人权事务委员会

委员会根据《任择议定书》第五条第4款通过的关于第2311/2013号来文的意见* **

来文提交人：	Bakhytzhan Toregozhina ( 由 Anna Smirnova 律师代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	哈萨克斯坦
来文日期：	2013年5月30日(首次提交)
参考文件：	根据委员会议事规则第97条(现第92条)作出的决定，2013年12月9日转交缔约国(未以文件形式印发)
意见通过日期：	2019年7月25日
事由：	拒绝批准举行和平集会
程序性问题：	用尽国内补救办法；申诉证据不足
实质性问题：	集会自由；不歧视
《公约》条款：	第二十一条和第二十六条
《任择议定书》条款：	第二条和第五条第2款(丑)项

1.来文提交人，Bakhytzhan Toregozhina，系哈萨克斯坦国民，1962年出生。她称，缔约国侵犯了其本人根据《公约》第二十一条和第二十六条享有的权利。《任择议定书》于2009年9月30日对缔约国生效。提交人由律师代理。

提交人陈述的事实

2.1提交人为非政府组织“Ar. Rukh. Khak”的负责人。2012年3月1日，提交人向阿拉木图行政首长办公室提交申请，请求行政首长办公室批准其于2012年3月24日上午12时至下午2时在共和国宫前广场、阿拜·库南巴耶夫纪念碑旁，以“扎瑙津枪击事件100天”为题，举行和平集会(会议)。预计约有1,000人参加。2012年3月6日，提交人收到地方当局的书面答复，得知行政首长办公室以提交人2012年3月1日的申请“没有注明[会议]授权代表(组织人员)的工作(学习)地点，以及[会议期间]公共秩序维护人员的工作(学习)地点”为由，决定不批准其举行会议。

2.22012年3月7日，提交人向阿拉木图行政首长办公室提交第二份申请，注明了要求提供的信息，也即会议组织人员的工作地点和会议期间公共秩序维护人员的工作地点。此外，提交人还出示了一份清单，上面列有阿拉木图其他29个地点。如果行政首长办公室认定，在第一份申请中所说的地点――共和国宫前广场、阿拜·库南巴耶夫纪念碑旁――举行会议没有可能，它们可以作为备选。

2.32012年3月19日，提交人接到通知，获悉阿拉木图行政首长办公室不批准其在两份申请所列的30个地点中的任何一个地点举行会议。决定由阿拉木图副市长阿基姆签署，里面引述了阿拉木图市议会之前于2005年7月29日通过的决定：萨利―阿尔卡电影院 后面的广场可用来举行所有“社会和政治性质”的非政府公共活动。按照阿拉木图市议会的同一决定，共和国广场可用来举行相关国家机构主办的地方和国家级官方活动，以及国家和市级领导参加的其他活动。其他广场和花园视建筑和功能目的，可用来举行官方、文化和娱乐活动。

2.42012年5月16日，提交人根据《民事诉讼法典》第27章向阿拉木图阿马林斯基区第二法院递交诉状，请求法院宣布行政首长办公室2012年3月19日的决定因违反《公约》第二十一条及关于和平集会权的国际标准，系属非法。提交人在诉状中特别指出，行政首长办公室未说明决定限制提交人和平集会权的原因和目的。此外，决定不批准举行会议所依据的是一项规章――阿拉木图市议会的决定，因而对和平集会权施加的限制不符合《公约》第二十一条的要求，即此种限制须按照法律作出。

2.52012年6月19日，阿拉木图阿马林斯基区第二法院认定行政首长办公室2012年3月19日的决定合法合理，于是驳回了提交人的请求。法院表示，拒绝批准此次会议意在维护公共秩序，保护公共卫生以及他人的权利和自由，所以行政首长办公室的决定与《公约》第二十一条的要求并不抵触。法院认为，提交人的申请书中所注地点大多紧邻繁忙道路。这些道路还经常用于公共交通。此外，提交人所选地点靠近城市的关键基础设施、铁路交汇枢纽和人多拥挤的休闲娱乐活动场所。法院得出结论说，会议预计约有上千人参加，“在纪念过程中”会制造障碍，导致正常公共交通服务中断，扰乱公共秩序，危害公民安全。

