Комитет по правам человека

Соображения, принятые Комитетом в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола относительно сообщения № 2489/2014 * ** ***

C ообщение п редставлено:	Джамшедом Хашеми и Мариам Хашеми (представлены адвокатом В.Г. Фишером)
Предполагаем ые жертвы :	авторы сообщения
Государство-участник:	Нидерланды
Дата сообщения:	19 июля 2013 года (первоначальное представление)
Справочная документация:	решение, принятое в соответствии с правилом 97 правил процедуры Комитета, препровожденное государству-участнику 4 декабря 2014 года (в виде документа не издавалось)
Дата принятия Cоображений:	26 марта 2019 года
Тема сообщения:	отказ в предоставлении пособия по уходу за ребенком в отсутствие вида на жительство; права ребенка; права семьи
Процедурны й вопрос :	отсутствует
Вопросы существа:	дискриминация по признаку «иного обстоятельства» (социальные пособия); права семьи и детей на социальное обеспечение
Статьи Пакта :	статья 23, пункт 1 статьи 24 и статья 26
Стать я Факультативного протокола:	2

1.1Авторами сообщения являются Джамшед Хашеми, родившийся 13 мая 1977 года, и Мариам Хашеми, родившаяся 25 октября 1980 года, граждане Афганистана. Они представляют сообщение от своего имени и от имени двух своих детей, родившихся в Нидерландах, – Р., родившейся 23 мая 2002 года, и К., родившегося 19 декабря 2008 года. Авторы утверждают, что отказ Банка социального обеспечения в удовлетворении их ходатайства о получении общего пособия по уходу за ребенком представляет собой нарушение Нидерландами статьи 23, пункта 1 статьи 24 и статьи 26 Пакта. Факультативный протокол к Пакту вступил в силу для Нидерландов 11 марта 1979 года. Авторы представлены адвокатом.

Обстоятельства дела

2.1Авторы утверждают, что они бежали из Афганистана из-за движения «Талибан» и прибыли в Нидерланды 14 августа 2001 года. 15 августа 2001 года они подали первое ходатайство о предоставлении убежища, которое было отклонено 24 февраля 2003 года. 21 марта 2003 года авторы обжаловали это решение в региональный суд Гааги, который отклонил их апелляцию. 8 февраля 2005 года административно-правовое управление Государственного совета подтвердило решение регионального суда.

2.2Авторы указывают, что 21 декабря 2005 года они от имени Р. ходатайствовали о предоставлении вида на жительство в связи с состоянием ее здоровья (см. пункт 2.7). Не получив ответа, 17 августа 2006 года они подали возражение. 7 сентября 2007 года данное возражение было признано обоснованным, однако это не повлекло за собой никаких юридических последствий, учитывая, что 19 сентября 2006 года авторы представили от имени Р. второе ходатайство о предоставлении вида на жительство. 23 ноября 2006 года второе ходатайство было отклонено, и 9 октября 2008 года это решение было подтверждено административно-правовым управлением Государственного совета.

2.313 октября 2008 года авторы представили ходатайство об отсрочке исполнения распоряжения о выезде из Нидерландов, поскольку г-жа Хашеми была беременна вторым ребенком автора, К., который родился 19 декабря 2008 года. 3 ноября 2008 года статс-секретарь юстиции Службы иммиграции и натурализации разрешил отсрочку, которая позволила авторам сообщения остаться в Нидерландах с 11 ноября 2008 года до тех пор, пока ребенку не исполнится шесть недель.

2.4Авторы сообщения указывают, что 22 января 2009 года они подали второе ходатайство о предоставлении убежища. 29 мая 2009 года статс-секретарь юстиции отклонил это ходатайство, и 17 июля 2009 года авторы подали апелляцию. 17 декабря 2009 года окружной суд Гааги отменил решение статс-секретаря юстиции, потребовав от него принятия нового решения. 7 января 2010 года статс-секретарь юстиции выдал авторам имеющий обратную силу временный вид на жительство на основании предоставления убежища на период с 22 января 2009 года по 22 января 2014 года с учетом того факта, что они не могли вернуться в Афганистан. 5 июня 2014 года авторы ходатайствовали о получении гражданства Нидерландов в порядке натурализации, и 26 ноября 2014 года им было предоставлено нидерландское гражданство.

2.5С момента прибытия в Нидерланды 14 августа 2001 года авторы проживали в центре для просителей убежища, находящемся в ведении Центрального агентства по приему просителей убежища, однако 17 марта 2005 года они были вынуждены покинуть этот центр в соответствии с решением Государственного совета от 8 февраля 2005 года об отклонении их ходатайства о предоставлении убежища. 4 ноября 2005 года они переехали во временный приют, предоставленный благотворительной организацией «Голос в городе» в Харлеме, и получали от этой благотворительной организации 62 евро в неделю. С декабря 2007 года они проживали в квартире, предоставленной «Голосом в городе», а благотворительная организация оплачивала счета за электричество и воду и предоставляла им еженедельную помощь в размере 80 евро.

2.6В разные моменты времени авторы сообщения получали финансовую помощь от государственных учреждений. С 1 января по 4 сентября 2007 года и с 11 ноября 2008 года (см. пункт 6.2) они имели доступ к центрам приема и получали от Центрального агентства по приему просителей убежища ежемесячную помощь в размере примерно 213,72 евро, адресованную Р., в соответствии с Положением о выплатах определенным категориям иностранцев. Авторы указывают, что выплаты, производимые в соответствии с этим Положением, доступны для лиц, ходатайства которых о выдаче вида на жительство находятся на рассмотрении, и что заявка на такой платеж должна подаваться ежемесячно. Кроме того, они указывают, что их заявки на другие формы государственной помощи были отклонены. Авторы указывают также, что получали поддержку от различных благотворительных организаций. В феврале 2010 года авторы переехали в «обычное жилье» в муниципалитете Харлема.

