Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
Investigación sobre el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte realizada por el Comité en virtud del artículo 6 del Protocolo Facultativo de la Convención
Informe del Comité *
Índice
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I.Apertura de la investigación3
II.Normas internacionales de derechos humanos3
A.Derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad (art. 19)3
B.Trabajo y empleo (art. 27)4
C.Nivel de vida adecuado y protección social (art. 28)5
D.Obligaciones de los Estados partes respecto de la efectividad de los derechos examinados en el presente informe7
III.Cooperación del Estado parte8
IV.Visita al país8
V.Fuentes de información y confidencialidad del procedimiento8
VI.Contexto de la investigación9
A.La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la descentralizacióny los órganos nacionales de supervisión de la Convención9
B.Principales disposiciones y reformas legislativas en materia de bienestar y asistencia social de las personas con discapacidad10
C.Las reformas de los sistemas de bienestar y asistencia sociales11
VII.Resumen de las conclusiones14
A.Conclusiones generales14
B.Derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad (art. 19)17
C.Trabajo y empleo (art. 27)18
D.Nivel de vida adecuado y protección social (art. 28)19
E.Violaciones sistemáticas de la Convención20
I.Apertura de la investigación
1.En la presente investigación se examinan los efectos acumulativos de la legislación, las políticas y las medidas adoptadas por el Estado parte en materia de seguridad social y trabajo y empleo desde 2010 hasta la fecha de aprobación del informe, que se enfocaron o afectaron al disfrute por las personas con discapacidad de los derechos a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad (artículo 19 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad), a un nivel de vida adecuado y la protección social (art. 28) y al trabajo y el empleo (art. 27).
2.A principios de 2012, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad empezó a recibir información sobre los presuntos efectos negativos en las personas con discapacidad de un proceso de reforma de la legislación y las políticas del Estado parte. Según esa información, la reforma del sistema de bienestar social había acarreado importantes recortes en las prestaciones sociales que estaban afectando a varios derechos de las personas con discapacidad consagrados en la Convención. Desde entonces, el Comité ha seguido recibiendo información de diversas fuentes.
3.En abril de 2013, el Comité recibió una solicitud oficial de varias organizaciones de personas con discapacidad en la que se afirmaba que se estaban produciendo violaciones graves y sistemáticas de las disposiciones de la Convención en relación con las personas con discapacidad. Pedían al Comité que iniciara una investigación sobre las cuestiones planteadas en ella.
4.En su noveno período de sesiones, celebrado en abril de 2013, el Comité decidió registrar la solicitud y, de conformidad con el artículo 83, párrafo 2, de su reglamento, pedir al Estado parte que formulara observaciones. El Estado parte presentó observaciones el 20 de agosto de 2013 y el 28 de marzo de 2014.
5.En su 11er período de sesiones, celebrado en abril de 2014, el Comité analizó toda la información que obraba en su poder y determinó, de conformidad con el artículo 6 del Protocolo Facultativo de la Convención y el artículo 84 de su reglamento, que había información fidedigna que revelaba violaciones graves o sistemáticas de los derechos recogidos en la Convención. El Comité abrió una investigación y nombró relatores a dos de sus miembros, decisión que se comunicó al Estado parte el 29 de mayo de 2014.
6.En aplicación de lo dispuesto en el artículo 84, párrafo 4, de su reglamento y previa consulta con el Estado parte, el Comité decidió aplazar el examen del informe inicial del Estado parte, presentado en virtud del artículo 35 de la Convención, hasta que concluyese el procedimiento de investigación.
II.Normas internacionales de derechos humanos
7.En el presente capítulo se analiza el alcance de las disposiciones de los artículos 19, 27 y 28 de la Convención, la interconexión de esos derechos y las obligaciones de los Estados partes respecto de cada uno de ellos.
A.Derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad (art. 19)
8.El artículo 19 reconoce el derecho de todas las personas con discapacidad a vivir de forma independiente y a ser incluidas en la comunidad.
9.Los Estados partes deben respetar la autonomía de las personas con discapacidad y su libertad de elección y capacidad de control respecto de su lugar de residencia y las personas con las que conviven, en igualdad de condiciones con las demás, lo que entraña la posibilidad de elegir o rechazar las mismas opciones que los demás miembros de la sociedad. Los Estados partes deben velar por que las personas con discapacidad ejerzan su libertad de elección y su capacidad de control, y adoptar medidas para evitar que sean aisladas, segregadas o internadas en instituciones.
10.Las personas con discapacidad tienen derecho a controlar sus decisiones y actividades cotidianas, y los servicios y las condiciones de vida que necesitan, en particular los directamente asociados a las deficiencias, y a relacionarse y comunicarse con otras personas en la comunidad.
11.La libertad de elección y el control sobre las condiciones de vida y las actividades cotidianas son indispensables para lograr la inclusión y participación plenas de las personas con discapacidad en la comunidad y para evitar su aislamiento o segregación. Cuando la autonomía y la capacidad de elección y control no se garantizan y protegen mediante un apoyo accesible y adecuado, las personas con discapacidad corren el riesgo de ser separadas de sus familias, amigos y comunidades y privadas de una participación efectiva en la sociedad.
12.Los Estados partes deben garantizar que las personas con discapacidad dispongan de diversos servicios de apoyo de carácter domiciliario, residencial y comunitario, comprendida la asistencia personal necesaria para que vivan y sean incluidas en la comunidad. Las personas con discapacidad no deberían ser vistas como meros beneficiarios de servicios de apoyo, sino como titulares de derechos con el mismo acceso a esos servicios, e iguales posibilidades de elección y control al respecto. Los servicios que se prestan a las personas con discapacidad deben respetar su dignidad y autonomía y promover su inclusión y participación plenas en la sociedad. El derecho a disfrutar de servicios de apoyo debe definirse de manera no discriminatoria y las evaluaciones deben abandonar el modelo médico de la discapacidad, aplicar el modelo de derechos humanos y tener en cuenta las necesidades específicas de las personas con discapacidad, en lugar de centrarse en las deficiencias.
13.Los servicios de apoyo deben prestarse en la comunidad y tener en cuenta la situación particular de cada persona. Las personas con discapacidad tienen derecho a recibir información y orientación, en formatos accesibles, sobre el apoyo y la asistencia disponibles en la comunidad, incluidas las prestaciones relativas a la vivienda y los ingresos. Para ello hay que realizar una eficaz labor de concienciación y coordinación entre los proveedores de servicios sanitarios y sociales y los responsables del sector de la vivienda.
14.Los Estados partes deben asignar a los servicios de apoyo recursos suficientes para que las personas con discapacidad puedan vivir en sus comunidades. Deben velar por que esas personas tengan a su disposición unos servicios comunitarios accesibles, asequibles y de buena calidad. Cuando las personas con discapacidad participen en la financiación de los servicios prestados, los Estados partes han de velar por que no se les imponga una carga desproporcionada.
15.Debe facilitarse el acceso de las personas con discapacidad a las instalaciones y los servicios comunitarios generales en pie de igualdad con las demás.
16.La reducción de los presupuestos sociales y de atención de la salud, la falta de recursos alternativos para algunas personas con discapacidad, la inexistencia de servicios comunitarios, la condicionalidad del apoyo a determinadas condiciones de vida, los recortes en las prestaciones de apoyo a la vida independiente, el carácter restrictivo de los criterios de obtención de los servicios de apoyo y la prestación de servicios más estandarizados, entre otros factores, pueden menoscabar el derecho de las personas con discapacidad a vivir de forma independiente y a ser incluidas en la comunidad.
B.Trabajo y empleo (art. 27)
17.Los Estados partes deben reconocer el derecho de las personas con discapacidad a trabajar en igualdad de condiciones con las demás, que supone la posibilidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente elegido o aceptado en un mercado laboral y un entorno de trabajo abiertos, inclusivos y accesibles. En el artículo 27 de la Convención se establece una lista no exhaustiva de medidas que los Estados partes pueden adoptar para salvaguardar y promover la efectividad del derecho al trabajo.
18.Los Estados partes deben adoptar todas las medidas apropiadas para modificar o abolir las leyes, los reglamentos, las costumbres y las prácticas que discriminen a las personas con discapacidad en los ámbitos del trabajo y el empleo.
19.Los Estados partes deben velar por que las personas con discapacidad disfruten de igualdad de oportunidades y trato en el mercado laboral abierto para que puedan encontrar un empleo, en la medida de lo posible de su elección, mantenerlo y ascender. Deben también concienciar a los empleadores y la población en general del derecho de las personas con discapacidad a trabajar. Las personas con discapacidad tienen derecho a recibir asistencia y apoyo para buscar, conseguir, mantener y recobrar un trabajo.
20.Los Estados partes tienen la obligación de prohibir la discriminación por motivos de discapacidad y proteger de ella a las personas con discapacidad, también en relación con todas las cuestiones laborales, como la denegación de ajustes razonables.
