Комитет по правам инвалидов

Соображения, принятые Комитетом в соответствии со статьей 5 Факультативного протокола относительно сообщения № 34/2015 * **

Представлено:	В.Ф.К. (представлен Испанским комитетом представителей инвалидов и Ассоциацией по трудоустройству сотрудников местной полиции с инвалидностью)
Предполагаемая жертва:	автор
Государство-участник:	Испания
Дата сообщения:	16 октября 2015 года (первоначальное представление)
Справочная документация:	решение Специального докладчика в соответствии с правилом 70 правил процедуры, препровожденное государству-участнику 2 ноября 2015 года
Дата принятия Соображений:	2 апреля 2019 года
Тема сообщения:	право на недискриминацию в связи с сохранением или продолжением работы (переход на другую работу)
Процедурные вопросы:	исчерпание внутренних средств правовой защиты; обоснованность утверждений
Вопросы существа:	общие обязательства по Конвенции; равенство и недискриминация; труд и занятость; разумное приспособление
Статьи Конвенции:	пункты a), b), c), d) и e) статьи 3; пункты 1 a), b) и d) и 5 статьи 4; пункты 1, 2 и 3 статьи 5; пункт 2 статьи 13; пункты a), b), e), g), i) и k) статьи 27
Статьи Факультативного протокола:	пункты c) и d) статьи 2

1.Автором сообщения является В.Ф.К., гражданин Испании, родившийся 5 июля 1979 года. Он утверждает, что он стал жертвой нарушения государством-участником его прав в соответствии с пунктами a), b), e), g), i) и k) статьи 27, рассматриваемой отдельно и в совокупности с пунктами a), b), c), d) и e) статьи 3; пунктами 1 a), b) и d) и 5 статьи 4; пунктами 1, 2 и 3 статьи 5; и пунктом 2 статьи 13 Конвенции. Автор представлен Испанским комитетом представителей инвалидов и Ассоциацией по трудоустройству сотрудников местной полиции с инвалидностью. Факультативный протокол вступил в силу для государства-участника 3 мая 2008 года.

A.Резюме информации и аргументов, представленных сторонами

Факты в изложении автора

2.120 мая 2009 года автор попал в дорожно-транспортное происшествие и получил травмы, приведшие к необратимому нарушению его двигательных функций.

2.220 июля 2010 года Министерство труда и иммиграции констатировало у автора «стойкую утрату профессиональной трудоспособности». В результате этого заключения было принято решение об увольнении автора со службы и его исключении из личного состава местной полиции.

2.330 июля 2010 года автор обратился в Городской совет Барселоны с просьбой о содействии в переводе на другую работу и получении рабочего места с учетом его инвалидности. Он также ходатайствовал о получении денежного пособия и льгот по линии социального страхования за период с момента его увольнения со службы в местной полиции. В обоснование своего ходатайства автор представил Закон автономного сообщества Каталония № 16/1991 от 10 июля о сотрудниках местной полиции. 15 сентября 2010 года Городской совет Барселоны отклонил ходатайство автора на основании статьи 7.2 Постановления о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны.

2.414 марта 2011 года автор обжаловал решение Городского совета Барселоны в Административном суде № 13 Барселоны. Автор сослался на недействительность статьи 7.2 упомянутого в предыдущем пункте постановления в силу нарушения его основных прав на труд и профессиональную реабилитацию (статьи 35 и 40 Конституции), интеграцию инвалидов (статья 49), получение и сохранение должности в государственных органах (статья 23) и человеческое достоинство (статья 10). Автор также заявил о наличии противоречия между законодательством автономии (Законом № 16/1991), допускающим возможность перевода на другую работу, и вышеупомянутым постановлением, которое ограничивает такую возможность.

2.5Административный суд № 13 Барселоны частично удовлетворил жалобу автора и отменил решение Городского совета Барселоны. Суд пришел к выводу, что оспариваемое постановление нарушает основные права, такие как право на получение и сохранение за собой государственной должности и работы в государственных органах в условиях равенства и недискриминации (статьи 23 и 14 Конституции). Суд также постановил, что следует рассмотреть вопрос о переводе автора на другую работу в соответствии с заключением медицинской комиссии, как это предусмотрено Законом № 16/1991.

2.613 июля 2012 года Городской совет Барселоны обжаловал в апелляционном порядке упомянутое в предыдущем пункте решение в Высоком суде Каталонии. 18 сентября 2012 года автор подал ответную жалобу, вновь сославшись на доводы, представленные им в своем заявлении от 14 марта 2011 года, и отметив также, что постановление противоречит общегосударственному закону (статье 141 Общего закона о социальном обеспечении), который не ограничивает возможностей перевода на другую работу. 9 июля 2013 года Высокий суд Каталонии удовлетворил апелляцию Городского совета Барселоны и отменил обжалуемое решение на основании статьи 7.2 вышеупомянутого постановления, которое не допускает перевода «на другую работу» в случае «стойкой полной утраты трудоспособности». С точки зрения Высокого суда Каталонии, в соответствии с этим положением заявитель был уволен со службы, и, соответственно, действие Закона № 16/1991 не распространяется на него, поскольку он утратил свой статус сотрудника местной полиции.