2.7У дочери авторов имеются проблемы со здоровьем. Представитель учреждения дневного ухода, которое она посещала, представил письмо о ее положении от 1 февраля 2008 года, где указал, что она страдает от «хронического стрессового расстройства» в результате «травмирующего опыта» в прошлом и что депортация будет иметь «катастрофические последствия» для ее развития. Бюро по делам детей также подготовило доклад о положении Р. от 1 августа 2008 года, в котором подтвердило, что она страдает от «хронического стрессового расстройства». Кроме того, оно указало, что девочка испытывает «задержку развития речи», «задержку социально-эмоционального развития», отчужденность от родителей и «регрессию из‑за травмирующего ее положения» семьи. Авторы отмечают, что по состоянию на 23 июля 2007 года помощь в решении проблем, касающихся здоровья Р., оказывали пять медицинских учреждений.

2.8Авторы сообщения указывают, что 6 ноября 2007 года, 27 февраля 2009 года и 8 марта 2010 года они подали в Банк социального обеспечения три ходатайства о получении общего пособия по уходу за ребенком, которое предоставляется всем родителям с маленькими детьми для помощи в покрытии расходов на воспитание. Данное сообщение касается только отказа государства-участника в удовлетворении первого ходатайства авторов от имени Р. о получении общего пособия по уходу за ребенком, представленного 6 ноября 2007 года и охватывающего период с четвертого квартала 2006 года по первый квартал 2008 года. Одним из условий получения общего пособия по уходу за ребенком является обязательное страхование лица. В пункте 1 статьи 6 Закона о выплате общего пособия по уходу за ребенком указывается, кто может считаться застрахованным лицом, а в пункте 2 статьи 6, введенном Законом об увязке, предусматривается, что иностранец, который не является законно проживающим в Нидерландах по смыслу пунктов а)–е) и l) статьи 8 Закона об иностранцах, не считается застрахованным лицом.

2.922 января 2008 года Банк социального обеспечения отклонил первое ходатайство авторов, поскольку они не имели действительного вида на жительство. 29 января 2008 года авторы подали возражение против этого решения. 30 мая 2008 года Банк отклонил возражение авторов на том основании, что у них отсутствовал действительный вид на жительство. 31 мая 2008 года авторы обжаловали это решение, заявив, что их право на получение общего пособия по уходу за ребенком гарантировано различными международными конвенциями. 25 ноября 2008 года региональный суд Амстердама отклонил апелляцию авторов на том основании, что государство-участник, взвешивая цели Закона об увязке и интересы заявителя при принятии решения о предоставлении общего пособия по уходу за ребенком, может разумно ограничивать число получателей общего пособия по уходу за ребенком теми, кто имеет действительный вид на жительство. Авторы обжаловали решение в центральный административный суд.

2.1011 марта 2011 года апелляция авторов на решение регионального суда Амстердама от 25 ноября 2008 года была рассмотрена в центральном административном суде вместе с десятью другими аналогичными апелляциями. 15 июля 2011 года суд отменил решение Банка социального обеспечения, потребовав от него принять новое решение по ходатайству авторов о получении общего пособия по уходу за ребенком. Суд счел, что различие между законно проживающими в стране лицами и незаконно проживающими в стране лицами для целей предоставления общего пособия по уходу за ребенком является оправданным, если оно преследует законную цель и если средства, используемые для ее достижения, являются разумно пропорциональными (см. пункт 4.9). Кроме того, ссылаясь на Европейскую конвенцию по правам человека, суд заявил, что различие, основанное главным образом на соображениях гражданства, должно быть оправдано «очень вескими причинами». Он считает пункт 2 статьи 6 Закона о выплате общего пособия по уходу за ребенком разумным в принципе, но не в случае авторов, поскольку те проживают в Нидерландах в течение длительного времени, причем часть его – на законных основаниях, и у них установились такие связи с Нидерландами, что их можно считать «частью голландской общины». Суд принял также во внимание тот факт, что власти были осведомлены о том, что авторы проживали в государстве-участнике в течение этого продолжительного периода времени. Банк социального обеспечения обжаловал это решение в Верховный суд, и 16 мая 2012 года Генеральный прокурор сообщил Верховному суду о том, что рассмотрение этой апелляции следует разрешить.

2.1123 ноября 2012 года Верховный суд отменил решение центрального административного суда. Верховный суд счел, что лишение авторов сообщения права на получение общего пособия по уходу за ребенком обусловлено главным образом не соображениями гражданства, а соображениями как гражданства, так и статуса пребывания; поэтому применять критерий «очень веских причин» не требовалось. Кроме того, ссылаясь на статью 14 Европейской конвенции по правам человека и статью 26 Пакта, суд указал, что дискриминация имеет место, когда спор в ходе разбирательства не преследует законной цели или когда средства, используемые для ее достижения, не являются пропорциональными и разумными. Суд счел, что существуют объективные и разумные обоснования для различия, проводимого в Законе об увязке по признаку гражданства и статуса пребывания. Он счел также, что различие, проводимое в случаях, аналогичных делу авторов, преследует законную цель. Суд счел далее, что лишение авторов сообщения права на получение общего пособия по уходу за ребенком было разумным и пропорциональным с учетом преследуемой цели, поскольку при принятии иммиграционных мер государствам разрешается проводить различия по признаку гражданства. Помимо этого, он счел, что государства могут принимать меры, направленные на защиту своих экономических интересов, и что при регулировании социального обеспечения они имеют право на широкие рамки оценки. Суд указал, что такие факторы, как долгосрочное проживание авторов в Нидерландах и их связь со страной, не меняют этого вывода, и отметил, что долгосрочное проживание авторов в Нидерландах без действительного вида на жительство не является «неотъемлемым или неизменяемым признаком личности, но содержит элемент выбора».

2.12Авторы указывают, что они исчерпали все внутренние средства правовой защиты и что этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

Жалоба

3.1Авторы утверждают, что отказ Банка социального обеспечения в удовлетворении их ходатайства о получении общего пособия по уходу за ребенком на основании статуса их пребывания является дискриминационным и представляет собой нарушение Нидерландами статьи 23, пункта 1 статьи 24 и статьи 26 Пакта.

