COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME

Quatre-vingt-huitième session

COMPTE RENDU ANALYTIQUE (PARTIEL)* DE LA 2372e SÉANCE

tenue au Palais Wilson, Genève,le mercredi 12 juillet 2006, à 11 heures 40

Président: Mme CHANET

SOMMAIRE

QUESTIONS D’ORGANISATION ET QUESTIONS DIVERSES (suite)

Réunion du groupe de travail sur les réserves établies par la quatrième réunion intercomités et la dix-septième réunion des présidents des organes créés en vertu des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme

Le débat faisant l’objet du présent compte rendu analytique est ouvert à 11 heures 40.

QUESTIONS D’ORGANISATION ET QUESTIONS DIVERSES (point 3 de l’ordre du jour) (suite)

Réunion du groupe de travail sur les réserves établies par la quatrième réunion intercomités et la dix-septième réunion des présidents des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme (HRI/MC/2006/5)

1.La PRÉSIDENTE dit que la position de la Commission du droit international (CDI) sur les réserves aux organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme a quelque peu évolué depuis la publication en 1997 de ses conclusions préliminaires sur les réserves aux traités multilatéraux normatifs, y compris les traités relatifs aux droits de l’homme (Annuaire de la Commission du droit international, 1997, vol. II), en partie en réponse à l’observation générale n° 24 du Comité, qui avait initialement été jugée par certains experts du droit public international comme un texte provocateur.

2.Sir Nigel RODLEY, prenant la parole en tant que Président et Rapporteur de la réunion de la réunion du groupe de travail sur les réserves qui s’est tenue les 8 et 9 juin 2006, dit que les représentants de cinq organes conventionnels ont assisté à la réunion. Il regrette l’absence des représentants du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale ou du Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes. Un compte rendu de la pratique conventionnelle a été toutefois présenté dans les documents HRI/MC/2005/5 et Add.1, et un ancien Secrétaire du Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes a assisté à la réunion.

3.Le groupe de travail est convenu qu’il ne serait pas judicieux d’adopter une attitude d’antagonisme en déclarant systématiquement les réserves incompatibles avec l’objet et le but des divers organes. Il est préférable d’adopter une attitude persuasive pendant l’examen du rapport d’un État. Pour ce qui est des plaintes individuelles ou des procédures de demande, il serait toutefois nécessaire de déterminer si une réserve est valide afin d’adopter les Constatations ou de tirer les conclusions. Il attire l’attention sur le paragraphe 4 du rapport du groupe de travail (HRI/MC/2006/5), qui fait mention de la démarche adoptée dans la Déclaration et le Programme d’action de Vienne au sujet des réserves.

4.Dans sa recommandation n° 5, le groupe de travail, lors de sa réunion, a approuvé le principe selon lequel il incombe aux organes conventionnels de déterminer les conséquences juridiques des réserves non valides. Dans l’observation générale n° 24, le Comité a adopté la position selon laquelle un État qui a formulé une réserve non valide sera généralement considéré comme étant partie au traité sans le bénéfice de la réserve. Le fondement juridique de cette déclaration n’a pas été développé et le groupe de travail préfère considérer le fait qu’il existe une présomption réfutable selon laquelle un État préfèrerait rester partie au traité sans le bénéfice de la réserve que d’en être exclu (recommandation n° 7). Dans sa recommandation n° 3, le groupe de travail estime que même si le droit international relatif aux droits de l’homme ne requiert pas un régime spécial pour les réserves aux traités, les dispositions du droit international général concernant les traités et les réserves doivent être interprétées et appliquées de façon à reconnaître la spécificité des traités relatifs aux droits de l’homme pour ce qui est de leurs objectifs et le fait qu’elles créent des obligations non réciproques mais multilatérales. La nature erga omnesdes obligations conventionnelles dans le domaine des droits de l’homme est donc sous-entendue dans la recommandation du groupe de travail.

5.On exprime l’espoir que les recommandations permettront de poursuivre l’évolution de la réflexion de la CDI et de son Rapporteur spécial sur les réserves aux traités.

6.M. SOLARI YRIGOYEN prend note que le Comité des droits de l’homme est le seul organe conventionnel qui a adopté une position claire sur les réserves aux traités relatifs aux droits de l’homme. Dans l’un de ses rapports, le Rapporteur spécial de la CDI a laissé entendre que le silence des autres organes conventionnels démontre que le Comité est isolé, mais que l’argument est désormais démenti.

7.Il se félicite de la référence dans le paragraphe 4 de la Déclaration et du Programme d’action de Vienne. Il pense qu’il faudrait aussi faire référence à une remarque ultérieure du Secrétaire général des Nations Unies alors en poste dans laquelle il a interprété la démarche adoptée dans la Déclaration et le Programme d’action de Vienne de manière analogue à celle qui est adoptée dans l’observation générale n° 24 du Comité.