2.730 сентября 2012 года автор направил в Конституционный обжаловал решение Высокого суда Каталонии в порядке ампаро. Он заявил о нарушении права на эффективную судебную защиту (статья 24 Конституции) в отношении права на равенство и законность (пункты 2 и 3 статьи 9 Конституции). 18 ноября 2014 года Конституционный суд уведомил автора о том, что его жалоба ампаро была отклонена в силу неисчерпания средств обжалования, а именно – он не представил ходатайство об отмене производства по делу. В своем индивидуальном сообщении, представленном Комитету, автор привел три аргумента в обоснование непредставления вышеупомянутого ходатайства: во-первых, такое ходатайство не является обязательным согласно толкованию Конституционного суда; во-вторых, его эффективность сомнительна, поскольку речь идет об обжаловании в тот же судебный орган, который вынес оспариваемое решение; наконец, процедура представления и рассмотрения такого ходатайства является сложной, неясной и противоречивой, что может привести к правовой неопределенности и возможному лишению защиты тех, чьи основные права были нарушены.

2.821 апреля 2015 года автор обратился в Европейский суд по правам человека. Его жалоба была признана неприемлемой в силу невыполнения требований, предусмотренных статьями 34 и 35 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Европейской конвенции о правах человека). Автор утверждает, что этот отказ является недостаточно обоснованным и что его дело не было рассмотрено по существу. В этой связи он ссылается на правовую практику Комитета по правам человека, в соответствии с которой в данных обстоятельствах нельзя считать, что его дело рассматривалось в рамках другой международной процедуры.

2.9С учетом изложенного выше, автор утверждает, что он исчерпал внутренние средства правовой защиты, как административные, так и судебные, а также возможность обжалования в порядке ампаро в Конституционном суде Испании.

Жалоба

3.1Автор утверждает, что были нарушены его права, предусмотренные пунктами a), b), e), g), i) и k) статьи 27, рассматриваемой отдельно и в совокупности с пунктами a), b), c), d) и e) статьи 3; пунктами 1 a), b) и d) и 5 статьи 4; пунктами 1, 2 и 3 статьи 5; и пунктом 2 статьи 13 Конвенции, поскольку государство-участник на основании своего законодательства в произвольном порядке подвергло его дискриминации, уволив его в отставку с поста сотрудника местных органов полиции и не допустив его перевода на другую работу в силу наличия у автора стойкой полной утраты способности к выполнению его обычной профессиональной деятельности. Он утверждает, что Постановление о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны имеет явно дискриминационный характер, поскольку предполагает разное обращение в зависимости от административного положения различных групп инвалидов, несмотря на то, что соответствующие заключения выносятся без проведения медицинского обследования, позволяющего оценить способность к выполнению задач или функций, альтернативных обычным профессиональным обязанностям (т. е. – первому виду деятельности). Упомянутый нормативный акт предусматривает разные решения в одной и той же фактической ситуации утраты или снижения трудоспособности и не предусматривает проведения медицинской экспертизы на предмет наличия способности выполнять другую работу. Кроме того, отсутствуют возможности для занятости инвалидов в государственном секторе, поскольку им не разрешается продолжать работу, выполняя функции, отличные от тех, которые они уже не могут выполнять в результате инвалидности. Их трудоустройство также не поощряется: они вынуждены уходить на пенсию в принудительном порядке. Ссылаясь на замечание общего порядка № 2 (2014) Комитета о доступности, автор утверждает, что Постановление не предусматривает адаптации рабочих мест в результате разумного приспособления для лиц, у которых констатирована «стойкая полная утрата трудоспособности», чтобы они могли осуществлять альтернативную деятельность на своем обычном рабочем месте.

3.2Автор также заявляет о нарушении пунктов 1 a), b), d) и 5 статьи 4, рассматриваемых в совокупности со статьей 27, так как государство-участник не отменило положений своего законодательства, несовместимых с Конвенцией, в результате чего инвалиды, у которых была констатирована «стойкая полная утрата профессиональной трудоспособности», продолжают подвергаться дискриминации. Автор добавляет, что государство-участник также не прекратило дискриминационной практики, поскольку упомянутые нормы содействуют осуществлению и обоснованию как административной, так и судебной практики, носящей дискриминационный характер. Автор утверждает также, что, хотя общегосударственное законодательство и законы автономных сообществ запрещают дискриминацию по признаку инвалидности и предусматривают обязательство обеспечивать меры адаптации для доступа инвалидов к государственной службе, они не содержат положений, касающихся случаев приобретенной инвалидности, которые гарантировали бы равенство и недискриминацию инвалидов, чтобы те могли сохранить за собой свое рабочее место.

3.3Автор также заявляет о нарушении пунктов 1, 2 и 3 статьи 5, рассматриваемой в совокупности со статьей 27. Автор утверждает, что он стал жертвой дискриминации, поскольку в соответствии с вышеупомянутым Постановлением ему было отказано в переводе на другую работу по причине констатации у него «стойкой полной утраты профессиональной трудоспособности», тогда как лица с другой степенью нетрудоспособности переводятся на другую работу. Автор добавляет, что подобная дискриминация является следствием того, что в его случае данная степень нетрудоспособности была установлена в административном порядке без проведения медицинского обследования для оценки его навыков или способностей к альтернативной трудовой деятельности.

3.4Наконец, что касается нарушения пункта 2 статьи 13, рассматриваемой в совокупности со статьей 27, то автор ссылается на правовую практику Комитета, отмечая отсутствие надлежащей подготовки сотрудников испанских судебных органов по вопросам Конвенции. Законодательство, которое применялось в ходе административного и судебного разбирательства по делу автора и стало основанием для его увольнения со службы, было истолковано без учета содержания и последствий международных обязательств, которые несет Испания как государство – участник Конвенции.

Замечания государства-участника в отношении приемлемости и существа сообщения

4.129 апреля 2016 года государство-участник представило свои замечания в отношении приемлемости и существа сообщения. Государство-участник считает, что сообщение следует признать неприемлемым в силу неисчерпания внутренних средств правовой защиты в соответствии с пунктом d) статьи 2 Факультативного протокола. Если Комитет признает жалобу автора приемлемой, то государство-участник заявляет, что утверждения автора являются необоснованными, а его права, предусмотренные Конвенцией, были соблюдены.