3.2Авторы утверждают, что, поскольку общее пособие по уходу за ребенком выплачивается родителям в интересах ребенка, то его следует рассматривать в качестве одного из средств выполнения государством-участником своих обязательств по статьям 23 и 24 Пакта. В этой связи они указывают, что, поскольку Нидерланды сделали оговорку к статье 26 Конвенции о правах ребенка, в соответствии с которой возможность того, что ребенок имеет собственное право на получение социальных пособий исключается, то общее пособие по уходу за ребенком выплачивается родителям в интересах ребенка. Поэтому они утверждают, что выплата общего пособия по уходу за ребенком должна рассматриваться как одна из мер по защите семьи, направленная на соблюдение пункта 1 статьи 23 Пакта. Они ссылаются на решение Европейского суда по правам человека по делу Недзвецкий против Германии, в котором суд постановил, что, предоставляя пособия по уходу за ребенком, государства могут продемонстрировать свое уважение к семейной жизни в соответствии со статьей 8 Европейской конвенции по правам человека. Кроме того, авторы сообщения указывают, что общее пособие по уходу за ребенком может рассматриваться в качестве одной из мер защиты, которые требуются в положении ребенка как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства, как это предусмотрено в статье 24 Пакта.

3.3Авторы утверждают, что, поскольку право на равную защиту закона в соответствии со статьей 26 Пакта не ограничивается дискриминацией в отношении прав, закрепленных в Пакте, то такое положение должно применяться в их случае, в частности в связи с дискриминацией, которой они подверглись в отношении своих прав на социальное обеспечение, защиту и помощь и достаточный уровень жизни, закрепленных в статье 9, пункте 1 статьи 10 и пункте 1 статьи 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

3.4Авторы утверждают, что государству-участнику следовало принять во внимание их особые обстоятельства, такие как причины ходатайства о предоставлении убежища, проблемы со здоровьем, связи с Нидерландами и пущенные там корни, а также длительное проживание в стране, поскольку властям потребовались годы для рассмотрения их ходатайства о предоставлении убежища и принятия решения об их «допуске». Они утверждают, что их иск подкрепляется Соображениями, принятыми Комитетом относительно дела Вината и др. против Австралии, в которых он постановил, что государство-участник имеет право проводить ограничительную иммиграционную политику, но не может применять ее произвольно и без учета особых обстоятельств конкретного лица. Авторы заявляют, что, таким образом, государство-участник не может безоговорочно применять Закон об увязке для отказа в предоставлении всех пособий всем лицам, незаконно проживающим в стране, особенно тем, чьи ходатайства о выдаче вида на жительство находятся на рассмотрении. Они утверждают, что негибкое лишение авторов права на получение общего пособия по уходу за ребенком из-за отсутствия действительного вида на жительство противоречит принципу, установленному в деле Вината и др. против Австралии. Кроме того, авторы заявляют, что они не были «нелегалами» по смыслу Закона об увязке; по прибытии они предстали перед властями, подали ходатайство о предоставлении убежища и большую часть времени проживали в Нидерландах, имея вид на жительство. Они добавляют, что с учетом целей Закона об увязке лишение права на получение социальных пособий было бы эффективным только в том случае, если бы соответствующие лица имели возможность покинуть государство-участник, и что, учитывая тот факт, что они не могли вернуться в Афганистан, они не должны были лишаться данного права.

3.5Авторы утверждают также, что отказ в удовлетворении их ходатайства о получении общего пособия по уходу за ребенком заставил их существовать на «уровне физического выживания», что противоречит статьям 23, 24 и 26 Международного пакта о гражданских и политических правах. Они утверждают, что жили в условиях абсолютной нищеты и что, хотя общее пособие по уходу за ребенком обычно не считается пособием, обеспечивающим прожиточный минимум, в случае авторов сообщения оно приобрело такой характер, поскольку оно было необходимо для предотвращения их проживания за чертой бедности. Авторы напоминают, что после того, как в 2005 году их попросили покинуть Центральное агентство по приему просителей убежища, они получали только еженедельную помощь в размере 62 евро, предоставлявшуюся организацией «Голос в городе», и что в конце 2007 года они переехали в квартиру, оплачивавшуюся этой же благотворительной организацией, и получали еженедельную помощь в размере 80 евро от нее же. Они утверждают, что степень их нищеты можно продемонстрировать, сравнив помощь, которую они получали в эти периоды, с ежемесячным размером социальных пособий, установленным для пар с детьми Национальным институтом консультирования по бюджетным вопросам и составляющим 1 256 евро. Авторы указывают, что состояние здоровья Р. было вызвано в основном ситуацией «острой нищеты» семьи, которая оказалась чрезвычайно стрессовой.

3.6Авторы ссылаются на решение Федерального конституционного суда Германии от 2012 года, в котором он постановил, что неспособность государства реалистично оценить фактические потребности просителей убежища при предоставлении пособий равнозначна нарушению принципа гуманности, закрепленного в Основном законе Германии. Суд отметил, что пункт 1 статьи 1 Основного закона гарантирует право на прожиточный минимум, которое, как утверждают авторы, вытекает из статей 23 и 26 Пакта. Авторы просят Комитет толковать Пакт таким образом, чтобы признать наличие права, аналогичного праву, закрепленному в Основном законе Германии. Они заявляют, что на основе статьи 26 Пакта такое право должно предполагать, что от государства-участника требуется обеспечивать прожиточный минимум лицам, законно проживающим в стране, но не имеющим действительного вида на жительство.

3.7Авторы утверждают, что непринятие во внимание государством-участником интересов детей представляет собой нарушение статьи 24 Пакта. Они утверждают, что при получении общего пособия по уходу за ребенком интересы детей должны рассматриваться отдельно от интересов их родителей. Поэтому они отвергают довод Верховного суда о том, что статус пребывания авторов в стране содержал «элемент выбора», отмечая, что Р. явно не имела возможности делать выбор относительно своего статуса пребывания. Авторы отвергают также решения Банка социального обеспечения и доводы судов, согласно которым права детей, в том числе предусмотренные Конвенцией о правах ребенка, не имеют отношения к их делу. Кроме того, они указывают на несоответствия в решениях Верховного суда, отмечая, что в решении от 21 сентября 2012 года суд постановил, что в соответствии с международным правом государство-участник обязано обеспечивать удовлетворение жизненно необходимых потребностей детей, родители которых не в состоянии позаботиться об этом.

