第五十六届会议
2013年9月30日至10月18日
第44/2012号来文
委员会在2013年9月30日至10月18日举行的第五十六届会议上通过的决定
来文人：M. K. D. A.-A.(没有律师代理)
据称受害人：来文人及其儿子
所涉缔约国：丹麦
来文日期：2012年9月6日(首次提交)
参考文件：2012年11月19日转呈缔约国(未以文件形式印发)
决定的通过日期：2013年10月18日
附件
消除对妇女歧视委员会根据《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》通过的决定(第五十六届会议)
第44/2012号来文，M. K. D. A.-A.诉丹麦*
来文人：M. K. D. A.-A.(没有律师代理)
据称受害人：来文人及其儿子
所涉缔约国：丹麦
来文日期：2012年9月6日(首次提交)
参考文件：2012年11月19日转呈缔约国(未以文件形式印发)
根据《消除对妇女一切形式歧视公约》第17条成立的消除对妇女歧视委员会，
于2013年10月18日举行会议
通过以下：
关于可否受理的决定
1.1来文人是菲律宾国民M. K. D. A.-A.和她的儿子M. A. A.-A.,她的儿子也是菲律宾国民，生于2009年1月2日。来文人声称丹麦侵犯了她及其儿子在《消除对妇女一切形式歧视公约》第一条、第二条(d)项、第五条和第十六条第1款(d)项下的各项权利，她是受害人。 来文人及其儿子没有律师代理。
1.2根据2013年1月22日普通照会，缔约国对本来文的可受理性提出质疑，要求首先审议可否受理问题。在第五十四届会议上，委员会决定接受缔约国的请求，将来文的可受理性问题与案情分开审议。
事实背景
2.12005年，来文人来到丹麦，并与丹麦国民M.A.先生结婚。婚后不久，M.A.先生开始在心理和精神上虐待来文人，并以离婚相威胁。他们在2007年离开丹麦，在不同国家居住，包括他们的儿子在2009年出生的菲律宾。在她怀孕期间，M.A.先生对来文人特别粗暴，他们的关系大大恶化。2011年1月，为了解决拖欠已久的学生贷款，M.A.先生返回丹麦，并为来文人申请了家庭团聚签证。他离开后，来文人告诉他，由于他们不幸的婚姻和婚后问题，她不愿意住在丹麦。M.A.先生通过电子邮件和电话确认，他理解并尊重她的决定。鉴于她28天的签证于2011年3月获批并已取得，M.A.先生邀请来文人与孩子到丹麦度假两周。M.A.先生承诺度假后她就能与孩子回到菲律宾，来文人接受了他的邀请，并于2011年5月7日与她的儿子来到丹麦。
2.2正如先前商定，来到丹麦后，来文人住在朋友家里，而她的儿子则跟着自己的父亲住。M.A.先生以在紧急情况下需要孩子的身份证为由，拿走了孩子的护照。虽然他们已经同意见面讨论他们的未来，尤其是离婚问题，但2011年5月7日后，来文人没有接触过M.A.先生，而且只能通过电话和短信获知孩子的消息。2011年5月11日，M.A.先生打电话告诉来文人说，孩子不跟她回菲律宾。来文人立即联络入境事务处及警方。她也去过M.A.先生的住所，但他拒绝让她进房子，并拒绝将孩子交给她。就在同一天，来文人寻求警方协助，但无果。有人告诉她，在正常情况下，她和M.A.先生有共同监护孩子的权利，并告诉她与“Statsforvaltningen Sjaelland”(地区国家行政局)联系。2011年5月12日，她向该机构提交了一份投诉，并聘请了律师。她的律师与M.A.先生协商未果后，来文人向大哥本哈根地区国家行政局申请作为她的儿子的唯一监护人。在此期间，M.A.先生只允许来文人每周五天每天两小时或每周两次每次四小时探望孩子，他声称，他是听从“当局”的意见后才这样做的。当她28天的签证过期后，M.A.先生并没有让来文人在签证延期申请审批之前看到孩子。2012年6月，由于案件有待法庭审理，来文人被授予居住证。
