Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares
Información recibida de la Argentina relativa al seguimiento de las observaciones finales sobre su segundo informe periódico *
[Fecha de recepción: 22 de marzo de 2021]
I.Metodología
El presente informe fue elaborado por la Dirección Nacional de Asuntos Jurídicos Internacionales en Materia de Derechos Humanos de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, de conformidad con los lineamientos y aportes realizados por la Dirección Nacional de Migraciones, organismo descentralizado actuante en la órbita del Ministerio del Interior. Asimismo, con el objetivo de lograr un informe con perspectiva de género, se incorporaron aportes del Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación.
II.Introducción
El 10 de diciembre de 2019 asumió un nuevo Gobierno Nacional en la República Argentina. El actual Presidente de la Nación, Dr. Alberto Fernández, ya desde sus primeras manifestaciones públicas, reivindicó expresamente la defensa de los derechos humanos como “columna vertebral” de las políticas que se adoptarían en nuestro país.
En dicho marco, la Argentina retomó los preceptos establecidos en la Ley Nacional de Migraciones nº 25.871, que establece que “el derecho a la migración es esencial e inalienable de la persona y la República Argentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad y universalidad”.
Recientemente, el Presidente argentino al brindar su primer discurso como mandatario ante la 75º Asamblea General de las Naciones Unidas, nuevamente destacó la necesidad de priorizar los derechos humanos por sobre todo lo demás, y expresó que la crisis global provocada por la pandemia de Covid-19 puede exacerbar la grave crisis migratoria que afronta el planeta, incluida nuestra región, en virtud de ello “la respuesta debe ser la promoción y garantía de los derechos humanos de los migrantes”.
En tal sentido, el Estado nacional ha tomado una serie de medidas destinadas a mitigar la propagación del Covid-19 y su impacto sanitario con el fin de proteger a toda la población, y en particular, a los grupos más vulnerables de la sociedad.
Así, se estableció el aislamiento social, preventivo y obligatorio a partir del 20 de marzo de 2020 —mediante Decreto nº 297/2020—, medida que fue prorrogada por razones de salud pública y con distintas fases de administración hasta el 11 de octubre de 2020 —Decreto nº 754/2020—, en atención a la situación epidemiológica. Asimismo, se declaró a la actividad migratoria como servicio esencial en la emergencia.
En este marco, resulta importante destacar la trascendencia y excepcionalidad en la actuación de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), organismo de aplicación de la Ley Nacional de Migraciones (Ley nº 25.871), en el marco de la pandemia.
Así, la DNM está llevando a cabo tareas específicas a efectos de dar apoyo a las autoridades sanitarias en los puntos de entrada del país para el ejercicio de la función de sanidad de fronteras, detectar, evaluar y derivar los casos sospechosos de ser compatibles con Covid-19 y garantizar el ejercicio pleno de los derechos de las personas migrantes en el marco de la emergencia.
La situación descripta ha impactado en el funcionamiento del organismo, condicionando sus actividades. Es en este contexto, que se presenta este informe de seguimiento a las últimas observaciones finales del Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de Sus Familiares (en adelante “el Comité”) respecto de la Argentina.
III.Información de seguimiento
Conforme surge del párrafo 56 de las observaciones finales aprobadas por el Comité en su 443ª sesión, celebrada el 11 de septiembre de 2019, se solicitó al Estado argentino presentar información de seguimiento sobre la aplicación de las recomendaciones formuladas en los párrafos 11, 31 y 33 supra. En virtud de ello, se acompaña a continuación la información solicitada.
A.Información de seguimiento sobre el párrafo 11 de las observaciones finales
En enero de 2017, el ex Presidente de la Nación dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia nº 70/2017, por el que se reformó la Ley nº 25.871 y la Ley de Ciudadanía nº 346.
