea municipal de Oberriet examinó seis solicitudes de naturalización. Se denegaron tres, la de una familia de Bosnia y Herzegovina, la de una persona de Macedonia y la del peticionario. Las tres naturalizaciones aprobadas correspondieron a un austríaco, una persona de origen desconocido y un italiano. El peticionario considera que esas cifras indican que su condición de originario de Europa Sudoriental fue decisiva para que se rechazara su solicitud de naturalización.

5.4El peticionario impugna el argumento del Estado parte de que la discapacidad no se puede aducir como causa de discriminación múltiple al amparo de la Convención y se remite a la práctica del Comité de Derechos Humanos y del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en la que la discapacidad se considera “otra condición”. Sostiene que el Comité aplica esa misma práctica. Recordando que el objeto principal de su comunicación es la infracción de la Convención por motivo de su origen, el peticionario sostiene que su discapacidad se debe considerar una circunstancia agravante. A su parecer, es evidente que se utilizó su discapacidad como elemento para denegarle la naturalización.

5.5Asimismo, el peticionario aduce que el argumento del Estado parte de que no se ha infringido el artículo 5 de la Convención, en la medida en que la denegación de su solicitud de naturalización se debía a que no estaba suficientemente integrado, no respondía a la realidad de su caso. El 21 de febrero de 2005, la Comisión de Naturalización de Oberriet estimó que reunía los requisitos para la naturalización. Sin embargo, el 31 de marzo de 2006 la asamblea municipal rechazó por 192 votos en contra y 159 a favor, sin proceder a deliberación alguna, su solicitud, remitida por esa Comisión. La Comisión de Naturalización estimaba que el peticionario reunía las condiciones definidas por la Confederación y el cantón, así como los requisitos adicionales fijados por el municipio. Sin embargo, la asamblea municipal denegó la solicitud del peticionario tres veces, con un número cada vez mayor de votos en contra. Por tanto, el peticionario considera que la asamblea municipal representa un obstáculo insuperable para él y que los procedimientos de naturalización ante las asambleas municipales tienen más probabilidades de culminar en decisiones discriminatorias que los procedimientos administrativos ante otros tribunales locales o en comisiones de naturalización con miembros elegidos.

5.6A ese respecto, el peticionario se remite a las observaciones finales del Comité sobre Suiza, aprobadas el 12 de marzo de 2014, en que recomendó al Estado parte que velara por que ninguna revisión de la Ley de Ciudadanía Suiza tuviera una repercusión desproporcionada y discriminatoria sobre ciertos grupos, reiteró su recomendación anterior al Estado parte de que aprobara normas de integración uniformes para el proceso de naturalización y que adoptara todas las medidas eficaces y adecuadas para que las solicitudes de naturalización no fueran denegadas por motivos discriminatorios, entre otras cosas, mediante el establecimiento de un procedimiento de apelación independiente y uniforme en todos los cantones.

5.7El peticionario considera que en su caso ha habido discriminación racial multidimensional. Por lo que respecta a la discriminación racial por motivo de su origen, se remite a diversos comentarios hostiles que se formularon durante las asambleas municipales y señala que la atmósfera que había en ellas era muy poco amigable, con toda probabilidad debido a su origen étnico. Por lo que respecta a la discriminación por motivo de discapacidad, el peticionario mantiene que el Tribunal Federal Suizo no tuvo debidamente en cuenta su discapacidad al evaluar los requisitos relativos a su integración. Afirma que la proporcionalidad de esos requisitos no se debería estudiar y evaluar primordialmente en función de la falta de un empleo remunerado, sino regirse por el principio de la libre evaluación de los hechos, en particular las diversas razones que había para que la integración del peticionario fuera escasa.

5.8Por lo que respecta a la discriminación racial multidimensional que denuncia, el peticionario se remite a las declaraciones formuladas en el curso de las dos asambleas municipales, que daban a entender que el origen étnico del peticionario, su discapacidad y su perseverancia en exigir su naturalización fueron elementos decisivos para denegarle la solicitud. El peticionario considera que el Tribunal Federal Suizo no tomó en serio la complejidad y el probable entrelazamiento de los diversos motivos. Refuta el argumento del Estado parte relativo a su aislamiento de la vida pública, pues considera que su falta de integración se debe, en realidad, a las actitudes xenófobas y racistas que tuvo que afrontar, como insultos e incluso violencia, así como hostilidad y exclusión por desprecio. Considera que cuando el Tribunal Federal Suizo admitió el argumento del municipio de Oberriet de que el aislamiento del peticionario respecto de la vida pública obedecía a su negativa a integrarse, no reconoció la discriminación multidimensional que había sufrido ni adoptó una interpretación multidimensional de la discriminación.

5.9El peticionario considera que el ordenamiento jurídico del Estado parte cumple, en general, los requisitos del artículo 6 de la Convención, pero que en las actuaciones judiciales no recibió protección efectiva contra la discriminación racial. Sostiene que el Tribunal Federal Suizo no examinó efectivamente si había habido discriminación en su caso.