2.32011年6月30日，地区国家行政局裁定它对此事没有管辖权，因为孩子居住在菲律宾，并确认来文人虽然持有家庭团聚签证，但孩子是在丹麦度假。裁决还援引了《海牙公约》。某日，M.A.先生就这一裁决提出上诉。2011年7月21日和8月15日，这一裁决两度维持原判，来文人和M.A.先生提出离婚。
2.42011年8月2日，尽管有地区国家行政局提供的所有证明文件以及警方和菲律宾驻哥本哈根领事馆的协助，来文人还是无法领回她的儿子。
2.52011年8月23日，法警法庭举行听证会，以确定孩子是否能与来文人返回菲律宾。2011年8月29日，法警法庭裁定，它没有管辖权。同时，来文人并在菲律宾提出监护权诉讼。
2.62011年9月7日，移民局通知来文人，她的签证将不予延长，她必须在一个月内离开丹麦。她离开丹麦2个月后，于2011年11月某日返回丹麦。此后，来文人只偶尔看到了孩子，每次只有几个小时。
2.72012年5月15日，来文人到幼儿园去探望她的儿子，但被工作人员拒绝，理由是：根据奈斯特韦兹市的决定，禁止来文人探望儿子，因为她可能会绑架他。某日，奈斯特韦兹市的该项决定被撤销。
2.82012年7月23日，法院作出有利于来文人的裁决，断定跟妈妈住在菲律宾符合孩子的最佳利益。M.A.先生对该裁决提出上诉，并拒绝将儿子交给来文人。2012年8月31日，上诉法院决定将案件发回奈斯特韦兹市法院，以便就丹麦法院审理该案件的权限做出裁决。在此期间，来文人每周能够探望儿子的时间仅有几小时，而且完全听任M.A.先生的安排。
2.9来文人请求委员会进行全面的调查，揭示在缔约国丹麦男子手中的外国妇女、女童和儿童忍无可忍的情况，以及丹麦当局的行为。来文人还请委员会协助缔约国立刻、紧急通过有效法律并采取措施，以预防和有效应对丹麦男子对外国妇女和儿童实施绑架、威胁、跟踪、骚扰、精神和肉体虐待行为，并在她的案件中，确保她与儿子能够安全、安宁地生活在一起。
申诉
3.来文人声称，上述事实表明缔约国违反了《公约》第一条、第二条(d)项、第五条和第十六条第1款(d)项。她特别指出她自己受到的忍无可忍的情况，这也影响到缔约国的许多外国妇女及其子女。她还声称缔约国未能提供有效的补救和保护，使她及其儿子不受前夫M.A.先生虐待，且消极地忽略国际法规定其应积极履行的义务。最后，她声称，缔约国对于无视丹麦裔男子对外国妇女和儿童实施的暴力绑架和犯罪情况的继续存在采取支持的态度。
缔约国关于可受理性的意见
4.12013年1月22日，缔约国提交了其关于来文可受理性的意见。它确认来文人是菲律宾国民，2005年与丹麦国民M.A.先生结婚，他们的儿子于2009年1月2日在菲律宾出生。在M.A.先生于2011年1月返回缔约国之前，他们曾在不同国家居住。2011年5月7日，来文人及其儿子来到丹麦。缔约国指出，虽然来文人声称她和她的儿子是用两周假期时间来到丹麦看望M.A.先生，而M.A.先生则表示他们是到丹麦定居，抵达后来文人没有同他住在一起，因为她已决定要离婚，并希望与她的儿子返回菲律宾。
4.2缔约国确认，M.A.先生拒绝将儿子交给来文人，在丹麦民事登记系统为其儿子登记，并将其列入一所幼儿园的等候名单。
4.32011年5月14日，来文人向地区国家行政局 申请未成年子女的单独监护权并终止她和M.A.先生的共同监护安排。2011年6月30日，地区国家行政局拒绝处理有关申请，指出它没有国际管辖权，因为他们的儿子并非如《司法行政法》第448f条所规定，定居在丹麦。
