Comité de Derechos Humanos

Dictamen aprobado por el Comité a tenor del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, respecto de la comunicación núm. 2503/2014 * **

Comunicación presentada por:	Bakhytzhan Toregozhina (no representada por abogado)
Presunta víctima:	La autora
Estado parte:	Kazajstán
Fecha de la comunicación:	13 de junio de 2014 (presentación inicial)
Referencias:	Decisión adoptada con arreglo al artículo 92 del reglamento del Comité, transmitida al Estado parte el 11 de diciembre de 2014 (no se publicó como documento)
Fecha de aprobación del dictamen:	23 de julio de 2020
Asunto:	Denegación de la autorización para celebrar una reunión pacífica
Cuestión de procedimiento :	Agotamiento de los recursos internos; fundamentación de las reclamaciones
Cuestiones de fondo:	Libertad de asociación
Artículos del Pacto:	19 y 21
Artículos del Protocolo Facultativo:	2 y 5

1.La autora de la comunicación es Bakhytzhan Toregozhina, ciudadana de Kazajstán nacida en 1962. Afirma que el Estado parte ha vulnerado los derechos que la asisten en virtud de los artículos 19 y 21 del Pacto. El Protocolo Facultativo entró en vigor para Kazajstán el 30 de septiembre de 2009. La autora no tiene representación letrada.

Los hechos expuestos por la autora

2.1La autora es directora de la organización no gubernamental “Ar. Rukh. Khak”. El 1 de marzo de 2012 presentó una solicitud al Akimat de Almaty para que autorizara la celebración de una reunión pacífica (concentración) con el lema “Cien días después de la masacre de Zhanaozen”, que tendría lugar el 24 de marzo de 2012 en la plaza situada frente al Palacio de la República, junto al monumento dedicado a Abai Qunanbaiuli. Además, la autora proporcionó una lista de otros 29 lugares de Almaty en los que celebrar la concentración en caso de que el Akimat decidiera que no era posible organizarla en la plaza situada frente al Palacio de la República.

2.2El 19 de marzo de 2012, la autora recibió la respuesta del Akimat de Almaty, que decidió no autorizar la concentración en ninguno de los 30 lugares propuestos. El Akimat basó su negativa en la Decisión núm. 167 del Maslijat de Almaty, de 29 de julio de 2005, en la que se recomienda que todos los actos públicos no oficiales de “carácter social y político” se organicen únicamente en la plaza situada detrás del cine Sary Arka. De conformidad con esa misma decisión del Maslijat de Almaty, los actos oficiales de ámbito local y nacional organizados por los órganos públicos competentes, así como otros actos en los que participen altos cargos del Estado y autoridades de Almaty, deben celebrarse en la Plaza de la República. Para celebrar actividades oficiales, culturales y de esparcimiento deben utilizarse otras plazas y jardines públicos con arreglo a sus propósitos arquitectónicos y funcionales. Según la autora, el Akimat siempre recurre a la Decisión núm. 167 para negarse a autorizar toda concentración que no se organice junto al cine Sary Arka.

2.3Habida cuenta de que el lugar en las afueras de la ciudad que proponía el Akimat no era adecuado para el propósito de la concentración, la autora decidió llevarla a cabo en otro lugar que consideraba apropiado. En consecuencia, se le impuso una multa por haber cometido la infracción administrativa de celebrar una reunión no autorizada. Según la autora, la presente comunicación al Comité no se refiere a esta concentración en particular ni a las sanciones impuestas al respecto, sino a la Decisión núm. 167. La concentración se cita como ejemplo del efecto general de la Decisión.

2.4El 10 de agosto de 2012, la autora presentó una petición al Tribunal del Distrito de Almalinsk (Almaty) para que revocara la Decisión núm. 167, ya que vulneraba la Constitución y las normas internacionales sobre la libertad de reunión pacífica. La autora afirmó que la Decisión no estaba registrada ante las autoridades judiciales, por lo que no era un documento jurídicamente vinculante. El 5 de septiembre de 2012, el Tribunal del Distrito de Almalinsk desestimó la petición de la autora alegando que el asunto había prescrito. Al mismo tiempo, falló que la Decisión núm. 167 se había aprobado de conformidad con la ley y no vulneraba los derechos individuales. El tribunal consideraba infundados los argumentos de la autora relativos a las infracciones de las normas internacionales, puesto que las autoridades locales tenían derecho a imponer condiciones adicionales a la organización de reuniones públicas.

