اللجنة المعنية بحقوق الإنسان

قرار اعتمدته اللجنة بموجب البروتوكول الاختياري بشأن البلاغ رقم 2438/2014 * **

بلاغ مقدم من: أ. ك. وآخران (يمثلهم المحاميان دوريان ماتليجا وثيودوروس ألكساندريدس)

الأشخاص المدعى أنهم ضحايا: أصحاب البلاغ

الدولة الطرف: ألبانيا

تاريخ تقديم البلاغ: 4 تموز/يوليه 2014 (تاريخ الرسالة الأولى)

الوثائق المرجعية: القرار المتخذ بموجب المادة 92 من النظام الداخلي للجنة والمحال إلى الدولة الطرف في 4 تموز/يوليه 2014 (لم يصدر في شكل وثيقة)

تاريخ اعتماد هذا القرار: 8 تشرين الثاني/نوفمبر 2019

الموضوع: الإخلاء القسري ‬ للروما

المسائل الإجرائية: استنفاد سبل الانتصاف المحلية

المسائل الموضوعية: سبيل الانتصاف الفعال؛ والمعاملة القاسية أو اللاإنسانية أو المهينة؛ وحرية التنقل؛ والتدخل التعسفي وغير القانوني في شؤون بيت شخص وأسرته؛ والتمييز على أساس الأصل الإثني

مواد العهد: 2 و 7 و 17 و 23 و 26 و 27

مواد البروتوكول الاختياري: ا لفقرة 2 (ب) من المادة 5

1 - 1 أصحاب البلاغ هم أ. ك.، المولود في عام 1977 ، وف. ك.، المولودة في عام 1956 ، وأُ. ك.، المولود(ة) في عام 1978 ، وجميعهم مواطنون ألبانيون من الروما. وف. ك. هي والدة صاحبَي البلاغ الآخرين. ويقدمون البلاغ أصالة عن أنفسهم ونيابة عن أسرهم. ويدعون أن الدولة الطرف انتهكت حقوقهم المكفولة بالمواد 2 و 7 و 17 و 23 و 26 و 27 من العهد. ودخل البروتوكول الاختياري حيز النفاذ بالنسبة إلى الدولة الطرف في 4 تشرين الأول/أكتوبر 2007 . ويمثل محاميان أصحاب البلاغ.

1 - 2 وفي 4 تموز/يوليه 2014 ، طلبت اللجنة، عملاً بأحكام المادة 94 من نظامها الداخلي، عن طريق مقررها الخاص المعني بالبلاغات الجديدة والتدابير المؤقتة، إلى الدولة الطرف عدم إخلاء البيت من أصحاب البلاغ ما دامت اللجنة تنظر في البلاغ. ‬

1 - 3 وفي 10 أيلول/سبتمبر 2014 ، قررت اللجنة، مجدد اً من خلال مقررها الخاص المعني بالبلاغات الجديدة والتدابير المؤقتة، سحب طلبها اتخاذ تدابير مؤقتة بناءً على معلومات تشير إلى التوصل إلى اتفاق بين أصحاب البلاغ والسلطات المحلية.

الوقائع كما عرضها أصحاب البلاغ

2 - 1 أصحاب البلاغ من مجموعة أسرية موسعة. وهم عاطلون عن العمل ويعيشون في منزل بني في عام 1993 دون رخصة بناء. وإضافة إلى أصحاب البلاغ الثلاثة، يعيش 16 شخصا ً آخرون في المنزل المعني، من بينهم قاصرون.

2 - 2 ويقع منزل أصحاب البلاغ في أرض قبالة ملعب "رشد بيزوتا" (Rushd Bizhuta) في مدينة إلباسان (Elbasan)؛ ويملكه أ. ك. وف. ك. ملكية غير رسمية. وتعيش فيه الأسرة منذ 20 عاماً تسامحت السلطات خلالها بحكم الواقع مع إقامتهم فيه؛ وهو متصل بشبكة الكهرباء وأنابيب المياه الرئيسية.