21.La legislación debe imponer a los empleadores de los sectores público y privado la responsabilidad de proporcionar ajustes razonables a los empleados con discapacidad. Los Estados partes deben formular políticas que promuevan y regulen unas disposiciones laborales flexibles y alternativas y que permitan atender razonablemente las necesidades particulares de los trabajadores con discapacidad.
22.Los Estados partes tienen también la obligación de adoptar medidas de acción afirmativa, como la provisión de incentivos, para potenciar el empleo de las personas con discapacidad en el sector privado.
23.Los Estados partes deben proteger los derechos de las personas con discapacidad, en pie de igualdad con las demás, a condiciones de trabajo justas y favorables, y en particular a la igualdad de oportunidades y de remuneración por trabajo de igual valor, a condiciones de trabajo seguras y saludables, incluida la protección contra el acoso, y a la reparación por los agravios sufridos.
24.Las personas con discapacidad tienen derecho al acceso efectivo a programas generales de orientación técnica y vocacional, servicios de colocación y formación profesional y continua. Los Estados partes tienen el deber de promover programas de rehabilitación profesional, mantenimiento del empleo y reincorporación al trabajo dirigidos a las personas con discapacidad.
25.La Convención obliga a los Estados partes a proteger a las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, contra el trabajo forzoso u obligatorio.
C.Nivel de vida adecuado y protección social (art. 28)
26.La Convención reconoce el derecho de las personas con discapacidad a la protección social sin discriminación por motivos de discapacidad. Los Estados partes deben adoptar las medidas apropiadas para salvaguardar y promover la efectividad de ese derecho, entre otras cosas garantizando el acceso de las personas con discapacidad, en particular las mujeres, las niñas y los ancianos con discapacidad, a programas de protección social y reducción de la pobreza.
27.La protección social comprende diversas intervenciones destinadas a garantizar una seguridad básica del ingreso y el acceso a los servicios sociales esenciales, con el objetivo final de lograr la inclusión social y la participación en la comunidad.
28.El artículo 28 obliga a los Estados partes a adoptar medidas adecuadas para asegurar que las personas con discapacidad accedan en igualdad de condiciones a los programas y servicios generales de protección social, en particular a los servicios básicos, los programas de reducción de la pobreza y las prestaciones de vivienda y jubilación, y se beneficien de programas y servicios específicamente orientados a las necesidades y los gastos asociados con la discapacidad mediante planes contributivos y no contributivos.
29.Como la pobreza afecta de manera desproporcionada a las personas con discapacidad, que están sobrerrepresentadas entre los más pobres del mundo, los Estados partes deben garantizar que haya estrategias de reducción de la pobreza a las que puedan acogerse y en las que se las tenga efectivamente en cuenta.
30.Los sistemas de protección social deben afrontar los costos asociados con la discapacidad y proteger a las personas con discapacidad contra la pobreza o el deterioro de su nivel de vida en todas las edades.
31.Los Estados partes deben incluir el derecho de las personas con discapacidad a la protección social en sus marcos jurídicos internos y velar por que las entidades públicas que participan en la aplicación de los programas de seguridad social actúen de manera coordinada.
32.Los requisitos necesarios para acogerse a programas sociales deben basarse en el modelo de derechos humanos de la discapacidad, que tiene en cuenta los múltiples obstáculos que limitan la participación de las personas con discapacidad en la sociedad, y no en criterios médicos estrictos o evaluaciones médicas.
33.Los Estados deben garantizar el acceso de las personas con discapacidad a unos programas de protección social adecuados, aceptables, adaptables y de buena calidad. Los programas de seguridad social deben adaptarse a las necesidades de las personas con discapacidad y aportar prestaciones de cuantía y duración suficientes para que sus beneficiarios puedan disfrutar de un nivel de vida adecuado.
34.Cuando se impongan condiciones a la participación en los planes y programas de seguridad social, debe cuidarse de que no menoscaben el derecho de las personas con discapacidad a un nivel adecuado de protección social.
35.La información, los materiales y las comunicaciones relativos a los programas de protección social deben ser accesibles a todas las personas con discapacidad.
36.Los Estados tienen obligaciones de efecto inmediato respecto del derecho de las personas con discapacidad a la protección social: las personas con discapacidad no deben ser objeto de discriminación en el ejercicio de este derecho y debe garantizarse su acceso a los planes de protección social, así como un nivel mínimo indispensable de prestaciones a todas las personas con discapacidad y sus familiares.
37.Según el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el derecho a la seguridad social incluye el derecho a recibir prestaciones sociales, sin discriminación, con el fin de obtener protección, entre otras cosas, contra la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, discapacidad, maternidad, accidente laboral, desempleo, vejez o muerte de un familiar; los gastos excesivos de atención de salud; y el apoyo familiar insuficiente. Los Estados deben ofrecer protección social a todas las personas, garantizando una cobertura universal y unos criterios de admisibilidad razonables, proporcionados y transparentes; la asequibilidad y el acceso físico de los beneficiarios a esas prestaciones; y la participación en la provisión de dichas prestaciones, y la información al respecto.
38.Las personas con discapacidad han de tener la posibilidad de participar, a través de sus organizaciones representativas, en la planificación, la concepción, la aplicación y la supervisión de los sistemas de protección social. Los procesos de consulta no deben ser meramente simbólicos.
39.Los derechos reconocidos en la Convención son interdependientes y están relacionados entre sí, algo particularmente relevante en relación con los derechos examinados en el presente informe.
40.La efectividad del derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad exige un nivel adecuado de protección de los ingresos, que puede garantizarse mediante programas de protección social generales o específicos para la discapacidad, y mediante el empleo.
41.Habida cuenta de los obstáculos que siguen impidiendo la plena participación de las personas con discapacidad en el mercado laboral y hacen que estas registren mayores tasas de desempleo, los planes de seguridad social destinados al mantenimiento de los ingresos son particularmente importantes para las personas con discapacidad. Esos planes les permiten mantener la autonomía, la libertad de elección y el control sobre sus condiciones de vida y actividades cotidianas. Sin un nivel adecuado de protección social, las personas con discapacidad corren el riesgo de ser aisladas, segregadas de la comunidad o internadas en instituciones.
42.Los Estados partes deben encontrar un equilibrio entre la provisión de un nivel adecuado de seguridad de los ingresos a las personas con discapacidad a través de los planes de seguridad social y el apoyo a su inclusión en el mercado laboral. Ambos tipos de medidas deben considerarse complementarias antes que contradictorias. Las medidas encaminadas a facilitar la inclusión en el mercado laboral de los beneficiarios de las prestaciones sociales deben comprender disposiciones de transición que garanticen la protección de los ingresos mientras los salarios no alcancen determinado umbral y grado de sostenibilidad. Los interesados deben poder volver a recibir cuanto antes las prestaciones sociales si pierden el empleo.
D.Obligaciones de los Estados partes respecto de la efectividad de los derechos examinados en el presente informe
43.Los Estados partes están obligados a adoptar todas las medidas adecuadas para hacer efectivos los derechos enunciados en la Convención, lo que comprende la aprobación de leyes, estrategias, medidas administrativas, políticas y programas (art. 4, párr. 1 b)).
44.Los Estados partes deben adoptar medidas, hasta el máximo de sus recursos disponibles, para lograr, de manera progresiva, la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales a los que se hace referencia en el artículo 4, párrafo 2. Los Estados partes deben avanzar de la manera más rápida y eficaz posible hacia el logro de ese objetivo, en particular mediante el establecimiento de estrategias y programas dotados de metas, puntos de referencia y plazos claramente definidos.
45.Los Estados deben promover la plena efectividad de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todas las personas con discapacidad, sin discriminación alguna por motivos de discapacidad (art. 4, párr. 1). La obligación de adoptar medidas para superar la discriminación y lograr la igualdad de facto de las personas con discapacidad tiene efecto inmediato y no está sujeta a una efectividad progresiva. La obligación de proporcionar ajustes razonables, establecida en el artículo 5, párrafo 3, tampoco está sujeta a una efectividad progresiva.
46.El deber de efectividad progresiva supone que no se adopten medidas regresivas para el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales. Cuando se adopten medidas regresivas, corresponde a los Estados partes probar que estas se han adoptado tras un examen minucioso de todas las alternativas posibles y que están debidamente justificadas, habida cuenta de todos los derechos previstos en la Convención, en el contexto del pleno aprovechamiento del máximo de los recursos de que dispone el Estado parte. Con arreglo a los criterios adoptados por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales acerca de la prohibición de retroceso en la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales, los Estados partes deben demostrar que:
a)Hay una justificación razonable de las medidas;
b)Se estudiaron exhaustivamente las posibles alternativas;
c)En el examen de las medidas y alternativas propuestas hubo una verdadera participación de los grupos afectados;
d)Las medidas no son directa o indirectamente discriminatorias;
e)Las medidas no tendrán una repercusión directa en el ejercicio de los derechos enunciados en la Convención o un efecto injustificado en los derechos adquiridos, ni se privará a ninguna persona o grupo del acceso al nivel mínimo de seguridad social;
f)Se hizo un examen independiente de las medidas a nivel nacional.
