人权事务委员会

委员会根据《任择议定书》通过的关于第2868/2016号来文的决定 * **

提交人：	S.A.等人(由律师Andrea Saccucci和Massimiliano Massara代理)
据称受害人：	提交人
所涉缔约国：	希腊
来文日期：	2016年6月24日(初次提交)
参考文件：	根据委员会议事规则第97条作出的决定，已于2016年11月24日转交缔约国(未以文件形式分发)
决定通过日期：	2017年11月10日
事由：	非自愿参与置换政府债券
程序性问题：	用尽国内补救办法；受害者身份
实质性问题：	获得公正审判权；法律面前获得平等保护权；获得切实补救权
《公约》条款：	第二条第三款、第四条、第十四条和第二十六条
《任择议定书》条款：	第一条和第五条第2款(丑)项

1.1 来文提交人有42位，系奥地利、意大利和斯洛文尼亚国民。希腊颁布修改债券适用条件的2012年《希腊债券持有人法》时，提交人系希腊政府债券的持有人。缔约国为了减少公债，邀请债券持有人将所持有的债券置换成其他价值更低的债务工具。提交人未接受上述邀请。《债券持有人法》规定，若至少三分之二的债券私人持有人接受了邀请，则置换将同样适用于其他未接受邀请的债券持有人。接受邀请者达到了上述多数，提交人的债券被从市场上注销，代之以面值低了53.5%的新证券。提交人称，他们被强制参与置换，侵犯了其根据《公约》第二十六条、结合第十四条一并解读的第二条第三款以及第四条享有的权利。提交人由律师代理。

1.2 2017年3月20日，委员会根据其议事规则第97条第(3)款，通过新来文和临时措施问题特别报告员行事，决定同意缔约国的要求，将来文可否受理问题与实质问题分开审查。

提交人陈述的事实

2.1 提交人在债券适用条件于2012年3月9日被修订时，持有适用希腊法律的希腊政府债券。作为债券持有人，他们原本有权在债券到期时获得其所持债券的面值。提交人注意到，2010年4月，希腊政府债务被降级为“垃圾债券”――一种因违约风险较高或其他不良信用事件而评级低于投资级的高收益债券。2010年5月2日，欧洲联盟和国际货币基金组织同意向希腊提供1,100亿欧元的救助贷款，条件是实行紧缩措施。2011年10月，欧元区领导人同意向希腊提供第二轮1,090亿欧元(后提高到1,300亿欧元)救助贷款，条件不仅包括实行另一套一揽子紧缩计划，还包括私营债权人接受希腊主权债务的整体重组计划，即所谓的“私营部门参与行动”，以期在2020年以前将债务负担从2012年预计占国内生产总值的198%降至120.5%。

2.2 政府债券的主要私人持有人是银行、基金以及其他机构投资者。这些主要私人持有人同意接受置换提议，同意将所持债券的面值“剃头”(债券面值减记和偿付模式变更) 53.5%，置换成新债券。新债券的到期期限为11年至30年不等，平均收益率降至3.65%。

2.3 只有国际机构投资者，比如持有希腊债务大头的银行及其他信贷机构，才参与谈判“剃头”的条款以及它们因自己承受经济损失和自愿参与该置换计划而获得的补偿。未请个人参与谈判，也未向个人通报谈判进展。

2.4 2012年2月23日，希腊议会批准了2012年《希腊债券持有人法》，推出了旨在根据该法规定的特别程序调整“合格凭证”(即相关债券)的法律框架。该法推出并启用了集体行动条款，规定政府提议对合格凭证所作的调整在以下情况下将视为已获得债券持有人同意：(a) 若所有合格凭证尚未偿付之本金总额至少50%的持有人接受该调整进程；(b) 若参与的本金数额中至少有三分之二同意接受所作调整。若该置换提议被接受，所有的合格凭证将会以登记新凭证的形式被自动注销，源于旧凭证的任何权利或义务均将被废止。该法规定，其中所含条款旨在保护最高公共利益，属强制性规则，立即生效，且效力优先于任何含有相反规定的法律、条例或协议。

2.5 2012年2月24日，部长委员会授权公共债务管理局发出参加“私营部门参与行动”的邀请。邀请的相关条件在财政部同日发布的一份新闻稿中公布。2012年3月9日，政府宣布适用希腊法律之债券的私人持有人中有85.8%或已拿出债券进行置换，或已表示同意接受所提议的调整。既已达到所需多数，希腊政府得以启用集体行动条款，从而使其余的14.2%私营债券持有人也同样受到合格凭证调整提议的影响，而且是非自愿受到影响。