2.5El 17 de septiembre de 2012, la autora recurrió al Tribunal Municipal de Almaty argumentando que el Tribunal del Distrito de Almalinsk no había examinado su petición en cuanto al fondo y pidiendo que se devolviera la causa para que se celebrara una nueva audiencia. El 23 de octubre de 2012, el Tribunal Municipal de Almaty confirmó la sentencia del tribunal de distrito.

2.6El 29 de marzo de 2013, la autora interpuso un recurso de casación ante el Tribunal Municipal de Almaty que fue desestimado el 22 de abril de 2013.

2.7El 13 de mayo de 2013, la autora interpuso un recurso de revisión (control de las garantías procesales) ante el Tribunal Supremo de Kazajstán. El 12 de septiembre de 2013, al no haber constatado ningún error de fondo o de forma de los tribunales inferiores, el Tribunal Supremo desestimó el recurso de revisión de la autora.

La denuncia

3.La autora afirma que la Decisión núm. 167 viola los derechos que la asisten en virtud del artículo 21 del Pacto porque: a) limita su derecho a celebrar un acto multitudinario en el lugar de su elección en función de factores como los objetivos del acto y el público destinatario, sin explicar el objetivo de esta limitación; b) las sanciones que se le aplicaron se derivan directamente de la Decisión núm. 167; y c) la Decisión tiene carácter discriminatorio, ya que dispone que todos los actos multitudinarios no oficiales deben celebrarse en un único lugar, mientras que los actos multitudinarios oficiales pueden organizarse en cualquier plaza o jardín público.

Observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo

4.1El 19 de octubre de 2015, el Estado parte presentó sus observaciones sobre la admisibilidad de la comunicación y pidió al Comité que la declarara inadmisible por carecer de fundamento.

4.2El Estado parte recuerda los hechos del presente caso y observa que los tribunales examinaron y desestimaron los argumentos de la autora según los cuales la Decisión núm. 167 era contraria a las normas nacionales e internacionales de derechos humanos. La legalidad de las resoluciones judiciales fue verificada por la Fiscalía de Almaty y la Fiscalía General.

4.3El artículo 32 de la Constitución de Kazajstán garantiza el derecho de las ciudadanas y ciudadanos a reunirse pacíficamente y a celebrar mítines, concentraciones, manifestaciones, marchas y piquetes. No obstante, el ejercicio de tal derecho puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean necesarias en interés de la seguridad del Estado, del orden público o para proteger la salud o los derechos y libertades de los demás. El formato y la forma que debe adoptar la expresión de intereses sociales, colectivos o personales en lugares públicos, así como ciertas limitaciones al respecto, se establecen en la Ley núm. 2126 relativa al Procedimiento de Organización y Celebración de Reuniones, Concentraciones, Marchas, Manifestaciones y Piquetes Pacíficos, de 17 de marzo de 1995. El artículo 10 de la Ley faculta a los órganos ejecutivos locales para regular el procedimiento de organización de los actos públicos en función de los requisitos que se deriven de las condiciones locales.

4.4El Estado parte sostiene que, de conformidad con la Ley del Procedimiento de Organización y Celebración de Reuniones, Concentraciones, Marchas, Manifestaciones y Piquetes Pacíficos, los organizadores deben obtener una autorización del órgano ejecutivo local antes de celebrar un acto público. De conformidad con el artículo 5 de la Ley, los actos multitudinarios deben celebrarse en un lugar designado.

4.5El Estado parte sostiene que para garantizar la protección de los derechos y libertades de los demás, la seguridad pública y el funcionamiento normal del transporte público y las infraestructuras, así como la protección de las zonas verdes y los elementos arquitectónicos, en la Decisión núm. 167 se recomendó que todos los actos públicos no oficiales de “carácter social y político” se organizaran en la plaza situada detrás del cine Sary Arka.

4.6La Decisión núm. 167 fue aprobada por un órgano autorizado, en el ámbito de su competencia, de conformidad con la Ley del Procedimiento de Organización y Celebración de Reuniones, Concentraciones, Marchas, Manifestaciones y Piquetes Pacíficos y con arreglo a la legislación nacional y las normas internacionales, con el fin de proteger los derechos de los demás con arreglo a la voluntad de la mayoría de la población de Almaty.

4.7El Estado parte observa que la autora se negó a celebrar el acto multitudinario en el lugar designado.