III.Cooperación del Estado parte
47.De conformidad con el artículo 6 del Protocolo Facultativo y el artículo 85 de su reglamento, el Comité solicitó la cooperación del Estado parte. El Estado parte designó como enlace a la Oficina de Cuestiones de Discapacidad del Departamento de Trabajo y Pensiones. El Comité le agradece el apoyo prestado durante todo el proceso.
48.El Comité agradece al Estado parte que aceptara su solicitud de visita.
IV.Visita al país
49.La visita al país transcurrió del 12 al 23 de octubre de 2015. Los relatores del Comité visitaron Londres y Mánchester (Inglaterra), Glasgow y Edimburgo (Escocia), Belfast (Irlanda del Norte) y Cardiff (Gales).
50.Los relatores del Comité tuvieron la posibilidad de entrevistar a más de 200 personas, entre ellas funcionarios del Gobierno del Estado parte y de las Administraciones autónomas, miembros de la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes, miembros de los Parlamentos autónomos, representantes de los mecanismos independientes de supervisión, de sindicatos, de organizaciones de personas con discapacidad y de otras organizaciones de la sociedad civil, investigadores, académicos y abogados. El Comité encomia el empeño de todos los interlocutores en proporcionar información actualizada y valiosa.
51.El Comité lamenta que las autoridades locales y municipales no cooperaran con él durante la visita, a pesar de que se les enviaron varias invitaciones a participar. El Comité habría agradecido que la primera reunión acordada con el Gobierno central se hubiera celebrado el primer día de la visita, en lugar de aplazarse al último.
V.Fuentes de información y confidencialidad del procedimiento
52.De conformidad con el artículo 83 de su reglamento, el Comité solicitó información adicional de diversas fuentes.
53.El Comité reunió un gran volumen de documentos probatorios (más de 3.000 páginas), que en gran parte ya estaba en el dominio público, como las investigaciones parlamentarias, los informes de la Comisión para la Igualdad y los Derechos Humanos y los informes de investigación. Otros documentos se hicieron llegar al Comité de forma confidencial.
54.La mayoría de las estadísticas remitidas al Comité procedían de fuentes oficiales, en particular los informes de diversos departamentos y dependencias de la Administración, que pueden consultarse en línea, y los informes de los mecanismos de supervisión. Algunos documentos se basan en estudios realizados por institutos de investigación y fuentes universitarias. El Comité considera impresionante la cantidad de datos recogidos por los interesados que contribuyeron a la investigación.
55.Conforme al artículo 6, párrafo 5, del Protocolo Facultativo, el procedimiento de investigación debe ser confidencial. Todas las personas que fueron contactadas e invitadas a participar en las entrevistas durante la visita al país firmaron la declaración solemne prevista en el artículo 87, párrafo 3, del reglamento del Comité.
VI.Contexto de la investigación
A.La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la descentralización y los órganos nacionales de supervisión de la Convención
56.El Gobierno del Estado parte considera que la Convención forma parte del marco general de protección de las personas con discapacidad, junto con la Ley de Igualdad de 2010, que trata de las situaciones de discriminación y establece la obligación de igualdad en el sector público (título 11, capítulo 1, artículo 149). Reconoce asimismo que la Convención es un instrumento legislativo capital que establece lo que deben hacer los Gobiernos para promover y proteger los derechos de las personas con discapacidad. El Parlamento del Estado parte ha puesto de relieve que la Convención y otros instrumentos internacionales de derechos humanos imponen obligaciones vinculantes de derecho internacional y que, por consiguiente, el Estado parte debe tenerlos debidamente en cuenta en los procesos de decisión. No obstante, la Convención no se ha incorporado en el derecho interno y todavía no puede aplicarse directamente.
57.El Estado parte es una monarquía constitucional asentada en los principios de la supremacía del Parlamento y el Estado de derecho. Está constituido por Inglaterra, Irlanda del Norte, Escocia y Gales. Tiene un sistema administrativo descentralizado de traspaso de competencias, por el que se transfieren facultades de decisión en determinados asuntos a los Parlamentos y las Administraciones de Irlanda del Norte, Escocia y Gales. En el marco de ese traspaso de competencias, el Gobierno del Reino Unido es también el Gobierno de Escocia, Gales e Irlanda del Norte. En el Estado parte, las competencias en materia de seguridad social, comprendidos los servicios sociales y de empleo, están centralizadas, salvo en Irlanda del Norte, cuyo gobierno ha asumido las competencias en materia de seguridad social. No obstante, en aplicación del principio de paridad, la política de seguridad social en Irlanda del Norte se ajusta a los mismos preceptos que en el resto del Reino Unido.
58.En virtud de la descentralización, las autoridades locales están facultadas para prestar servicios discrecionales de asistencia social y conceder ayudas para el pago de impuestos municipales y subsidios discrecionales para la vivienda. Las autoridades locales prestan diversos servicios sociales y de atención de la salud, determinan el nivel de apoyo que se presta a los beneficiarios de la asistencia social y establecen los requisitos necesarios para la concesión de medidas de asistencia, salvo en Irlanda del Norte.
59.La Oficina de Cuestiones de Discapacidad del Departamento de Trabajo y Pensiones del Estado parte se encarga de coordinar los asuntos relacionados con la discapacidad. Esta Oficina es el organismo responsable de la aplicación de la estrategia “Consumar el potencial: de la teoría a la práctica”, adoptada por el Estado parte en 2013. El Gobierno sostiene que dicha estrategia tiene por objeto dar efecto a la Convención y que su aplicación se basa en la participación necesaria de las personas con discapacidad en las cuestiones que afectan a sus vidas. La estrategia abarca algunos aspectos de la Convención en ámbitos diversos: la educación, el empleo, los ingresos, la salud y el bienestar, la capacidad de elección y control, y las comunidades inclusivas.
60.La Comisión para la Igualdad y los Derechos Humanos, junto con la Comisión de Igualdad para Irlanda del Norte, la Comisión de Derechos Humanos de Irlanda del Norte y la Comisión de Derechos Humanos de Escocia, han sido designadas mecanismos independientes de supervisión de la aplicación de la Convención.
61.En su labor de promoción de la igualdad y la no discriminación, la Comisión para la Igualdad y los Derechos Humanos pide a las autoridades públicas que elaboren planes de igualdad en los que se determinen los medios con los que se prevé poner en práctica la obligación de igualdad, entre otras cosas mediante la formulación de políticas de evaluación de los resultados en este ámbito. La Comisión ha presentado diversos informes y ha intervenido en causas judiciales relativas a la no discriminación de las personas con discapacidad.
62.En su calidad de instituciones nacionales independientes de derechos humanos, la Comisión para la Igualdad y los Derechos Humanos y las comisiones de derechos humanos de Irlanda del Norte y Escocia están facultadas para presentar información en los procesos parlamentarios, incluidas las investigaciones iniciadas por las comisiones parlamentarias, tanto en Westminster como en la Asamblea de Irlanda del Norte y el Parlamento de Escocia.
63.El Parlamento del Estado parte y los tres Parlamentos autónomos ejercen control sobre las políticas gubernamentales teniendo en cuenta las obligaciones contraídas por el Estado en virtud de la Convención. Diversas comisiones parlamentarias han realizado investigaciones para evaluar las políticas públicas relativas a la seguridad social, el sistema de bienestar, la asistencia social y los derechos de las personas con discapacidad. La Comisión Mixta sobre los Derechos Humanos y la Comisión sobre la Ley de Igualdad de 2010 y la Discapacidad (Cámara de los Lores) y la Comisión de Trabajo y Pensiones (Cámara de los Comunes) han realizado investigaciones y solicitado información sobre cuestiones como el derecho a una vida independiente, el acceso a la justicia de las personas con discapacidad y el empleo y las prestaciones de apoyo para las personas con discapacidad. En Irlanda del Norte, la comisión especial establecida por la Asamblea en 2012 en virtud del proyecto de ley de reforma del sistema de bienestar social examinó los efectos de dicha reforma. En Escocia, la Comisión de Reforma del Sistema de Bienestar Social del Parlamento de Escocia supervisa la aplicación de la Ley de Reforma del Sistema de Bienestar Social de 2012. En Gales, la Comisión de Comunidades, Igualdad y Gobierno Local examina la legislación y pide responsabilidades al Gobierno de Gales, en particular en asuntos vinculados con la igualdad de oportunidades para todos.