4.42011年7月4日，M.A.先生向地区国家行政局申请终止共同监护安排。根据《司法行政法》第448f条，他的有关申请也分别于2011年7月21日和8月15日遭到拒绝。M.A.先生对2011年8月15日的裁决提出上诉，但2012年5月12日东部高等法院维持原判，裁定根据《司法行政法》第448f条规定，来文人在进入丹麦时并未打算把缔约国作为自己及其儿子的居住地，她没有同意让其儿子把居住地改为丹麦。
4.52011年8月26日，法警法院拒绝了来文人要求将她的儿子交给她的请求。
4.62012年5月12日，来文人再次就监护权事宜向地区国家行政局提出申诉，声称丹麦具有审理案子的管辖权，因为法警法院于2011年8月26日拒绝下令将其儿子交还给她。
4.7在2012年7月27日的一份判决中，奈斯特韦兹地方法院裁定其儿子将与来文人一起居住。2012年8月31日，东部高等法院撤销原判，并将案件发还地方法院重新审理。
4.82012年9月，来文人和M. A.先生获准离婚。
4.92012年10月10日，奈斯特韦兹地方法院做出判决，支持来文人的诉求，即其儿子将和她在菲律宾定居。地方法院裁定，没有理由认定其儿子在菲律宾不能有正常的童年和青年，或认定来文人将设法阻止M.A.先生探视或与其儿子接触。地方法院还认为，来文人是其儿子的主要照料者，后者在菲律宾出生和长大，直到2011年5月M.A.先生在他进入丹麦后把他留下。地方法院强调M.A.先生在来文人母子抵达丹麦后阻止她接近其儿子，只允许在M.A.先生的住处每周两次每次四小时的相处时间。地方法院因此认定，即使假定其儿子在丹麦居住并在幼儿园茁壮成长，但跟来文人住在一起符合孩子的最佳利益，即使来文人将他带回菲律宾。
4.10 2013年1月14日，东部高等法院维持地方法院的判决，驳回了M.A.先生的上诉。东部高等法院认定其儿子跟他的主要照料者——来文人住在一起符合其最佳利益，认为其儿子跟来文人关系密切。
4.11 缔约国反对受理本来文有几个理由。首先，它指出，本来文在来文人的儿子这方面不可受理，因为他不能声称自己是《公约》的受害人。缔约国忆及《公约任择议定书》第2条，并指出，《公约》中没有任何条款表明旨在保护男性不受歧视。此外，根据《任择议定书》第2条的措辞和委员会议事规则第68条，显然只有侵犯《公约》为其规定的权利的妇女才可被视为受害人。《公约》关切的仅是歧视妇女现象，但却并未明确定义“妇女”一词。由于生物学方面的原因，男性不能被视为女性，因此，根据《任择议定书》第2条，作为来文人之子的男孩不能被视为《公约》受害人。
4.12 缔约国还指出，鉴于东部高等法院在2013年1月14日的判决中裁定其儿子将与来文人居住在一起，来文人及其儿子不能称为《公约》的受害人。因此，至少从本判决允许其儿子与来文人居住在一起来看，来文人不能再称自己是受害人。
4.13 缔约国还指出，根据《公约任择议定书》第4条第1款，由于未用尽一切可用的国内补救办法，应宣布来文不可受理，因为它涉及未向缔约国当局充分提出的若干未经证实基于性别歧视的指控。缔约国认为，在提出本来文的时候，国内诉讼程序也尚未完成。
4.14 缔约国援引了委员会的判例，来文人必须在国内一级提出诉求的实质，即她希望将之提交委员会的实质。 关于这一点，缔约国指出，根据来文人提交的资料，来文人未就针对来文人或其儿子基于性别的歧视在国家当局提出过任何指控。因此，国内当局也没有机会评估这类指控。 奈斯特韦兹地方区法院2012年10月10日判决和东部高等法院2013年1月14日的判决仅涉及来文人之子的居住地问题。来文人未就歧视妇女行为提出过任何控诉。