2 - 3 ويدعي أصحاب البلاغ أن عدداً كبيراً من المنازل يُبنى دون رخصة بناء رسمية، وأن السلطات الألبانية اتخذت سلسلة من التدابير لتقنين هذه المباني. وفي عام 2006 ، قدم كل من أ. ك. وف. ك. طلباً بتقنين مسكنهم؛ ظل الطلب معلّقا ً حتى 3 تموز/يوليه 2014 .

2 - 4 وفي 27 أيار/مايو 2014 ، تَقرر، بقرار من اللجنة الوطنية للإقليم، تجديد ملعب رشد بيزوتا وترتيب المناظر الطبيعية للساحة أمامه. ويدعي أصحاب البلاغ أنه لم يتضح لهم إلى أي مدى سيتأثر عقارهم بالتجديد، لأن منزلهم يقع "على الجانب الآخر من الطريق الذي يحيط بالملعب" وليس داخل "المنطقة المحيطة مباشرة" بالملعب.

2 - 5 وفي 30 حزيران/يونيه 2014 ، اعتمدت مفتشية البناء الحضري البلدية في إلباسان وثيقتين اثنتين معنونتين "إخطار بإخلاء العقار" تحملان الرقمين المرجعيين 901 و 902 . وتضمنت الوثيقتان، اللتان وُجهتا إلى أ. ك. و ف. ك. في 1 تموز/يوليه 2014 ، أمراً للمستفيدين بإخلاء منزلهم في غضون خمسة أيام. فإن لم يفعلوا، جاز لمفتشية البلدية أن تهدم المنزل دون أن تكفل للسكان أي شكل من أشكال المأوى المؤقت أو سكن ملائم بديل. واستناداً إلى هاتين الوثيقتين، كان هدم المنزل ضرورياً لأسباب تتعلق بالصالح العام. ولم تتشاور السلطات مع أصحاب البلاغ، ولا هي قدمت إليهم أي شكل من أشكال المساعدة أو التعويض أو السكن البديل.

2 - 6 وفي 1 تموز/يوليه 2014 أيضاً، أعربت ف. ك. وأُ. ك. عن قلقهما إزاء وزارة الرعاية الاجتماعية والشباب، التي ردت على الفور ووجهت في اليوم نفسه رسالة إلى مفتشية البناء الحضري البلدية في إلباسان. وأُرسلت نسخة من الرسالة إلى عمدة إلباسان، ونائب(ة) وزير(ة) التنمية الحضرية والسياحة، ومفتشية البناء الحضري الوطنية. ووجهت وزارة الرعاية الاجتماعية والشباب في رسالتها انتباه السلطات إلى ضرورة تقديم المساعدة الاجتماعية لأسر أصحاب البلاغ بسبب تهديدهم بالإخلاء . ولم تكن الرسالة ملزمة للسلطات. وأفاد أصحاب البلاغ بأنه لم يكن هناك سبيل انتصاف متاح لهم للطعن في إخطارَي الإخلاء لأن الإطار القانوني المحلي بشأن الحق في السكن غير فعال، إن لم يكن منعدماً أصلاً.

2 - 7 ويحيل أصحاب البلاغ إلى الملاحظات الختامية للجنة المعنية بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية بشأن التقرير الجامع للتقريرين الدوريين الثاني والثالث لألبانيا، حيث أعربت تلك اللجنة عن قلقها من حوادث الإخلاء القسري للروما والمصريين من المستوطنات غير القانونية دون توفير سكن بديل أو تعويض أو حماية أو تعليم أو خدمات صحية (E/C.12/ALB/CO/2-3، الفقرة 29 ). ويحيل أصحاب البلاغ أيضاً إلى اجتهادات اللجنة المعنية بحقوق الإنسان في حالات مماثلة ( ) وإلى تقارير هيئات أخرى تابعة للأمم المتحدة ومنظمات دولية ( ) .