5.10El peticionario añade que el Tribunal Federal Suizo no comentó ni examinó la atmósfera general de xenofobia y racismo que había en el valle del Rhin, como denotan las cartas al director y las noticias de prensa publicadas antes y después de la asamblea, citadas en la comunicación. Considera que el Tribunal ha fijado unos criterios de apreciación de la prueba tan elevados que resulta imposible probar ninguna discriminación. Afirma que, dada la naturaleza de las asambleas municipales, no suele ser posible determinar claramente los motivos de cada voto y resulta imposible dilucidar si una sola declaración podía haber sido el elemento decisivo para la mayoría de los votantes presentes o juzgar cuáles fueron los verdaderos motivos de los votantes o si esos motivos no entrañaban discriminación. El peticionario afirma que, dada la dificultad de demostrar la discriminación mediante pruebas plenas, hay que reducir los criterios probatorios a un nivel que permita la defensa, como ocurrió en la decisión núm. 129/217 del Tribunal Federal Suizo, relativa a su anterior solicitud de naturalización, en la que el Tribunal admitió argumentos en favor de la presunta discriminación. Concluye que el Tribunal no tuvo suficientemente en cuenta si había habido discriminación por motivo del origen étnico o la discapacidad ni si había sido objeto de discriminación múltiple.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

6.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité debe decidir, con arreglo al artículo 14, párrafo 7 a), de la Convención, si esta es admisible o no.

6.2El Comité observa que el Estado parte afirma que la comunicación debe ser considerada inadmisible porque las pretensiones son incompatibles con lo dispuesto en la Convención ya que el hecho de no dar lugar a la solicitud de naturalización del peticionario no se fundó en discriminación racial, tal como la define el artículo 1, párrafo 1, de la Convención. El Comité toma nota también de que, según el Estado parte, el artículo 1, párrafo 2, de la Convención excluye específicamente las distinciones, exclusiones, restricciones o preferencias que haga un Estado parte entre ciudadanos y no ciudadanos y la Convención no podrá interpretarse en un sentido que afecte, en modo alguno, a las disposiciones legales de los Estados partes sobre nacionalidad, ciudadanía o naturalización, siempre que tales disposiciones no establezcan discriminación contra ninguna nacionalidad en particular. Sin embargo, el Comité recuerda su recomendación general núm. 30 (2004), relativa a la discriminación contra no ciudadanos y, en particular, la obligación de interpretar el artículo 1, párrafo 2, de la Convención a la luz del artículo 5, y, entre otras cosas, evitar que los no ciudadanos sufran discriminación respecto del acceso a la ciudadanía o la naturalización y prestar la debida atención a las posibles barreras que puedan impedir la naturalización a los residentes de larga data o permanentes (párr. 13). Por lo tanto, el Comité considera que la comunicación no es incompatible prima facie con las disposiciones de la Convención.

6.3El Comité observa además que las objeciones del Estado parte a las afirmaciones del peticionario de que ha habido discriminación múltiple por motivo de su origen y su discapacidad guardan relación estrecha con el fondo de la comunicación.

6.4Habida cuenta de que el Comité no encuentra otros obstáculos a la admisibilidad de la presente comunicación, la declara admisible por cuanto plantea cuestiones relacionadas con el artículo 5 d) iii) de la Convención, en relación con el artículo 2, párrafo 1 a) y c), y el artículo 6, y procede a examinar el fondo de la cuestión.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

7.1El Comité ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información y las pruebas que le han presentado el peticionario y el Estado parte, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 14, párrafo 7 a), de la Convención.

7.2Las cuestiones que ha de dilucidar el Comité consisten en si la decisión de no aprobar la solicitud de naturalización del peticionario adoptada por la asamblea municipal el 27 de marzo de 2009 constituyó discriminación por motivo de origen, en contravención del artículo 5 d) iii) de la Convención, en relación con el artículo 2, párrafo 1 a) y c), y si la revisión de la decisión efectuada por los tribunales constituyó una infracción del artículo 6.