4.15 此外，本来文于2012年9月6日提交给委员会。一个月后，即2012年10月10日，奈斯特韦兹地方法院就其儿子的居住地问题一案作出裁决。这一事实意味着来文人将来文提交委员会时，她正在提起国内诉讼，同时又在本诉讼程序中将与此案明确相关的事宜提交委员会。
4.16 缔约国补充说，原则上2013年1月14日的判决是最终判决，但为了用尽一切可用的国内补救办法，来文人或M.A.先生必须向上诉许可委员会提出申请，取得对最高法院判决提出上诉的许可。提交此类申请的截止日期是八周(《司法行政法》第371条)。关于这一点，缔约国指出，它不知道M.A.先生是否已提交此类申请。不过，缔约国指出，人权条约机构要求用尽一切可能的特殊补救办法和一般补救办法。 它指出，欧洲人权法院曾表示，要用尽一切可能的国内补救办法，就必须向上诉许可委员会提出申请，要求许可对各种裁决和判决提出上诉。 因此，缔约国认为，并非一切可用的国内补救办法已经用尽，因为上诉许可委员会未曾就是否允许对最高法院的判决提出上诉做出任何裁决。缔约国认为，根据《任择议定书》第4条第1款，如果补救措施的申请被不合理地拖延或不大可能带来有效救济，则不需要用尽一切补救办法。来文人或M.A.先生可用的补救办法是可能向上诉许可委员会提出申请，要求允许对最高法院的判决提出上诉。缔约国坚持认为此种补救办法的申请不会被不合理地拖延，也不会不大可能带来有效救济。向上诉许可委员会提出申请不会产生任何费用，且委员会可准许向最高法院提出上诉。
4.17 此外，缔约国注意到，来文人及其儿子已于2012年5月13日向欧洲人权法院提出申请，注册号为30108/12。缔约国指出，向欧洲人权法院提出申请构成《任择议定书》第4条第2款(a)项定义范围内的国际调查或解决程序。关于这一点，缔约国援引了禁止酷刑委员会的有关案件中，对同一事项已经或正在由另一个国际程序审查的判例。另外，缔约国指出，《任择议定书》来文工作组第二十届会议决定停止审议第21/2009号来文，因为来文人已明确表示要将他的案件提交欧洲人权法院审理。
4.18 在这方面，缔约国指出，在“Rahime Kayhan诉土耳其案” 中，委员会援引了人权事务委员会关于这个问题的判例，并指出根据第075/1980号来文，“Fanali诉意大利案”，“《任择议定书》第4条第2款(a)项定义的‘同一事项’概念必须理解为包含一个人或其他有资格代表他行事的人向其他国际机构提出有关同一人的同一诉求”。缔约国还指出，诉求在一定程度上必须相同，即必须指的是相同的事实和事件， 诉求还必须涉及同一实质性权利。
4.19 鉴于上文所述，缔约国指出，2012年5月12日向欧洲人权法院提交的申诉非常全面，除援引第十四条下的歧视条款外，指控违反了第八条和其他条款。来文人根据《公约》援引的条款也是反歧视条款。因此，缔约国争辩说，眼前的问题是“同一事项”，因为申诉人和来文人是同一人，同一事项是两项指控的依据，而来文人在两项指控中依赖的是相同的实质性权利。缔约国认为，当前审理的案件可视为正由欧洲人权法院审理。根据现有资料，法院尚未就该案件作出任何裁决。
4.20 由于同一事项正由另一个国际调查或解决程序——欧洲人权法院——通过2012年5月15日的申诉进行审议，缔约国认为应根据《公约任择议定书》第4条第2款(a)项宣布本来文不可受理。
4.21 此外，缔约国认为，应根据《任择议定书》第4条第2款(c)项宣布来文人的来文不可受理，因为它显然没有根据或证据不足。来文人未证实为什么或如何侵犯了她及其儿子根据《公约》第一条、第二条(d)项、第五条和第十六条第1款(d)项应享有的权利。她完全没有指出或具体说明缔约国当局的具体决定、行为或疏忽如何据称导致侵犯《公约》规定的各项权利。