Además de las observaciones formuladas por el Comité, dicha normativa fue objeto de preocupación por parte de otros órganos de tratados de derechos humanos, como el Comité contra la Tortura, el Comité de los Derechos del Niño y el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
El decreto citado se encuentra actualmente bajo estudio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el marco del amparo colectivo caratulado “Centro de Estudio Legales y Sociales y Otros c/ EN-DNM s/Amparo Ley 16.986” expte. nº 3061 / 2017, en el cual se debate su constitucionalidad con efectos erga omnes y cuyo resultado podría variar la situación jurídica existente respecto a su aplicación.
Sin perjuicio de ello, la gestión actual de la DNM aplica la normativa vigente con enfoque de derechos, garantizando los derechos de las personas migrantes reconocidos por nuestro país y consagrados en los tratados internacionales de derechos humanos.
En esa línea, la DNM inició una revisión individualizada de los procedimientos administrativos en los cuales se dispuso la expulsión de personas migrantes, sin que la notificación del acto administrativo haya llegado a efectivo conocimiento del/la afectado/a por aplicación de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley nº 25.871, texto según Decreto nº 70/2017.
Cabe aclarar que la revisión de casos que está llevando adelante la DNM, se realiza antes de instar cualquier retención. Es decir, si se detecta la falta de correcta notificación del acto administrativo por el que se dispuso la expulsión, se vuelve a instar la notificación con el fin de garantizar el debido ejercicio del derecho de defensa que corresponde a la persona migrante, conforme lo establecido por la Constitución Nacional, los tratados internacionales de derechos humanos y siguiendo criterios jurisprudenciales en la materia.
También es importante destacar, que la actual gestión de gobierno no insta las retenciones preventivas, es decir, aquellas que podrían resultar procedentes antes de quedar firme la medida de expulsión. Asimismo, aun cuando la medida de expulsión se encuentre firme, la retención se insta sólo cuando resulta estrictamente necesario. En concreto, cuando la persona no abandona voluntariamente el país, pese a haber sido agotadas todas las instancias defensivas.
Prueba de ello, es que en lo que va del año 2020, sólo el 2,2 % de las expulsiones materializadas fueron realizadas a través del mecanismo de retención, mientras que el 97,8 % restante fueron salidas voluntarias.
Asimismo, se informa que en los casos de ingresos irregulares, la DNM analiza cada caso en particular, y si surge que la persona tiene hijos/as argentinos/as menores de edad, se intima a regularizar su situación migratoria con la finalidad de evitar cualquier medida que pudiese derivar en una orden de expulsión.
Como dato que no debe soslayarse, se informa que la DNM aplica el trámite excepcional de dispensa contemplado en el artículo 29 in fine de la Ley nº 25.871, para aquellas personas que habiendo ingresado al territorio nacional por un paso no habilitado, invocan un vínculo con un/a ciudadano/a argentino/a. En tal sentido, la administración hace valer el principio de reunificación familiar, y en particular el interés superior del niño, habilitando la dispensa prevista en la norma vigente.
Por otra parte, en uso de las facultades otorgadas por el artículo 90 de la Ley nº 25.871, que autoriza a rever resoluciones de oficio o a petición de parte, la DNM se encuentra meritando aquellos casos en los que pesan medidas de expulsión y cuya causal haya sido motivada en irregularidades administrativas propiciadas por el administrado, o en casos de antecedentes penales con caducidad registral, siempre que se invoque el principio de unidad familiar y el interés superior del niño.
El enfoque de derechos que aplica la gestión actual quedó demostrado en la posición adoptada por el Estado argentino en el trámite de la Comunicación nº 90/2019, seguida ante el Comité de los Derechos del Niño.
En efecto, en julio de 2019 la Defensoría General de la Nación presentó una comunicación en representación de una mujer migrante y a favor de sus hijos/as menores de edad, denunciando la violación de distintos derechos reconocidos en la Convención sobre los Derechos del Niño, en tanto los/las niños/as enfrentaban el riesgo cierto e inmediato de sufrir las consecuencias del desmembramiento del grupo familiar, como producto de la posible expulsión de su madre, con la prohibición de reingreso a la Argentina.