4.2Государство-участник утверждает, что автор не исчерпал всех судебных средств правовой защиты, предусмотренных испанским законодательством для обеспечения защиты основных прав, которые, по его утверждению, были нарушены. В частности, автор не исчерпал внутренних средств судебного обжалования, которые позволили бы ему обратиться с ходатайством о применении процедуры ампаро в Конституционный суд – высшую судебную инстанцию, выступающую в качестве гаранта основных прав. Это объясняется тем, что автор, руководствуясь собственными мотивами, не подал ходатайства об отмене производства по делу. Это ходатайство призвано сохранить субсидиарный характер жалобы в рамках процедуры ампаро, с тем чтобы доступ к конституционной юрисдикции мог быть получен только после предоставления судам общей юрисдикции возможности вынести свое решение и, в соответствующих случаях, исправить нарушение основных прав, которое в конечном итоге может лечь в основу ходатайства о применении процедуры ампаро. Иными словами, данное ходатайство предполагает, что любые нарушения основных прав, о которых сообщает сторона, должны быть подвергнуты обычному судебному контролю в качестве предварительного шага перед принятием этих нарушений к рассмотрению в рамках конституционной юрисдикции. В ходе судебного разбирательства в Административном суде Барселоны автор сослался на нарушение его основных прав на недискриминацию и исполнение функций государственного служащего (соответственно статьи 14 и 23 Конституции). При этом в своей жалобе ампаро в Конституционный суд на решение Высокого суда Каталонии автор также заявил о нарушении его права на эффективную судебную защиту (статья 24 Конституции). В этой связи Конституционный суд пришел к заключению, что автор не исчерпал всех средств судебного обжалования, так как ходатайство об отмене производства по делу обязало бы его сослаться на нарушение его права на эффективную судебную защиту в последней судебной инстанции общей юрисдикции, которая рассматривала его дело, т. е. в Высоком суде Каталонии. Государство-участник считает, что подача такого ходатайства является обязательным условием применения процедуры ампаро, оспаривая необязательный, как утверждает автор, характер этого ходатайства.

4.3Что касается аргументов, касающихся существа дела, то государство-участник утверждает, что, во-первых, нарушение права на справедливое судебное разбирательство не имело места, поскольку у автора были все возможности обжаловать в соответствии с законодательством решения административных или судебных органов, которые отклонили его жалобы.

4.4Кроме того, государство-участник утверждает, что в законодательстве Испании или в том, как оно было применено в случае автора, невозможно усмотреть какую-либо дискриминацию. Во-первых, следует отметить, что испанская правовая система, пользующаяся свободой принятия решений, предусматривает различные правовые решения в случае различных форм инвалидности, которые в надлежащем порядке проходят оценку со стороны соответствующего органа. Согласно законодательству государства-участника компетентным органом для вынесения административного заключения о степени нетрудоспособности является Национальный институт социального обеспечения, который в данном случае констатировал у автора стойкую полную утрату способности к выполнению его обычной профессиональной деятельности. Это привело к тому, что в соответствии со статьей 7.2 постановления, регламентирующего осуществление Закона № 16/1991 о сотрудниках местной полиции, о котором говорится в пункте 2.3 выше, автор был уволен со службы, вследствие чего его перевод на другую работу стал невозможен. Кроме того, это подтверждается Основным положением о государственных служащих, согласно которому должностные лица увольняются со службы в случае выхода на пенсию, который может стать результатом признания у соответствующего лица стойкой полной утраты профессиональной трудоспособности. Иными словами, для государства-участника вопрос заключается не в наличии у лица, у которого была признана стойкая полная нетрудоспособность, физической возможности выполнять непривычные для него профессиональные задачи или функции, а в правильном применении постановления, регламентирующего осуществление Закона № 16/1991, в соответствии с которым такое административное заключение о нетрудоспособности исключает возможность перевода на другую работу. Таким образом, в соответствии с испанским законодательством перевод на другую работу невозможен в случае увольнения со службы.

4.5Кроме того, государство-участник считает, что упоминание автором положений других законов автономных сообществ, которые допускают перевод на другую работу за исключением лишь лиц со стойкой абсолютной общей нетрудоспособностью или полной инвалидностью, или же законов, разрешающих перевод таких лиц на другую работу, например – закона, регулирующего деятельность пожарной службы Женералитета Каталонии, не может служить обоснованием нарушения его права на равенство и недискриминацию. По мнению государства-участника, упомянутые выше различия отражают степени территориальной автономии, которые испанская Конституция закрепляет за автономными сообществами, или различные (неодинаковые) функции пожарных и полицейских, которые оправдывают отличия в правовом регулировании их работы.

4.6Государство-участник заявляет, что положения законодательства, упомянутые в пункте 4.4, распространяются на всех лиц, у которых была признана стойкая полная утрата профессиональной трудоспособности, и поэтому не может идти речи о дискриминационном применении законодательства. В данном случае они были применены к автору таким же образом, как если бы речь шла о другом лице, находящемся в точно таком же фактическом и юридическом положении и получившем те же телесные повреждения.