4.22来文人指称缔约国国内补救办法的申请时间过长，并且不可能带来有效的救济。另外，来文人指称许多外国妇女及其子女受到忍无可忍情况的影响，缔约国当局未能有效保护来文人免受其丹麦籍前夫的虐待并为其提供有效补救。她进而指称缔约国没有任何针对外国女孩和母亲的保护、司法系统和社会保障体系。
4.23关于这一点，缔约国指出这些指控未经证实，因为它们未得到任何证据或文件的佐证，并且同实际案件的事实，包括缔约国当局的任何行为或疏忽没有任何关系。相反，来文人在其关于监护权的诉求中获得了成功，最近获得成功的判决于2013年1月14日作出。
4.24 最后，缔约国指出，应根据《任择议定书》第4条第2款(d)项宣布来文不可受理，因为它滥用了提交来文的权利。来文人显然未用尽一切可能的国内补救办法，她不能称自己是受害人，她已向欧洲人权法院提交了类似的申诉，且她的来文未经证实。根据委员会议事规则第58条，秘书长可请来文人澄清问题或提交补充资料，这包括：来文的目的；诉求的事实；来文人和/或受害人为用尽一切可能的国内补救办法而采取的措施；据称违反的《公约》的条款；以及同一事项在多大程度上已经或正在由另一个国际调查或解决程序审理。缔约国不知道是否已要求提供此类资料。原则上，缔约国认为来文人应在委员会将具体来文转呈一个缔约国征求意见之前澄清这些问题。
来文人对缔约国意见的评论
5.1 2013年1月26日，来文人提交了其对缔约国意见的评论。关于断言其儿子不可能是受害人的问题，她指出，她的儿子是小孩子，根据《公约》第五条，与她同样具有《公约》定义范围内的受害人地位。她还指出缔约国当局未根据《公约》的这条规定将其儿子的最佳利益考虑在内。
5.2 关于她不符合受害人地位的问题，来文人对其首次提交的来文中提到的案件再次详细地阐述了实情，认为在缔约国支持下，在她下次去丹麦时，没有任何事情能够阻止缔约国让其前夫再次采取行动。
5.3 关于用尽一切可能的国内补救办法这项要求，来文人指出，根据委员会的判例法， 在当局未能克尽职责的情况下，可以不用尽国内补救办法。关于这一点，她指出，自2011年以来，她一直试图通过国家当局寻求解决这个问题，但未果，因为当局声称没有司法管辖权。她还指出，她和她的儿子遭到缔约国国家当局的恐吓、威胁、骚扰、绑架、非法羁押、虐待和暴力，缔约国当局未适当履行职责。她还指出，她怀疑丹麦最高法院是否能够合理审理其案件，因为《公约》尚未纳入缔约国的立法。
5.4 关于缔约国称欧洲人权法院正在审理同一事件的论点，来文人指出该法院并未登记她的申诉(她声称是作为集体诉讼提出)。 她还指出她已撤销了该申诉。
5.5 关于未充分证实其诉求的问题，来文人指出，其申诉的实质建立在证明她经历了基于性别的虐待的确凿证据之上，这种基于性别的虐待本身就违反了《公约》的规定。委员会在关于暴力侵害妇女行为的第19号一般性建议中，显然将基于性别的虐待和侵犯儿童权利视为歧视妇女的一种形式。她还指出，她遭到前夫的言语和身体虐待。由于他的行为和缔约国当局在其前夫在缔约国绑架其儿子之后采取的行动，她丢掉了工作。当她向当局寻求保护时，她遭到了无视，因为其前夫是丹麦人。在其前夫在丹麦绑架其儿子时，当局拒绝了其作为母亲了解儿子下落并与儿子住在一起的权利。由于一再遭到当局威胁和消极/攻击行为，她无法在丹麦探望儿子。因此，她认为这违反了《公约》第十六条第1款(d)项。
5.6 2013年7月9日，来文人指出，2013年2月6日她和她的儿子离开了丹麦。他们都愉快地生活在菲律宾，其儿子通过因特网与他的父亲保持联络。来文人补充说，尽管她与她的儿子生活在菲律宾，她仍然希望继续进行对该缔约国提出申诉，因为她没有孩子的单独监护权，要是她回到丹麦，可能又会经历同样的折磨。来文人还说，发生在她身上的事，不应该发生在嫁给丹麦国民的其他外国妇女身上。