4.8El Estado parte recuerda que el derecho internacional de los derechos humanos permite imponer limitaciones a la libertad de reunión. A fin de proteger los derechos y libertades de los demás y el orden público, así como el sistema de transporte y otras infraestructuras de Kazajstán, las autoridades del Estado parte han designado lugares específicos para la celebración de los actos públicos no oficiales. En la actualidad, casi todas las capitales regionales, y también algunos distritos, cuentan con zonas designadas a esos efectos, establecidas por decisión de su órgano ejecutivo local.

4.9El Estado parte señala además que ha examinado la práctica de otros países y ha concluido que en algunos de ellos se imponen restricciones más severas a la celebración de actos públicos que en Kazajstán. En Nueva York (Estados Unidos de América), por ejemplo, es necesario solicitar una autorización 45 días antes e indicar el recorrido de la marcha. Las autoridades municipales tienen derecho a ordenar que el acto se celebre en otro lugar. Otros países, como Suecia, tienen una “lista negra” de organizadores de manifestaciones que fueron prohibidas o dispersadas. En Francia, las autoridades locales tienen derecho a prohibir cualquier manifestación, y las autoridades del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte pueden establecer “prohibiciones temporales”. También en el Reino Unido, la celebración de actos en la vía pública está permitida únicamente tras la obtención del permiso de las autoridades policiales. En Alemania, todo “acto multitudinario, mitin o manifestación” que se celebre al aire libre o en un espacio cerrado debe contar con el permiso de las autoridades.

4.10El Estado parte afirma que la comunicación carece de fundamento.

Comentarios de la autora acerca de las observaciones del Estado parte sobre la admisibilidad y el fondo

5.1El 24 de noviembre de 2016, la autora afirmó que la Decisión núm. 167 limitaba su ejercicio efectivo de la libertad de reunión y expresión y violaba los derechos que la asistían en virtud de los artículos 19 y 21 del Pacto. Todas las solicitudes para celebrar un acto multitudinario en un lugar distinto de la plaza situada detrás del cine Sary Arka son sistemáticamente denegadas.

5.2La autora afirma que, a causa de la Decisión núm. 167, tiene que celebrar reuniones sin autorización, por lo que le imponen sanciones administrativas. La Decisión, que prevé un único lugar para organizar los actos multitudinarios, también discrimina las iniciativas que no proceden de órganos públicos.

5.3La autora sostiene que la libertad de reunión es un derecho, no un privilegio. Su ejercicio no puede depender de la autorización del Akimat. La autora estima que el Gobierno debería implantar un sistema de notificación para la organización de actos multitudinarios a fin de facilitar el ejercicio de la libertad de reunión. Debería existir la posibilidad de celebrar espontáneamente actos multitudinarios sin autorización previa.

Observaciones adicionales del Estado parte

6.1El 12 de enero de 2017, el Estado parte presentó información adicional.

6.2El Estado parte observa que la limitación impuesta a la libertad de reunión, en particular en lo relativo al lugar de celebración de los actos multitudinarios, se ajusta a las disposiciones del Pacto. La Decisión núm. 167 fue aprobada por un órgano legítimo, en el ámbito de su competencia.

6.3El Estado parte sostiene que la Decisión núm. 167 no discrimina por motivos políticos. En ella únicamente se recomiendan determinados lugares para la celebración de actos multitudinarios. Así pues, el Akimat puede elegir el lugar —la plaza situada detrás del cine Sary Arka— para los actos oficiales y todos los demás, en función de las circunstancias.

6.4El Estado parte también refuta los argumentos de la autora según los cuales el ejercicio de la libertad de expresión y de reunión es objeto de limitaciones en Kazajstán. Observa que entre 2012 y 2016 se realizaron 140 actos multitudinarios y los organizadores acataron las disposiciones de la ley. Por lo tanto, nada impide a la autora organizar un acto multitudinario, siempre que respete la ley.

Deliberaciones del Comité

Examen de la admisibilidad

7.1Antes de examinar toda reclamación formulada en una comunicación, el Comité debe decidir, de conformidad con el artículo 97 de su reglamento, si dicha comunicación es o no admisible en virtud del Protocolo Facultativo.

7.2En cumplimiento de lo exigido en el artículo 5, párrafo 2 a), del Protocolo Facultativo, el Comité se ha cerciorado de que el mismo asunto no está siendo examinado en el marco de otro procedimiento de examen o arreglo internacional.

7.3El Comité observa que el Estado parte no ha cuestionado que se hayan agotado los recursos internos. Por lo tanto, el Comité concluye que lo dispuesto en el artículo 5, párrafo 2 b), del Protocolo Facultativo no obsta para que examine la presente comunicación.