Комментарии автора к замечаниям государства-участника в отношении приемлемости и существа сообщения

5.122 июня 2016 года автор представил свои комментарии по замечаниям государства-участника в отношении приемлемости и существа сообщения. Он вновь заявляет, что он исчерпал как административные, так и обычные судебные средства защиты, последним из которых стало обращение к Высокому суду Каталонии. Он считает, что жалоба ампаро в Конституционный суд, которая в его случае была оставлена без рассмотрения в силу неисчерпания до этого соответствующих средств судебной защиты, является субсидиарным и исключительным средством обжалования. Требование о представлении так называемого ходатайства об отмене производства по делу, которое представляет собой ходатайство об устранении всех нарушений основных прав, которые не были обжалованы ранее, в том же суде, который вынес оспариваемое решение, вводит в заблуждение и может оставить обладателей основных прав без защиты. Кроме того, речь идет о ходатайстве в тот же суд, который вынес оспариваемое решение, что ставит под сомнение его эффективность и может сказаться на беспристрастности решения, принимаемого по заявленной жалобе.

5.2Что касается аргументов по существу дела, то автор ставит под сомнение доводы государства-участника по поводу отсутствия нарушения статьи 13 Конвенции. В этой связи он вновь заявляет, что в сообщении говорится не о наличии формального доступа к разбирательству, а о несоблюдении прав, закрепленных в Конвенции, в рамках судебного разбирательства на национальном уровне. В обоснование своей позиции он приводит недавнее постановление Конституционного суда о применении положений Конвенции для соблюдения прав инвалида, чьи интересы не были надлежащим образом защищены в ходе судебного разбирательства. Другими словами, по мнению автора, незнание и неприменение Конвенции судебными органами при урегулировании правовых конфликтов может привести к беззащитности заявителей и нанести ущерб правовой системе. Кроме того, автор ссылается на положения Конституции (статью 10.2), посвященные обязательству толковать внутренние нормы, касающиеся основных прав и гражданских свобод, в соответствии с ратифицированными Испанией международными договорами и соглашениями по тем же вопросам. Наконец, он ссылается на решения Конституционного суда, в соответствии с которыми при применении вышеупомянутой статьи следует также учитывать практику международных органов, контролирующих соблюдение соответствующих международных договоров.

5.3Что касается утверждения государства-участника о том, что автор не подвергался какой-либо дискриминации, то он вновь заявляет, что примененные в его случае нормы законодательства Испании теоретически носят дискриминационный характер, не позволяя лицам, частично утратившим трудоспособность, перейти на другую работу по итогам оценки их реальной и фактической способности выполнять функции, отличные от тех, которые обычно предполагает рассматриваемая должность. Действительно, законодательство, которое было применено к автору, а именно статья 7.2 Постановления о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны, которая не предусматривает проведение освидетельствования на предмет альтернативных функциональных возможностей в случае стойкой полной утраты профессиональной трудоспособности, является дискриминационным по отношению к лицам, инвалидность которых препятствует продолжению ими своей работы, в данном случае – государственной службы в местных органах полиции. Неравное обращение государства-участника (одним разрешается переход на другую работу, другим – нет) с лицами, находящимися в одном и том же фактическом положении (частичная утрата способности к выполнению своих обычных должностных обязанностей), представляет собой дискриминацию инвалидов, поскольку оно не учитывает их реальных и фактических возможностей, которые могут быть оценены в рамках оценки их альтернативных функциональных возможностей, в частности – отсутствует возможность разумного приспособления, которое позволило бы им перейти на другую или вспомогательную работу. Кроме того, автор отмечает, что различия в территориальном устройстве или сферах полномочий между автономными сообществами, закрепленные в Конституции Испании, не могут служить оправданием или обоснованием нарушения положений Конвенции, как это предусмотрено в пункте 5 статьи 4.

5.4Автор ссылается на законопроект, находящийся на рассмотрении в автономном парламенте Каталонии, в соответствии с которым предлагается унифицировать подход к вопросу о переводе на другую работу и порядок перевода применительно к Национальной полиции Каталонии, сотрудникам местной полиции и пожарной службы и цель которого состоит в том, чтобы положить конец дискриминации по признаку инвалидности определенных лиц. По словам автора, в тексте этого законопроекта прямо признается, что действующее законодательство носит дискриминационный характер в нарушение статей 1 и 27 Конвенции.

5.5Наконец, автор прилагает три административных решения, вынесенные Национальным институтом социального обеспечения, в которых предусматривается возможность перевода на другую работу признанных нетрудоспособными сотрудников пожарной службы Женералитета Каталонии. Эти решения ставят под сомнение тот аргумент государства-участника, что констатация стойкой полной утраты профессиональной трудоспособности предполагает принудительный выход на пенсию, что делает невозможным перевод на другую работу сотрудников, уже уволенных со службы.

Дополнительные замечания государства-участника

6.19 сентября 2016 года государство-участник представило свои замечания в отношении комментариев автора. Государство-участник повторяет свои аргументы относительно приемлемости жалобы и утверждает, что субсидиарный характер жалобы ампаро в Конституционный суд не означает, что представление до того ходатайства об отмене производства по делу является необязательным или добровольным. Напротив, субсидиарность подразумевает, что любые нарушения основных прав, закрепленных в статье 53.2 Конституции, должны быть рассмотрены высшим судом общей юрисдикции до подачи жалобы ампаро в Конституционный суд. Таким образом, хотя процессуальная эффективность такой жалобы заранее не известна и зависит от обстоятельств дела, она не является бесполезным или неэффективным средством правовой защиты. Такая процедура подачи жалобы, сходная с подачей ходатайства об отмене судебного решения, была установлена в рамках полномочий законодателя в области процессуального законодательства.