B.Principales disposiciones y reformas legislativas en materia debienestar y asistencia social de las personas con discapacidad
64.En la Ley de Reforma del Sistema de Bienestar Social de 2012 y la Ley de Asistencia de 2014 se definen las obligaciones del Estado parte en materia de protección social. Globalmente, a escala nacional se pone de manifiesto que el sistema de bienestar social, junto con los sistemas de asistencia social y de salud, ofrecen una sólida base de protección de los derechos de las personas con discapacidad que ha permitido a esas personas alcanzar un grado aceptable de autonomía. El Comité observa que el Estado parte ha adoptado medidas para reforzar el control de las personas sobre los servicios de asistencia y apoyo y la responsabilidad de las autoridades locales en su financiación, conocidos como “programa de personalización” y “localización” respectivamente.
65.La Ley de Reforma del Sistema de Bienestar Social de 2012 es el principal instrumento legislativo sobre bienestar social aplicado en Inglaterra, Escocia y Gales, mientras que en Irlanda del Norte rigen las Leyes de Reforma del Sistema de Bienestar Social (Irlanda del Norte) de 2007 y 2010. En virtud del acuerdo denominado “Un Nuevo Inicio”, el Gobierno del Estado parte, el Gobierno de Irlanda y los principales partidos de Irlanda del Norte acordaron una moción de consentimiento legislativo que permitiera al Gobierno del Estado parte proceder a una reforma legislativa del sistema de bienestar social en Irlanda del Norte y el proyecto de ley de reforma del sistema de bienestar social (proyecto de ley núm. 99, 2015), introducido mediante un procedimiento acelerado para hacer efectivas en Irlanda del Norte, mediante decretos, las modificaciones actuales y previstas del sistema de bienestar social en el Estado parte.
66.La Ley de Reforma del Sistema de Bienestar Social de 2012 constituye una reforma importante del sistema y sustituye diversas disposiciones de la Ley de Cotizaciones y Prestaciones de Seguridad Social de 1992, que sentó las bases de la protección social mediante la asignación de prestaciones contributivas y no contributivas a las personas con discapacidad. Con la Ley de Reforma del Sistema de Bienestar Social se derogaron las disposiciones relativas a la prestación de subsistencia para las personas con discapacidad, de carácter no contributivo, se introdujeron los pagos para la independencia personal (reglamentación unificada para la prestación de apoyo y empleo, que había sustituido a la prestación por invalidez), se estableció que la percepción de la prestación de apoyo y empleo, contributiva, estaba limitada a un año para los beneficiarios de categorías sujetas a requisitos de actividad en materia de empleo, se fijó un tope para el monto de las prestaciones que pueden percibir las personas de 16 a 64 años de edad, se instauró la asignación universal para los solicitantes de asistencia en edad laboral (en sustitución de seis prestaciones para las personas en edad de trabajar), se restringieron las ayudas para la vivienda, entre otros medios limitando el alquiler en viviendas sociales infraocupadas (impuesto por habitación extra, popularmente conocido como “ bedroom tax ”) y se introdujeron cambios en los procedimientos de reclamación, el sistema de créditos tributarios y las ayudas para el pago de impuestos municipales.
67.La Ley de Asistencia de 2014, que entró en vigor en abril de 2015, contiene disposiciones sobre la prestación de asistencia y apoyo a los adultos y sobre los servicios de apoyo para los cuidadores. Esta Ley, por la que la obligación de las autoridades locales pasa de la prestación de servicios a la satisfacción de necesidades, comprende disposiciones y orientaciones sobre la manera de prevenir y retrasar la aparición de necesidades entre quienes no cumplen los requisitos para obtener apoyo, pero pueden tener derecho a recibir información.
68.La reciente Ley de Trabajo y Reforma del Sistema de Bienestar Social de 2016 trata diversos aspectos del bienestar social, entre ellos la reducción del tope de prestaciones, la congelación de determinadas prestaciones de seguridad social y subsidios públicos durante cuatro ejercicios fiscales, la limitación de los créditos tributarios por hijo, la modificación del componente de la asignación universal relativo a los hijos a cargo, la modificación de la Ley sobre Pobreza Infantil de 2010, la eliminación del requisito de actividad en materia de empleo de la prestación de apoyo y empleo y la regulación de los elementos relativos a la capacidad de trabajo limitada y los requisitos de actividad en materia de empleo de la asignación universal.
69.Se ha determinado que la reforma del sistema de asistencia letrada concretada en la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, Condena y Castigo de los Delincuentes de 2012 y otras reformas del sistema de justicia también forman parte del conjunto de iniciativas que han afectado a los beneficiarios del sistema de bienestar social, entre ellos las personas con discapacidad, en razón de sus disposiciones en materia de justicia civil. Esta Ley ha reducido la cobertura de los servicios de asistencia letrada en derecho civil en Inglaterra y Gales, al excluir de ella los litigios en materia de vivienda y deuda (salvo en casos de riesgo de desalojo) y los relativos a prestaciones sociales que no sean reclamaciones ante el Tribunal Superior por cuestiones de derecho.
C.Las reformas de los sistemas de bienestar y asistencia sociales
70.El sistema de bienestar social se ha ido transformando progresivamente, tanto en lo que respecta a su concepción, que ha pasado de centrarse en el “bienestar” de las personas a la estabilidad económica del país, como al tipo y la cuantía de las prestaciones y la proporción de la población cubierta por él. El Gobierno anterior (2010-2015) y el actual han articulado una amplia reforma de la seguridad social, en torno a dos ejes principales: la sostenibilidad financiera del sistema y la necesidad de hacerlo más eficiente.
71.Se adoptaron medidas para ajustar el crecimiento del presupuesto destinado al bienestar social, a fin de reducir el déficit económico estructural tras la crisis financiera mundial de 2008. A este respecto, la política de reducción del déficit fiscal ha tenido una influencia dominante desde 2010 y la reforma del sistema de bienestar social y los servicios de asistencia social se funda en una política general de recortes dirigida a reducir el gasto público hasta sus niveles más bajos en decenios. Según los informes oficiales, entre 2009/10 y 2012/13, el gasto bruto total en servicios de asistencia social para los adultos se redujo en un 5,5% en Inglaterra, mientras que en Gales disminuyó un 2,1% y en Escocia, un 3,4%.
72.Además, el Estado parte está tratando de hacer que el sistema sea más eficiente mediante una distribución mejor y más selectiva de los recursos: el nuevo parámetro es proteger a las personas en peor situación o que más necesitan esa protección. Además, el Estado parte pretende reducir el fraude y los errores, simplificar el sistema de prestaciones y racionalizar la administración del sistema de bienestar social. En este ámbito, la promoción del empleo es el principal motor de las políticas, en el entendimiento de que el empleo de “beneficiarios” actuales reducirá el número de personas que dependen del sistema de bienestar social. La reforma incentiva en mayor medida el trabajo y lo reafirma como condición para mantener y solicitar determinadas prestaciones de la protección social; la “posibilidad de trabajar”, por ejemplo, funciona como condición del derecho a solicitar la prestación de empleo y trabajo, de carácter contributivo.
73.El Estado parte hizo hincapié en la centralidad del trabajo en diversas situaciones durante los debates parlamentarios sobre la Ley de Bienestar Social de 2012 y la Ley de Trabajo y Reforma del Sistema de Bienestar Social de 2016. Con respecto a las personas con discapacidad, el Gobierno del Estado parte indicó que la promoción de su empleo era esencial en las nuevas políticas y que estas personas también se beneficiarían de la mejora de los incentivos para trabajar y de la simplificación de los procesos de inserción laboral. El Estado parte señaló que las reformas fomentarían la equidad en todo el sistema y reducirían la dependencia del sistema de protección social de las personas con discapacidad.
74.En general, diversos actores han reconocido que las modificaciones del sistema de bienestar y asistencia sociales constituyen una reforma importante del sistema de políticas sociales y que las medidas de austeridad son la razón subyacente de esa transformación. Diversos órganos, como el Parlamento del Estado parte, y órganos independientes, como la Comisión para la Igualdad y los Derechos Humanos y la Comisión de Derechos Humanos de Irlanda del Norte, han coincidido globalmente en la importancia del objetivo fijado por el Gobierno de contribuir a que las personas se inserten en el mercado laboral y progresen en él y de promover su independencia, tal como se expone en los objetivos de la Ley de Asistencia de 2014.
75.No obstante, diversas autoridades públicas, entre ellas el Parlamento del Estado parte, autoridades locales y las instituciones nacionales independientes de derechos humanos, han expresado preocupación por los posibles efectos discriminatorios de las medidas en las personas con discapacidad y han exhortado al Gobierno a que cumpla las obligaciones que le incumben en virtud de la Ley de Igualdad de 2010. Durante los debates y tras la aprobación de las reformas hubo organismos públicos que señalaron que no se había hecho una evaluación de los efectos acumulativos de las reformas para analizar su repercusión en grupos con características similares, como las personas con discapacidad y las poblaciones locales, que era preciso llevar a cabo dicha evaluación y, una vez aprobadas las leyes, supervisar las consecuencias de las medidas de reforma.