En virtud de ello, la Defensoría General de la Nación solicitó la adopción de medidas provisionales dirigidas a suspender la orden de expulsión y de prohibición de reingreso, atento que la orden había quedado firme y en condiciones de ser ejecutada, considerando que de efectivizarse dicha expulsión, se consumarían violaciones de derechos humanos respecto de las hijas menores y del hijo recién nacido de la mujer, cuya situación era de vulnerabilidad extrema por su condición de lactante.
En enero de 2020, las nuevas autoridades tomaron conocimiento del trámite internacional, y asumieron el compromiso de adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la medida provisional que había sido dispuesta por el Comité de los Derechos del Niño —la no devolución de la madre a su país de origen mientras el caso se encontrase pendiente de examen—, así como resolver la situación de fondo del caso.
En virtud de ello, en marzo de 2020 la DNM suspendió la orden de expulsión y prohibición de reingreso, y posteriormente otorgó la residencia permanente a la autora de la comunicación, teniendo en consideración los principios de unidad, sostén y el derecho de reunificación familiar.
Como consecuencia de dicho accionar, los riesgos que implicaban la ejecución de la orden de expulsión, con las consiguientes vulneraciones a los derechos de los/las niñas/os dejaron de existir.
De lo expuesto surge con claridad que el Estado argentino no sólo dio estricto cumplimiento a la medida provisional dispuesta por el Comité de los Derechos del Niño, sino también al planteo de fondo, regularizando de manera definitiva la situación migratoria de la actora y garantizado el ejercicio del derecho a la unificación familiar de la madre junto a sus hijas/o menores.
Debe destacarse que la celeridad de las medidas dispuestas por la DNM en el presente caso, se dio, además, en el marco de la pandemia generada por el Covid-19, con las particularidades que fueron señaladas anteriormente.
Asimismo, la intervención del Estado argentino en el caso ha ido incluso más allá, en tanto los organismos involucrados han conformado una mesa de trabajo para articular estrategias con relación a garantías de no repetición, conforme se desarrollará seguidamente.
Cabe señalar, que el Comité de los Derechos del Niño publicó un comunicado el 31 de agosto de 2020 en referencia al presente caso, aplaudiendo la decisión de Argentina de no deportar a la madre de los tres menores de edad, que ya había cumplido previamente su sentencia por un delito de tráfico de estupefacientes, y encomiando al Estado argentino por tomar el interés superior del niño como una consideración primordial al reevaluar la deportación.
B.Información de seguimiento sobre el párrafo 31 de las observaciones finales
En relación a los procesos de ejecución de órdenes de expulsión, cabe informar en adición a lo ya manifestado, que la DNM en su actual gestión, analiza las particularidades de cada caso cuando se trata de personas alcanzadas por impedimentos o por causales de cancelación de residencia.
En tal sentido, a fin de alcanzar un proceso ordenado y justo, son contemplados los principios destacados por el Comité, en tanto la DMN evalúa la composición del núcleo familiar de las personas migrantes, reconoce el arraigo y el vínculo de la persona en la República Argentina, y aplica el test de proporcionalidad en los procedimientos administrativos de sanción y en los recursos de revisión judicial.
De este modo, si en la instancia administrativa se verifica que la persona ingresó en forma irregular, pero tiene hijos/as argentinos/as menores de edad en la República Argentina, la DNM intima a regularizar la situación migratoria a los fines de evitar la expulsión.
Asimismo, cuando la persona con ingreso irregular no tiene hijos/as argentinos/as menores de edad y su situación se encuentra judicializada, se procede a evaluar el caso conforme los lineamientos de la sentencia, y de ser posible, revertir la situación.
Este curso de acción marca una diferencia sustancial con el criterio que observaba el organismo durante la gestión anterior, que pese a la existencia de una sentencia judicial condenatoria, insistía con la expulsión de la persona migrante.