8.Il demande de plus amples détails sur la contribution d’un membre du secrétariat du CDI à la réunion du groupe de travail (par. 14).

9.Il est regrettable que le rapport ne contienne aucune référence à un rapport important du Rapporteur spécial de la Troisième Commission de l’Assemblée générale sur les réserves aux traités relatifs aux droits de l’homme.

10.Il demande si la position du représentant du Comité contre la torture dans le groupe de travail a coïncidé avec celle qui est adoptée dans l’observation générale n° 24.

11.M. SHEARER note avec satisfaction que le dialogue avec la CDI se poursuivra, compte tenu du fait qu’à leur première réunion, les positions du Comité et de la Commission semblaient très éloignées. Il semble qu’il y ait maintenant de meilleures possibilités pour réduire le fossé et adopter une approche uniforme. Le fait que certains gouvernements, comme ceux de la France, du Royaume-Uni et des États-Unis, aient contesté l’observation générale n° 24 souligne l’importance de rendre la position des organes conventionnels claire et de prendre en compte les autres points de vue.

12.Au sujet de certaines plaintes individuelles, le Comité n’a pas tenu compte de la réserve formulée par un État partie lorsque l’État lui-même ne l’a pas invoquée. Il se demande si un État partie doit faire une déclaration explicite pour qu’une réserve au Pacte soit prise en compte dans les cas de plaintes individuelles.

13.M. AMOR dit qu’il est important de poursuivre le dialogue avec les autres organes conventionnels afin de parvenir à une convergence de vues et, si possible, à un consensus. Il serait alors plus facile de participer de manière constructive à la CDI, dont les rapports sont examinés par la Sixième Commission de l’Assemblée générale.

14.Même s’il appuie fermement l’observation générale n° 24, il estime que certaines modifications pourraient être utiles. Il établit une distinction entre la validité, l’incompatibilité et l’admissibilité des réserves. Pour le Comité, la validité constitue la question la plus importante et représente le domaine qui offre les meilleures possibilités pour parvenir à un consensus avec les autres organes conventionnels et obtenir le soutien de la CDI et de la Sixième Commission. La validité dépend de l’objet et du but d’un traité, dont l’interprétation doit être téléologique plutôt que strictement exégétique ou technique. Une approche téléologique donne aux personnes qui interprètent un traité une marge d’appréciation, de façon que l’interprétation puisse évoluer compte tenu des circonstances.

15.De nombreuses questions relatives aux droits de l’homme sont extrêmement difficiles à régler. Par exemple, bien que très peu de réserves à l’article 3 du Pacte aient été formulées, certains États parties ont saisi l’occasion, lorsqu’ils ont ratifié d’autres traités, de restreindre le champ d’application de cet article. Par conséquent, les réserves peuvent être interprétées non seulement à la lumière du Pacte mais aussi à la lumière du comportement d’un État sur le plan juridique. Par exemple, lorsque les organes conventionnels acceptent des réserves qui remettent en question l’égalité entre les hommes et les femmes, leur action a un effet sur les travaux du Comité.

16.Il met en garde contre tout emportement à l’idée de parvenir à l’universalisation des traités relatifs aux droits de l’homme à tout prix. Il ne s’agit pas de rechercher l’universalité au détriment des instruments relatifs aux droits de l’homme.

17.M. ANDO dit qu’en ratifiant le Pacte, les États-Unis ont formulé de nombreuses réserves et déclarations interprétatives. Une réserve exclut l’application de l’article 6, paragraphe 5, parce que la juridiction pénale réside dans des états différents dont certains imposent la peine de mort aux personnes de moins de 18 ans. De nombreux États parties ont soulevé des objections à cette réserve au motif qu’elle était incompatible avec l’objet et le but du Pacte, une situation qui a incité le Comité à adopter l’observation n° 24 qui, à son tour, a suscité des objections de la part d’un certain nombre de Gouvernements. À son avis, la question de base est de savoir qui est compétent pour décider de la validité. Il salue la position du groupe de travail qui soutient que la juridiction réside dans les organes conventionnels. La position de la CDI considère qu’un traité relatif aux droits de l’homme doit contenir une disposition explicite autorisant l’organe de surveillance à décider de la validité. Autrement, les États conservent leur droit d’opposition. Il demande si le Groupe de travail a discuté de ce point.