76.Concretamente, durante los debates previos a la aprobación de la Ley de Bienestar Social de 2012, la Comisión Mixta sobre los Derechos Humanos del Parlamento advirtió de los posibles efectos regresivos de la reforma en los derechos de las personas con discapacidad, que podrían resultar incompatibles con las obligaciones del Estado parte en virtud de la Convención. Se refirió a los efectos negativos de la introducción de los pagos para la independencia personal sobre el derecho de las personas con discapacidad a vivir de forma independiente; también expresó su preocupación por la disparidad y la amplitud de los efectos desestabilizadores en las adaptaciones y las redes de cuidado y apoyo de las personas con discapacidad no cubiertas por la prestación de subsistencia por discapacidad o los pagos para la independencia personal debido al endurecimiento de los requisitos necesarios. Advirtió también que las propuestas relativas al subsidio de apoyo al empleo y las ayudas a la vivienda podían dar lugar a discriminación, y que el nuevo sistema de condiciones y sanciones supondría para algunas personas el riesgo de “caer en la indigencia”.
77.Las preocupaciones expresadas a escala nacional en materia de discriminación coinciden con las conclusiones de las Administraciones autónomas de Irlanda del Norte, Escocia y Gales, que emprendieron procesos de evaluación de los efectos de las reformas de las políticas sociales y determinaron las repercusiones en grupos con características protegidas, como las personas con discapacidad. El objetivo común de esas evaluaciones era determinar los efectos acumulativos de los recortes en los créditos tributarios y la reforma del sistema de bienestar social en cada región, en particular el número de personas que se verían afectadas por los cambios de política, los efectos previstos en los ingresos de los hogares y sobre la pobreza y los incentivos laborales —obstáculos importantes para el acceso al empleo de las personas con discapacidad, a pesar de que las reformas tenían por objetivo incitar a las personas a trabajar—, así como sus efectos sociales y económicos generales.
78.Las investigaciones y varios estudios independientes realizados por profesores universitarios y centros de investigación, incluidas diversas organizaciones de personas con discapacidad, han puesto de manifiesto motivos de preocupación en lo relativo a los efectos concretos de las medidas de austeridad y las reformas en la situación de las personas con discapacidad. Del análisis del efecto previsto de las reformas por regiones, familias, personas y grupos se podían prever repercusiones en ámbitos como los ingresos, la prestación de asistencia social, la inclusión social, la independencia, la calidad de vida, el bienestar, la vivienda, el trabajo, la movilidad y la salud mental. También se detectaron efectos concretos en las mujeres, los niños y los jóvenes con discapacidad, las personas con “discapacidad de aprendizaje” y las personas con discapacidad psicosocial.
79.Entre los problemas señalados en las investigaciones mencionadas figuran a) las pérdidas pecuniarias de las personas con discapacidad y los menores ingresos de las familias que solicitan prestaciones del sistema de bienestar social y de las personas con discapacidad, que son el grupo específico al que más afectarían las reformas (en 2013, algunas fuentes independientes calculaban que unas 26.000 personas dejarían de tener derecho a la prestación por discapacidad); b) unos efectos mucho más marcados en las zonas más pobres; c) el aumento del número de personas con discapacidad que viven en la pobreza; d) la falta de medidas para las personas que ya no cumplen los requisitos para la obtención de las prestaciones y los servicios; e) el incremento de la desigualdad y las restricciones en materia de servicios de asistencia social, debido a la disminución de las asignaciones presupuestarias destinadas a la asistencia social; f) la reducción de los servicios de asistencia a domicilio y atención de las personas de edad; g) el riesgo de aislamiento social y mayor dependencia de cuidados informales o dispensados por familiares; h) la pérdida o reducción de derechos a los pagos para la independencia personal; i) el efecto negativo de la reducción de la prestación de vivienda; j) la clausura del Fondo para una Vida Independiente; k) el paso de la prestación de subsistencia para las personas con discapacidad a los pagos para la independencia personal; l) los cambios en la prestación de apoyo y empleo; m) los efectos en los servicios públicos de transporte a disposición de las personas con discapacidad; y n) el desarrollo de estereotipos negativos sobre las personas con discapacidad.
80.La reforma del sistema de atención social concretada en la Ley de Asistencia de 2014 tenía por objeto reducir la dependencia de los servicios oficiales de asistencia social para fomentar la independencia y el bienestar y dar a las personas un mayor control sobre el cuidado y el apoyo que reciben.
81.Informaciones fidedignas indican que, desde el comienzo de esta investigación hasta 2015, la financiación pública de la asistencia social de los adultos se redujo en 4.600 millones de libras esterlinas, lo que suponía el 31% del presupuesto neto en términos reales. Como consecuencia, las autoridades locales redujeron su gasto en asistencia social y recortaron en servicios comunitarios que habían sido importantes para las personas con discapacidad.
VII.Resumen de las conclusiones
A.Conclusiones generales
82.El Estado parte refutó los hechos expuestos por las fuentes. El Comité procedió a un ejercicio de verificación, en el que los hechos controvertidos se confrontaron con datos de varias fuentes, en particular el Gobierno del Estado parte y las Administraciones autónomas, investigaciones parlamentarias, informes del órgano independiente de supervisión de la Convención, estadísticas oficiales, informes y datos procedentes de otros departamentos o dependencias gubernamentales, institutos de investigación, proveedores de servicios, centros universitarios, expertos independientes, antiguos funcionarios públicos, organizaciones no gubernamentales de base, organizaciones de personas con discapacidad y particulares. En algunos casos, las afirmaciones del Estado parte no se vieron respaldadas por los datos recabados durante la investigación. En otros, el Estado parte indicó que no se disponía de datos. Las conclusiones siguientes se basan en un análisis exhaustivo de los datos aportados por diversas fuentes.
83.Hace ya bastante tiempo, el Estado parte puso en marcha una reforma profunda de las políticas del sistema de bienestar social con el fin de reducir el déficit fiscal y lograr en 2020 un superávit en su balanza de pagos. En diversos documentos de política y declaraciones, altos funcionarios del Gobierno han indicado que este es el cambio más importante del sistema de protección social en los últimos decenios. El objetivo declarado de la política es hacer que el Reino Unido pase de una sociedad de bajos salarios, bajas tasas de empleo y altos niveles de asistencia social, a una sociedad de altos salarios, tasas de empleo elevadas y bajos niveles de asistencia social. La política parte del supuesto de que las personas están mejor cuando trabajan y que la propia dependencia de las prestaciones sociales es contraproducente y perpetúa la pobreza, y de que debe propiciarse el acceso de los beneficiarios de las prestaciones al trabajo, mediante la ampliación de los incentivos a obtener un empleo y un sistema basado en la condicionalidad y las sanciones. Con esta política se pretende que los sectores de la sociedad dependientes de las prestaciones accedan al trabajo. También se ha afirmado que la política aspira a proteger a quienes necesitan más apoyo o son “más vulnerables”.
84.La reforma del sistema de bienestar social comprende el replanteamiento de una amplia gama de prestaciones en diversos ámbitos, comprendidos los de la vivienda social y privada, las prestaciones contributivas y no contributivas y los créditos tributarios y las prestaciones de desempleo y vinculadas al trabajo, y ha afectado a todos los segmentos de la población, incluidos los niños, las mujeres, los progenitores solteros, las personas de edad y las personas con discapacidad. Por lo que respecta a las personas con discapacidad, la reforma se ha traducido en el replanteamiento de las principales prestaciones por discapacidad, incluidas las que están supeditadas al nivel de renta, enfocadas al mantenimiento del ingreso o relacionadas con los costos específicos y suplementarios asociados con la discapacidad. En el período que abarca la investigación, se pidió a un gran número de personas con discapacidad que se sometieran a evaluaciones de la capacidad, partiendo del postulado de que un porcentaje importante dejaría de depender de las prestaciones sociales.
85.La puesta en práctica de esas políticas comprendió declaraciones de altos funcionarios del Gobierno en las que se indicaba que la reforma estaba encaminada a hacer que el sistema de bienestar social fuera más equilibrado y transparente y más justo para los contribuyentes, y reduciría el fraude en el cobro de las prestaciones. Ha sido habitual ver a las personas con discapacidad retratadas de manera negativa, como personas dependientes o que viven de las prestaciones, cobran prestaciones de manera fraudulenta, son holgazanas o suponen una carga para los contribuyentes, que “malgastan su dinero” en ellas. Aunque el Estado parte presentó información sobre actividades y campañas oficiales de sensibilización pública para mejorar la imagen de las personas con discapacidad, la investigación reunió datos que indican que esas personas seguían siendo objeto de hostilidad creciente, conductas agresivas y a veces atentados contra su integridad personal. La investigación tampoco acreditó los presuntos fraudes en el cobro de las prestaciones por parte de personas con discapacidad.