2.62012年6月27日，提交人不满阿拉木图阿马林斯基区第二法院的判决，向阿拉木图市法院上诉司法委员会提起上诉。她请求上诉法院撤销一审法院的判决，以行政首长办公室的决定与《宪法》第三十二条 和《公约》第二十一条抵触为由，宣布行政首长办公室的决定违法。2012年8月14日，提交人的上诉被驳回。上诉司法委员会的结论是：行政首长办公室的决定合法；提交人的和平集会权没有受到侵犯，因为其本可以在阿拉木图市议会决定中指定的地点举行会议，却未如此。

2.72012年9月7日，提交人向阿拉木图市法院最高司法委员会提起申诉，质疑一审法院和上诉法院的裁判。她认为，除其他外，法院没有正确适用《和平集会、开会、游行、纠察封锁、示威活动组织和实施程序法》，所作决定违反了关于和平集会权的国际标准。提交人还辩称，阿拉木图行政首长办公室从未告知其可在阿拉木图市议会所作决定中指定的地点组织会议。2012年10月18日，最高司法委员会维持了阿马林斯基区第二法院和上诉司法委员会的决定，驳回了提交人的申诉。

2.82013年1月16日，提交人请求最高法院对先前的法院裁判进行监督复审。2013年3月14日，最高法院民事和行政案件委员会认为提交人的请求没有根据，予以驳回。某天(具体日期不详)，提交人向总检察长办公室提交了监督复审申请。2013年5月4日，副总检察长予以驳回。因此，提交人认为，现行有效的国内补救办法悉已用尽。

申诉

3.1提交人称，禁止组织会议等同于侵犯《公约》第二十一条赋予的权利。她尤其认为，举行和平集会须事先获得地方当局的批准，对《公约》第二十一条意义上的和平集会权构成了非法限制。她就此回顾说，按照《和平集会、开会、游行、纠察封锁、示威活动组织和实施程序法》，凡是举行露天和平集会，均须在拟开展活动前至少10天向当地行政机构(行政首长办公室)提出申请，取得书面批准。提交人进一步指出，无论是阿拉木图行政首长办公室的不予批准通知书，还是缔约国法院的决定，均未说明由于何种原因、出于何种目的限制提交人根据《公约》第二十一条受到保护的和平集会权。

3.2关于委员会的判例，提交人认为，要求告知当局拟举办和平集会，如为的是“维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人的权利和自由”， 则可能属于《公约》第二十一条所允许的限制。提交人称，既然本案所涉会议对上述任何一项内容均不构成威胁，那么对其加以禁止，同时提出一项一般要求，规定只能在一个指定地点举行，就与《公约》第二十一条相悖。

3.3提交人还称，拟用地点远离繁忙街道，会议就变得毫无意义。因此，她认为，缔约国只在阿拉木图郊外指定一个地点，也即萨利―阿尔卡电影院后面的广场，用于举行和平集会，侵犯了其本人根据《公约》第二十一条享有的权利。她称，和平集会的目的不仅在于把志同道合的人聚集到一起，而且在于向政府当局、社会和大众媒体传达想法和异议。正是出于这个原因，才通常在主要广场举行集会、在主要街道举行示威。

3.4提交人指出，阿拉木图市议会的决定实际上把所有在阿拉木图举办的公共活动分为国家主办的活动和非政府主办的活动，再按活动内容进一步分为“社会政治”或其他性质的活动。如此一来，根据阿拉木图市议会的决定，凡是国家组织和举办的活动以及不带政治性质的活动(例如体育活动、竞赛、音乐会、商业活动和集市)，都可以在任何适当的广场、花园、公园或街道上举行。凡是“社会政治”性质的活动，却只能在萨利――阿尔卡电影院后面的广场上举行。鉴于此类活动主要由政治反对派、非政府组织以及民间活动人士的代表组织和举行，提出的问题带有社会政治性质，可见对其和平集会自由权施加限制完全是出于政治原因。因此，缔约国当局仅准许在一个专门指定的地点组织“社会政治性”公共活动，而准许在其他地点举行国办和非政治性公共活动，这出于政治动机并带有歧视，相当于侵犯了提交人根据《公约》第二十六条享有的权利。

缔约国关于可否受理和案情的意见

4.1缔约国在2014年1月29日的普通照会中，回顾了来文的事实依据，指出委员会应当宣布来文显无根据，不予受理。

4.2缔约国认为，《宪法》第32条保障公民和平集会和举行会议、集会、示威、街头游行和纠察封锁的权利。然而，为维护国家安全和公共秩序、保护他人的健康、权利和自由，法律可限制这项权利的行使。《和平集会、开会、游行、纠察封锁、示威活动组织和实施程序法》规定了在公共场所表达社会、团体或个人利益的形式和方式，并对之做出了某些限制。根据该法第七条，除其他外，如公共活动威胁到“公共秩序和公民安全”，地方行政机关有权禁止举办此类活动。