3.8Ссылаясь на доклад Комиссара Совета Европы по правам человека о его поездке в Нидерланды 20–22 мая 2014 года, авторы заявляют, что при решении вопроса о выдаче вида на жительство детям незаконных иммигрантов первоочередное внимание следует уделять наилучшему соблюдению интересов детей. Они утверждают также, что государству-участнику следует рассматривать долгосрочное пребывание детей в государстве в качестве одного из факторов в пользу предоставления им вида на жительство. Хотя упомянутый доклад касается вопроса о выдаче вида на жительство, авторы утверждают, что эти принципы в равной степени применимы и к вопросу о предоставлении общего пособия по уходу за ребенком. Авторы ссылаются на принятое Европейским комитетом по социальным правам в 2014 году решение, в котором тот постановил, что Нидерланды нарушают свои международные обязательства по предоставлению питания, одежды и жилья своим жителям, в том числе лицам, не имеющим действительного вида на жительство. Из этого решения авторы делают вывод о том, что они имеют право на прожиточный минимум в соответствии с европейским и международным правом.

Замечания государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения

4.110 июля 2015 года государство-участник представило свои замечания относительно приемлемости и существа сообщения.

4.2Государство-участник описывает актуальное законодательство и политику, включая Закон о выплате общего пособия по уходу за ребенком, Закон об иностранцах и Закон об увязке. Что касается Закона о выплате общего пособия по уходу за ребенком, то государство-участник указывает, что общее пособие по уходу за ребенком было создано для оказания помощи родителям, воспитывающим детей, поэтому данная льгота адресована родителям, а не детям. Кроме того, в данном законе подтверждается, что это пособие не предназначено для использования в рамках «схемы поддержки доходов». Государство-участник указывает далее, что в соответствии с упомянутым Законом одним из основных принципов является то, что все лица, проживающие в Нидерландах, застрахованы. Однако иностранцы, которые не были «допущены» в страну, не застрахованы. Это исключение вытекает из принципа увязки социальных прав со статусом пребывания в стране, предусмотренного в Законе об увязке, цель которого заключается в том, чтобы положить конец ситуации, когда многим иностранцам, незаконно проживающим в Нидерландах, удается продлить свое фактическое пребывание, частично потому что они имеют возможность претендовать на социальные пособия. В нем закреплен базовый принцип, согласно которому иностранец без «безусловного вида на жительство» не может претендовать на получение государственных пособий. Таким образом, иностранец, получивший разрешение на временное пребывание в государстве-участнике, не может претендовать на получение государственных пособий.

4.3Государство-участник указывает, что система, установленная в Законе об увязке, не является жесткой и лишает пособий только тех иностранцев, которые не были допущены в страну, независимо от их обстоятельств, а также что существуют исключения из принципа увязки социальных прав со статусом пребывания. Во-первых, имеются общие исключения в области образования, здравоохранения и юридической помощи. Любое лицо, не достигшее 18-летнего возраста, принимается в систему образования независимо от его статуса пребывания, каждому предоставляется медицинская помощь в случае возникновения опасных для жизни ситуаций, риска для третьих лиц, беременности и родов, и каждый имеет право на получение юридической помощи. Во-вторых, имеются следующие конкретные исключения: а) определенные категории иностранцев, в том числе жертвы торговли людьми и иностранцы, занимающиеся воссоединением семьи, имеют право на социальную помощь; b) иностранцы, ожидающие решения по своему ходатайству о выдаче вида на жительство, несмотря на то, что они не имеют права на какую-либо социальную помощь в рамках обычной системы социального обеспечения, они могут получать определенные льготы в соответствии с конкретными положениями, такими как распоряжения о просителях убежища и других категориях иностранцев и об определенных категориях иностранцев. В первом распоряжении определяются центры приема, еженедельное денежное пособие и другие финансовые положения, а во втором предусматривается предоставление иностранцам, не являющимся просителями убежища, необходимых средств к существованию, включая денежное пособие и оплату медицинских расходов. Государство-участник указывает, что просителям убежища, законно проживающим в Нидерландах и ожидающим результатов процедуры подачи и рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища, обеспечиваются жилье, еженедельное денежное пособие на питание, одежду и другие личные расходы, билеты на общественный транспорт, связанные с участием в процедуре подачи и рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища, досуговые мероприятия, оплата медицинских расходов, обязательное страхование на случай причинения вреда и покрытие чрезвычайных расходов.

4.4Государство-участник напоминает об основных фактах, изложенных в сообщении авторов. Оно указывает, что пока рассматривалось их первое ходатайство о предоставлении убежища (см. пункт 2.5), авторы имели доступ к жилью, образованию, еженедельному пособию, плану медицинского страхования и страхованию на случай причинения вреда. Это относится к их ходатайствам о предоставлении вида на жительство и общего пособия по уходу за ребенком.

4.5Государство-участник утверждает, что авторы не смогли доказать, что отказ в удовлетворении их ходатайства о получении общего пособия по уходу за ребенком представляет собой нарушение статьи 23, пункта 1 статьи 24 и статьи 26 Пакта. Что касается утверждения авторов по статье 23, то государство-участник считает, что такое положение не влечет за собой позитивного обязательства оказывать семьям какую-либо финансовую помощь, в частности выплачивать им пособия по уходу за ребенком, и что поэтому вопрос о вмешательстве государства или его бездействии в отношении семейной жизни авторов не возникает. Государство-участник вновь заявляет, что пособие по уходу за ребенком не предназначено для использования в рамках общей схемы поддержки доходов и не выплачивается для обеспечения семьям с детьми прожиточного минимума. Кроме того, оно утверждает, что в той мере, в какой статья 23 может порождать позитивные обязательства, они касаются мер по защите единства семей и воссоединения семей. Оно указывает, что, таким образом, проведенная авторами аналогия с делом Вината и др. против Австралии недействительна, и отвергает их аргумент о том, что из этого решения может вытекать позитивное обязательство по оказанию семьям финансовой помощи.