الشكوى

3 - دعا أصحاب البلاغ اللجنة المعنية بحقوق الإنسان إلى أن تصدر، على وجه الاستعجال، أمراً فورياً يدعو إلى وقف الإخلاء القسري الناجم عن هدم مسكنهم (الذي قُرر في 30 حزيران/يونيه 2014 ومن المعتزم تنفيذه من 5 تموز/يوليه 2014 فصاعداً) أثناء نظر اللجنة في القضية. ويدعي أصحاب البلاغ أنه إن نُفذ الإخلاء القسري الناجم عن هدم مسكنهم دون توفير سكن بديل لهم، انتهكت ألبانيا المواد 2 و 7 و 17 و 23 و 26 و 27 ، منفردةً ومقترنةً بالمادة 2 ( 3 ) من العهد ( ) .

ملاحظات الدولة الطرف بشأن المقبولية

4 - 1 في 8 أيلول/سبتمبر 2014 ، أبدت الدولة الطرف ملاحظاتها بشأن مقبولية البلاغ وطلبت إلى اللجنة أن تعتبر ادعاءات أصحابه غير مقبولة. ‬ وتقول الدولة الطرف إن أصحاب البلاغ لم يستنفدوا جميع سبل الانتصاف المحلية المتاحة ولم يطعنوا في إخطارَي الإخلاء الصادرين عن بلدية إلباسان. وكان ينبغي أن يقدموا شكاوى إدارية وطعوناً إلى المحاكم. فالمادة 135 من قانون الإجراءات الإدارية تنص على أن لكل شخص الحق في التماس سحب قرار إداري يؤثر على حقوق المواطنين المعنيين أو إبطاله أو تعديله. غير أن أصحاب البلاغ لم يستكشفوا هذه السبيل.

4 - 2 وجاء في المادة 18 من دستور ألبانيا أن الجميع سواسية أمام القانون دون تمييز. ولا يمكن فرض أي قيود على الحقوق والحريات إلا بموجب القانون لصالح الناس أو لحماية حقوق المواطنين الآخرين. فإن لم ينجح المواطنون في الطعن في الأفعال من خلال الإجراءات الإدارية، حُقّ لهم الاستئناف، بموجب القانون رقم 49 / 2012 . وفي جميع القضايا المماثلة الأخرى التي تنطوي على هدم العقارات، أوقفت السلطات الإدارية والمحاكم عملية الهدم. وبناء على الحجج المشار إليها آنف اً، ينبغي اعتبار الشكوى غير مقبولة بموجب المادة 5 ( 2 )(ب) من البروتوكول الاختياري.

تعليقات أصحاب البلاغ على ملاحظات الدولة الطرف بشأن المقبولية

5 - 1 في 13 تشرين الأول/أكتوبر 2014 ، رد أصحاب البلاغ على حجج الدولة الطرف بشأن مقبولية بلاغهم مدّعين أن سبل الانتصاف المحلية المتاحة غير فعالة. أولاً، يؤكدون أنهم من جماعة ضعيفة ومهمشة. ويجادلون بأنه يستحيل عليهم عملياً الحصول على معونة قضائية مجانية لأنهم يعيشون خارج تيرانا، وأن إجراءات تقديم طلبات المعونة القضائية مرهقة، وأن هناك عدداً صغيراً من محاميي المعونة القضائية. وأشارت المفوضية الأوروبية، في تقريرها الصادر في تشرين الأول/أكتوبر 2014 ( ) ، إلى أنه ينبغي للدولة الطرف أن تحسن أداء اللجنة الحكومية للمعونة القضائية، وأن الرسوم القضائية قد تردع المواطنين عن التقدم بطلب للحصول على الحماية، وأن إجراءات تقديم الطلبات مرهقة للغاية.

5 - 2 ثانياً، يدعي أصحاب البلاغ أن الدولة الطرف لا تملك ضمانات كافية لحماية حقوقهم في السكن؛ ولا يتضمن القانون الألباني أحكام اً من هذا القبيل، لا سيما عندما يتعلق الأمر بالفئات الضعيفة مثل الروما.

5 - 3 ثالثاً، يدعي أصحاب البلاغ أنهم لم يستشاروا قط قبل تلقي إخطارَي الإخلاء، رغم أنه ينبغي استشارة السكان المتضررين من أوامر الإخلاء واقتراح أماكن إقامة بديلة لهم قبل الإخلاء.