86.La obligación de igualdad del sector público exige a las autoridades del Estado realizar evaluaciones de los efectos previamente a la introducción de medidas, en particular de medidas legislativas, para asegurarse de que se consulta debidamente a los grupos con características protegidas, como las personas con discapacidad, y de que cualquier repercusión negativa en ellos está debidamente justificada. El Estado parte presentó información sobre el cumplimiento de las obligaciones jurídicas nacionales respecto de todos los cambios previstos en el sistema de bienestar. En la investigación se reunieron datos que indican que una importante ley de reforma del sistema de bienestar social, la Ley de Reforma del Sistema de Bienestar Social de 2012, no se ajustaba plenamente a esos requisitos. Asimismo, un tribunal de justicia concluyó que la decisión de clausurar el Fondo para una Vida Independiente no había cumplido la obligación de igualdad del país, que imponía a las autoridades del Estado parte el deber de realizar otra evaluación de la igualdad. En la investigación también se recabó información que señala que las opiniones de las personas con discapacidad y sus organizaciones representativas que participaron en las consultas iniciadas por el Estado parte no se tuvieron en cuenta de manera efectiva en el proceso de adopción de decisiones y tuvieron poca o nula influencia en las decisiones.
87.Si bien el Estado parte afirmó que una evaluación de los efectos acumulativos de las diversas medidas de políticas que afectaban a las personas con discapacidad no era técnicamente factible o viable, la información reunida en la investigación apunta a que tal evaluación podría haberse realizado con los datos y la información disponibles en el Estado parte.
88.El Comité observa que diversos textos legislativos relativos a las políticas recientes de bienestar social no se ajustan plenamente al marco internacional de derechos humanos en lo tocante a la protección social y al derecho a una vida independiente. A este respecto se observó que, en lo que a la protección social se refiere, no se ha dado a las personas con discapacidad la debida consideración como titulares de derechos a los que deben concederse prestaciones en virtud de su derecho a la protección social. Del mismo modo, aunque en la Ley de Asistencia de 2014 se recogen los principios relativos al bienestar de las personas con discapacidad y se hace hincapié en el objetivo de personalizar las medidas de apoyo, en ella no se reconocen adecuadamente los elementos de autonomía, control y elección, que son inherentes al derecho a una vida independiente, al que se hace referencia en el artículo 19 de la Convención.
89.El Comité señala la prevalencia del modelo médico en los procedimientos de evaluación para determinar el derecho de las personas con discapacidad a las prestaciones. El principal procedimiento de evaluación para determinar si se cumplen los requisitos de obtención de las prestaciones de desempleo dio lugar a que se hiciera una triple clasificación de las personas con discapacidad: incapaces de desempeñar una actividad laboral, con capacidad de trabajo limitada o aptas para trabajar. En la evaluación no se tenía en cuenta el apoyo que necesitan las personas con discapacidad para desempeñar un trabajo, o la complejidad de algunas deficiencias y condiciones, ni se aplicó un enfoque basado en los derechos humanos a la discapacidad.
90.El Comité observa que las personas con discapacidad que fueron sometidas a evaluaciones funcionales para determinar si cumplían los requisitos para percibir prestaciones sociales estimaron que habían sido simplemente despachadas, en lugar de escuchadas o comprendidas. Durante la investigación se informó de que se habían adoptado varias medidas de ajuste de los procedimientos para mejorar la prestación de servicios, incluido el calendario de los procedimientos de evaluación, y garantizar una mejor comprensión por los evaluadores de las diversas necesidades de las personas con discapacidad. Los datos aportados por diversas fuentes apuntan a que no se tuvieron en cuenta adecuadamente las necesidades, las opiniones y las historias personales de las personas con discapacidad, en particular las que requieren un alto nivel de apoyo, como las personas con discapacidad intelectual o psicosocial, ni se les concedió la debida importancia en las decisiones que las afectan.
91.En la investigación se recogieron testimonios de que la información, el asesoramiento y la orientación brindados a las personas con discapacidad acerca de los diferentes aspectos de los procesos de evaluación y de las decisiones sobre sus derechos fueron escasos o inexistentes, o no se prestaron en formatos y lenguas accesibles. A ello se sumó la incertidumbre sobre los resultados de los procesos, lo que provocó ansiedad, presión psicológica y dificultades pecuniarias. El Comité también reunió datos sobre personas con discapacidad cuyo estado de salud mental se ha deteriorado gravemente debido a los factores mencionados.
92.Los datos indican que se ha restringido la asistencia letrada para impugnar las decisiones administrativas de eliminar o recortar prestaciones ante tribunales de primera instancia. Los servicios de asistencia letrada para otros tipos de casos tramitados por esos tribunales también han sufrido recortes. Análogamente, la posibilidad de revisión por un tribunal independiente e imparcial se ha reducido debido a la adopción de procedimientos obligatorios de reconsideración ante la misma entidad administrativa que se pronunció sobre las prestaciones.
93.Los datos indican que las autoridades del Estado parte han realizado encuestas y han publicado periódicamente estadísticas sobre la reforma del sistema de bienestar social. Han cooperado también con las investigaciones parlamentarias y han dado respuestas a las recomendaciones formuladas por los órganos de supervisión. Sin embargo, no hay indicios de la participación de las personas con discapacidad y sus organizaciones representativas en las actividades periódicas de seguimiento y evaluación de los efectos de la aplicación de las medidas de reforma.
94.Se presentó información sobre las medidas de mitigación instauradas por las autoridades centrales para ayudar a las personas con discapacidad a hacer frente a la reducción de sus prestaciones de seguridad social. También se señaló que esas medidas de mitigación se aplicaban con carácter temporal a los afectados por las medidas, no se ofrecían sistemáticamente a los solicitantes de prestaciones afectados por las decisiones o no eran conocidas por ellos, y no eran suficientemente sostenibles para contrarrestar los efectos financieros de la reducción o la supresión de las prestaciones de mantenimiento de los ingresos. El Comité observa también que las Administraciones autónomas de Escocia y Gales han instaurado medidas de mitigación y toma nota del plan de mitigación acordado en Irlanda del Norte.
B.Derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad (art. 19)
95.El Comité observó en todo el proceso de investigación que la interacción de las diversas reformas de los planes de asistencia social, en particular los cambios en la prestación de vivienda, el establecimiento de un tope de prestaciones por unidad familiar, los cambios en los requisitos necesarios para beneficiarse del componente de movilidad de los nuevos pagos para la independencia personal, el endurecimiento de los criterios de obtención de la asistencia social y la clausura del Fondo para una Vida Independiente en el Estado parte, había afectado de manera desproporcionada a las personas con discapacidad y entorpecido en diversos aspectos el ejercicio de su derecho a vivir de forma independiente y a ser incluidas en la comunidad.
96.Al Comité le preocupa que las reformas hayan limitado el derecho de las personas con discapacidad a elegir su lugar de residencia en igualdad de condiciones con las demás, lo que ha hecho que dependan cada vez más de sus parientes o de cuidadores del entorno familiar, tengan menos interacción social, sufran mayor aislamiento y, en ciertos casos, sean internadas en instituciones. También se ha visto afectado negativamente el proceso de desinstitucionalización en el Estado parte.
97.El Comité opina que los cambios en la prestación de vivienda, concretamente la aplicación de criterios de tamaño a la vivienda social, al reducirse la ayuda pública conocida como “subsidio por habitación extra”, el establecimiento de un tope para las prestaciones que pueden percibir los hogares y los cambios en los subsidios de vivienda para alquileres en el sector privado, han restringido el derecho de las personas con discapacidad a elegir su lugar de residencia, que se reconoce en el artículo 19 de la Convención. El Comité observa que, en muchos casos, los criterios de tamaño aplicados a la vivienda social no tuvieron en cuenta las condiciones de vida específicamente asociadas a las deficiencias de las personas con discapacidad y su autonomía, voluntad y preferencias. El Comité observa que esas medidas han causado dificultades pecuniarias a las personas con discapacidad que han generado, entre otras cosas, atrasos, deudas, desalojos y recortes en gastos esenciales como los de vivienda y alimentación. Si bien toma nota de que se han instaurado los pagos discrecionales para la vivienda para mitigar la situación, el Comité observa que persisten las preocupaciones y las opiniones del Relator Especial sobre una vivienda adecuada como elemento integrante del derecho a un nivel de vida adecuado y sobre el derecho de no discriminación a este respecto (véase A/HRC/25/54/Add.2).
98.Los datos indican que las personas con discapacidad afectadas por los recortes en la prestación de vivienda han sufrido altos niveles de estrés, ansiedad y depresión a consecuencia de la disminución de sus presupuestos y la difícil recuperación de su estabilidad financiera. En muchos casos, las medidas relativas al bienestar social han reforzado la dependencia de las personas con discapacidad de cuidados no oficiales o dispensados por familiares y han obstaculizado los planes de desinstitucionalización.