4.3关于国内法院的决定，缔约国认为，2005年7月29日阿拉木图市市议会通过一份决定，允许在萨利―阿尔卡电影院后面的广场上组织一切带有“社会政治性质”的非政府公共活动，这与《公约》第二十一条并不抵触，《公约》第二十一条允许对和平集会权的行使加以限制，只要该等限制符合国内法律，而且是在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人的权利和自由所需要的。

4.4缔约国提出，拒绝批准会议是有道理的，提交人在申请中标出的地点紧邻交通繁忙的道路。这些道路还经常用于公共交通。此外，提交人选择的地点被指定用于公民休闲和娱乐活动。由于会议预计约有上千人参加，会制造障碍，导致正常公共交通服务中断，扰乱公共秩序，危害公民安全。

4.5缔约国称，举办和平集会、会议、游行和示威，在其领土上不受禁止。然而，根据《和平集会、开会、游行、纠察封锁、示威活动组织和实施程序法》，组织者在举办此类公共活动前，应获得当地行政机关的批准。

4.6缔约国认为，提交人本可在阿拉木图市议会的决定中指定的地点组织会议，却并未如此。所以，国内法院经审查提交人出示的证据，决定不受理提交人提出的上诉。

4.7缔约国进一步指出，其研究了其他几个国家的做法，发现有些国家对公共活动的限制比哈萨克斯坦的更严格。例如，在美国纽约市，在活动开始前45天就得申请许可，并注明活动路线。如活动地点不妥，市当局有权转移活动。其他国家，例如瑞典，制作了一份黑名单，列有曾被禁止或被驱散的示威活动的组织者。在法国，地方当局有权禁止任何示威活动。在大不列颠及北爱尔兰联合王国，当局有权发出临时禁令。同样是在联合王国，街头活动只有在得到警方允许后方可举办。在德国，任何集体活动、会议或示威，无论在室内还是在露天举行，一概必须获得当局允许。总而言之，欧洲国家近年来为保障某些团体举办集体活动的权利，在“多起骚乱”中损失的公共和私人财产价值已达数十亿英镑。此外，私有、国家和运输网络的工作也因此被迫中断。

4.8为保护他人的权利和自由、公共秩序、交通系统及其他基础设施，缔约国当局为非政府公共活动指定了专门的地点。目前，几乎所有地区首府和一些市区均已按照地方行政机关的决定，划定了此类区域。

4.9因此，缔约国认为，国内法律法规符合适用的国际法以及其他国家的实践，国内当局和法院拒绝批准提交人举办会议，符合《公约》第二十一条和第二十六条的要求。

4.10缔约国还指出，提交人并未用尽国内补救办法。缔约国回顾，2013年5月4日，副总检察长驳回了提交人的监督复审请求。然而，根据《民事诉讼法典》第384和385条，提交人有权请求总检察长向最高法院提出监督复审。既然提交人未能提出此项请求，那么应当根据《任择议定书》第五条第2款(丑)项，宣布其向委员会呈交的来文不可受理。

提交人对缔约国关于可否受理和案情意见的评论

5.12014年4月14日，提交人就缔约国的意见发表了评论。她认为，尽管缔约国声称，《公约》第二十一条规定的和平集会权在哈萨克斯坦受到保障，只在某些有限的情况下才受到限制，但在本案中却并非如此，因为计划于2012年3月24日举行的会议纯粹是和平性质的。就此，提交人指出，缔约国没有提供任何令人信服的证据，证明拟办会议追求的目的为国内法律所禁止。她认为，仅仅因为毫无根据地怀疑会议可能煽动暴力，就拒绝予以批准，不能算是一个相称的措施。

5.2针对缔约国就拒绝批准此次会议一事补充的理由(见上文第4.4段)，提交人指出，阿拉木图行政首长办公室不批准其在申请中标出的所有30个地点举行会议，却未解释作出这一决定的正当目的。她还指出，阿拉木图行政首长办公室对其和平集会权施加了限制(也即拒绝批准举办会议)，却未解释此举为何对于保护任一正当目的是“必要的”。在提交人看来，缔约国把需要确保公共交通运行不受中断或保护绿地说成是限制和平集会权的理由，对此项权利本身的性质构成了威胁，也就不能被认为是相关的、相称的。因此，这一限制没有达到要求，并非为保护正当目的所必需。