Por otra parte, a fin de velar por la unidad familiar de las personas migrantes y garantizar la evaluación del interés superior del niño/a, a partir del caso ya citado ante el Comité de los Derechos del Niño, se conformó una mesa de trabajo integrada por la Dirección Nacional de Migraciones, la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación y la Defensoría General de la Nación, previéndose el ingreso de otras agencias gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil.
La mesa ha iniciado su labor para abordar situaciones que comprometen los derechos fundamentales de niños, niñas y adolescentes en contexto de migración, contemplando de manera expresa cada uno de los ítems formulados por el Comité en la presente observación, así como el contenido de las Observaciones Generales Conjuntas nº 3 y 4 del Comité, y nº 23 y 24 del Comité de los Derechos del Niño.
En dicho marco, la DNM está efectuando un análisis pormenorizado de casos individualizados de personas migrantes con hijos/as menores de edad, para procurar, de oficio, la suspensión de los actos administrativos en curso y la regularización migratoria de las personas allí mencionadas, en tanto se involucran derechos de la niñez y adolescencia.
Dicha evaluación incluye casos de irregularidad administrativa en revisión judicial, casos con caducidad registral de antecedentes y casos que fueron denunciados ante organismos internacionales.
Asimismo, se están analizando posibles estrategias entre los organismos que integran la mesa de trabajo, para consensuar una guía de actuación en sede administrativa que permita estandarizar buenas prácticas y dar previsibilidad a las personas involucradas en el proceso migratorio, garantizando los derechos de niños, niñas y adolescentes.
Entre las cuestiones que se están contemplando en el análisis, se incluye el estudio previo a la adopción de la orden de expulsión para casos de irregularidad administrativa; la implementación de un mecanismo idóneo para notificar las órdenes de expulsión; el respeto a la salvaguarda del derecho a la defensa técnica y del derecho a la unidad familiar.
Finalmente, cabe informar que el 28 de febrero de 2002 fue designada la titular de la Defensoría de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes y sus defensores adjuntos, por parte del Senado de la Nación. La Defensoría es el máximo organismo de control del sistema de protección integral de derechos de la infancia, cuyo cargo se encontraba vacante desde hace 14 años.
C.Información de seguimiento sobre el párrafo 33 de las observaciones finales
Respecto a la regularización de trabajadores/as migrantes en la República Argentina, cabe destacar que todos los ciudadanos/as nativos/as de países del Mercosur y Estados asociados, tienen acceso a una residencia temporaria por dos años, en el marco de lo previsto en el artículo 23 de la Ley nº 25.871, y una vez transcurrido dicho plazo acceden a un cambio de categoría obteniendo la residencia permanente en el país.
Distinta es la situación de otras nacionalidades, que deben encuadrar en algunas de las subcategorías previstas en la normativa nacional a los fines de la obtención de su residencia legal en el país.
En tal sentido, siendo una de las poblaciones más visibilizadas la de nacionales de la República de Senegal, es oportuno informar que la nueva gestión de la DNM se encuentra elaborando regímenes especiales de regularización migratoria, que contemplan significativas facilidades y amplios beneficios, orientados tanto a este colectivo como a otras nacionalidades. La puesta en marcha de los mismos está sujeta a la evolución del actual cuadro sanitario en la República Argentina.
Asimismo, las nuevas autoridades de la DNM han puesto en funcionamiento el Área de Detección Temprana de Trata y Tráfico de Personas y el Área de Implementación de Políticas Migratorias con Perspectivas de Género.
En este punto, es importante destacar un avance institucional en la materia, en tanto fue puesto en funcionamiento el Ministerio de las Mujeres, Géneros y Diversidad de la Nación (MMGyD) en diciembre de 2019. Su creación responde a los compromisos asumidos por Argentina con los derechos de las mujeres y diversidades e implica una jerarquización de los temas de género en la agenda pública.