99.El Fondo para una Vida Independiente en el Estado dejó de aceptar nuevas solicitudes en 2010 y se clausuró definitivamente en junio de 2015. Los fondos transferidos por la Administración central a las autoridades locales con arreglo al plan de localización no se blindaron en Inglaterra, lo que afectó a la mayoría de los antiguos beneficiarios del Fondo. Se observó que las medidas de asistencia social se habían reducido en un contexto de nuevas restricciones presupuestarias en el plano local. El Comité considera que los antiguos beneficiarios del Fondo han visto disminuir considerablemente el apoyo que recibían de las autoridades locales, hasta el punto de que sus necesidades esenciales en ámbitos como la atención personal cotidiana han dejado de estar suficientemente cubiertas. El Comité toma nota de las decisiones de las Administraciones autónomas de Escocia, Gales e Irlanda del Norte de mantener planes equivalentes al antiguo Fondo para una Vida Independiente. No obstante, sigue preocupado por que el Fondo no acepte nuevas solicitudes en Irlanda del Norte.
100.Según la Ley de Asistencia de 2014, las medidas y los planes de asistencia social deben promover el principio del bienestar social de la persona. Sin embargo, la información remitida al Comité ponía de manifiesto que las personas con discapacidad tenían cada vez más dificultades financieras en el plano local y que habían mermado en tiempo y calidad los servicios de asistencia social ofrecidos a las que se consideraba que no tenían “un grado de necesidad importante o crítico”. Se ha procedido a priorizar y endurecer sistemáticamente los requisitos que deben cumplir los adultos para obtener asistencia social, lo que ha afectado negativamente a las personas con discapacidad, que no reciben apoyo en la medida necesaria. El Comité reunió datos que indican que el nivel de asistencia ha bajado, lo que ha afectado a las personas de edad con discapacidad, y recibió testimonios de la reducción del tiempo de visita de los cuidadores sociales, que en ciertos casos se limitaba a 15 minutos por visita para ayudar a personas con discapacidad a satisfacer necesidades básicas, como las comidas y la higiene personal. Se observó que la reducción en la prestación de servicios de apoyo en el plano local ha reducido las posibilidades de las personas con discapacidad de participar en la vida de la comunidad.
101.El Estado parte proporcionó información sobre las medidas de traspaso de nuevas funciones a las autoridades locales y de personalización de los presupuestos de cuidado. No obstante, el Comité recibió datos que indican que se han reducido los paquetes de asistencia personal y que la oferta de servicios de apoyo se establecía en función de lo que se consideraba un servicio asequible en el mercado y no de las necesidades específicas de los interesados. El Comité recibió también información en el sentido de que los presupuestos personalizados no siempre permitían el acceso de las personas con discapacidad a servicios de asistencia social y el control sobre tales servicios, y podían limitar el nivel de asistencia personal que se prestaba.
C.Trabajo y empleo (art. 27)
102.Los datos ponen de manifiesto varias deficiencias en los procesos asociados a la prestación de apoyo y empleo. El Comité observa en particular que, a pesar de que se introdujeron varios ajustes en la evaluación de la capacidad de trabajo, esta seguía centrándose en la evaluación funcional de las aptitudes y las capacidades y dejaba de lado las circunstancias personales y las necesidades de las personas con discapacidad, así como los obstáculos que estas afrontaban a la hora de retornar al empleo, sobre todo las personas con discapacidad intelectual o psicosocial. En el período inicial que abarca el presente informe, los datos indican que un porcentaje importante de las evaluaciones fueron anuladas por los tribunales.
103.A pesar de la formación impartida a los asesores y los encargados de las decisiones, los datos apuntan a una falta persistente de concienciación y un conocimiento limitado de los derechos y las necesidades específicas de las personas con discapacidad, en particular de las personas con discapacidad intelectual o psicosocial. El Comité también recabó datos que indican la falta de ajustes razonables y la imposibilidad de obtener información sobre el proceso de evaluación.
104.Si bien el Comité toma nota de los esfuerzos desplegados por las autoridades para reducir la duración de los procedimientos obligatorios de reconsideración, los datos indican que quienes los solicitaron sufrieron con frecuencia largos períodos de espera. El Comité observa también que durante el procedimiento obligatorio de reconsideración se suspende la prestación de apoyo y empleo.
105.La información recabada pone de relieve las importantes dificultades financieras, materiales, psicológicas y de otra índole que experimentan las personas con discapacidad sometidas a las evaluaciones. Las personas que se han visto obligadas a someterse a una nueva evaluación poco después de pasar por la primera se han visto particularmente afectadas.
106.El número de sanciones impuestas a los beneficiarios de la prestación de apoyo y empleo sujetos a requisitos de actividad en materia de empleo aumentó considerablemente entre 2012 y 2014 y los datos indican que tales sanciones se aplicaron de manera desproporcionada. Existe la posibilidad de solicitar pagos compensatorios por las dificultades sufridas, pero pocas personas parecen estar informadas de ello, y los pagos son modestos en su cuantía y discrecionales, están sujetos a requisitos estrictos y tienen carácter temporal. Los datos apuntan a que los beneficiarios a los que se impusieron sanciones afrontaron dificultades, lo que incluso les hizo endeudarse, pasar a depender del apoyo de parientes o bancos de alimentos, o recibir menos servicios esenciales.
107.Se han concebido diversos programas para incitar a las personas con discapacidad a buscar un empleo remunerado. Los dos programas principales, el Programa de Trabajo y Jobcentre Plus, a los que se derivó mayoritariamente a las personas con discapacidad, no han tenido efectos notorios en la disminución del desempleo. Las personas con discapacidad que pudieron acogerse a otros programas más fructíferos han sufrido recortes en el apoyo que se les prestaba, lo que en algunos casos ha acarreado la pérdida del empleo. Los datos indican que el Programa de Trabajo ayudó a encontrar trabajo a un número muy limitado de personas con discapacidad y que las personas con importantes necesidades de apoyo fueron dejadas de lado.
108.La situación de las personas con discapacidad consideradas “aptas para trabajar” no es objeto del seguimiento correspondiente. A los que reingresan en el sistema al solicitar la prestación para demandantes de empleo como apoyo hasta encontrar un trabajo, se les imponen requisitos exigentes y sanciones severas, que no tienen en cuenta los obstáculos específicos con que se enfrentan. Se informó al Comité de que, en algunos casos, las sanciones habían ocasionado dificultades financieras a las personas con discapacidad, en particular a las personas con discapacidad intelectual o psicosocial.
109.El Estado parte afirmó inicialmente que no hacía un seguimiento de las muertes que se producían después de las evaluaciones. Los datos recabados durante la investigación pusieron de manifiesto que, en 2012 y 2015, el Departamento de Trabajo y Pensiones hizo pública esa información a raíz de solicitudes fundadas en la libertad de información. Además, según información de fuentes oficiales, se estaban examinando 33 muertes de solicitantes de prestaciones que habían fallecido tras ser evaluados. El Estado parte afirma que no hay vínculos causales. El Comité no tiene conocimiento de que ningún órgano independiente haya intentado realizar una investigación objetiva, completa, abierta e imparcial de esas muertes.
D.Nivel de vida adecuado y protección social (art. 28)
110.El Comité pudo consultar estadísticas oficiales en las que se indicaba que, globalmente, los hogares con una o más personas con discapacidad tenían más probabilidades de tener unos ingresos relativamente bajos que los hogares sin personas con discapacidad. El Comité recibió datos que indican que los cambios en el sistema de bienestar social habían tenido peores efectos en los hogares con personas con discapacidad, especialmente los de bajos ingresos.
111.El Comité observa que las evaluaciones de los efectos en la igualdad realizadas por las autoridades respecto de diversas prestaciones sociales previeron que un gran número de personas con discapacidad se verían afectadas por los cambios. El Comité recibió también datos que señalan que los efectos acumulativos de la reducción de las prestaciones sociales habían hecho que las personas con discapacidad tuvieran que afanarse por mantener un nivel mínimo de ingresos, lo que había llevado a muchas de ellas a depender en mayor medida de sus familiares y a incrementar sus niveles de endeudamiento, y había hecho que no lograran conseguir el mínimo indispensable y tuvieran que recurrir a los bancos de alimentos.
112.Según las previsiones de las autoridades, el paso de la prestación de subsistencia para las personas con discapacidad a los pagos para la independencia personal haría que 620.000 personas menos recibieran ese tipo de prestación, lo que generaría un ahorro del 20%. Los requisitos y los criterios para la percepción de los pagos para la independencia personal se han endurecido, por lo que muchos solicitantes que necesitan niveles de apoyo moderados o bajos han quedado excluidos de esa prestación. Del mismo modo, el endurecimiento de los requisitos para acogerse al componente de movilidad ha hecho que algunos perceptores de pagos de independencia personal perdieran el derecho a beneficiarse de dicho componente. Hubo personas reevaluadas en función de criterios funcionales y los datos indican que, a pesar de las garantías de que iba a acortarse el período de evaluación, algunos solicitantes han experimentado largos períodos de espera. Según se ha informado, las autoridades tienen previsto reducir aún más las ayudas disponibles para la obtención de dispositivos de asistencia.