2.6 提交人未拿出债券进行置换，也未同意接受政府在2012年2月24日发出的邀请中所提议的调整。但是，根据《债券持有人法》以及政府根据该法启用集体行动条款的决定，他们所持有的债券被从市场上注销，所有相关的权利和义务也随之终止。作为交换，他们获得了适用英国法律的新债券。由于启用了集体行动条款，根据非自愿置换的条件，提交人的投资遭受了重大损失，远远不止债券面值53.5%的减记。此外，新债券的期限比其原有债券长得多。因此，提交人所遭受的经济损失可能高达其原始投资价值的70%。

2.7 就针对缔约国溯及既往地推行和适用集体行动条款之举是否符合其《公约》权利提出异议这一点而言，提交人没有在希腊法律体系内或在其他地方获得切实的国内补救的渠道。提交人援引委员会在Länsman等人诉芬兰一案中的判例，指出在国内级别最高的法院已就相关事宜作出裁定，从而杜绝了任何向国内法院上诉成功的可能性。在这种情况下，提交人无需用尽国内补救办法。根据委员会的判例，提交人无需就显然由国内法律授权采取的行动提出异议。 提交人指出，集体行动程序系根据2012年的《债券持有人法》推出，溯及既往，适用于所有适用希腊法律的政府债券，并允许缔约国在三分之二债券持有人同意的情况下，将针对合格凭证提议的调整扩大适用范围。因此，在《公约》第二十六条之下提出的侵权诉求系源于国内法律中一个影响数以千计债券持有人的系统性缺陷。将所提议的调整强加于未同意接受提议的少数债券持有人这一决定，是在未经通过正式法律以就必须借启用集体行动条款来扩大“私营部门参与行动”适用范围摆出理由的情况下采取的。此外，希腊议会表示为保障最高公共利益有必要适用集体行动程序，并宣布相关条款效力优先于任何含有相反规定的法律。溯及既往的集体行动程序，是作为一项妨害债券持有人权利的减损性措施推出的。

2.8 2012年，几位希腊籍的债券持有人就政府根据《债券持有人法》适用集体行动条款和进行债券置换的决定，向国务委员会提起若干诉讼。2014年3月21日，国务委员会就第一批申请作出裁决，认定《债券持有人法》的条款以及政府适用集体行动条款的决定并不违背平等这一宪法原则，也未侵犯财产权或是违反《保护人权与基本自由公约》(《欧洲人权公约》)的禁止歧视规定。提交人在希腊没有渠道获得任何原本具有合理的成功可能性、原本有望得出提交人《公约》保护之下的权利遭到侵犯的裁定以及原本可使提交人获得适当形式的赔偿的司法补救。国务委员会已裁定如下：作出适用集体行动条款的决定符合《债券持有人法》的强制性规定；颁布上述规定，旨在保障最高公共利益，并不违宪。有鉴于此，任何对溯及既往推出和/或适用集体行动条款提出异议的进一步尝试均注定要失败。

2.9 2014年9月17日和19日，提交人向欧洲人权法院提出申请，称其财产受到保护以及不受歧视的权利遭到侵犯。2015年1月9日，提交人接到通知，其申请已由一位法官作出裁定，不予受理。欧洲人权法院未给出任何具体理由，只通知提交人，《欧洲人权公约》第三十四和第三十五条规定的受理条件未能满足。

申诉

3.1 提交人称，在“私营部门参与行动”框架内对私人持有人所持的希腊政府债券所进行的强行置换，系以歧视性方式进行，侵犯了其在《公约》第二十六条之下享有的权利，因为：(a) 并非所有的债券外国持有人均平等地受到启用集体行动条款的影响；(b) 缔约国未能对情况大有不同的个人区别对待，也未能就此给出任何客观、合理的理由。

3.2 提交人称，他们受到歧视性措施的影响，使其财产权遭到侵犯。提交人坚称，作为政府债券的持有人，他们已取得了在债券到期之日获得面值偿付的权利，以及根据每一系列债券的规则当中所规定的条件获得应计利息的权利。提交人坚称，与若干国内、国外的投资者相比，他们遭到了歧视，因为：

他们在违背自己意志的情况下被强行卷入“私营部门参与行动”，较之诸如欧洲中央银行、国家中央银行、外国中央银行或其他国有实体等所持债券无需进行任何债务重组的官方投资者，他们所受的待遇更为不利；