6.2Государство-участник утверждает, что решение Конституционного суда не имеет отношения к существу рассматриваемого дела, так как в этом решении речь идет об участии инвалида в судебном разбирательстве и возможных нарушениях надлежащей правовой процедуры, произошедших из-за трудностей в информировании его в ходе процесса о решениях, затрагивающих его права. Инвалидность автора же является в данном деле основным и определяющим основанием для вынесения решения, затрагивающего его интересы, без ущемления его права на доступ к правосудию.

6.3Наконец, государство-участник вновь подтверждает свою позицию относительно того, что его законодательство носит общий и абстрактный характер и поэтому распространяется на всех лиц, к которым могут быть применены нормы, касающиеся инвалидности и перевода на другую работу, с разными правовыми последствиями в зависимости от имеющихся существенных различий, которые в каждом случае оцениваются и рассматриваются законодателем (на общегосударственном, автономном или местном уровнях). Кроме того, государство-участник ссылается на Директиву Европейского союза об осуществлении принципа равных возможностей и равного обращения для мужчин и женщин в вопросах занятости и доступа к работе в обоснование того, что в данном случае имело место законное различие, которое было проведено с использованием соответствующих и необходимых средств при соблюдении прав автора. Таким образом, нет оснований утверждать о неравном обращении с автором.

B.Рассмотрение Комитетом вопроса о приемлемости и существа сообщения

Рассмотрение вопроса о приемлемости

7.1Прежде чем рассматривать какую-либо жалобу, содержащуюся в сообщении, Комитет в соответствии со статьей 2 Факультативного протокола и правилом 65 своих правил процедуры должен решить, является ли сообщение приемлемым согласно Факультативному протоколу.

7.2Комитет отмечает, что автор подал в Европейский суд по правам человека жалобу, основанную на тех же фактах, которые были представлены на рассмотрение Комитета. В своем решении от 4 июня 2015 года, Европейский суд пришел к выводу, что его жалоба «не отвечает критериям приемлемости, предусмотренным статьями 34 и 35 Конвенции». Комитет напоминает, что в тех случаях, когда Европейский суд принимает такие решения, он исходит не только из критериев приемлемости, но рассматривает также в определенной степени существо дела, в связи с чем следует считать, что «этот же вопрос» был рассмотрен по смыслу пункта с) статьи 2 Факультативного протокола. Вместе с тем Комитет отмечает, что так как решение Европейского суда было сформулировано кратко и, в частности не содержало никаких доводов или разъяснений отклонения жалобы автора по существу, Комитет считает, что он не может с уверенностью утверждать, что дело автора уже было, хотя бы частично, рассмотрено по существу. В этой связи Комитет приходит к выводу, что пункт c) статьи 2 Факультативного протокола не является препятствием для признания сообщения приемлемым.

7.3Комитет принимает к сведению довод государства-участника относительно того, что сообщение следует признать неприемлемым в связи с неисчерпанием внутренних средств правовой защиты, поскольку автор не подавал ходатайства об отмене производства по делу до подачи им жалобы ампаро, и что последня была отклонена Конституционным судом на этом основании. Государство-участник заявило, что действующее законодательство требует подачи ходатайства об отмене производста по делу во всех случаях, когда нарушения основных прав, названные в жалобе ампаро, ранее не рассматривались судами общей юрисдикции. Комитет считает, что согласно положениям пункта d) статьи 2 Факультативного протокола исчерпанию подлежат только те средства правовой защиты, которые имеют разумный шанс на успех. В данном случае Комитет отмечает, что в обоснование того, что он исчерпал обычные средства правовой защиты, автор ссылается на жалобы на дискриминацию по признаку инвалидности, поданные им в административный суд № 13 Барселоны и Высокий суд Каталонии, а также на поданную им в Конституционный суд жалобу ампаро. Комитет отмечает, что государство-участник не продемонстрировало, каким образом ходатайства об отмене произодства по делу в Высокий суд Каталонии имело бы какие-либо шансы на успех, поскольку Суд уже принял решение по жалобам автора на дискриминацию по признаку инвалидности в соответствии со статьей 241.1 Органического закона о судебной власти, на основании которого данное ходатайство было бы отклонено. Кроме того, государство-участник не пояснило, что подача ходатайства об отмене производства по делу прервала бы установленный 30-дневный срок для подачи жалобы ампаро. В свете вышеизложенного Комитет считает, что обстоятельства данного дела не позволяют сделать вывод о том, что ходатайство об отмене производства по делу было бы эффективным средством правовой защиты в отношении прав, нарушение которых было доведено до сведения Комитета. В этой связи Комитет приходит к выводу, что статья 2 d) Факультативного протокола не является препятствием для признания сообщения приемлемым.

7.4Комитет также отмечает, что в данном случае автор своевременно и в надлежащей форме заявил о нарушении прав человека, которые являются предметом настоящей жалобы, а именно права на продолжение государственной службы и на равенство и недискриминацию, в обычных судебных органах, рассматривавших его дело по первой и второй инстанции, а именно – соответственно в Административном суде Барселоны и Высоком суде Каталонии. Комитет отмечает, что то обстоятельство, что автор ссылался на предполагаемое нарушение права на эффективную судебную защиту при подаче жалобы ампаро в Конституционный суд, что в конечном итоге стало причиной отказа в рассмотрении его жалобы, не может служить основанием для того, чтобы оставить автора в состоянии незащищенности и не принять к рассмотрению по существу его жалобу на предполагаемое нарушение его прав на труд (продолжение работы), равенство и недискриминацию. Комитет считает, что для целей рассмотрения вопроса о приемлемости автор исчерпал все внутренние средства правовой защиты в отношении основных прав на равенство и недискриминацию и на государственную службу.