18.M. LALLAH dit que tous les traités relatifs aux droits de l’homme sont le fruit d’initiatives non seulement des gouvernements mais aussi dans une large mesure des ONG et du public. Les organes conventionnels doivent garder foi en la communauté internationale des droits de l’homme et devraient s’abstenir d’abandonner ce qu’ils considèrent comme faisant partie de leur mandat. Ils doivent continuer d’exprimer résolument leurs vues vis-à-vis de la CDI, qui a commencé à comprendre l’objectif des efforts des organes conventionnels. Le Comité a joué un rôle louable à cet égard.

19.Il se félicite de l’accent que le rapport met sur l’importance d’employer la souplesse et de mobiliser les États de façon constructive. À propos de la dissociation, il fait remarquer qu’un certain nombre d’États parties, comme la Suède, ont réagi positivement à l’observation générale du Comité. Si le Comité est tenu d’exercer les fonctions de conciliation au titre de l’article 41 dans le règlement d’un différend entre les États concernant une réserve, il ne peut simplement soumettre l’affaire à la CDI.

20.À propos de la recommandation n° 2, il souligne qu’il est inopportun à ce stade d’établir des critères pour déterminer si une déclaration doit être considérée comme une réserve.

21.À son avis, il faudrait débattre plus longuement des réserves auxquelles le Comité a fait face lorsqu’il a examiné les plaintes individuelles.

22.M. KÄLIN se félicite que les organes conventionnels aient adopté une démarche commune pour les réserves qui va dans le sens de l’observation générale du Comité et de la réduction du fossé entre le Comité et la CDI.

23.Notant dans le paragraphe 7 du rapport que le Comité des droits de l’enfant a encouragé les États parties, entre autres, a révisé le texte de leurs réserves, il demande si le groupe de travail a discuté de ce point, étant donné que la Convention de Vienne sur le droit des traités indique clairement que les réserves doivent être formulées au moment de la ratification.

24.Se référant à la deuxième moitié de la recommandation n° 7, il demande si le groupe de travail considère que le Comité devra identifier l’intention d’un État partie au moment de la formulation d’une réservation, se fondant sur la présomption que l’État souhaite rester partie au traité. Si l’identification de l’intention de l’État est fondée sur une évaluation objective, on ne peut guère considérer qu’il existe une présomption réfutable. La Cour européenne des droits de l’homme estime que si une réserve n’est pas valide, l’État reste partie au traité sans le bénéfice de la réserve. L’intervenant estime qu’il serait plus prudent pour le Comité de continuer à donner suite à l’observation générale n° 24 lorsqu’il examine les plaintes individuelles, c’est-à-dire évaluer d’abord la validité d’une réserve et, dans le cas d’une réserve non valide, décider s’il y a eu violation si la réservation non valide n’est pas prise en compte. Les conclusions du Comité à cet égard ne sont pas contraignantes et il appartient aux États parties de tirer leurs propres conclusions.

25.M. O’FLAHERTY s’interroge sur l’emploi du terme «autorisé» dans la recommandation n° 4 et suggère de le remplacer par «permis».

26.Au sujet de la recommandation n° 6, il demande des informations supplémentaires sur la discussion du groupe de travail portant sur le projet de directives méthodologiques de la CDI établi dans le dixième rapport du Rapporteur spécial sur les réserves aux traités (A/CN.4/558/Add.1). Il a noté avec préoccupation certains éléments du projet de directive, en particulier le projet de directive 3.1.6 intitulé «Détermination de l’objet et du but du traité», qui semblent être fondés de façon inappropriée sur la logique des dispositions interprétatives des articles 31 et 32 de la Convention de Vienne, donnant aux travaux préparatoiresle statut d’un outil d’interprétation primordial pour la détermination de l’objectif et plaçant entre crochets les références à la pratique ultérieure des États parties. La pratique des États parties est particulièrement importante dans le cas des traités relatifs aux droits de l’homme, car ils ont considérablement développé le contenu des dispositions des traités au cours des années.

27.La PRÉSIDENTE s’interroge sur le terme prudence («care» dans la version anglaise) dans la recommandation n° 2, puisque les organes conventionnels sont chargés d’évaluer en termes juridiques si une déclaration équivaut à une réserve.

28.Elle suggère que le groupe de travail reprenne à sa prochaine session le point soulevé par M. Armor concernant l’interprétation téléologique de l’objet et du but des traités et l’interdépendance entre les réserves formulées par les États parties dans les divers traités relatifs aux droits de l’homme.

29.Elle partage le point de vue de M. Kälin concernant la recommandation n° 7 et l’idée d’une présomption réfutable. Le comité ne devrait pas adopter une interprétation restrictive de son observation n° 24.

30.Sir Nigel RODLEY dit que le groupe de travail n’a pas mentionné l’interprétation de la notion de réserves faite par Secrétaire général des Nations Unies dans la Déclaration et le Programme d’action de Vienne et n’a pas été informé du rapport sur les réserves soumis à la Troisième Commission de l’Assemblée générale.