4.6В отношении утверждения авторов по статье 24 Пакта государство-участник замечает, что в соответствии с замечанием общего порядка № 17 Комитета пункт 1 статьи 24 направлен на защиту детей от вреда их физическому или психологическому благополучию и налагает на государство обязательство предоставлять детям более надежную защиту, чем взрослым. В замечании общего порядка № 17 Комитет указывает, что главная ответственность за защиту детей лежит на родителях и что государство обязано вмешаться, если родители не справляются со своими обязанностями. Оно вновь заявляет, что общее пособие по уходу за ребенком не направлено на обеспечение семьям прожиточного минимума и что базовые пособия предоставляются всем лицам, незаконно проживающим в Нидерландах. Оно добавляет, что обязательство по статье 24 Пакта не распространяется на предоставление пособия по уходу за ребенком даже с учетом его потребностей и интересов. Государство-участник не согласно с утверждением авторов о том, что упомянутые дела дают какое-либо основание полагать, что из косвенных последствий решений правительства в отношении родителей вытекают конкретные права детей в соответствии со статьей 24 Пакта. Оно вновь заявляет, что пособие по уходу за ребенком представляет собой финансовый вклад в покрытие понесенных родителями расходов, на который ребенок права не имеет. Государство-участник подтверждает, что оно сделало оговорку к статье 26 Конвенции о правах ребенка, поскольку считает, что такое положение не подразумевает наличия у ребенка независимого права на социальное обеспечение, включая социальное страхование, такое как пособие по уходу за ребенком.

4.7В отношении утверждения авторов по статье 26 Пакта государство-участник замечает, что в договорах по правам человека нередко проводится различие по признаку статуса пребывания. Оно указывает, что подобное различие проводится в Европейской конвенции по правам человека и что сфера применения и содержание статьи 26 Пакта аналогичны соответствующим положениям этой Конвенции. Государство-участник утверждает, что такие договоры запрещают не все формы неравного обращения, а только дискриминационные. Оно замечает, что в соответствии с прецедентным правом Европейского суда по правам человека должны существовать «очень веские основания» для проведения различия только по признаку гражданства. Государство-участник утверждает, что в деле авторов сообщения проведенное различие основано главным образом на статусе пребывания и что для проведения такого различия имеется достаточное обоснование. При оценке этого обоснования оно ссылается на ряд элементов. Во-первых, государство-участник напоминает, что Закон об увязке увязывает предоставление социальных прав со статусом пребывания для предотвращения того, чтобы иностранцы, незаконно проживающие в стране, или те, кто законно проживает в стране, но только потому, что ожидает решения по своим ходатайствам о предоставлении вида на жительство, создавали видимость законного пребывания или такую прочную правовую позицию, что по завершении юридических процедур их было бы практически невозможно выслать. Во-вторых, оно замечает, что иностранцы, законно проживающие в стране по смыслу Закона об иностранцах, имеют право на определенные услуги, пособия и выплаты и что авторы сообщения пользовались этими правами. В-третьих, государство-участник сообщает, что в отношении социального обеспечения национальные законодательные органы, как правило, осуществляют дискреционные полномочия при решении вопроса о том, существует ли объективное и разумное обоснование для проведения различия.

4.8Государство-участник утверждает, что безоговорочное обязательство обращаться с иностранцами, не имеющими законного статуса пребывания, так же как с собственными гражданами и лицами, допущенными в страну, лишило бы его возможности проводить иммиграционную политику, защищающую национальное экономическое благосостояние. В соответствии с прецедентным правом Европейского суда по правам человека оно замечает, что согласно международному праву государства имеют право контролировать въезд, проживание и высылку иностранцев. Государство-участник отмечает, что ни один из договоров Организации Объединенных Наций по правам человека не защищает право на пособие по уходу за ребенком. Оно указывает, что лишение авторов сообщения права на получение общего пособия по уходу за ребенком является разумным и пропорциональным его законной цели и поэтому достаточно обоснованным и что факт длительного проживания авторов в Нидерландах с ведома властей не меняет этого вывода. Кроме того, государство-участник отвергает довод авторов о том, что Верховный суд применил неверный критерий, не оценив, оправдано ли дифференцированное обращение с ними «очень вескими причинами», и утверждает, что интересы авторов были в достаточной степени взвешены относительно общественных интересов. Тот факт, что иностранец проживает в Нидерландах в течение продолжительного времени без действительного вида на жительство, не является неотъемлемым или неизменяемым признаком личности, но содержит элемент выбора. С учетом этого элемента выбора государство-участник утверждает, что требуемое обоснование не должно быть столь же весомым, как в случае проведения различия по признаку гражданства. В этом контексте государство-участник отвергает аналогию, проведенную авторами с Соображениями Комитета относительно дела Дерксен против Нидерландов, поскольку в деле авторов просто упоминается различие, основанное на статусе пребывания.

4.9Государство-участник указывает, что ссылка авторов на решение Европейского комитета по социальным правам по делу Конференция европейских церквей против Нидерландов не относится к их делу, поскольку оно не имеет ничего общего с предоставлением социальных пособий.

Комментарии авторов по замечаниям государства-участника относительно приемлемости и существа сообщения

5.118 ноября 2015 года авторы представили свои комментарии по замечаниям государства-участника. Они утверждают, что государство-участник, отклонив их ходатайство о получении общего пособия по уходу за ребенком только на основании статуса их пребывания в стране, проигнорировало тот факт, что на момент подачи ходатайства Р. была четырехлетним уязвимым ребенком с особыми потребностями, живущим в условиях крайней нищеты и лишений, что не оспаривалось государством-участником. Они утверждают, что обстоятельства, в которых оказалась Р., требовали более гибкого применения Закона об увязке и политики правительства, и отмечают, что в замечаниях государства-участника не учитываются эти обстоятельства, в частности ее интересы как ребенка.

5.2Отвечая на аргумент государства-участника о том, что иностранцы, не имеющие вида на жительство, имеют доступ к образованию для несовершеннолетних, к медицинскому обслуживанию в случае возникновения опасных для жизни ситуаций и к услугам юридической помощи, авторы утверждают, что государство-участник не смогло продемонстрировать, каким образом предоставление этих льгот отвечает обязательствам государства-участника по защите интересов детей. Они вновь заявляют, что состояние здоровья Р. было вызвано положением семьи, которая жила на доход намного ниже «минимального порога», и что ходатайство о получении общего пособия по уходу за ребенком было направлено на достижение такого порога. Отвечая на аргумент государства-участника о том, что миграционный статус Р. содержит элемент выбора, авторы указывают, что Р. не имела выбора при определении своего миграционного статуса и что она родилась в Нидерландах.

5.3Авторы указывают, что Европейская комиссия признает важность обязательства государства защищать интересы детей. Поэтому они утверждают, что аргументацию государства-участника нельзя оставить в силе, поскольку игнорирование независимых интересов детей не соответствует его обязательствам по международному праву.