7.4El Comité observa la alegación de la autora de que se han violado los derechos que la asisten en virtud de los artículos 19 y 21 del Pacto porque la Decisión núm. 167 limita su derecho a celebrar un acto multitudinario en el lugar de su elección. El Comité considera que esta alegación está suficientemente fundamentada a efectos de la admisibilidad. Por consiguiente, la declara admisible y procede a examinarla en cuanto al fondo.

Examen de la cuestión en cuanto al fondo

8.1El Comité ha examinado la presente comunicación teniendo en cuenta toda la información que le han facilitado las partes, de conformidad con el artículo 5, párrafo 1, del Protocolo Facultativo.

8.2El Comité ha tomado nota de la alegación de la autora según la cual la aprobación y aplicación de la Decisión núm. 167 ha violado el derecho que la asiste en virtud del artículo 21 del Pacto, en particular con respecto a la solicitud que presentó para celebrar una reunión con el lema “Cien días después de la masacre de Zhanaozen” en el lugar de su elección, que debía tener lugar el 24 de marzo de 2012.

8.3El Comité recuerda que el derecho de reunión pacífica, garantizado por el artículo 21 del Pacto, es un derecho humano fundamental, esencial para la expresión pública de las opiniones y los puntos de vista de las personas e indispensable en una sociedad democrática. El Comité observa además que no está permitido restringir este derecho a no ser que la restricción: a) se imponga de conformidad con la ley; y b) sea necesaria en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. Cuando un Estado parte impone restricciones para conciliar el derecho de reunión pacífica de una persona y los mencionados intereses de carácter general, debe guiarse por el objetivo de facilitar el ejercicio del derecho y no de imponerle limitaciones innecesarias o desproporcionadas. Así pues, el Estado parte está obligado a justificar toda limitación del derecho protegido por el artículo 21 del Pacto y a demostrar que no constituye un obstáculo desproporcionado al ejercicio de ese derecho.

8.4En el presente caso, el Comité observa que tanto el Estado parte como la autora están de acuerdo en que la Decisión núm. 167 impone limitaciones a la libertad de reunión, pero discrepan con respecto a que la limitación en cuestión esté permitida.

8.5El Comité señala la observación del Estado parte según la cual el artículo 10 de la Ley núm. 2126 relativa al Procedimiento de Organización y Celebración de Reuniones, Concentraciones, Marchas, Manifestaciones y Piquetes Pacíficos, de 17 de marzo de 1995, faculta a los órganos ejecutivos locales para regular el procedimiento de organización de los actos públicos en función de los requisitos que se deriven de las condiciones locales. El Comité señala también la explicación del Estado Parte de que la Decisión núm. 167 se adoptó para garantizar la protección de los derechos y libertades de los demás y la seguridad pública, el funcionamiento normal de los transportes públicos y las infraestructuras, y la protección del paisaje y la arquitectura, razón por la cual se designó la plaza situada detrás del cine Sary Arka como lugar de celebración de todos los actos públicos no gubernamentales de “carácter social y político”.

8.6El Comité considera que, en principio, las reuniones pacíficas se pueden celebrar en todos los lugares a los que el público tenga acceso o debería tener acceso en virtud del artículo 12 del Pacto y otros derechos conexos, como las plazas y vías públicas. El Comité observa también que, en la medida de lo posible, los organizadores de una reunión deben poder elegir un lugar que esté “al alcance visual y auditivo” del público al que se dirigen. El lugar, al igual que el momento, suele formar parte integrante de la razón de ser de las reuniones. Estas no pueden ser relegadas a zonas alejadas de los centros urbanos en las que no puedan captar la atención del público destinatario o de la población en general. No se pueden imponer prohibiciones generales de las reuniones en toda la capital, en cualquier espacio público, con excepción de un lugar específico, ya sea en una ciudad o fuera del centro de la ciudad, ni prohibiciones más generales todavía, como su celebración en “la vía pública”.

8.7El Comité considera además que, por su propia naturaleza, las reuniones trastornan a veces el ejercicio cotidiano de derechos como la libertad de circulación. Tal trastorno tiene que tolerarse, a menos que la reunión imponga una carga desproporcionada, en cuyo caso se deben exponer detalladamente los motivos de las restricciones. La afirmación según la cual la celebración de una reunión en un lugar determinado trastornaría excesivamente el tránsito y la circulación de los peatones debe fundamentarse para que se pueda realizar una apreciación completa.