5.3提交人提出，缔约国对其他国家就行使和平集会权作出的规范进行的解读(见上文第4.7段)是错误的，因为缔约国意见中提到的国家里没有一个建立制度，在远离公众的区域指定专门地点，用于举办所有非政府公共活动或社会政治性会议。

5.4提交人认为，任何公共活动都是和平集会权的组成部分，应当视之为在诸如广场、街道、公园等的“普通”目的(例如供交通工具和行人自由通行)之外，于合理时间内，对该等公共场所的正当使用。

缔约国和提交人的补充陈述

6.2014年6月17日，缔约国重申了初步意见。2014年9月19日，提交人对缔约国的进一步意见发表了评论，重申了自己的最初主张。

委员会需处理的问题和议事情况

审议来文可否受理

7.1委员会在审议来文里面的任何主张之前，必须根据议事规则第97条，认定来文是否符合《任择议定书》规定的受理条件。

7.2委员会已按《任择议定书》第五条第2款(子)项的要求，查实同一事项的确不在另一国际调查或解决程序审查之中。

7.3委员会注意到缔约国的意见，即提交人没有请求总检察长向最高法院提起监督审查，因而未能用尽一切可资利用的国内补救办法。委员会回顾了自己的判例。根据判例，请求检察官办公室提出复审业已生效的法院裁判，有赖于检察官的自由裁量，属于一种特殊的补救办法，缔约国必须证明，在案件所处情况下，可以合理地预期此类请求会是有效的补救办法。然而，缔约国没有展示，在涉及和平集会权的案件中，关于总检察长向最高法院提起监督审查的请求是否成功得到了满足，以及在多少起案件中成功得到了满足。委员会还注意到，提交人于2013年1月16日向最高法院提交申请，请求对法院之前的裁判实施监督复审。2013年3月14日，最高法院以请求没有根据为由，予以驳回。某天(具体日期不详)，提交人向总检察长办公室提交了监督复审申请。2013年5月4日，副总检察长予以驳回。委员会认为，缔约国没有证明，进一步请求总检察长向最高法院提出监督复审，在本案中是有效的补救办法。因此，委员会认为，《任择议定书》第五条第2款(丑)项不妨碍其审议来文。

7.4委员会认为，就来文可否受理而言，提交人充分证明了其根据《公约》第二十一条和第二十六条提出的主张。因此，委员会宣布来文可予受理，并且着手审议案情。

审议案情

8.1委员会根据《任择议定书》第五条第1款，参考各方提供的所有信息审议了来文。

8.2从委员会掌握的材料来看，提交人请求批准其在标出的30个地点之一举行和平集会(会议)，阿拉木图行政首长办公室以阿拉木图市议会早先于2015年7月29日通过一项决定，规定凡是“社会政治性质”的非政府公共活动，一概在为此目的指定的专门地点――萨利―阿尔卡电影院后面的广场上举行为依据，予以拒绝。委员会进一步注意到，缔约国国内法院直至最高法院均维持了阿拉木图行政首长办公室的决定。法院还得出结论认为，由于预计约有上千人参加，会议将制造障碍，导致正常公共交通服务中断，扰乱公共秩序，危害公民安全。

8.3委员会还注意到，提交人称，地方行政当局拒绝批准其在标出的30个地点中的任何一个地点举行会议，并提出一项一般要求，规定在一个偏远的制定地点举行会议，侵犯了其根据《公约》第二十一条享有的和平集会权。由于拟办会议完全属于和平性质，提交人认为，缔约国当局应当说明为什么限制提交人的和平集会权，也即拒绝批准会议，对于保护《公约》第二十一条规定的某项正当目的是“必要的”。

8.4委员会回顾，《公约》第二十一条所保障的和平集会权是一项基本人权，对公开表达个人观点和意见至关重要，于民主社会不可或缺。与此项权利相伴而生的是在公共场所组织和参加和平集会的可能。集会组织者通常有权选择一个地点，让目标受众看得见、听得到。对于这一权利，不得加以任何限制，除非相关限制符合法律，而且符合在民主社会中为维护国家安全或公共安全、公共秩序，保护公共卫生或道德或他人的权利和自由的需要。如缔约国做出限制的目的在于调和个人的集会权和上述普遍关注的利益，则应当着眼于促进这一权利，而非加诸不必要或不相称的限制。因此，缔约国有义务说明对《公约》第二十一条所保护的权利施加限制的理由。