Дополнительные представления государства-участника

6.112 января и 24 марта 2016 года государство-участник направило Комитету дополнительные представления. Оно утверждает, что комментарии авторов, по всей видимости, представляются с точки зрения Р., которая не является автором сообщения. Государство-участник отмечает, что оно осознает актуальность интересов Р. для настоящего разбирательства, однако утверждает, что ее интересы не могут рассматриваться в качестве единственной или основной отправной точки согласно Пакту. Кроме того, оно подчеркивает, что авторы сообщения были обязаны покинуть Нидерланды после отказа в удовлетворении их ходатайства о предоставлении убежища.

6.2В отношении утверждения авторов о том, что Р. была вынуждена жить и расти в бедственном положении, государство-участник указывает, что авторам оказывалась необходимая помощь в соответствующий период с 1 октября 2006 года по 31 марта 2008 года. Оно напоминает, что с января по сентябрь 2007 года они получали ежемесячное пособие в виде выплаты в соответствии с Положением о выплатах определенным категориям иностранцев (см. пункт 2.6 выше) в ожидании решения по их второму ходатайству о выдаче вида на жительство. Оно отмечает, что Р. обеспечивалась соответствующей заботой; четыре дня в неделю она посещала медицинское учреждение дневного ухода, а авторы сообщения жили в доме, арендованном фондом «Голос в городе» и субсидированном муниципалитетом Харлема.

6.3Государство-участник напоминает, что в соответствующий период Р. и ее семья ожидали решения по своему ходатайству о предоставлении вида на жительство. Оно утверждает, что сложившаяся ситуация не может рассматриваться как бедственное положение, равно как и отказ в выплате пособия по уходу за ребенком не может привести к его возникновению.

6.4Государство-участник согласно с авторами в том, что данное сообщение касается общего пособия по уходу за ребенком. Вместе с тем оно вновь заявляет, что пособие по уходу за ребенком не предназначено для использования в рамках общей схемы поддержки доходов и выплачивается не для обеспечения семьям с детьми прожиточного минимума. Оно вновь заявляет также, что цель общего пособия по уходу за ребенком заключается в том, чтобы частично покрывать расходы по уходу за детьми и их воспитанию и что нужда не является критерием для его предоставления.

6.5В отношении замечаний авторов по поводу «Голоса в городе» (см. пункт 7.1) государство-участник заявляет, что, говоря о том, что «Голос в городе» получает государственную поддержку, оно намеревалось лишь указать, что в течение соответствующего периода с 1 октября 2006 года по 31 марта 2008 года авторам сообщения предоставлялась крыша над головой и оплачивались затраты на жилье и повседневные расходы.

Комментарии авторов по дополнительным представлениям государства-участника

7.115 февраля 2016 года авторы представили свои комментарии по дополнительным представлениям государства-участника. Они приветствуют признание государством-участником их потребности в прожиточном минимуме. Вместе с тем они по-прежнему утверждают, что семьи, в частности с уязвимыми детьми, не могут оставаться в бедственном положении, как это было в случае с Р. Они напоминают, что их бедственное положение было создано государством-участником и что организация «Голос в городе» вмешалась для предоставления семье убежища путем аренды «трущобы [жилья], внесенной в список для сноса». Авторы утверждают, что государство-участник ложно изображает «Голос в городе» как организацию, получающую поддержку правительства; они указывают, что муниципалитет Харлема не направлял благотворительную организацию для оказания семье помощи и что она финансируется в основном местными церквями и за счет индивидуальных пожертвований.

7.2В отношении утверждения государства-участника о том, что семье было предоставлено достаточно денег для удовлетворения ее основных потребностей, поскольку в период с 1 января 2007 года по 4 сентября 2007 года они получали выплаты в соответствии с Положением о выплатах определенным категориям иностранцев, они указывают, что имеются периоды времени, которые не охвачены в представлении государства-участника, в частности с момента их прибытия в государство-участник в 2005 году по 1 января 2007 года и после 4 сентября 2007 года. Авторы отвергают довод государства-участника о том, что в соответствующий период семья находилась «в обычном для просителей убежища положении», поскольку они не получали выплаты большую часть времени с того момента, как «оказались на улице» 17 марта 2005 года до получения вида на жительство 22 января 2009 года. Они указывают, что это давало им право на получение ежемесячного пособия по уходу за Р. в размере примерно 215 евро, что составляет лишь «крупицу» от минимального жизненного уровня семьи в Нидерландах.

7.3Авторы напоминают, что их сообщение касается только пособий по уходу за ребенком. Они утверждают, что такие пособия имеют важное значение для достижения прожиточного минимума, которого семья была лишена. Они считают, что ежеквартальное пособие в размере 186 евро стало бы значительным шагом на пути к достижению минимального порогового уровня.

7.4Авторы вновь заявляют, что с запросом о выплате пособия по уходу за ребенком может обращаться только родитель, оно выплачивается родителю и может быть обжаловано только родителем. Поэтому, хотя Р. не является автором сообщения, ее позиция и права человека всегда были в центре внимания в ходе судебного разбирательства. Авторы утверждают, что, будучи родителями, они по закону обязаны обеспечивать Р.; тем не менее отсутствие минимального жизненного уровня отрицательно сказалось на семье как едином целом. Они утверждают, что тот факт, что Р. не могла обращаться за пособиями сама, не меняет этого вывода.

7.5Отвечая на комментарии государства-участника по их утверждениям по статьям 23 и 24 Пакта, авторы заявляют, что подобные утверждения нельзя оценить без учета точки зрения Р. Они указывают, что действия государства-участника нарушили права Р. как ребенка. Они утверждают, что обязательства государства-участника согласно Пакту не затрагиваются их обязательством покинуть Нидерланды и что государство-участник, проводя свою иммиграционную политику, не может игнорировать свои обязательства в области прав человека в соответствии со статьями 23 и 24 Пакта.

Вопросы и процедура их рассмотрения в Комитете

Рассмотрение вопроса о приемлемости

8.1Прежде чем рассматривать какое-либо содержащееся в сообщении утверждение, Комитет по правам человека должен в соответствии с правилом 93 своих правил процедуры принять решение о том, является ли это сообщение приемлемым согласно Факультативному протоколу к Пакту.

8.2В соответствии с требованиями пункта 2 а) статьи 5 Факультативного протокола Комитет удостоверился в том, что этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования.