7.3El Comité toma nota de la afirmación del peticionario de que la decisión de no aprobar la solicitud de naturalización adoptada por la asamblea municipal constituye discriminación racial, ya que obedeció a su origen étnico. En este contexto, el peticionario se remite a una declaración formulada por un miembro de la asamblea municipal en la que se hacía referencia negativamente a su origen nacional o étnico. El Comité también toma nota de que el peticionario afirma que la opinión pública, los medios de difusión y las organizaciones no gubernamentales observaron los efectos discriminatorios de esa decisión y que no cabe deducir, de la naturalización de su madre y de su hermana, que no haya habido discriminación racial en su caso. Asimismo, el Comité toma nota de que el peticionario afirma que los requisitos de integración para la naturalización no se ajustaron para tener en cuenta el hecho de que es una persona con discapacidad ni la hostilidad de que fue objeto. A este respecto, el Comité toma nota de que el Estado parte indica que la asamblea municipal había expuesto el 27 de marzo de 2009 varias razones en contra de la solicitud del peticionario, entre ellas que había formulado declaraciones falsas en otra solicitud anterior, que no era miembro de ninguna asociación ni trabajaba en el taller para personas con discapacidad y había llegado a la conclusión de que no cumplía los requisitos de integración en la comunidad local. También observa que tres instancias de revisión, entre ellas dos tribunales, dictaminaron que la asamblea municipal había hecho valer argumentos en contra de la naturalización del peticionario que no tenían relación con el origen de este, por lo que no había habido discriminación racial. Asimismo, el Comité observa que el Tribunal Federal Suizo admitió que la decisión del peticionario de retirarse de la vida en la comunidad era comprensible, dado el rechazo que había experimentado por parte de algunos residentes en el municipio, que obedecía principalmente a que era una persona con discapacidad y usaba una silla de ruedas, pero que el peticionario había tenido oportunidades de integrarse, a pesar de su discapacidad, y que los requisitos eran proporcionados a sus circunstancias.

7.4El Comité observa que el peticionario afirma que el Tribunal Federal Suizo no tuvo suficientemente en cuenta el hecho de que su discapacidad agravaba la decisión de la asamblea municipal de denegar su solicitud de naturalización debido a su origen, con lo cual había omitido evaluar si ello podía constituir doble discriminación. El Comité toma nota, asimismo, de que el peticionario afirma que era posible que la declaración discriminatoria hubiese influido en la decisión negativa respecto de su naturalización y que el Tribunal debería haber invertido la carga de la prueba haciéndola recaer en el municipio de Oberriet para que demostrara, más allá de toda duda razonable, que la denegación de su solicitud de naturalización no había estado motivada por la discriminación racial o por una doble discriminación. El Comité observa, a ese respecto, que el Estado parte sostiene que no se habían cumplido los criterios para una doble discriminación por motivo del origen y la discapacidad, que el peticionario había formulado denuncias por separado de discriminación por motivo de su origen y discriminación por motivo de su discapacidad, sin aducir un posible vínculo entre ambas, y que en la asamblea municipal de 27 de marzo de 2009 no se habían hecho comentarios sobre la discapacidad del peticionario.

7.5El Comité recuerda que no le corresponde revisar la interpretación de los hechos y de la legislación interna realizada por las autoridades nacionales, a menos que las decisiones sean manifiestamente arbitrarias o equivalgan, por otro concepto, a una denegación de justicia.

7.6El Comité observa que las autoridades nacionales y los tribunales basaron sus decisiones en el hecho de que el peticionario no reunía los requisitos para la naturalización por motivos distintos de la discriminación a causa de su origen albanés que denunciaba, en particular porque no se había integrado en la comunidad local. En el presente caso, el Comité estima que la información proporcionada por las partes no demuestra que la denegación de la solicitud de naturalización del peticionario obedeciera a criterios discriminatorios relacionados con su origen nacional o étnico. Por tanto, en el presente caso considera que no se ha probado que haya habido discriminación por motivo del origen nacional o étnico. Por lo que respecta a la denuncia del peticionario de que fue objeto de discriminación por motivo de su discapacidad, el Comité considera que, con arreglo al artículo 1 de la Convención, no es competente para conocer de las denuncias separadas de discriminación por motivo de discapacidad. Por tanto, el Comité concluye que los hechos expuestos por el peticionario no demuestran que se haya infringido el artículo 5 d) iii) de la Convención, bien por separado o bien en relación con el artículo 2, párrafo 1 a) y c).

7.7Por lo que respecta a la alegación del peticionario en relación con el artículo 6 de la Convención, el Comité observa que los tribunales nacionales conocieron de su denuncia de discriminación y, tras examinar las actas de la asamblea municipal y otros elementos probatorios, llegaron a la conclusión de que la decisión de denegar su solicitud de naturalización no obedecía a motivos discriminatorios. El Comité observa asimismo que el Tribunal Federal Suizo examinó tanto la denuncia del peticionario de discriminación por motivo de origen nacional o étnico como por motivo de discapacidad. Observa además que, si bien el peticionario disiente del razonamiento en las decisiones de los tribunales, nada indica en la información que obra en poder del Comité que la decisión del Tribunal Federal Suizo haya constituido una infracción de la Convención. Por consiguiente, el Comité no puede llegar a la conclusión de que se haya vulnerado el derecho del peticionario a protección contra la discriminación racial y a la reparación que le garantiza el artículo 6 de la Convención.

8.En tales circunstancias, el Comité, actuando en virtud del artículo 14, párrafo 7 a), de la Convención, estima que los hechos expuestos no ponen de manifiesto una violación de ninguna de las disposiciones de la Convención por el Estado parte.