作为适用希腊法律的政府债券的私人持有人，较之适用外国法律的政府债券的私人持有人，他们所受的待遇更为不利，因为后者无需受到强制启用集体行动条款的影响；

较之所持债券无需根据邀请备忘录列出的条件重新谈判的其他政府债券持有人，他们所受的待遇更为不利；

较之所持政府债券在“私营部门参与行动”框架内适用更有利条件的其他持有人，他们所受的待遇更为不利。提交人指出，美利坚合众国的持有人获得了15%的现金偿付，而非欧洲金融稳定基金一年至两年到期的偿付期票；

希腊当局未能对不同类型的债券持有人作出任何区分，从而采取了一刀切的方式处理极为不同的情况。提交人所受待遇与持有希腊政府债券面值总额大头的机构私营投资者相同。但是，那些机构投资者有机会对“私营部门参与行动”产生重大影响，因为它们参与了减记谈判。此外，它们可以通过在市场上购买更多的希腊政府债券来轻松地弥补损失，也可轻松地保留置换计划下获得的新债券直至其最终到期，而无需被迫在市场上大幅降价将其出售。提交人坚称：就上述机构私人投资者而言，没有启用集体行动条款的迫切需要；将“私营部门参与行动”强加于私营债券持有人对某个特定的债券持有人群体造成过于不利的影响，即那些没有参与谈判“私营部门参与行动”也没有表示同意接受该行动的债券持有人，与此同时给私营部门那些接受债务重组进程的大户带来了显著的优势。因此，提交人主张，对情况非常不同的债券持有人同等对待构成歧视，因为此种作法不是在追求合理目标，也不是建立在客观、合理的理由之上。

3.3 提交人还称，他们根据结合《公约》第十四条一并解读的第二条第三款(甲)项和(乙)项享有的权利遭到了侵犯，因为他们在缔约国司法体系内或在其他地方均没有渠道获得切实补救，以使其得以解决《公约》权利遭受侵犯的情况。提交人称，国内层面任何普通的司法补救均无法使其得以就《债券持有人法》规定的集体行动条款是否符合其《公约》权利提出异议。

3.4 提交人还称，《公约》第四条遭到违反，因为缔约国采取了非常措施，克减了其在《公约》之下承担的义务，而没有遵守其中所作的规定。提交人指出，希腊当局可能坚称“私营部门参与行动”应视为一项为了成功减少主权债务和获得国际财政援助而势在必行、不可避免的非常措施。不过，若是如此，则提交人提出：迄今为止，从未以诉诸于减损性条款为目的，在人权条约之下审视过严峻的经济危机或财政不稳定局势；缔约国的情况是否可称之为完全是形势所迫，这一点令人质疑。提交人主张，针对少数债券持有人适用集体行动条款并非“私营部门参与行动”取得成功的必不可少之举，因为高水平的自愿参与已足以确保取得所预见的债务水平大幅降低之结果。提交人还坚称，缔约国未能将争议的减损性措施及其所基于的理由充分告知联合国秘书长。

3.5 提交人请委员会：(a) 确定缔约国违反了其在《公约》第二十六条之下承担的义务；(b) 确定缔约国违反了其在结合《公约》第十四条一并解读的第二条第三款之下承担的义务；(c) 确定缔约国违反了其在《公约》第四条之下承担的义务；以及(d) 勒令缔约国采取适当举措，以确保提交人切实享有获得法律平等保护免遭歧视性剥夺财产的权利、获得切实补救的权利、平等地诉诸司法的权利，并勒令缔约国提供适当的救济。

缔约国关于可否受理的意见

4.1 2017年1月24日，缔约国就来文可否受理提交了意见。缔约国就2008年全球金融危机、希腊政府债券，以及导致希腊推行债券置换、集体行动条款和《债券持有人法》的经济因素提供了背景信息。缔约国指出，尽管欧洲联盟和货币基金组织于2010年5月提供了财政援助，但缔约国的财政形势仍在继续恶化。2011年6月，欧元区国家财政部长达成一致意见，认为欲避免债务违约，有必要采取进一步措施，包括追加来自官方和私营部门的资金，以及私营部门的参与。2011年10月26日，欧元区国家首脑就欧元区成员国继续支持缔约国的前提――私营部门参与商定了条件。协议要求在2012年初注销大约50%的私人债权人所持政府债券本金总额。2012年2月21日，欧元区国家财政部长宣布增加向希腊提供的一揽子财政援助计划。他们在声明中承认，已与私营部门就“私营部门参与行动”的一般条款达成共识，规定将希腊债务的面值减记53.5%。上述财政支助系以实行债务置换为条件。

4.2 缔约国指出，“私营部门参与行动”流程详情的相关信息已在官方网站上发布。该网站上张贴了参与该行动的邀请以及诸如法律框架和公告等所有其他相关材料。此外，各信贷机构及其他保管机构负责根据信贷机构与其客户之间法律关系所适用的一般原则，将相关程序通知其客户。缔约国主张，该行动的高参与率表明，投资者的受托方已按照双方之间所达成协议的规定，将该行动通知了前者。