8.3Комитет принимает к сведению утверждение авторов о том, что они исчерпали все доступные им эффективные внутренние средства правовой защиты. Поскольку государство-участник не выдвинуло никаких возражений на этот счет, Комитет считает, что требования пункта 2 b) статьи 5 Факультативного протокола были выполнены.

8.4Комитет полагает, что авторы в достаточной степени обосновали свои утверждения по статье 23, пункту 1 статьи 24 и статье 26 Пакта для целей приемлемости. Поэтому он объявляет сообщение приемлемым и переходит к его рассмотрению по существу.

Рассмотрение сообщения по существу

9.1Комитет рассмотрел данное сообщение с учетом всей представленной ему сторонами информации, как это предусмотрено в пункте 1 статьи 5 Факультативного протокола.

9.2Комитет принимает к сведению утверждение авторов о том, что общее пособие по уходу за ребенком может рассматриваться в качестве необходимой меры защиты в силу положения ребенка как малолетнего со стороны его семьи, общества и государства, как предусмотрено в статье 24 Пакта, и что, отклонив их ходатайство о получении общего пособия по уходу за ребенком, государство-участник не обеспечило Р. необходимых мер защиты в силу ее положения как малолетней в соответствии с пунктом 1 статьи 24 Пакта. Комитет отмечает утверждение авторов о том, что при решении вопроса о предоставлении пособия по уходу за ребенком государству-участнику следует уделять первоочередное внимание наилучшему соблюдению интересов детей. По данному вопросу от Комитета не требуется принимать общих решений относительно обязательств государств-участников Пакта по предоставлению пособий по уходу за ребенком и решать, в какой степени ограничение права на получение такого пособия на основании статуса пребывания в стране является оправданным. Вместо этого Комитет ограничивается вопросом о том, является ли отклонение ходатайства авторов о получении общего пособия по уходу за ребенком в конкретных обстоятельствах данного дела нарушением прав Р. согласно пункту 1 статьи 24.

9.3Комитет напоминает о том, что в соответствии со статьей 24 каждый ребенок имеет право на особые меры защиты, которые требуются в его положении как малолетнего. Он напоминает также, что при принятии всех затрагивающих ребенка решений применение принципа, предполагающего уделение первоочередного внимания наилучшему обеспечению интересов ребенка, является неотъемлемой частью права каждого ребенка на меры защиты, предусмотренные в пункте 1 статьи 24 Пакта. В рамках обеспечения соответствия положениям пункта 1 статьи 24 государства – участники Пакта несут позитивное обязательство по защите детей от физического и психологического вреда, которое может включать в себя гарантирование прожиточного минимума.

9.4Комитет отмечает, что 15 августа 2001 года авторы подали первое ходатайство о предоставлении убежища, которое было отклонено 24 февраля 2003 года, и что это решение стало окончательным после вердикта Государственного совета от 8 февраля 2005 года. Комитет отмечает также, что авторы жили в приюте, находящемся в ведении Центрального агентства по приему просителей убежища, с момента их прибытия в 2001 году до 17 марта 2005 года, когда им было предложено покинуть страну после отклонения их ходатайства о предоставлении убежища. Комитет отмечает далее, что в течение этого периода авторы сообщения имели право на еженедельное денежное пособие на питание, одежду и другие личные расходы, досуговые мероприятия и оплату медицинских расходов в соответствии с распоряжением о просителях убежища и других категориях иностранцев. Комитет отмечает, что 21 декабря 2005 года и 19 сентября 2006 года авторы представили два ходатайства о предоставлении вида на жительство и что 13 октября 2008 года они представили ходатайство об отсрочке исполнения распоряжения о высылке, поскольку г-жа Хашеми была беременна их вторым ребенком. Комитет принимает к сведению предоставленную статс-секретарем юстиции 2 ноября 2008 года отсрочку, которая позволила авторам сообщения оставаться в стране с 11 ноября 2008 года до конца января 2009 года и дала им право на законное пребывание в течение этого периода.

9.5Комитет считает, что в соответствии с пунктом 1 статьи 24 Пакта на государстве-участнике лежит позитивное обязательство обеспечивать защиту физического и психологического благополучия детей, в том числе путем гарантирования средств к существованию в условиях, когда их родители не имеют другого дохода или помощи. Комитет принимает к сведению не оспариваемое авторами утверждение государства-участника о том, что с января по сентябрь 2007 года авторы сообщения получали ежемесячное пособие в соответствии с Положением о выплатах определенным категориям иностранцев и что четыре дня в неделю за Р. осуществлялся медицинский уход. Комитет отмечает, что с 11 ноября 2008 года авторы вновь начали получать ежемесячное пособие и что Р., независимо от ее статуса пребывания, имела доступ к медицинскому обслуживанию в случае возникновения опасных для жизни ситуаций и к образованию.

9.6Комитет отмечает утверждение авторов о том, что государству-участнику следовало принять во внимание их конкретные обстоятельства, в частности положение Р. как уязвимого ребенка с особыми потребностями, а также их крайнюю нищету и лишения, которые, по их мнению, являются основной причиной состояния здоровья Р. Тем не менее в конкретных обстоятельствах данного дела Комитет считает, что авторы сообщения не установили связи между состоянием здоровья Р. и лишением их права на получение общего пособия по уходу за ребенком, поскольку не доказали, что имеющаяся у них альтернативная финансовая помощь ставила Р. в неблагоприятное положение с точки зрения ее здоровья по сравнению с помощью в рамках общей системы пособий по уходу за ребенком.

9.7В свете всех вышеуказанных обстоятельств Комитет приходит к выводу о том, что представленные ему факты не являются нарушением прав дочери авторов, закрепленных в пункте 1 статьи 24 Пакта.

9.8С учетом вышеизложенного Комитет не считает необходимым дальнейшее рассмотрение утверждений авторов по тому же вопросу в соответствии со статьями 23 и 26 Пакта.

10.Комитет, действуя в соответствии с пунктом 4 статьи 5 Факультативного протокола, считает, что имеющиеся в его распоряжении факты не свидетельствуют о нарушении государством-участником прав авторов или их дочери, закрепленных в статьях 23, 24 и 26 Пакта.