8.5委员会还注意到，虽然当局可能认为在举行和平集会前先获得批准，对公共活动的顺利举行十分重要，但落实这项要求本身不是目的，不能限制和平集会权的本质。在此方面，委员会注意到，缔约国认为和平集会权得到《宪法》的保障，其行使仅可出于维护国家安全、公共秩序、保护他人的健康、权利和自由、保证运输正常进行、基础设施正常运转的原因，通过法律加以限制。委员会还注意到，提交人认为拟办会议属于和平性质，缔约国没有提供任何证据证明会议追求的目的为国内法律所禁止。委员会回顾，对于和平集会权施加的限制，即使为国内法律所允许，也必须按照《公约》第二十一条确立的标准，在每个具体案件中证明系属合理。因此，委员会根据手头的材料，认为在本案中缔约国未能给出任何理由或解释，说明提交人打算举办的会议实际上怎样违反《公约》第二十一条的规定，不利于维护国家安全或公共安全、公共秩序、保护公共健康或道德或保障他人权利和自由。因此，委员会得出结论认为，从掌握的事实来看，提交人根据《公约》第二十一条享受的权利遭到了侵犯。

8.6委员会还注意到，提交人称，缔约国当局仅准许在一个特别指定的地点组织“社会政治性质”的公共活动，而准许在其他地点举行国家主办的和非政治性的公共活动，这出于政治动机并带有歧视，相当于侵犯了提交人根据《公约》第二十六条享有的权利。虽然缔约国未就这一具体主张作出回应，但在提交委员会的材料中承认，根据国内法律法规，“社会政治性质”的非政府公共活动只准按地方行政机关的决定，在指定的地点举行(见第4.2、4.3和4.8段)。

8.7委员会回顾，在关于不歧视的第18号一般性意见(1989年)第1段中，委员会指出，第二十六条使所有人在法律面前平等，并有权受法律的平等保护，也禁止法律的任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何理由的歧视。委员会还回顾了自己的一些判例：根据《公约》第二十六条中的理由进行的区别对待并非一概视同歧视，只要依据的是合理客观的标准，追求的是根据《公约》系属正当的目的。然而，委员会注意到，在本案中，缔约国及其国内法院均未表明阿拉木图市议会决定只准在一个特别指定的地点举行“社会政治性质”的非政府公共活动，包括提交人组织的活动，依据的是合理客观的标准，追求的是根据《公约》系属正当的目的。此外，缔约国没有出示任何证据，证明由于存在某些因素，所以需要对适用于非政府组织举办的“社会政治性”活动的规定与适用于国家主办的或非政治性活动的规定加以区分。

8.8综上所述，委员会认为，阿拉木图行政首长办公室以阿拉木图市议会早先于2015年7月29日通过一项决定，规定凡是“社会政治性质”的非政府公共活动，一概在为此目的指定的专门地点――萨利―阿尔卡电影院后面的广场上举行为依据，拒绝批准提交人在标出的30个地点中的任何一个地点举行和平集会，这违反了提交人根据《公约》第二十一条单独以及与第二十六条一并阅读所享有的权利。

9.委员会按照《任择议定书》第五条第4款行事，认定掌握的事实表明缔约国侵犯了提交人根据《公约》第二十一条单独以及与第二十六条一并阅读所享有的权利。

10.按照《公约》第二条第三款(甲)项，缔约国有义务向提交人提供有效的补救。缔约国需要向《公约》权利受到侵犯的个人给予充分的补偿。因此，除其他外，缔约国有义务采取适当步骤，给予提交人足够的赔偿，偿还提交人承担的全部法律费用。缔约国还有义务采取一切必要步骤，防止今后再次发生类似的侵权行为。就此，委员会重申，根据《公约》第二条第二款规定的义务，缔约国应当检视本国法律，特别是《和平集会、开会、游行、纠察封锁、示威活动组织和实施程序法》，而且鉴于地方行政机关根据该法通过的决定在本案中已经适用，也应当一并加以检视，从而确保《公约》第二十一条和第二十六条规定的权利在缔约国得到充分享受。

11.铭记缔约国加入《任择议定书》，即承认委员会有权认定其是否存在违反《公约》的情形，而且根据《公约》第二条，缔约国承诺确保其领土内和受其管辖的一切个人享有《公约》承认的权利，在确定发生侵权行为时，提供有效且能付诸实施的补救措施，委员会希望缔约国在180天内提供信息，陈述为落实委员会的意见而采取的措施。还请缔约国公布本意见，并以缔约国的官方语言广泛传播。