委员会需处理的问题和议事情况：审议可否受理
6.1 根据议事规则第64条，委员会必须根据《任择议定书》决定来文可否受理。根据议事规则第66条，委员会可将来文的可否受理问题与案情分开审议。
6.2 委员会注意到缔约国根据《任择议定书》第2、4⑴以及⑷⑵(a)、(c)和(d)条质疑本来文的可受理性。
6.3 委员会注意到缔约国提交的意见，即根据《任择议定书》第2条应该宣布该来文不予受理，因为根据东部高等法院2013年1月14日的判决，其中维持下级法院的裁定，并判定允许孩子与来文人住在一起，来文人和她的儿子不能称为受害者。根据《公约任择议定书》第2条，缔约国管辖权内的个人或一组个人可以自己或以这些个人的名义提交来文，声称是缔约国侵犯他们根据《公约》第一条、第二条(d)项、第五条和第十六条第1款(d)项应享权利的受害者。委员会还注意到来文人的呈件确认，在东部高等法院作出上述判决之后，她及其儿子于2013年2月6日离开了丹麦，都愉快地生活在菲律宾，其儿子通过因特网与他的父亲保持联络。委员会注意到，尽管她与她的儿子已定居在菲律宾，但来文人在2013年7月9日的来文中表示她仍然希望继续进行对该缔约国提出申诉，因为她没有孩子的单独监护权，要是她回到丹麦，可能又会经历同样的折磨；且因为她有这样的想法，即“发生在她身上的事，不应该发生在嫁给丹麦国民的其他外国妇女身上”。
6.4 委员会指出，来文人和M.A.先生申请单独监护权的地区国家行政局2011年6月30日、2011年7月21日和2011年8月15日的裁定，根据《司法行政法》第448(f)款，它没有管辖权来裁定监护权申请，因为孩子不在丹麦居住。奈斯特韦兹区法院维持了来文人2012年10月10日的诉求，即她的儿子与她同住菲律宾。法院考虑到这样一个事实，即她是孩子的主要照料者，孩子在菲律宾出生和长大，直至2011年5月抵达丹麦后才由M.A.先生留住。委员会还注意到，2013年1月14日，东部高等法院维持上述区法院的判决，其中还认为来文人的儿子与她在菲律宾生活和居住最符合孩子的利益。
6.5 委员会认为来文人对孩子没有单独监护权无关紧要，因为她可向孩子的居住地，即菲律宾国家法院申请这种监护权。委员会指出，在东部高等法院驳回M.A.先生的上诉并维持奈斯特韦兹区法院的上述判决之后，来文人和孩子不再是《任择议定书》第2条含义内的受害人——除非他们的确是上述判决歧视的受害者。委员会承认来文人及其儿子在东部高等法院2013年1月14日作出判决确认维持奈斯特韦兹区法院2012年10月10日的判决后未能返回菲律宾之前这一期间来文人接触孩子的机会非常有限所遭受的苦难。然而，委员会回顾《任择议定书》排除任何集体诉讼。因此，委员会不能继续审议这份以“嫁给丹麦国民的其他外国妇女”为由提出的来文。委员会还指出，《任择议定书》第2条排除以未经事先同意的个人的名义提交的来文，除非能提出未经同意的正当理由。来文人没有提及“嫁给丹麦国民的其他外国妇女”同意的问题。
6.6 在这种情况下，委员会的结论是，来文人没有诉讼资格提交该来文，因为在东部高级法院2013年1月14日宣布判决之后，她和她的儿子不再是《任择议定书》第2条含义内的受害人——即使在该判决之前他们确实是歧视的受害者。
6.7 根据上述结论，委员会不认为有必要审议缔约国提出的其他任何不可受理理由。
7.委员会因此决定：
(a)根据《任择议定书》第2条，来文不可受理；
(b)将本决定报送缔约国并通知来文人。
[通过时有阿拉伯文、中文、英文、法文、俄文和西班牙文本，其中英文本为原文。]