E.Violaciones sistemáticas de la Convención
113.Por consiguiente, el Comité considera que hay datos fidedignos que demuestran que en el Estado parte se ha superado el umbral de las violaciones graves o sistemáticas de los derechos de las personas con discapacidad. Esa conclusión se basa en las siguientes constataciones:
a)El Estado parte ha aplicado una política de reforma de su sistema de bienestar social cuyas disposiciones se justificaron en el contexto de las medidas de austeridad dirigidas a la consolidación de las políticas fiscales y presupuestarias;
b)La política estaba sustentada en las hipótesis siguientes: i) los contribuyentes deben ser tratados con equidad, ii) un gran número de personas con discapacidad se han acogido a prestaciones sociales y dependen de ellas, iii) las personas están mejor trabajando que viviendo de prestaciones sociales, iv) la propia dependencia de las personas con discapacidad de las prestaciones desincentiva la inserción laboral, v) es necesario reducir el número de personas con discapacidad dependientes de las prestaciones sociales y vi) el endurecimiento de las sanciones y la condicionalidad de las prestaciones sociales es un instrumento legítimo para incentivar la inserción laboral de las personas con discapacidad;
c)Las evaluaciones de los efectos realizadas por el Estado parte antes de la aplicación de varias medidas de reforma del sistema de bienestar social previeron expresamente que afectarían negativamente a las personas con discapacidad;
d)Varias medidas han tenido efectos desproporcionados y adversos en los derechos de las personas con discapacidad;
e)Las medidas que acarrearon la reducción de las ayudas para sufragar los costos adicionales asociados con la discapacidad y la denegación de ajustes razonables en los procedimientos de evaluación y para la efectividad del derecho al empleo han tenido efectos discriminatorios en las personas con discapacidad;
f)Los elementos básicos del derecho a vivir de forma independiente y ser incluido en la comunidad, el derecho a un nivel de vida adecuado y a la protección social, y el derecho al empleo se han visto afectados: las personas con discapacidad afectadas por los cambios han visto restringidos su libertad de elección y el control sobre sus actividades cotidianas, no se han tenido en cuenta los costos adicionales asociados a la discapacidad y la protección de los ingresos se ha reducido a raíz de los recortes en las prestaciones, pese a lo cual el objetivo previsto de la política, lograr un empleo digno y estable, dista mucho de haberse cumplido;
g)Hay datos que señalan que un gran número de personas con discapacidad se han visto afectadas (por ejemplo, hasta febrero de 2016, 13.900 personas con discapacidad perdieron sus prestaciones de movilidad y, en consecuencia, sus vehículos adaptados, con la instauración de los pagos para la independencia personal, a finales de 2015 se había clasificado a 492.180 personas con discapacidad en el grupo de los beneficiarios de la prestación de apoyo y empleo sujetos a requisitos de actividad en materia de empleo y hasta marzo de 2014 se habían impuesto 41.792 sanciones a personas de ese grupo);
h)Los datos recabados en el plano nacional por el Parlamento, el mecanismo de supervisión independiente, universidades e institutos y centros de investigación y expertos independientes muestran que las medidas de reforma del sistema de bienestar social han tenido efectos adversos y desproporcionados en las personas con discapacidad;
i)El Estado parte no ha realizado una evaluación completa basada en los derechos humanos de los efectos acumulativos, aunque, según fuentes fidedignas, esta es factible;
j)El Estado parte prosigue su política de reducción de las prestaciones sociales de las personas con discapacidad, como pone de manifiesto la Ley de Trabajo y Reforma del Sistema de Bienestar Social de 2016.
VIII. Recomendaciones
114. El Comité recomienda al Estado parte que:
a) Realice una evaluación de los efectos acumulativos de las medidas adoptadas desde 2010, a las que se hace referencia en el presente informe, sobre los derechos de las personas con discapacidad a vivir de forma independiente y ser incluidas en la comunidad, a la protección social y al empleo. El Estado parte debe velar por que tal evaluación se base en los derechos y entrañe la participación efectiva de las personas con discapacidad y sus organizaciones representativas;
b) Vele por que todas las medidas de reforma del sistema de bienestar previstas estén basadas en los derechos, se ajusten al modelo de derechos humanos de la discapacidad y no tengan efectos desproporcionados o adversos en los derechos de las personas con discapacidad a vivir de forma independiente, a un nivel de vida adecuado y al empleo. Para evitar consecuencias adversas, el Estado parte debe realizar evaluaciones basadas en los derechos humanos de los efectos acumulativos de todas las medidas previstas que podrían repercutir en los derechos de las personas con discapacidad;
c) Garantice que toda medida legislativa o de política prevista respete los elementos básicos de los derechos que se analizan en el presente informe; que las personas con discapacidad mantengan su autonomía, libertad de elección y control sobre el lugar de residencia y las personas con las que conviven; que reciban un apoyo adecuado e individualizado, en particular mediante la asistencia personal, y tengan acceso a servicios comunitarios en igualdad de condiciones con los demás; que dispongan de planes de seguridad social que garanticen la protección de los ingresos, también en relación con los costos adicionales asociados a la discapacidad, y les permitan un nivel de vida adecuado y la inclusión y la participación plenas en la sociedad; y que puedan acceder al empleo y reciban apoyo para encontrar trabajo en el mercado laboral abierto en igualdad de condiciones con las demás;
d) Vele por que los presupuestos públicos tengan en cuenta los derechos de las personas con discapacidad, que se prevean asignaciones presupuestarias suficientes para sufragar los gastos adicionales asociados con el hecho de vivir con una discapacidad y que se apliquen, con cargo a asignaciones presupuestarias adecuadas, las medidas de mitigación que precisen las personas con discapacidad afectadas por las medidas de austeridad;
e) Introduzca los ajustes necesarios para que toda la información, las comunicaciones y los procedimientos administrativos y jurídicos relacionados con las prestaciones de seguridad social, los planes de vida independiente y los servicios de apoyo para el empleo y el desempleo sean plenamente accesibles a todas las personas con discapacidad;
f) Garantice el acceso a la justicia proporcionando apoyo y asesoramiento jurídico adecuados, entre otros medios introduciendo ajustes razonables y de procedimiento para las personas con discapacidad que busquen resarcimiento y reparación por presuntas violaciones de los derechos examinados en el presente informe;
g) Consulte a las personas con discapacidad e interactúe con ellas de manera activa por conducto de sus organizaciones representativas y tenga debidamente en cuenta sus opiniones en la concepción, la aplicación, la supervisión y la evaluación de toda ley, política o programa relacionado con los derechos que se examinan en el presente informe;
h) Adopte medidas adecuadas para combatir en la esfera pública y los medios de comunicación los estereotipos negativos y discriminatorios y los prejuicios contra las personas con discapacidad, como la afirmación de que la propia dependencia de las prestaciones desincentiva la búsqueda de empleo; realice amplias campañas en los medios de comunicación, en consulta con las organizaciones que representan a las personas con discapacidad, sobre todo las afectadas por la reforma del sistema de bienestar social, para dar a conocer que tienen plenos derechos, de conformidad con la Convención; y adopte medidas para ocuparse de las denuncias de actos de acoso y delitos motivados por prejuicios presentadas por personas con discapacidad, haciendo que se investiguen sin demora, que los responsables respondan de sus actos y que se proporcionen indemnizaciones justas y adecuadas a las víctimas;
i) Velar por que, en la aplicación de la legislación, las políticas y los programas, se preste especial atención a las personas con discapacidad que viven con ingresos bajos o en la pobreza y a las que corren mayor riesgo de exclusión, como las personas con discapacidad intelectual, psicosocial o múltiple, y las mujeres, los niños y las personas de edad con discapacidad. Esas medidas deben enmarcarse en planes contributivos y no contributivos;
j) Establezca un mecanismo y un sistema de indicadores basados en los derechos humanos para hacer un seguimiento permanente de los efectos de las distintas políticas y programas relacionados con el ejercicio y el disfrute por las personas con discapacidad del derecho a la protección social y a un nivel de vida adecuado, el derecho a vivir de forma independiente y a ser incluidas en la comunidad, y el derecho al trabajo, en estrecha consulta con las personas con discapacidad y sus organizaciones representativas en todas las regiones y países que constituyen el Estado parte;
k) Responda al presente informe en el plazo establecido en el Protocolo Facultativo, difunda ampliamente las conclusiones y recomendaciones del Comité y dé el seguimiento adecuado a las recomendaciones del presente informe, también durante el examen del informe inicial del Estado parte ante el Comité.