5 - 4 ويوضح أصحاب البلاغ أنه بموجب القانون رقم 10433 / 2011 ، يمكن لمفتش(ة) بناء أو هيئة تفتيش إصدار نوعين من القرارات الإدارية: تدبير طارئ أو قرار منتظم. ويدفعون بأن الحكومة استخدمت تدابير استعجالية في قضيتهم وأن استئناف هذه التدابير لا يؤدي تلقائياً إلى أثر إيقافي، وفقاً للمادة 44 - 1 من القانون رقم 10433 / 2011 . وإضافة إلى ذلك، لم يكن أمام أصحاب البلاغ سوى خمسة أيام لاستئناف إخطارَي الإخلاء.

5 - 5 وفيما يتعلق بالإجراءات القضائية، لا تشير الدولة الطرف إلى قضية واحدة أوقفت فيها محكمة عملية إخلاء وخلصت بعدئذ إلى حدوث انتهاك لحقوق أصحاب الشكاوى من حيث الأسس الموضوعية. ويعتقد أصحاب البلاغ أنه لا توجد قضايا محاكم تحمي حقوق السكن، على نحو ما أكدته اللجنة المعنية بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية في عام 2013 عندما أوصت الدولةَ الطرف بسن تشريع يكفل الحق في السكن (E/C.12/ALB/CO/2-3، الفقرة 31 ).

ملاحظات الدولة الطرف بشأن الأسس الموضوعية

6 - 1 في 26 كانون الثاني/يناير 2015 و 11 شباط/فبراير 2016 ، أبدت الدولة الطرف ملاحظاتها بشأن الأسس الموضوعية. ‬ وتدفع بأن اللجنة الوطنية للإقليم وافقت في 27 أيار/مايو 2014 على خطة بناء طريق وإعادة بناء ملعب، وأن تنفيذ الخطة سيؤثر على أسر عدة، من بينها 12 أسرة تنتمي إلى أقلية الروما. وعقدت السلطات المحلية اجتماعات مع السكان المتضررين، بمن فيهم أسر أقلية الروما. وفيما يخص أصحاب البلاغ تحديداً، تملك السلطات أدلة على أن بلدية إلباسان لم يكن لديها أي خلاف أو نزاع معهم. وفي وقت لاحق، شرعت السلطات في إخطار الأسر وطلبت إليها إخلاء الأرض في غضون خمسة أيام من استلام الإخطار. وتستند جميع هذه الخطوات إلى القانون الوطني وتتفق مع الإجراءات الإدارية المعمول بها. وتدفع الدولة الطرف أيضاً بأن السكان أُبلغوا بالمشروع وأُخطروا به قبل تاريخ الإخطار بكثير في 30 حزيران/يونيه 2014 .

6 - 2 وبعد الإخطارين بإخلاء العقار، قدم أصحاب البلاغ وثائق تشير إلى أنهم شرعوا في عملية تقنين مسكنهم. وبعد التحقق من الوثائق، أبلغتهم بلدية إلباسان بأن الإخطارين المتصلين بهدم منزلهم قد عُلق العمل بهما. وأبلغتهم البلدية أيضا ً بأن أموال اً من "صندوق لنزع الملكية" ستتاح لهم بعد أن يكونوا قدموا شهادات ملكيتهم؛ وأُخطروا رسمياً في 1 تموز/يوليه 2014 بأن منزلهم لن يهدم.

6 - 3 وأجرت وكالة تقنين المناطق أو المباني غير الرسمية وحضرنتها وإدماجها معاينات موقعية على مسكن أصحاب البلاغ، وأعدت رسوم اً تخطيطية ومواد لرسم الخرائط وخلصت إلى أن العقار المعني يقع خارج حدود المشروع المقترح. ولا يزال السؤال المطروح هو ما إذا كان بإمكان أصحاب البلاغ مواصلة عملية التقنين منذ بناء مسكنهم خارج نطاق القانون. وأكدت الوكالة، وهي المسؤولة عن العملية، أن العقار المملوك لأصحاب البلاغ لا يزال قيد التقنين. وتؤكد الدولة الطرف أن 40 شخصاً قدموا طلبات بموجب الإجراء وأن 30 منهم حصلوا على تصاريح تقنين، ينتمي اثنان منهم إلى أقلية الروما. وعملية التقنين معقدة ويمكن أن تقع تأخيرات، لكن ليس بسبب التمييز في حق بعض مقدمي الطلبات.