4.3 缔约国提出，根据《任择议定书》第一条，来文不可受理，因为提交人未能证明其受害者身份，未能显示他们本人直接受到2012年3月债券非自愿置换的影响。缔约国坚称，鉴于债券所具有的法律性质及其作为无记名、记账式、可在二级市场交易和转让的证券的运行方式，缔约国不知道也不可能知道谁持有其所发行的证券以及每个持有人就证券进行过什么交易。缔约国指出：所以说，该国不具备掌握每一证券最终持有人是谁的条件；出售证券的信贷机构是每位投资者的受托方，可以获得此类信息。具体而言，缔约国提出，提交人未能证明他们是受到债券置换波及之证券的持有人，也未能证明他们参与或未参与表决过程。缔约国提出，为了证明上述事实，提交人必须提交证书，其中包含其所持证券的确切信息，即国际证券识别码、发行日期、利率以及持有量，还须提交持有上述证券的证据，比如买入日期和买入价格，以及提交参与或未参与表决过程的任何相关指令的内容。

4.4 缔约国还提出，根据《任择议定书》第五条第2款(丑)项，来文不可受理，因为未用尽国内补救办法。缔约国指出，提交人原本可以就所争议的行政举措向国务委员会提出异议，申请撤销上述举措，但他们却未能这样作。缔约国指出，在上述程序下，国务委员会可能会认定没有权限、违反某项基本的程序性规定、违反法律或是滥用酌处权。在以下情况下，向国务委员会提交的申请可予受理：若申请系在将相关举措通知申请人60日之内提出；若申请系在按照法律规定将相关举措发布60日之内提出；或是在既未通知又未发布的情况下，在申请人获悉相关举措60日之内提出。若申请人居住在国外，上述期限延至90日。自2012年3月9日起，随着《官方公报》上发布财政部副部长的第2/20964/0023A号部长决定，该期限开始计起。缔约国指出，通过置换债券减债之举在国内和国际媒体上均进行了广泛的报道，因此，所有相关各方本应都有机会立即获知该进程。缔约国还指出，在向国务委员会提出的撤销申请中，申请人可声称侵犯了其受《宪法》、《欧洲人权公约》或《公民权利和政治权利国际公约》保护的权利。缔约国提出，由此可见，撤销申请无疑构成切实补救。缔约国指出，有外籍居民在所规定的期限内向国务委员会提出了此类申请。

4.5 缔约国坚称，提交人本可以向国务委员会提出申请，以解决其在《公约》之下的所谓诉求。提交人未能这样作，从而剥夺了国务委员会对据称发生的侵权情事进行审查的机会。缔约国指出国务委员会全体会议的第一项相关裁决作出日期远远晚于撤销申请提交期限到期之日，并由此可见，期限到期之时，提交人拥有获得切实补救的渠道。缔约国主张，未向国务委员会提出申请者，既已接受了相关程序的合法性。

4.6 缔约国指出，欧洲人权法院的登记官在2017年1月16日的一封信函中确认，提交人向该法院提出的申请已被宣布不予受理，理由是未用尽国内补救办法，因为提交人未向国务委员会提出撤销申请。缔约国还指出，在Mamatas及他人诉希腊一案中，该法院认定未曾向国务委员会提出申请的申请人所提交之申请不予受理，因为申请人在选择不向国务委员会提出申请时，不可能已经预见到该程序的结果。

提交人对缔约国意见的评论

5.1 2017年2月27日，提交人就缔约国的意见提交了评论。提交人指出，他们已经证明自己的受害者身份。提交人指出，他们已随申诉书提交了其信贷机构的声明，其中包含以下信息：(a) 证券的确切情况，包括国际证券识别码、发行日期、利率和持有量；(b) 持有上述证券的证据，比如买入日期和买入价格；(c) 其保管银行所作的声明，其中称提交人未发出任何有关参与表决过程的指令；以及(d) 有关提交人在2012年3月9日“私营部门参与行动”强制推行之时持有证券的证据。

5.2 关于用尽国内补救办法，提交人援引委员会的判例，指出若不存在合理的补救前景，或是国内级别最高的法院的判例已就相关事宜作出裁定，从而杜绝了任何上诉成功的可能性，则无需用尽国内补救办法。提交人指出，国务委员会已驳回与提交人情况相同的其他债券持有人提出的撤销申请，且已认定《债券持有人法》和启用集体行动条款之举完全符合《宪法》和国际人权义务。提交人主张，国内补救办法是否已用尽的问题应在委员会审查申诉可否受理之时进行评估。