8.8Sin embargo, el Comité considera que el Estado parte no ha explicado suficientemente por qué, para lograr el fin previsto en la Ley núm. 2126, era necesario prohibir los actos públicos de “carácter social y político” salvo los celebrados en la plaza situada detrás del cine Sary Arka, y cómo puede considerarse proporcional a ese fin la medida impuesta al acto que la autora había previsto celebrar. Por lo tanto, el Comité considera que en este caso el Estado parte no ha demostrado la necesidad y la proporcionalidad de las limitaciones impuestas a la libertad de reunión de la autora. El Estado parte tampoco indicó qué otros actos oficiales de ámbito nacional y local, organizados por los órganos públicos competentes, se habían celebrado en la plaza situada detrás del cine Sary Arka (véase el párr. 6.3).

8.9El Comité observa la afirmación de la autora según la cual la Decisión núm. 167 tiene carácter discriminatorio porque dispone que todos los actos multitudinarios no oficiales deben celebrarse en un único lugar, mientras que los actos multitudinarios oficiales pueden organizarse en cualquier plaza o jardín público. El Comité observa que, según el Estado parte, la Decisión núm. 167 no discrimina por motivos políticos y el lugar recomendado —la plaza situada detrás del cine Sary Arka— también puede utilizarse para los actos oficiales de ámbito local y nacional organizados por los órganos públicos competentes, así como para otros actos en los que participen altos cargos del Estado y autoridades de Almaty.

8.10El Comité recuerda que los organizadores de una reunión pacífica deben poder determinar libremente el objetivo de la misma y promover sus ideas y aspiraciones en público, así como decidir el grado de apoyo u oposición a esas ideas y aspiraciones. El Comité observa que las restricciones de esas reuniones no deben ser discriminatorias, que la regulación del momento, el lugar y la forma de las reuniones debe ser neutra en cuanto al contenido y que si se establecen otras limitaciones que afectan a esos elementos, corresponde a las autoridades justificarlas. Sin embargo, el Comité considera que, en este caso, las restricciones impuestas por el Estado parte al derecho de reunión de la autora estaban directamente relacionadas con la naturaleza del acto público (un acto de carácter social y político organizado por un actor no estatal, y no un acto oficial organizado por el órgano estatal competente).

8.11A falta de explicaciones del Estado parte que justifiquen la diferencia de trato, el Comité considera que el Estado parte no ha demostrado que la restricción impuesta al derecho de reunión pacífica de la autora se basaba en criterios razonables y objetivos y perseguía un objetivo legítimo con arreglo al Pacto, por lo que la aprobación y aplicación de la Decisión núm. 167 constituyó una violación de los derechos que asistían a la autora en virtud del artículo 21 del Pacto.

8.12Dado que ha constatado una violación del artículo 21 del Pacto, el Comité no examinará por separado la reclamación presentada por la autora a tenor del artículo 19.

9.El Comité, actuando en virtud del artículo 5, párrafo 4, del Protocolo Facultativo, dictamina que los hechos que tiene ante sí ponen de manifiesto una violación por el Estado parte de los derechos que asisten a la autora en virtud del artículo 21 del Pacto.

10.De conformidad con el artículo 2, párrafo 3 a), del Pacto, el Estado parte tiene la obligación de proporcionar a la autora un recurso efectivo. Ello implica que debe ofrecer una reparación integral a las personas cuyos derechos reconocidos en el Pacto han sido vulnerados. Por consiguiente, el Estado parte está obligado, entre otras cosas, a conceder a la autora una indemnización adecuada y a reembolsarle las costas judiciales. El Estado parte tiene también la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para evitar que se cometan violaciones semejantes en el futuro. A este respecto, el Comité reitera que, de conformidad con las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 2, párrafo 2, del Pacto, el Estado parte debe revisar su legislación para garantizar el pleno disfrute en su territorio de los derechos consagrados en el artículo 21 del Pacto, incluido el derecho a organizar y celebrar reuniones, concentraciones, marchas, piquetes y manifestaciones de carácter pacífico.

11.Teniendo presente que, por haber llegado a ser parte en el Protocolo Facultativo, el Estado parte ha reconocido la competencia del Comité para determinar si ha habido o no violación del Pacto y que, con arreglo al artículo 2 del Pacto, el Estado parte se ha comprometido a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los derechos reconocidos en el Pacto y a proporcionar un recurso efectivo cuando se compruebe una violación, el Comité desea recibir del Estado parte, en un plazo de 180 días, información sobre las medidas que haya adoptado para aplicar el dictamen del Comité. Se pide asimismo al Estado parte que publique el presente dictamen y que le dé amplia difusión en los idiomas oficiales del Estado parte.