7.5Вместе с тем Комитет отмечает, что в жалобах, поданных в органы обычной юрисдикции, автор не представил каких-либо аргументов в отношении права на эффективную судебную защиту и его связи с предполагаемыми нарушениями права инвалидов на доступ к правосудию. В этой связи Комитет считает, что автор не исчерпал внутренних средств правовой защиты в отношении его жалоб по пункту 2 статьи 13 Конвенции, и объявляет эту часть сообщения неприемлемой в соответствии с пунктом d) статьи 2 Факультативного протокола.

7.6Таким образом, при отсутствии других препятствий для признания приемлемости Комитет объявляет сообщение приемлемым в той мере, в которой оно касается утверждений автора по пунктам a), b), e), g), i) и k) статьи 27, рассматриваемым отдельно и в совокупности с пунктами a), b), c), d) и e) статьи 3; пунктами 1 a), b) и d) и 5 статьи 4; и пунктами 1, 2 и 3 статьи 5 Конвенции. Исходя из этого, Комитет приступает к рассмотрению этих утверждений по существу.

Рассмотрение сообщения по существу

8.1Комитет рассмотрел сообщение в свете всей полученной им информации в соответствии с пунктом 1 статьи 5 Факультативного протокола и пунктом 1 правила 73 правил процедуры Комитета.

8.2Что касается утверждений автора о нарушении его прав, предусмотренных пунктами a), b), e), g), i) и k) статьи 27, рассматриваемой отдельно и в совокупности с пунктами a), b), c), d) и e) статьи 3; пунктами 1 a), b) и d) и 5 статьи 4; и пунктами 1, 2 и 3 статьи 5 Конвенции, то вопрос, стоящий перед Комитетом, заключается в том, нарушило ли государство-участник права автора, применив на практике постановление Городского совета Барселоны (статью 7.2 Постановления о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны), согласно которому в случае увольнения со службы в результате признания стойкой полной утраты способности к выполнению обычных функций сотрудника местной полиции этот сотрудник не может быть переведен на другую работу.

8.3Комитет принимает к сведению аргументы автора по статьям 5 и 27 Конвенции о том, что он подвергся прямой дискриминации по признаку инвалидности, когда он пытался остаться на работе в качестве сотрудника местной полиции, поскольку он был уволен со службы после признания у него стойкой полной утраты профессиональной трудоспособности, что, в свою очередь, лишило его возможности просить о переводе на другую работу. Автор утверждает, что такое заключение или такая административная оценка его инвалидности, проведенная Национальным институтом социального обеспечения, не учитывает его способности заниматься альтернативной или иной вспомогательной деятельностью, как это предусмотрено в статье 43 Закона № 16/1991 о сотрудниках местных органов полиции от 10 июля 1991 года, которая предписывает проведение конкретной «медицинской экспертизы» для выявления возможностей перевода соответствующего лица на другую работу. Автор также отмечает существование другого законодательства автономии, которое прямо допускает возможность перевода на другую работу в случае признания стойкой полной утраты трудоспособности, нормативных положений Женералитета Каталонии, регулирующих порядок перехода к альтернативной деятельности сотрудников пожарной службы и допускающих такую возможность, а также административных постановлений Национального института социального обеспечения и других судебных решений, в которых предусматривается возможность одновременного получения пенсии в связи со стойкой полной утратой профессиональной трудоспособности и перевода на другую работу. Комитет также принимает к сведению аргументы государства-участника об отсутствии дискриминации в отношении автора, поскольку законодательство принято в рамках предоставленной законодателю свободы принятия решений в отношении различных степеней инвалидности и их совместимости с получением пенсий по инвалидности или с работой в государственном секторе. В этой связи государство-участник вновь заявляет, что дифференциация по степени инвалидности преследует законную цель недопущения дискриминации по признаку инвалидности в законодательстве. Государство-участник также утверждает, что это законодательство применялось последовательно и на равной основе по отношению как к автору сообщения, так и ко всем лицам, в отношении которых было вынесено административное заключение о стойкой полной утрате трудоспособности. Хотя государство-участник допускает, что на практике автор может обладать способностью выполнять функции, отличные от обычных задач, которые предполагает его работа в полиции, оно вновь заявляет, что в данном случае необходимо решить вопрос о том, целесообразно ли ставить под сомнение последовательное применение положений, призванных определить, кто из числа лиц, частично утративших способность выполнять функции сотрудника местных органов полиции, может быть переведен на другую работу.

8.4Комитет напоминает, что пункт 1 а) статьи 4 Конвенции налагает на государства-участники общее обязательство принимать все надлежащие законодательные, административные и другие меры для осуществления прав, признанных в Конвенции, включая права, связанные с трудом и занятостью. Комитет также напоминает, что пункт 1 статьи 27 Конвенции требует от государств-участников признавать право инвалидов на сохранение работы наравне с другими, принимать все надлежащие меры, включая законодательные, для запрещения дискриминации по признаку инвалидности при продолжении трудовой деятельности и обеспечивать разумное приспособление для лиц, получивших инвалидность во время нее. Комитет напоминает далее, что, как было отмечено в его замечании общего порядка № 6, для достижения фактического равенства по смыслу Конвенции государства-участники должны гарантировать отсутствие дискриминации по признаку инвалидности в сфере труда и занятости, и ссылается на соответствующие конвенции, принятые Международной организацией труда (МОТ), например на Конвенцию о дискриминации в области труда и занятий (№ 111) 1958 года, и Конвенцию о профессиональной реабилитации инвалидов (№ 159) 1983 года, подписанные и ратифицированные Испанией. Статья 7 Конвенции МОТ № 159 предусматривает, что компетентные органы государств-участников принимают меры с целью организации и оценки служб профессиональной ориентации, профессионального обучения и трудоустройства, чтобы инвалиды имели возможность сохранять работу.