5.3 提交人指出，根据委员会的判例，提交人无需就缔约国显然由国内法律授权的行动提出异议。 提交人坚称：启用集体行动条款系由《债券持有人法》授权；缔约国意在使集体行动条款成为立即生效且效力优于任何内含相反规定之法律的强制性规则。提交人还坚称，据称的侵权行为所发生的政治和经济体系也应纳入考虑。提交人坚称，他们不得不面临财产被剥夺的情况，理由据称是缔约国处于紧急状态。提交人坚称，在那种特殊情况下，他们无法就缔约国的行动提出异议。

5.4 关于提交人向欧洲人权法院提出的申请，提交人指出，与缔约国不同的是，他们没有收到该法院提供的任何有关不予受理决定所依据之理由的信息。提交人坚称，与Mamatas及他人诉希腊一案中的希腊申请人不同的是，他们作为非希腊公民，无法像希腊公民一样诉诸希腊法院。提交人指出，尽管《债券持有人法》系以英文起草，但该法系在希腊的《官方公报》上发布。提交人还坚称，他们没有接到相关邀请备忘录的通知，直到已为时太晚，无法联系希腊律师时，才获悉此事。提交人主张，鉴于上述特殊情况，不能认为提交人与Mamatas一案中希腊申请人的情况相同。

委员会需处理的问题和议事情况

审议可否受理

6.1 在审议来文所载的任何请求之前，委员会必须根据其议事规则第93条，决定来文是否符合《任择议定书》规定的受理条件。

6.2 按照《任择议定书》第五条第2款(子)项的要求，委员会已确定同一事项不在另一国际调查或解决程序的审查之中。

6.3 委员会注意到，缔约国主张应认定来文不可受理，理由是未用尽国内补救办法，因为提交人未就《债券持有人法》和启用集体行动条款之举向国务委员会提出异议。委员会还注意到，缔约国坚称国务委员会在上述程序下可对申请人根据《公约》以及其他人权条约享有的权利是否遭到侵犯进行评估。委员会还注意到，缔约国坚称国务委员会在同一程序下还可能评估申请人所提出异议的行政举措是否违反了基本的程序性规定，是否违反了法律或者是否构成滥用酌处权。委员会注意到，提交人坚称他们在缔约国没有渠道获得原本具有任何合理的成功前景、原本有望得出其《公约》保护之权利遭到侵犯的裁定的切实补救。委员会还注意到，提交人坚称国务委员会已于2014年3月21日就其他债券持有人提出的申请作出裁决，认定《债券持有人法》的规定以及希腊政府启用集体行动条款的决定没有违背平等这一宪法原则，也没有侵犯财产权或违反《欧洲人权公约》关于禁止歧视的规定。委员会进一步注意到，提交人坚称，鉴于启用集体行动条款之举显然系由《债券持有人法》授权，若就此举向国务委员会提出异议，一定会是徒劳无果。

6.4 委员会回顾其如下判例：在国内补救办法没有任何成功可能性的情况下，来文提交人没有义务将其用尽，但尽管如此，来文提交人在争取获得可以获得的补救方面必须作出应有的努力，仅仅是怀疑或是想当然地认为补救办法无效，并不能免除提交人将其用尽的义务。 委员会还回顾其如下判例：若国内级别最高的法院已就所争议事宜作出裁决，排除了在国内法院成功获得补救的任何可能性，则就《任择议定书》而言，提交人没有义务用尽国内补救办法。 委员会注意到，本案当中，提交人原本可以向国务委员会提出撤销申请，称其《公约》权利遭到侵犯。委员会注意到：参与“私营部门参与行动”的邀请以及条件在财政部2012年2月24日的一份新闻稿中发布；该行动的相关信息张贴在一个具体的网站上，而信贷机构则负责将该行动通知其客户。委员会还注意到，缔约国坚称该行动以及债券置换计划在国内和国际媒体上进行了广泛的报道。委员会进一步注意到，提交撤销申请的期限到期之时，国务委员会尚未以此前判决的形式就所争议事宜作出裁决。在此情况下，委员会认为，提交人未向国务委员会提出撤销申请，从而未能用尽可用的国内补救办法。有鉴于此，委员会认定，根据《任择议定书》第五条第2款(丑)项，来文不可受理。

6.5 既已得出上述结论，委员会不再另行审议《任择议定书》第一条之下的受理理由。

7. 因此，委员会决定：

根据《任择议定书》第五条第2款(丑)项，来文不予受理；

将本决定通知缔约国和提交人。