Приложение

Особое (несогласное) мнение члена Комитета Жозе Сантуша Паиша

1.К сожалению, я не могу согласиться с выводом Комитета, согласно которому государство-участник не нарушило права авторов, закрепленные в пункте 1 статьи 24 Пакта.

2.Авторами сообщения являются граждане Афганистана Джамшед Хашеми и Мариам Хашеми, представляющие сообщение от своего имени и от имени двух своих детей, родившихся в Нидерландах: Р. 2002 года рождения и К. 2008 года рождения.

3.Авторы прибыли в Нидерланды в 2001 году, спасаясь от движения «Талибан». В 2001 году они подали первое ходатайство о предоставлении убежища, которое было отклонено в 2003 году. Они обжаловали данное решение в региональный суд Гааги, но эта апелляция была также отклонена. В 2005 году Государственный совет подтвердил решение регионального суда (см. пункт 2.1).

4.После принятия этого решения в марте 2005 года авторам сообщения было предложено покинуть центр для просителей убежища, в котором они проживали. В ноябре 2005 года, не имея дохода, они переехали во временный приют, предоставляемый благотворительной организацией «Голос в городе» в Харлеме, и получали 62 евро в неделю от этой благотворительной организации.

5.В декабре 2005 года авторы от имени своей дочери в связи с состоянием ее здоровья обратились с ходатайством о предоставлении вида на жительство, которое было отклонено и в котором было окончательно отказано Государственным советом в 2008 году (см. пункт 2.2). Р. страдала от «хронического стрессового расстройства» в результате «травмирующего опыта» в прошлом, «задержки развития речи», «задержки социально-эмоционального развития», отчужденности от родителей и «регрессии из‑за травмирующего ее положения» семьи. С июля 2007 года помощь в решении проблем, касающихся здоровья Р., оказывали несколько медицинских учреждений (см. пункт 2.7).

6.С января по сентябрь 2007 года авторы имели доступ к центрам приема и получали от Центрального агентства по приему просителей убежища ежемесячную помощь в размере примерно 213,72 евро, адресованную Р., в соответствии с Положением о выплатах определенным категориям иностранцев. С декабря 2007 года они проживали в квартире, предоставленной организацией «Голос в городе», которая оплачивала счета за электричество и воду и оказывала им еженедельную помощь в размере 80 евро (см. пункт 2.5).

7.Настоящее сообщение касается отклонения государством-участником ходатайства, поданного авторами от имени Р. в ноябре 2007 года Банку социального обеспечения для получения общего пособия по уходу за ребенком, которое предоставляется всем родителям с маленькими детьми для покрытия расходов на воспитание, в период с четвертого квартала 2006 года по первый квартал 2008 года. Для получения общего пособия по уходу за ребенком лицо должно быть застраховано; иностранец, не проживающий в Нидерландах на законных основаниях, не может считаться застрахованным (см. пункт 2.8). Соответственно, Банк социального обеспечения отклонил ходатайство авторов, поскольку они не имели действительного вида на жительство (см. пункт 2.9). Авторы обжаловали это решение, но Государственный совет подтвердил его (см. пункты 2.10–2.11).

8.Первый вопрос заключается в том, были ли авторы и их дети вынуждены существовать на «уровне физического выживания» и жить в условиях абсолютной нищеты с учетом отказа авторам в удовлетворении ходатайства о получении общего пособия по уходу за ребенком. Хотя общее пособие по уходу за ребенком в целом обычно не считается пособием, обеспечивающим прожиточный минимум, в случае авторов сообщения оно приобрело такой характер, поскольку было необходимо для предотвращения их проживания за чертой бедности и для обеспечения прожиточного минимума для их детей. В течение рассматриваемого периода авторы получали от Центрального агентства по приему просителей убежища ежемесячную помощь в размере лишь приблизительно 213,72 евро, адресованную Р. (всего девять месяцев), и еженедельную помощь в размере 62 евро, предоставлявшуюся организацией «Голос в городе», которая финансируется главным образом местными церквями и за счет индивидуальных пожертвований и в которой доля государства-участника составляет только 9–13% бюджета (см. пункт 7.1). Впоследствии семья получала еженедельную помощь в размере 80 евро, также от организации «Голос в городе» (см. пункт 3.5). Такие финансовые условия едва ли соответствуют прожиточному минимуму для детей, не говоря уже о всей семье. При подобных лишениях получение ежеквартального пособия в размере 186 евро было бы действительно значительным шагом на пути к достижению минимального порогового уровня (см. пункт 7.3).

9.Другой вопрос заключается в том, ухудшилось ли состояние здоровья Р. из-за ситуации «острой нищеты» семьи, которая оказалась чрезвычайно стрессовой (см. пункт 3.5). В этой связи тяжелое правовое и финансовое положение семьи оказало значительное влияние на состояние здоровья ребенка (см. пункты 5.1–5.2), хотя она могла получать некоторую медицинскую помощь (см. пункт 6.2).

10.Отказав в общем пособии по уходу за ребенком, которое является частью системы пособий по уходу за ребенком и призвано покрывать расходы на уход за детьми и их воспитание (пункт 6.4), государство-участник не учло должным образом наилучшую защиту интересов ребенка. В этой связи государство-участник следует обязать обеспечивать минимальные жизненно необходимые потребности детей, родители которых не в состоянии позаботиться об этом (пункт 3.7), помогая им достичь прожиточного минимума. Это особенно актуально в случае авторов, которые проживали в Нидерландах с 2001 года и не могли вернуться в Афганистан.

11.Поэтому, вопреки выводам Комитета, я пришел бы к выводу о том, что, отказав авторам в удовлетворении их ходатайства о получении общего пособия по уходу за ребенком, государство-участник нарушило права Р., закрепленные в пункте 1 статьи 24 Пакта, согласно которому каждый ребенок имеет право на специальные меры защиты в силу своего положения как малолетнего. В данном деле государство-участник не соблюло принцип, согласно которому во всех решениях, затрагивающих ребенка, наиболее важным соображением является наилучшее обеспечение его интересов. Как справедливо отмечает Комитет (см. пункты 9.3 и 9.5), на государствах-участниках Пакта лежит позитивное обязательство обеспечивать защиту детей от физического и психологического вреда, в том числе путем гарантирования средств к существованию в условиях, когда их родители не имеют другого дохода или помощи. Я считаю, что в данном случае это позитивное обязательство выполнено не было.