8.5Кроме того, Комитет напоминает, что Конвенция запрещает все формы дискриминации в отношении инвалидов, включая отказ в разумном приспособлении в качестве одной из запрещенных форм дискриминации. Таким образом, все ее формы в равной степени противоречат Конвенции, и не следует проводить различия по предполагаемому уровню тяжести нарушения права на равенство и недискриминацию. Кроме того, Комитет напоминает о том, что разумное приспособление является обязанностью ex nunc, т. е. возникает с момента, когда у инвалида появляется потребность в доступе к недоступной для него ситуации или среде или когда он желает воспользоваться своими правами. Это значит, что гарант прав должен вступить в диалог с инвалидами для того, чтобы включить их в процесс принятия возможных решений, которые позволят им более эффективно осуществлять свои права и расширять свои возможности. Кроме того, Комитет напоминает о преамбуле Конвенции, в которой говорится о необходимости признания многообразия инвалидов для того, чтобы в рамках любого институционального механизма для диалога, созданного в связи с необходимостью обеспечить разумное приспособление, рассматривалась конкретная ситуация каждого человека.

8.6Комитет также отмечает, что государство-участник приняло Общий закон о правах инвалидов и их социальной интеграции в целях приведения своего законодательства в соответствие со стандартами Конвенции. Согласно этому закону органы государственной власти должны принимать антидискриминационные и позитивные меры, чтобы гарантировать инвалидам право на равные возможности. Среди таких антидискриминационных мер Комитет отмечает программы использования сотрудников, которые позволяют органам государственной власти переводить на другую работу сотрудников государственных органов, получивших инвалидность, в том числе за счет обеспечения разумного приспособления. Хотя последнее и является обязательством ex nunc, т. е. возникает тогда, когда у инвалида появляется такая потребность, государства-участники должны принимать все необходимые превентивные меры, позволяющие органам государственной власти использовать своих сотрудников таким образом, чтобы права инвалидов осуществлялись наилучшим образом. В этом смысле при оценке актуальности, пригодности и эффективности разумного приспособления необходимо учитывать финансовые издержки, имеющиеся ресурсы, масштабы учреждения, предоставляющего разумное приспособление (в полной мере), последствия изменений для этого учреждения и весь объем его активов, а не только ресурсы какого-либо одного его структурного подразделения. Комитет отмечает, что в данном случае возможность диалога, направленного на оценку и укрепление потенциала автора в рядах сотрудников полиции, была полностью исключена, поскольку он был уволен с государственной службы и у него не было возможности просить о разумном приспособлении для его перевода на другую работу. Комитет далее отмечает, что государство-участник не представило информации, которая позволила бы сделать вывод об отсутствии других функций, которые мог бы выполнять автор в органе полиции, где он служил.

8.7Комитет напоминает, что поиск возможностей разумного приспособления должен представлять собой процесс сотрудничества и взаимодействия работника и работодателя, направленный на то, чтобы найти наилучшее решение, отвечающее потребностям каждого из них. В целях обеспечения надлежащего понимания концепции разумного приспособления Комитет черпает информацию у законодательных органов нескольких национальных юрисдикций, а также из научных исследований. Для принятия решения о том, какие меры разумного приспособления следует принять, государству-участнику необходимо обеспечить, чтобы государственные органы власти определили, какие изменения могут быть внесены на практике для того, чтобы работник мог выполнять свои основные функции. В тех случаях, когда такие изменения (не создающие чрезмерного бремени) не могут быть определены и осуществлены на практике, перевод сотрудника на другую работу следует рассматривать в качестве крайней меры разумного приспособления. В этой связи власти государства-участника несут ответственность за принятие всех необходимых мер разумного приспособления для адаптации существующих должностей к конкретным потребностям того или иного сотрудника.

8.8Комитет считает, что перевод на другую работу, регулируемый по-разному испанским законодательством, представляет собой институциональную конструкцию, призванную объединить обязательства, вытекающие для государства-участника из права на труд (непрерывность занятости) и права на равенство и недискриминацию. Комитет отмечает, что в соответствии со статьей 43 Общего закона № 16/1991 все, кто «частично утрачивает трудоспособность», могут быть переведены на другую рбаоту. Комитет далее отмечает, что в соответствии со статьей 7.2 Постановления о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны ни один из сотрудников этого органа полиции, в отношении которого принято заключение о стойкой полной утрате профессиональной трудоспособности в результате ограничения его возможностей, не может ходатайствовать о переводе на другую работу. Кроме того, Комитет отмечает, что в случае автора в административных заключениях о нетрудоспособности, сделанных Национальным институтом социального обеспечения, не учитывались потенциальные возможности автора в плане осуществления альтернативной или иной вспомогательной деятельности. Комитет также отмечает, что статья 43 Общего закона № 16/1991 предписывает проведение специальной медицинской экспертизы для оценки альтернативного потенциала инвалидов, чего не было сделано в случае автора. В этой связи Комитет отмечает, что факт частичной утраты автором возможности выполнять обычные функции сотрудника полиции, не исключает возможности выполнения им альтернативных или иные вспомогательных функций в том же органе полиции.