31.L’exposé du membre du secrétariat de la CDI a été axé sur le contexte général des travaux de la Commission portant sur les réserves aux traités. Un point de discorde semble toutefois demeurer sur la question de séparabilité d’une réserve déclarée non valide. Après sa réunion avec le Comité, le Rapporteur spécial était apparemment plus disposé à examiner la possibilité que les organes conventionnels envisagent les conséquences juridiques d’une réserve non valide, y compris la séparabilité, à condition de ne pas adopter une position absolue en la matière. Certains collègues du Rapporteur spécial de la CDI n’auraient pas apprécié son changement de position. On a donc estimé que les organes conventionnels devraient s’efforcer de l’aider à défendre leurs positions et que cela expliquait dans une certaine mesure la formulation de la recommandation n° 7. En ce qui concerne la question d’une présomption réfutable, son interprétation de la position prise par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Belilos c. Suisse est qu’on peut supposer qu’un État partie choisira la séparabilité plutôt que d’autres conséquences, mais qu’il incombe à l’État de prouver que cela n’était pas dans son intention au moment où il a formulé la réserve. S’il a interprété à tort l’argumentation développée dans cette affaire, il prendra des mesures pour corriger son erreur. Il ne souhaite pas non plus édulcorer l’observation générale n° 24. Toutefois, si la CDI adopte des principes et des directives qui sont incompatibles avec l’observation générale, il sera difficile de convaincre les États parties de respecter cette dernière.

32.Le représentant du Comité contre la torture n’était pas opposé à l’observation n° 24. Il a fait valoir, cependant, que si un organe conventionnel conclut dans son examen du rapport d’un État partie qu’une réservation est incompatible avec l’objet et le but du traité, il devra immédiatement faire une déclaration en ce sens, une position qui contraste avec celle des autres organes conventionnels.

33.Le groupe de travail n’a pas examiné si un État partie doit faire une déclaration explicite pour qu’une réservation soit prise en compte dans le contexte des communications individuelles.

34.Il approuve les commentaires perspicaces de M. Amor. En ce qui concerne la question de l’existence ou de l’absence des réserves aux différents traités concernant pratiquement le même point, il se demande s’il faut en déduire que l’organe de contrôle d’un traité auquel il n’existe pas de réserve devrait prendre en compte une réserve émise dans un autre traité. Il n’est pas favorable à cette démarche, surtout s’il faut prendre en compte les traités régionaux. Il est cependant important qu’un organe de contrôle des traités auquel il existe une réserve sache que l’État partie a ratifié un autre traité sans avoir émis une réserve sur le même point.

35.Le groupe de travail s’est accordé sur la question du pouvoir des organes conventionnels à déterminer la validité des réserves. Dans le paragraphe 10 de ses conclusions préliminaires sur les réserves aux traités normatifs multilatéraux, la CDI s’est concentrée sur les options offertes aux États, notant dans le paragraphe 10 que dans le cas où une réserve est inadmissible, il appartient à l’État réservataire d’en tirer les conclusions. L’État peut, par exemple, modifier sa réserve de manière à faire disparaître l’illicéité, retirer sa réserve, ou encore renoncer à devenir partie au traité. Cette approche s’est heurtée à un refus catégorique de l’argument selon lequel les organes conventionnels déterminent la validité, et a été la base de confrontations ultérieures. La position du Rapporteur spécial ayant maintenant évolué, ce dernier rencontre maintenant des difficultés avec d’autres membres de la Commission.

36.Le propos tenu par M. Lallah selon lequel le Comité pourrait se trouver obligé d’agir comme arbitre au titre de l’article 41 dans un différend opposant les États parties ayant des points de vue divergents sur les réserves est un solide argument à l’appui de la conclusion qu’un organe conventionnel devrait pouvoir décider à la fois de la validité d’une réserve et de ses conséquences juridiques.

37.Le groupe de travail n’a pas discuté de l’idée de reformuler les réserves et l’intervenant partage le point de vue de M. Kälin à cet égard.

38.Il partage également le point de vue de M. O’Flaherty selon lequel le projet de directive 3.1.6 de la CDI attache une importance excessive aux travaux préparatoires, qui sont destinés à être des moyens complémentaires d’interprétation.

39.La PRÉSIDENTE demande si le groupe de travail a fait référence dans la recommandation n° 7 à un cas particulier où un organe conventionnel a dû identifier l’intention d’un État partie au moment où il a émis une réserve.

40.Sir Nigel RODLEYdit qu’il a personnellement soumis un projet de recommandation à la lumière de l’observation générale n° 24 afin de renforcer l’influence du Rapporteur spécial. Il est tout à fait disposé à débattre de son bien-fondé.

La séance est levée à 13 heures 05.

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