6 - 4 وفي الختام، تدفع الدولة الطرف بأن إخطارَي الهدم المتصلين بأصحاب البلاغ قد عُلق العمل بهما وأنه لا توجد عوائق تحول دون مواصلة إجراء التقنين. فإن هُدم المبنى المعني لإنجاز مشاريع تصب في الصالح العام، فإن التشريع المتعلق بالإسكان يضمن السكن البديل. لذا ينبغي إعلان عدم مقبولية البلاغ. ‬ وإضافة إلى ذلك، لم تُنتهك المواد 7 و 17 و 23 و 26 و 27 من العهد، كما يدعي أصحاب البلاغ .

تعليقات أصحاب البلاغ على ملاحظات الدولة الطرف بشأن الأسس الموضوعية

7 - 1 في 1 نيسان/أبريل و 22 أيار/مايو و 23 حزيران/يونيه 2015 ، وفي 29 آذار/مارس 2016 ، وفي 18 كانون الثاني/يناير و 21 آب/أغسطس 2019 ، كرر أصحاب البلاغ، رداً على ملاحظات الدولة الطرف بشأن الأسس الموضوعية، موقفهم من مقبولية بلاغهم. ويدفعون بأنه لا توجد سبل انتصاف فعالة لاستنفادها. وسبق أن حدثت سلسلة من عمليات إخلاء للمساكن من الروما والمصريين في تيرانا في شباط/فبراير 2011 وكانون الثاني/يناير 2012 وآب/أغسطس 2013 . وتعترف الحكومة نفسها بوجود مشاكل تتعلق بالحق في السكن. فعلى سبيل المثال، أقرت الحكومة، في نتائج الحوار المرتبط بالسياسات بين ألبانيا والاتحاد الأوروبي بشأن إدماج الروما والمصريين، الذي عُقد يومي 20 و 21 شباط/فبراير 2014 ، بالحاجة إلى مراجعة التشريعات القائمة وتعديلها لضمان احترام سيادة القانون. وفي عام 2014 ، لم تعترف الدولة الطرف، في ردها على المقررة الخاصة المعنية بالسكن اللائق كعنصر من عناصر الحق في مستوى معيشي مناسب وبالحق في عدم التمييز في هذا السياق، بالحق في السكن بوصفه حقاً من حقوق الإنسان، لكنها اعترفت بضرورة اعتماد تشريع للاعتراف رسمياً بالحق في السكن اللائق.

7 - 2 ويحيط أصحاب البلاغ علما ً بتصريح الدولة الطرف بشأن عدم وجود نزاع بينهم وبين بلدية إلباسان، لكنهم يحيطون علما ً أيضاً بأن الدولة الطرف لم تقدم أي دليل يدعم هذا التصريح. ويدفعون بأنه لم تُجر أي مشاورات، كما ادعت الدولة الطرف، وأنهم لم يُبلَّغوا في الوقت المناسب بعمليات الهدم المزمعة. وذكرت الدولة الطرف أن الإخطارين المتصلين بالهدم عُلق العمل بهما ولم يُلغَيا. فإن لم يستطع أصحاب البلاغ تقنين مسكنهم، أمكن هدم منزلهم دون أي تعويض. ولذلك لا يمكن اعتبار تعليق الهدم دون تقنين سبيل انتصاف لحل مشاكلهم.

7 - 3 ويدفع أصحاب البلاغ أيضاً بأن من الواضح من المادة 39 من القانون رقم 9482 / 2006 أنه لا يمكن تقنين الهياكل التي يلزم هدمها من أجل الصالح العام.

7 - 4 هذا، وأصحاب البلاغ غير مقتنعين بحجة الدولة الطرف التي تذهب إلى أنه يحق لهم الحصول على سكن بديل إن هُدم منزلهم. فالحكومة تدفع، في الواقع، بأن أي تعويض سيُقدَّم إلى المالك الشرعي للأرض وليس إلى أصحاب البلاغ ما لم يتمكنوا من شراء قطعة الأرض والحصول على سند ملكية قانوني لها.