8.9В данном случае Комитет считает, что норма законодательства, которая исключила возможность перевода автора сообщения на другую работу, т. е. статья 7.2 Постановления о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны, не гарантируют осуществление его прав, закрепленных в Конвенции, в частности возможность конкретной оценки его инвалидности в целях использования его возможностей для его перевода на другую работу. Комитет отмечает, что, поскольку речь идет о норме, в которой делается попытка объективно рассмотреть различные степени инвалидности, чтобы разработать и скоординировать режим выплаты пенсий по инвалидности с сохранением работы на равных условиях, Постановление о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны исключает любую оценку альтернативных функциональных возможностей лиц, в отношении которых было принято заключение о стойкой полной утрате профессиональной трудоспособности, что, в свою очередь, затрагивает право на труд, как это имело место в случае автора.

8.10В этой связи Комитет считает, что примененные в случае автора нормы законодательства, не позволившие ему получить перевод на другую работу или принять участие в диалоге в целях получения доступа к деятельности, дополняющей обычные задачи сотрудников полиции, противоречат правам, закрепленным в статьях 5 и 27 Конвенции. Кроме того, он считает, что, так как статья 7.2 Постановления о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны лишает всех лиц, у которых была признана стойкая полная утрата профессиональной трудоспособности, права ходатайствовать о переводе на другую работу, автор подвергся дискриминации по причине его инвалидности в том, что касается «непрерывности» его государственной службы в нарушение статьи 5, которая защищает право инвалидов на равенство и недискриминацию, и статьи 27, защищающей право этих лиц на труд и занятость. Что касается статьи 5 Конвенции, то Комитет считает, что в данном случае явно имела место одна из форм дискриминации, запрещенных Конвенцией, независимо от того, рассматривается ли она как прямая дискриминация или как отказ в разумном приспособлении. Кроме того, что касается статьи 27 Конвенции, то Комитет считает, что в данном случае дискриминация в отношении непрерывности занятости обусловлена отказом в установлении какого-либо диалога или в проведении оценки альтернативных функциональных возможностей лиц, которые, как и автор, получили заключение о стойкой полной утрате профессиональной трудоспособности. Комитет также считает, что, хотя государство-участник преследует законную цель закрепить на институциональном уровне порядок перехода государственных служащих или должностных лиц к альтернативному виду деятельности, постановление, примененное в деле автора, нарушает его права, предусмотренные статьями 5 и 27 Конвенции.

8.11Кроме того, Комитет отмечает, что Постановление о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны датируется 2002 годом, в то время как Конвенцию государство-участник ратифицировало в 2008 году. В этой связи Комитет отмечает, что в законодательстве страны, действовавшем до ратификации Конвенции государством-участником, по-прежнему используются формулировки, присущие «медицинскому подходу», например для оценки участия инвалидов в различных аспектах социальной жизни используются такие термины, как «нетрудоспособность» или «медицинская экспертиза», как это было подтверждено в данном случае. Комитет далее отмечает, что в государстве-участнике действует широкий спектр нормативных положений на уровне автономных сообществ или даже в пределах одного и того же муниципалитета, что приводит к дискриминации по причине инвалидности при обращении с лицами, находящимися в аналогичных ситуациях. В этой связи Комитет считает, что государству-участнику следует выполнить свои общие обязательства по статье 4 Конвенции, касающиеся изменения и согласования на местном уровне, на уровне автономных сообществ и на национальном уровне норм законодательства, которые не допускают перевода инвалидов на другую работу, не предусматривают проведения оценки потенциально имеющихся у них проблем и возможностей и в конечном итоге нарушают их право на труд.

8.12В этой связи Комитет считает, что увольнение автора со службы представляет собой нарушение пунктов a), b), e), g), i) и k) статьи 27, рассматриваемой отдельно и в совокупности с пунктами a), b), c), d) и e) статьи 3; пунктами 1 a), b) и d) и 5 статьи 4; и пунктами 1, 2 и 3 статьи 5 Конвенции.

C.Выводы и рекомендации

9.Комитет, действуя в соответствии со статьей 5 Факультативного протокола, считает, что государство-участник не выполнило своих обязательств по пунктам a), b), e), g), i) и k) статьи 27, рассматриваемой отдельно и в совокупности с пунктами a), b), c), d) и e) статьи 3; пунктами 1 a), b) и d) и 5 статьи 4; и пунктами 1, 2 и 3 статьи 5 Конвенции. В этой связи Комитет выносит государству-участнику следующие рекомендации:

a)в отношении автора государство-участник обязано:

i)предоставить ему право на компенсацию любых понесенных им судебных издержек, сопряженных с представлением настоящего сообщения;

ii)принять надлежащие меры для обеспечения прохождения автором оценки его альтернативных возможностей, учитывающей способность выполнения им другой или вспомогательной работы, включая любые разумные приспособления, которые могут потребоваться;

b)в целом государство-участник обязано принять меры для предотвращения подобных нарушений в будущем, в том числе путем:

i)принятия всех мер, необходимых для приведения Постановления о порядке перевода на другую работу сотрудников городской полиции Барселоны и практики его применения в соответствие с принципами Конвенции и рекомендациями, содержащимися в настоящих Соображениях, чтобы возможность перевода на другую работу предоставлялась не только лицам с частичной инвалидностью;

ii)аналогичным образом, согласования всех региональных или местных нормативных актов, которые регламентируют перевод на другую работу должностных лиц, работающих в органах государственного управления, с принципами Конвенции и рекомендациями, содержащимися в настоящих Соображениях.

10.В соответствии со статьей 5 Факультативного протокола и правилом 75 правил процедуры Комитета государству-участнику следует представить Комитету в течение шести месяцев письменный ответ, содержащий всю информацию о любых мерах, принятых в свете настоящих Соображений и содержащихся в них рекомендаций Комитета. Государству-участнику предлагается также опубликовать Соображения Комитета, обеспечить их перевод на официальный язык государства-участника и обеспечить их широкое распространение в доступной форме среди всех групп населения.