Este nuevo Ministerio, tiene el mandato de adoptar medidas tendientes a desmantelar situaciones de desigualdad estructural que afectan a las mujeres y a las personas LGBTI+, e implementar acciones que aseguren el ejercicio efectivo de los derechos humanos por parte de estos grupos.
Para desarrollar esas acciones, el MMGyD cuenta, entre otras áreas relevantes, con una Secretaría de Políticas de Igualdad y Diversidad y una Secretaría de Políticas contra la Violencia por Razones de Género, en cuyo ámbito funciona la Coordinación de Abordaje de la Violencia por Razones de Género contra Personas Migrantes, encargada de consolidar una política nacional que brinde asistencia integral a las personas migrantes que se encuentran en situación de violencia por motivos de género. Al mismo tiempo, busca trabajar en la prevención y protección en relación con las situaciones de violencia por motivos de género que afectan a mujeres y LGBTI+ migrantes.
Asimismo, el Poder Ejecutivo Nacional presentó el Plan Nacional de Acción contra las Violencias por Motivos de Género 2020-2022 (PNA), elaborado por el MMGyD en el marco de la Ley nº 26.485 de Protección Integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en los ámbitos en que desarrollen sus relaciones interpersonales.
El PNA es el resultado de un amplio proceso participativo de todas las regiones del país, organismos gubernamentales y organizaciones de la sociedad civil, partiendo de la premisa que las violencias por motivos de género constituyen serias violaciones a los derechos humanos y es el Estado el que debe adoptar las medidas necesarias para garantizar la promoción y protección de esos derechos.
En el marco del PNA, las políticas de abordaje integral de las violencias por motivos de género contra personas migrantes se encuentran categorizadas en diversos ejes: prevención, asistencia, protección y acceso a la justicia.
El foco en la prevención supone el diseño y puesta en marcha de acciones para la transformación de patrones, factores y condicionamientos culturales que discriminan a personas migrantes y las dejan desprotegidas en situaciones de violencia. El MMGyD trabaja en la confección de una campaña nacional de prevención para contribuir al cambio cultural y social.
Con relación a la asistencia integral para mujeres migrantes, se trabajó en la adecuación de línea telefónica gratuita 144 que brinda orientación y asesoramiento a personas que atraviesan situaciones de violencias por motivos de género, a través de una capacitación a las operadoras de la línea para atender a víctimas migrantes, y se elaboró un protocolo de intervención para la toma de denuncias por parte de personas que integran este colectivo.
También se creó el programa “Acompañar”, dirigido a mujeres y personas LGBTI+ que se encuentren en situación de riesgo de violencias por motivos de género, que contempla una prestación económica, acompañamiento integral y acceso a dispositivos de fortalecimiento psicosocial. En los casos de personas migrantes se exige como requisito sólo un año de residencia en el país, disminuyendo así los requisitos de acceso respecto de otros programas sociales.
A los fines de facilitar el acceso a la justicia de personas migrantes, indígenas y rurales, el PNA establece el desarrollo de herramientas tendientes a la armonización de las diferentes lenguas y prácticas culturales, previéndose trabajar junto con intérpretes de personas no hispanohablantes y lenguas originarias.
Finalmente, se informa que con el objeto de visibilizar e incluir a la comunidad afro en Argentina, la Secretaría de Derechos Humanos de la Nación convocó el 30 de agosto de 2020, a la primera Mesa Interministerial creada para elaborar políticas públicas para la comunidad afro en Argentina, en la que se plantearon diferentes propuestas, entre ellas la elaboración de un plan de acción a corto plazo y la planificación de la segunda mitad del Programa Decenio Internacional de las Personas Afrodescendientes (ONU 2015-2024). La mesa cuenta con representantes de los Ministerios de Justicia, Trabajo, Desarrollo Social, Producción, Relaciones Exteriores, Educación, y Mujeres, Género y Diversidad de la Nación.