7 - 5 ويكرر أصحاب البلاغ الادعاء الذي سبق أن أُورِد في البلاغ ومفاده أن قرار إدراج مسكنهم في مشروع الهدم كان نتيجة للتمييز، ويدفعون بأن سلطات الدولة الطرف دأبت على عدم اتخاذ تدابير لتأمين مساكن للروما والمصريين الذين يعيشون في مستوطنات غير قانونية، وذلك بجملة أمور منها عدم السماح لهم بتقنين مساكنهم.

المسائل والإجراءات المعروضة على اللجنة

النظر في المقبولية

8 - 1 قبل النظر في أي ادعاء يرد في بلاغ ما، يجب على اللجنة أن تقرر، وفقاً للمادة 97 من نظامها الداخلي، ما إذا كان البلاغ مقبولاً أم لا بموجب البروتوكول الاختياري.

8 - 2 وقد استيقنت اللجنة، وفقاً لما تقتضيه المادة 5 ( 2 )(أ) من البروتوكول الاختياري، من أن المسألة نفسها ليست قيد البحث في إطار إجراء آخر من إجراءات التحقيق الدولي أو التسوية الدولية.

8 - 3 وتحيط اللجنة علماً بحجة الدولة الطرف القائلة إن أصحاب البلاغ لم يستنفدوا سبل الانتصاف المحلية لأنهم، بعد تلقيهم إخطارَي الإخلاء، لم يغتنموا فرصة الطعن في القرارات عملاً بقانون الإجراءات الإدارية. وتحيط علماً أيضاً بأن أصحاب البلاغ طلبوا، استناداً إلى المعلومات التي قدمها الطرفان، تقنين المسكن الذي يقيمون فيه حالياً، وأن نتيجة هذه العملية لم تكن معروفة وقت اتخاذ قرار في القضية محل النظر. وتحيط اللجنة علماً، إضافة إلى ذلك، بحجة أصحاب البلاغ التي تذهب إلى أن إجراءات القانون الإداري لن تكون فعالة لأن النظام القانوني المحلي لا يسمح لهم بالطعن مباشرة في إخطار الإخلاء القسري أو طلب الإسراع في توفير سكن لهم أو أي شكل آخر من أشكال الانتصاف. وتحيط اللجنة علماً بحجة الدولة الطرف التي جاء فيها أنه حتى لو هُدم مسكن أصحاب البلاغ، فإن هناك إجراءات لتوفير سكن بديل لهم.

8 - 4 وتذكّر اللجنة بأنه لا يوجد التزام باستنفاد سبل الانتصاف المحلية إن كانت فرص نجاحها منعدمة، لكنها تلاحظ أنه يجب على أصحاب البلاغ أن يبذلوا العناية الواجبة في سعيهم إلى توفير سبل الانتصاف المحلية المتاحة. فالشكوك أو الافتراضات المتعلقة بفعالية سبل الانتصاف المحلية المتاحة لا تعفي، بمفردها، أصحاب البلاغ من استنفادها ( ) . وتلاحظ اللجنة في القضية قيد النظر أن أصحاب البلاغ لم يرفعوا أي شكاوى على الإطلاق أمام هيئة محلية بشأن الإخلاء. ومع أنهم حاولوا تقنين عقارهم، فإنهم لم يبينوا لماذا افترضوا أن تكون الطعون الإدارية أو القضائية الأخرى غير فعالة إطلاقاً. وبناء على كل ما سلف، تخلص اللجنة إلى أن أصحاب البلاغ لم يستنفدوا سبل الانتصاف المحلية فيما يخص ادعاءاتهم أن من شأن إخلائهم قسراً أن ينتهك حقوقهم بمقتضى المواد 2 و 7 و 17 و 23 و 26 و 27 من العهد. ‬

9 - وبناءً عليه، تقرر اللجنة ما يلي:

(أ) عدم قبول البلاغ بموجب المادة 5 ( 2 )(ب) من البروتوكول الاختياري؛

(ب) إحالة هذا القرار إلى الدولة الطرف وإلى أصحاب البلاغ.